高標準農田建設全過程監(jiān)管機制的構建研究

金肖寧，周 瓊

（廣西大學 農學院，530000，廣西南寧）

由于全球大環(huán)境的影響，世界面臨第四次糧食危機，而得益于國家對糧食安全的重視，糧食危機對我國糧食價格的沖擊相對較小。我國地大物博、人口眾多，但相對來說，人均土地占有量不足，我國用占據(jù)世界7%的耕地養(yǎng)活了世界上22%的人口。雖然我國糧食產(chǎn)量世界第一，是世界上的第三大糧食出口國，但我國也是糧食進口國，我國的大豆及豆制品對進口的依賴程度較高。而高標準農田建設有助于進一步提升耕地的產(chǎn)能，對維護國家糧食安全、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展有著十分重要的作用。

1 當前我國高標準農田建設監(jiān)督管理機制剖析

1.1 我國高標準農田建設監(jiān)督機制現(xiàn)狀

在 《國家農業(yè)綜合開發(fā)高標準農田建設規(guī)劃（2011—2020）》中，通過對不同地區(qū)的自然環(huán)境及農業(yè)情況進行分析，將我國土地劃分為糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)，并確定了糧食主產(chǎn)區(qū)和非糧食主產(chǎn)區(qū)高標準農田建設的目標和任務。為了保證高標準農田建設的實施和落實，國家在2013 年起先后出臺了一系列激勵政策來提高農民的積極性，并且隨著農田建設評價規(guī)范及土地治理等相關文件的實施和落實，也明確了質量監(jiān)測和績效評價在高標準農田監(jiān)管中的地位。2018 年國家對農田建設職責進行整合，進一步完善了當下高標準農田建設的監(jiān)管機制和標準。2019 年隨著《國務院辦公廳關于切實加強高標準農田建設提升國家糧食安全保障能力的意見》的出臺，各省也紛紛響應國家號召，結合自己省內的具體情況制定了高標準農田建設監(jiān)督管理機制。例如重慶通過實行鼓勵多樣式、資金籌集多渠道的方式建立起長效經(jīng)費保護機制，而山東則是通過定期調度、獎優(yōu)罰劣及通報約談等方式建立起一體化的監(jiān)督管理體制。這些制度的實施和落實在一定程度上推動了我國高標準農田建設發(fā)展的進程；但因為我國高標準農田建設監(jiān)管機制仍處于摸索階段，所以在落實過程中受到資金、部門及標準等因素的約束，我國高標準農田建設監(jiān)督管理機制仍存在一些問題[1]。

1.2 存在的問題及成因分析

1.2.1 全過程、多層級監(jiān)管制度不完善

“十四五”期間進行高標準農田建設要求重視全過程管理工作，從傳統(tǒng)的事后檢查轉變?yōu)楫斚仑灤┣爸泻笕^程的檢查，實現(xiàn)由傳統(tǒng)的管結果轉變?yōu)楣苓^程，強化高標準農田建設全過程管理工作。但當下我國對高標準農田評價都采用最后的績效評價，這種評價是著眼于建設完成后項目的績效管理，缺乏全過程的監(jiān)督管理體系和問責機制，不利于體現(xiàn)高標準農田建設監(jiān)管評價的客觀性[2]。

傳統(tǒng)的高標準農田建設主要采用的是直線式或職能式的組織方式，其組織管理方包括但不限于省、市、縣、鎮(zhèn)各級政府及其農業(yè)、國土、財政等部門。由于不同的高標準農田的建設監(jiān)管體系不同，因此其組織方式也不盡相同，但都是從本質上演化而來的，本質仍是以政府為主導、經(jīng)由政府實施和監(jiān)管的模式。在進行項目立項審批的過程中需要通過反復的上報審核和批復實施，這就造成整個監(jiān)管體系內部的組織存在多重委托關系。例如上級政府項目審批立項之后需要委托給下級政府進行實施，而下級政府需要再將項目委托給相關部門進行具體落實。由于多重委托關系的存在，整個農田監(jiān)管體系存在一定的漏洞，很容易導致部分人員在利益的引誘下貪污腐敗的現(xiàn)象，影響整個高標準農田建設的效果。

正常來說高標準農田建設的投入資金主要是由農業(yè)部門投入的，但就目前我國大多數(shù)地區(qū)實際投入建設情況來看，高標準農田建設中農業(yè)部門的投入比例相對較少，其主要由國土部門及水利部門進行主導，使得農業(yè)部門的建設經(jīng)驗較少且管理制度不完善。而隨著國家對新一輪機構改革的實施和落實，農田建設項目管理職責已整合到農業(yè)農村部統(tǒng)一管理，由農業(yè)農村部直接參與高標準農田建設的管理工作，承擔農田開發(fā)、項目管理及農田整治等工作。目前新的管理體制實行時間相對較短，有可能存在職能沖突和交叉的問題，這些問題的出現(xiàn)不僅增加了不同部門之間的摩擦，更重要的是還會出現(xiàn)責任推諉的問題，不利于高標準農田建設的發(fā)展。除此之外，大多數(shù)縣鄉(xiāng)還未成立完善高標準農田建設負責部門，再加上從事農田建設的人員專業(yè)性相對較低，對建設過程中存在的問題，無法第一時間進行客觀公正的評價，這在增加溝通成本的同時也延長了高標準農田建設的時間。截至目前全國范圍內還未形成簡單易行、適合地方操作的高標準農田驗收規(guī)范，也缺乏完善的問責機制，這在一定程度上影響了高標準農田建設的實施和落實[3]。

1.2.2 農田建設全過程公眾參與不足

農民是高標準農田建設的直接受益者和重要參與者，讓農民直接參與高標準農田項目規(guī)劃設計、實施落實、驗收及后期管護的全過程監(jiān)督，才能夠真正體現(xiàn)高標準農田建設的價值。但當下我國的高標準農田建設過程中其主導者是政府，所以目前我國大多數(shù)農民對高標準農田建設項目的內容和情況不了解，根據(jù)相關調查，只有21%的農民對當前高標準農田建設項目的內容比較了解，這個數(shù)據(jù)表明，整個農田建設過程中公眾的參與度較低。

由于人們所處的環(huán)境不同，因此其關注的利益點和利益目標也各有不同。在高標準農田建設實際操作過程中，政府部門、市場及農民所關注的點都是不一樣的。政府更關注高標準農田建設所帶來的政治效果和社會效果，這也就造成部分地區(qū)在高標準農田建設中陷入誤區(qū)，錯誤地認為高標準農田建設的作用是為了實現(xiàn)政績目標，因此在建設中只注重外在設施，而忽略了農業(yè)用地土壤的治理和土地肥力的提升。市場所關注的主要是更多的經(jīng)濟利益，更看重在市場經(jīng)濟中獲得更多的利潤。而農民則更關注高標準農田建設所帶來的經(jīng)濟效益和環(huán)境效益，簡單來說就是通過政府推動高標準農田建設，既能給農民帶來合理的補償，又有助于實現(xiàn)糧食的增產(chǎn)增收，并實現(xiàn)保護環(huán)境，為以后農業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎。而當下我國高標準農田建設以政府為主導，再加上在項目設計階段缺乏有力的宣傳和公共決策程序，因此在實際操作過程中不僅公眾的參與度較低，而且還會存在部分地區(qū)為了實現(xiàn)終極目標而打造表面形象工程的情況，進而造成高標準農田建設缺乏科學性和合理性，嚴重的甚至會影響當?shù)剞r業(yè)經(jīng)濟的進一步發(fā)展。除此之外，高標準農田建設需要投入大量的人力、物力和財力，在施工過程中僅依靠相關部門進行監(jiān)督的力量有限，這就使得高標準農田建設可能存在偷工減料、繼續(xù)擴大成本的問題。而且相較于前期施工來說，后期的維護管理成本更高，而由于前期農民對整個項目的了解程度不足，因此大多數(shù)農民不愿意承擔起后期的管理義務，使得許多高標準農田建設完成后無人看管問題嚴重。隨著高標準農田建設項目的實施和落實，部分地區(qū)也了解到公民參與的重要性，因此也會將項目情況和信息傳遞給公眾。而由于信息公開尚未制定完善的規(guī)范制度，因此在信息傳遞過程中存在信息不對稱性嚴重的問題，影響了公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮，在建設過程中出現(xiàn)問題無法進行及時處理。

1.2.3 農田建后管護制度缺失

高標準農田建設在一定程度上提高了農民的收益，但是后期管理不當，制約了高標準農田作用的有效發(fā)揮，甚至部分地區(qū)存在農田收益下降的問題。根據(jù)相關調查，我國有46%以上的高標準農田建設后期管護不當，所以這也說明在農田建設后我國大多數(shù)地區(qū)存在后期失管問題[4]。

高標準農田屬于公共物品的范疇，所以其也具有公共物品存在的問題，不同的人出發(fā)點不同，這就導致高標準農田建設容易出現(xiàn)“搭便車”問題，很少有人愿意主動去維護管理。少數(shù)農田建設項目流于形式或實際與設計方案之間差距較大，造成項目無法發(fā)揮其原本的作用，也給后期的管護工作帶來難度。截至目前國家還未出臺相關規(guī)定來規(guī)范高標準農田建設主體的責任和權利，造成高標準農田管護工作監(jiān)管內容落后、技術薄弱，無法滿足當前管理的要求。高標準農田后期管護和監(jiān)督情況如圖1 所示。

圖1 高標準農田后期管護和監(jiān)督情況

2 高標準農田全過程監(jiān)管機制建設

2.1 明確監(jiān)管主體的責任，拓寬公眾參與渠道

政府在整個高標準農田建設中占據(jù)主導地位，其既是建設的主體也是監(jiān)督的主體，既要參與整個高標準農田建設，又要充分發(fā)揮自身的監(jiān)督作用來彌補當前市場運行存在的缺陷。為了更好地發(fā)揮政府的主體作用，最重要的就是要明確各主體的責任，強化政府各部門的監(jiān)督作用。高標準農田建設與整個農業(yè)部門有著密不可分的聯(lián)系，所以農業(yè)部門就需要充分發(fā)揮自身的農田管理責任，負責對高標準農田建設的方案制定、實施、監(jiān)督及項目推進。自然資源部門要加強農田保護工作，對占用耕地的情況積極進行相應的補償。生態(tài)環(huán)保部門要積極指導農田建設，從而盡量減少農田建設過程中所產(chǎn)生的生態(tài)污染問題。水利部門則要結合水利情況指導當?shù)氐霓r田灌溉系統(tǒng)建設，利用當下先進的手段提高農田灌溉過程中水資源的利用率。銀行、審計部門、監(jiān)察部門等也需要充分履行自身的職責。通過不同層級、不同部門的監(jiān)管，實現(xiàn)對整個高標準農田建設的監(jiān)督。

除了相關政府部門的監(jiān)督之外，政府還需要搭建監(jiān)督管理平臺，對農田建設項目信息進行公開，通過提升信息透明度來發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，從而有效防止項目實施和落實過程中出現(xiàn)信息不對稱、貪污腐敗等問題。為了充分發(fā)揮公眾的作用，政府部門還需要建立相應的投訴與反饋窗口和獎勵機制，以提高公眾參與的積極性。通過發(fā)揮政府、市場及社會的協(xié)同作用實現(xiàn)對農田建設的全過程監(jiān)督[5]。

2.2 發(fā)揮市場主體作用，完善市場監(jiān)管機制

農田建設項目的實施主要是政府部門借助招標代理機構同項目承包商、設計機構及監(jiān)理機構等建立委托關系。承包商作為整個項目的代理人，擁有更多的技術優(yōu)勢和管理經(jīng)驗，可以彌補當下政府部門專業(yè)技術不足的缺陷。在挑選承包商的過程中可以通過招投標的方式確定，這樣能夠挑選出符合項目建設要求的承包商，保障工程高質量建設。通過承包商、設計單位和監(jiān)理單位三者之間的作用，能夠有效提升整個項目的建設質量。但在實際建設過程中承包商可能會為了獲得更大的利益而做出損害業(yè)主方利益的事，因此為了有效避免這種問題的發(fā)生，就需要建立完善的監(jiān)督機制對其行為進行約束。在進行招標的過程中政府一定要做到公開透明，并接受市場主體的監(jiān)督，充分發(fā)揮第三方的監(jiān)督作用。在項目建設完成后，還需要做好相應的驗收工作，確保項目建設的質量、工程量滿足相應的要求。市場主體自身也要加強內部的監(jiān)督，通過優(yōu)化內部組織架構、監(jiān)督體制，保證市場秩序和活力。

2.3 發(fā)揮社會群體監(jiān)督作用，完善建后管護機制

高標準農田建設監(jiān)督工作最重要的就是要將其貫穿項目的各個階段，利用社會群體監(jiān)督可以有效彌補政府監(jiān)督存在的不足。建設協(xié)會作為企業(yè)和人們組成的非營利機構，需要充分發(fā)揮自身的作用，協(xié)調政府與企業(yè)之間的關系，實現(xiàn)對建筑行業(yè)的內部監(jiān)督，引導行業(yè)自律，提升市場的監(jiān)管效率。高標準農田建設中農民作為項目的直接受益者，應該充分發(fā)揮其決策和監(jiān)督作用，參與項目的前期設計規(guī)劃，使規(guī)劃設計更符合當?shù)匕l(fā)展的要求。在項目實施中，農民也需要參與項目施工過程及竣工過程的監(jiān)督，并對監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題向有關部門反饋。而在后期的管理階段，群眾也需要充分發(fā)揮自身的作用，結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的定期檢查機制，參與項目后期管護。政府可以結合實際情況建立專門的高標準農田建設管理機構，并將后期管護資金交由管理機構處理，為后期管護提供資金保障，保證后期管護工作的質量。而對于未完成管護任務的要督促及時整改，整改完成后再進行資金的補發(fā)。除此之外，政府還需要充分發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用，對于舉報違法亂紀行為的人員核實后給予一定獎勵，有效提高公眾監(jiān)督的參與度，保證項目長期正常運行[6]。

3 結語

高標準農田建設項目是提高農田質量、實現(xiàn)農民增產(chǎn)增收、提高糧食綜合生產(chǎn)能力的重大工程，因此相關單位需要切實發(fā)揮自身的監(jiān)督職能，重點關注、持續(xù)監(jiān)督，保障高標準農田建設工作順利推進。