鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村合作治理的實踐、效能與生成邏輯——基于X鄉(xiāng)S村“民俗博物館”項目的經(jīng)驗觀察

張云生，張喜紅

鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村合作治理的實踐、效能與生成邏輯——基于X鄉(xiāng)S村“民俗博物館”項目的經(jīng)驗觀察

張云生，張喜紅*

（東北師范大學 政法學院，吉林 長春 130022）

良性的鄉(xiāng)村關系是國家治理進入村莊社會的重要通道?；诤献髦卫砝碚撘暯呛汀敖Y(jié)構—過程—結(jié)果”的分析框架，發(fā)現(xiàn)吉林省X鄉(xiāng)S村在鄉(xiāng)村振興實踐中，建構了一種鄉(xiāng)村合作的治理模式。二者在“民俗博物館”項目的籌劃、建設與運營整個過程中，圍繞利益訴求、行動規(guī)則、資源配置及行動選擇進行了一系列緊密互動。這種治理模式打破了鄉(xiāng)村之間的二元結(jié)構阻隔，實現(xiàn)了體制推動與社會動員的互補，進而使鄉(xiāng)村兩級利益訴求同時得到了滿足。鄉(xiāng)村合作治理的生成邏輯在于，鄉(xiāng)村基于特定目標達成合作共識，并以資源互補和優(yōu)勢合作的方式提高集體行動能力，進而在平等協(xié)商的互動中實現(xiàn)各自的利益訴求。在需求與響應、互賴與共享、認同與協(xié)商等要素的共同作用下，鄉(xiāng)村合作治理機制得以生成。

鄉(xiāng)村治理；合作治理；鄉(xiāng)村振興；生成邏輯

一、問題的提出

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，黨和國家就全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化作出了一系列安排部署，國家大量資金和項目持續(xù)不斷地輸向農(nóng)村地區(qū)，這不僅為鄉(xiāng)村振興提供了政策和資源保障，同時也對如何落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了更高的要求?！多l(xiāng)村振興促進法》將“鄉(xiāng)村”界定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊兩個層面，這就意味著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體落實需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊共同努力，進而形成由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊共同組成的治理主體結(jié)構。本文的“鄉(xiāng)村合作治理”主要指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級組織及普通村民，基于特定目標而進行的一系列互動，通過資源互補和優(yōu)勢合作的方式推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程。在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊二者的行動偏差，而導致鄉(xiāng)村振興項目夭折、項目爛尾、項目空殼化等問題并非是個案存在。因此，為更好地落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，把握鄉(xiāng)村兩級治理主體的行動邏輯，進而構建治理有效的實踐機制就顯得尤為重要。

目前，學術界關于鄉(xiāng)村合作治理的研究主要集中在四個方面。第一，合作治理在鄉(xiāng)村的適用性。有學者認為，近年來的鄉(xiāng)政村治實踐愈發(fā)凸顯出合作的價值，以至于這個方面的研究逐步向合作治理方向拓展，合作治理的相關理論也被引入鄉(xiāng)村治理領域[1]。尤其在“項目下鄉(xiāng)”過程中，盡管村委會不是政府部門，但履行了政府的部分職能，村委會協(xié)助政府完成一定的任務，其實質(zhì)上已經(jīng)被納入國家建制中[2]。在村莊治理過程中，有時政府職能與自治職能相互交織、難以區(qū)分。從這個角度來理解，合作治理概念適用于鄉(xiāng)村場域[3]。第二，鄉(xiāng)村合作治理的必要性。有學者認為，中國鄉(xiāng)村治理的動力機制來自“自內(nèi)而外、自下而上”和“自上而下、自外而內(nèi)”兩個方向，且需要二者的有機結(jié)合[4]。國家治理實際朝著兩種邏輯發(fā)展，一是政府治理越來越介入鄉(xiāng)村社會，二是村民自治也越來越多地擴展到國家治理領域，因此，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的前提是各治理主體間的協(xié)調(diào)化與高效化[5]。學者們普遍認為，隨著后工業(yè)社會的到來，鄉(xiāng)村社會發(fā)展的不確定性、不穩(wěn)定性因素增多，村域范圍內(nèi)公共問題的解決更多地需要依靠多方協(xié)作，合作治理將成為一種發(fā)展趨勢[6]。合作治理所蘊含的主體多元化與平等參與的共治思想，是應對農(nóng)村復雜性治理事務、維護村民公共利益的重要保障[7]。第三，鄉(xiāng)村合作治理的實踐困境。一些學者指出，當前社會各方對鄉(xiāng)村合作治理的重要性仍然缺乏足夠的認識，區(qū)域之間、村莊之間的合作治理意識不足，合作治理共識尚未形成[8]。鄉(xiāng)村治理過程中產(chǎn)生的各類問題，根源在于核心主體之間尚未建立完善的合作治理機制，政府多以行政責任包攬協(xié)調(diào)各方主體共同推進[9]，這不僅容易造成自下而上的底層回應不足，還有可能導致村民對政府及村莊事務產(chǎn)生距離感，進而降低村民對政府決策的認可度[10]。第四，鄉(xiāng)村合作治理的機制路徑。從合作治理主體上看，一些學者認為，利益沖突是治理主體間沒有實質(zhì)性合作行為的根本原因，因此需要通過利益整合和明確合作主體的角色定位來化解沖突、形塑合作意愿[11]。從合作機制上看，在當前自上而下的合作框架中，一旦合作主體的異質(zhì)性利益受損，則很可能導致合作的形式主義問題，因此應該倡導自下而上的合作治理，通過以點帶面的方式促進合作治理的深度與廣度[12]。在落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，打破政府制度主義思路，構建由政府主導、村委協(xié)同、村民參與的合作治理格局[13]，在合作中推進各項政策目標實現(xiàn)，是有效抵御外生性風險的重要途徑[14]。

總體來看，以上四個方面的研究深化了學術界對于鄉(xiāng)村合作治理的認識，但仍然存在可拓展的空間。第一，關于鄉(xiāng)村合作治理的適用性和必要性研究的相關成果大多以理念闡釋和理論建構為主，相對缺乏鄉(xiāng)村合作治理的實踐機理分析。第二，關于鄉(xiāng)村合作治理的困境及路徑的研究散落在環(huán)境治理、數(shù)字治理、產(chǎn)業(yè)治理等多個領域，這雖然說明一些地區(qū)的政府和村莊在實踐中已經(jīng)開始尋求合作，但目前對于如何破解困境并形成一般意義上的措施路徑仍然缺乏相對一致的認識。第三，現(xiàn)有研究相對缺乏鄉(xiāng)村合作治理的生成機制研究，也即對于鄉(xiāng)村之間的合作是如何達成的、其核心邏輯是什么等問題缺乏系統(tǒng)性研究。基于此，本文試圖在現(xiàn)有研究成果的基礎上，結(jié)合個案調(diào)查分析，對鄉(xiāng)村合作治理的實踐過程與治理效能進行深入剖析，進而更加全面系統(tǒng)把握鄉(xiāng)村合作治理的生成邏輯。

為了回應上述問題，本文首先在已有研究基礎上構建一個“結(jié)構—過程—結(jié)果”的分析框架，并對構成這一分析框架的關鍵要素進行梳理說明，隨后以X鄉(xiāng)與S村在鄉(xiāng)村振興中的合作治理為案例，重點分析鄉(xiāng)村之間的互動過程，最后總結(jié)提煉鄉(xiāng)村合作治理的生成邏輯。

二、分析框架及關鍵要素

（一）分析框架

Emerson等認為，合作治理是指在公共政策制定及管理的結(jié)構與過程中，不同公共部門、政府不同層級以及公私之間通過密切合作來實現(xiàn)一個不能單獨完成的公共目標[15]。國內(nèi)學者張康之認為，合作治理以實現(xiàn)公共利益最大化為基點，是政府與社會、公共部門與私部門之間在社會運行中所實現(xiàn)的合作與互動[16]。由此可見，國內(nèi)外學者對合作治理的理解都蘊含著“結(jié)構—過程—結(jié)果”的邏輯特征。從結(jié)構邏輯來看，合作治理意味著要將不同主體整合在一起，形成一個運行相對穩(wěn)定的合作關系結(jié)構，從而能夠通過彼此治理資源的交換與共享解決共同事務[17]。從過程邏輯來看，合作是對治理過程的反映，合作治理更加強調(diào)治理過程中的互動與動態(tài)性特征，關注如何促成不同主體之間的合作行為。從結(jié)果邏輯來看，合作治理以實現(xiàn)公共目標或公共利益最大化為導向，最終目的是獲取富有成效的成果，使參與各方的利益訴求都能得到相應的滿足。實際上，在合作治理研究領域中，結(jié)構分析、過程分析與結(jié)果評價分析都是極為重要的框架。結(jié)構分析強調(diào)合作治理的績效取決于網(wǎng)絡關系結(jié)構與管理性要素之間的共同作用[18]，認為關系結(jié)構的強弱不僅影響著行動者之間的合作緊密度，還對合作治理的協(xié)調(diào)性產(chǎn)生影響[19]。過程分析則立足于合作治理實踐層面展開，強調(diào)這一做法既有利于打開合作治理的黑箱，又能細化合作治理的影響因素研究，對于有效應用合作治理“工具箱”而言意義非凡[20]。結(jié)果評價分析始終是合作治理研究的一個重要維度，早期的合作治理研究主要集中在事件、過程與結(jié)果三個階段[21]。隨著研究的深入，結(jié)果評價與反饋逐漸被視為影響合作趨勢走向的重要因素之一，合作收益的不均衡極易引起行動者對合作治理超額收益期許和現(xiàn)實困境之間的矛盾，從而迫使他們不得不放棄合作策略轉(zhuǎn)向獨立運作[22]。本文之所以將結(jié)構、過程與結(jié)果統(tǒng)合為一個整體的分析框架，一方面在于三者各自都只抓住了理解合作治理的某一個側(cè)面，將三者結(jié)合起來更能揭示合作治理的全貌，另一方面在于三者之間確實有著無法割裂的現(xiàn)實關聯(lián)。第一，結(jié)構與過程具有“一體兩面”性。在鄉(xiāng)村合作治理中，結(jié)構就是鄉(xiāng)村之間結(jié)成的大小、強弱不對稱的“角色”關系，過程則是鄉(xiāng)與村圍繞規(guī)則、資源、利益等要素通過具體行動進行的互動與博弈。對鄉(xiāng)村合作治理結(jié)構的分析必然要借助于二者互動的過程，否則難以理解結(jié)構是如何形成的。對鄉(xiāng)村合作治理過程的分析也必然以二者形成的結(jié)構關系為前提，因為任何行動者的行動都要受到結(jié)構的規(guī)定。第二，結(jié)果對結(jié)構與過程具有反饋作用，并由結(jié)構與過程共同決定。鄉(xiāng)村合作治理的效果既是對其有效性的評價，又間接控制著鄉(xiāng)村合作關系走向與互動過程。因此，“結(jié)構—過程—結(jié)果”分析框架可以簡單概括為：結(jié)構是過程的組織基礎，結(jié)構與過程共同決定了結(jié)果，結(jié)果本身對結(jié)構與過程具有反饋作用，有利于結(jié)構與過程的調(diào)適與優(yōu)化。具體如圖1所示。

圖1　結(jié)構—過程—結(jié)果的互賴關系

（二）關鍵要素

在“結(jié)構—過程—結(jié)果”的分析框架中，利益訴求、行動規(guī)則、資源配置和行動選擇是必不可少的關鍵要素。第一，滿足各方利益訴求是合作治理的目標。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來說，履行社會責任、保障村民利益最大化與追求政績并不存在本質(zhì)上的沖突，但作為理性人，政府實際上擁有優(yōu)先的利益與價值取向[23]，追求政績與考核達標是其主要的利益訴求。對于村莊來講，增加村民個體家庭收入，使其獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，是村級組織和村民個體最大的利益訴求。簡言之，最大程度實現(xiàn)鄉(xiāng)村兩級利益訴求是二者合作治理的原動力與終極目標。第二，共認的行動規(guī)則是合作治理的前提。鄉(xiāng)村振興離不開國家“自上而下”的推動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在此過程中扮演著上承下接的中間角色，對上承接來自國家的政策要求與資源配置，對下組織政策落實與資源分配。在鄉(xiāng)村兩級治理范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著治理任務的分配、管理、監(jiān)督及考核等權力。而村級組織則負責任務的具體執(zhí)行，且根據(jù)實際需要動員村莊社會力量參與任務執(zhí)行。在一定程度上，政府政策能否真正落地往往取決于村級組織及村民的配合與合作情況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村莊指導而非領導的關系下，明確各自的權責與分工并遵守既定的規(guī)則是合作的前置條件。第三，資源配置與整合是合作治理的基礎。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進實施需要包括人、財、物等資源要素的合理配置，這種資源要素又有“外部”與“內(nèi)部”之分，前者主要為國家輸入，后者則是村莊內(nèi)生。國家輸入性資源主要以資金、項目為主，而村莊則在自然資源、人力資源方面具有較大優(yōu)勢。只有將內(nèi)外部資源加以整合，并做到優(yōu)勢互補與共享，才能最大限度發(fā)揮其效能。第四，行動選擇是決定合作結(jié)果的關鍵因素。吉登斯認為，行動的反思性監(jiān)控不僅使用了規(guī)則，而且總是試圖重構規(guī)則，行動者在具體過程中或是“試探”規(guī)則邊界，或是挑戰(zhàn)既定的主體關系，繼而調(diào)整或從根本上改變結(jié)構[24]。換句話說，規(guī)則的應用與執(zhí)行不可避免地與其所帶來的資源分配糾纏在一起，當執(zhí)行規(guī)則而不能帶來預期收益且“不服從”規(guī)則的代價很小時，行動者往往會通過策略性行為變相執(zhí)行政策[25]。因此說，合作治理中的各個行動者的行動選擇往往決定著合作結(jié)果的走向。

三、案例呈現(xiàn)：X鄉(xiāng)S村基于“民俗博物館”項目的合作治理實踐

本文之所以將X鄉(xiāng)S村鄉(xiāng)村振興的實踐作為個案進行分析，主要基于三個原因。一是案例的代表性。X鄉(xiāng)位于吉林省西部，S村隸屬于X鄉(xiāng)管轄。近幾年來，X鄉(xiāng)與S村合作開展文化振興。2022年6月25日，S村民俗博物館正式成立。在不到20天的時間里就接待了3000多名游客。7月1日，市區(qū)20余家單位選擇在這里舉行了主題黨日活動。此外，包括“吉視鄉(xiāng)村頻道”在內(nèi)的多家媒體先后對民俗博物館項目進行了跟蹤報道。二是案例的適用性。S村民俗博物館的成立運營，既得益于X鄉(xiāng)政府自上而下的外部牽引，又得益于S村自下而上的內(nèi)生推動，形成了“鄉(xiāng)政府主導、包村干部對接、村兩委執(zhí)行、村民參與”的鄉(xiāng)村合作治理結(jié)構。三是案例場景的可進入性和材料的可獲取性。筆者所在團隊于2022年7月—9月多次進入S村，對村兩委進行了詳細的訪談，同時X鄉(xiāng)相關領導提供了大量數(shù)據(jù)材料，為本文研究提供了豐富的案例素材。調(diào)研分析發(fā)現(xiàn)，該村在“民俗博物館”項目籌劃、建設、運營與調(diào)整三個階段，形成了鄉(xiāng)村合作治理機制。下面將在前期調(diào)研分析基礎上，動態(tài)呈現(xiàn)X鄉(xiāng)S村合作治理的現(xiàn)實場景與治理主體互動的過程，進而總結(jié)其治理效能。

（一）實踐過程：“民俗博物館”項目的籌劃、建設與運營

1．項目籌劃：利益訴求驅(qū)動鄉(xiāng)村合作治理結(jié)構生成

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，全國上下都在積極探索鄉(xiāng)村振興的有效途徑。X鄉(xiāng)積極響應國家政策部署，在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村基礎設施建設、農(nóng)村文化建設等方面充分挖掘各村的優(yōu)質(zhì)資源，著力打造一批“鄉(xiāng)村振興示范點”。與此同時，作為S村黨支部書記和村委會主任的H，也在思考如何抓住鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一難得機遇，徹底改變S村整體面貌，讓本村村民增收致富。用H的話說，“既然村民們選我當帶頭人，就得為老百姓干點兒實事。大家都在喊鄉(xiāng)村振興，但是得想辦法振興才行。”有了這個想法之后，H書記利用到鄉(xiāng)里開鄉(xiāng)村振興推進會的機會向鄉(xiāng)政府表達了自己的想法，沒想到他的想法與鄉(xiāng)政府不謀而合，鄉(xiāng)政府正籌劃在全鄉(xiāng)范圍內(nèi)建立鄉(xiāng)村振興的示范點。鑒于S村豐富的猛犸文化、農(nóng)耕文化和紅色文化資源，X鄉(xiāng)政府在與S村兩委反復討論和多次調(diào)研的基礎上，最終決定在S村成立民俗博物館。為了促進項目盡快落地，鄉(xiāng)里決定由鄉(xiāng)人大主席擔任該村的包村干部。在鄉(xiāng)政府和村莊各自利益訴求的共同驅(qū)動下，以“鄉(xiāng)政府主導、包村干部對接、村兩委執(zhí)行、村民參與”的鄉(xiāng)村合作治理結(jié)構就此形成。在此結(jié)構中，鄉(xiāng)政府主要負責項目的統(tǒng)籌和重大問題的協(xié)調(diào)解決；包村干部主要負責鄉(xiāng)政府與村兩委之間的具體對接，保證信息傳遞的及時通暢；村兩委主要負責項目的執(zhí)行，及時將上級要求轉(zhuǎn)化為村級治理行動；普通村民則為了增收致富而在村兩委的動員下積極主動參與項目建設。由此，鄉(xiāng)村兩級圍繞民俗博物館項目各司其職、緊密互動，協(xié)同推進項目實施。

2．項目建設：規(guī)則框架內(nèi)治理資源的配置與整合過程

項目確定之后，X鄉(xiāng)政府和S村兩委都知道，民俗博物館不僅僅是一個項目或者是找一間房子掛個牌子這么簡單。一方面，鄉(xiāng)政府要打造示范點，就必須高標準、高質(zhì)量建設，使其真正起到示范引領作用。另一方面，村兩委要徹底改變村莊面貌，就得好好把握這次機會，真正交出讓鄉(xiāng)政府和村民都滿意的答卷。因此，解決好民俗博物館的硬件與軟件建設問題就成為關鍵。在硬件方面，資金籌措、場地選擇、項目立項與審批、館內(nèi)設計等問題，離不開鄉(xiāng)政府的協(xié)調(diào)解決。在軟件方面，猛犸象化石的找尋、“老古董”農(nóng)耕器具的收集、“支援前線”和“抗美援朝”紅色事跡的收集整理等問題，需要村兩委動員全體村民廣泛參與。為此，鄉(xiāng)政府跑資金籌措、跑方案設計、跑項目審批，還專門從省里申請到了文化振興專項經(jīng)費10萬元，同時協(xié)調(diào)解決了場地、項目設計與審批、室內(nèi)裝飾裝修等一系列問題。包村干部為了能讓民俗博物館的布局更加科學合理，有時甚至連續(xù)數(shù)月天天跑S村。與此同時，S村H書記也在扎實做好民俗博物館內(nèi)部的文化資源積累工作。項目確定后，S村H書記只要一有時間，就帶領村民到東遼河沿岸找尋猛犸象化石，積極動員村民將家中保存較好的猛犸象化石上交村委會。此外，H書記還發(fā)動村干部和部分村民在本村及周邊村莊廣泛收集解放初期的農(nóng)耕器具，從不同渠道收集本村“支援前線”和“抗美援朝”的紅色事跡，以此豐富民俗博物館的文化內(nèi)容。在鄉(xiāng)政府外部資源和村莊內(nèi)生資源的同時供給與有效整合下，民俗博物館建設項目進展順利。

3．項目運營與優(yōu)化：非預期結(jié)果反饋與行動調(diào)整

民俗博物館開起來了，客流量也不錯，但村民的參與度卻不高。民俗博物館剛開放時，村民都來圍觀，看著一批又一批的游客來村里參觀，村民臉上顯露出的是自豪感。但新鮮勁兒過后，關心民俗博物館的村民變得越來越少。從現(xiàn)實出發(fā)，文化振興確實可以使村莊的文化價值得到釋放[26]，使村莊的文化面貌煥然一新，但普通老百姓卻并沒有因此而得到“實惠”。鄉(xiāng)村振興的根本目的是讓村民有實實在在的獲得感，村民在沒有一定的貨幣性收入的情況下很難積極主動參與鄉(xiāng)村振興，而這一切要靠產(chǎn)業(yè)振興驅(qū)動?；诖?，S村兩委與X鄉(xiāng)政府又一起商量創(chuàng)辦農(nóng)家樂的事宜。一方面，農(nóng)家樂可以宣傳本村的特色飲食文化，與民俗文化交相呼應；另一方面，農(nóng)家樂在解決游客用餐休息問題的同時，也可以拓寬村民的收入渠道。但現(xiàn)實問題也隨之而來，農(nóng)家樂以何種形式舉辦、在哪里辦、經(jīng)費從哪里來、環(huán)境衛(wèi)生如何保障等一系列問題都需要妥善解決。經(jīng)過S村兩委與X鄉(xiāng)政府的反復協(xié)商，最終決定農(nóng)家樂辦在村民自己的家中，這樣既可以充分調(diào)動村民的積極性，又可以解決農(nóng)家樂的場地和經(jīng)費問題，同時也能有效避免大規(guī)模集中性的經(jīng)營方式帶來的資源整合難題。X鄉(xiāng)政府和S村兩委只需要制定農(nóng)家樂的場地規(guī)格、環(huán)境衛(wèi)生、飲食種類和價格等方面的標準，并定期或不定期對具備資質(zhì)的農(nóng)家樂進行檢查即可。在X鄉(xiāng)政府與S村兩委的共同努力下，農(nóng)家樂轟轟烈烈地辦起來了，既解決了民俗博物館的可持續(xù)問題，又拓寬了村民增收致富渠道，村民參與鄉(xiāng)村振興的積極性、主動性又高了，甚至有村民主動將自己收集到的猛犸象化石上交民俗博物館。

（二）治理效能：行政化運作與自治性回應的協(xié)調(diào)高效

1．鄉(xiāng)村之間的二元結(jié)構阻隔被打破

鄉(xiāng)與村之間的緊密互動和有效銜接，背后體現(xiàn)的是治理結(jié)構問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隸屬于國家行政系統(tǒng)，行使的是國家行政權力。村委會則是黨領導下的基層群眾自治組織，行使的是自治權力。國家行政權力追求整體性和強制性，村民自治權力追求自主性和多樣性，二者間蘊含著潛在的沖突與對抗。而在X鄉(xiāng)S村民俗博物館項目建設過程中，“鄉(xiāng)政府主導、包村干部對接、村兩委執(zhí)行、村民參與”的鄉(xiāng)村合作治理結(jié)構，打破了鄉(xiāng)與村之間的二元結(jié)構阻隔。一方面，X鄉(xiāng)政府可以通過整體性規(guī)劃和一體化治理結(jié)構將國家關于鄉(xiāng)村振興的政策要求及時向S村傳遞[27]，同時利用自身權力優(yōu)勢為S村民俗博物館項目爭取到國家的配置性資源，進而通過包村干部的上下銜接保證各項配置性資源的精準輸入。另一方面，X鄉(xiāng)政府可以借助這一治理框架對S村兩委干部進行政治動員與行政整合，通過績效考核、職位流動等行政手段防止村干部出現(xiàn)偏離鄉(xiāng)政府意志的行為。正如X鄉(xiāng)W領導所形容的，“村委會承接的是鄉(xiāng)政府一以貫之的治理任務，抓不住村委會，鄉(xiāng)政府的好多任務是執(zhí)行不下去的?！迸c此同時，被納入這一治理框架中的S村兩委，尤其是“一肩挑”的H書記，無論是出于個人利益考量還是出于政治責任考量，都需要配合鄉(xiāng)黨委政府完成治理任務。在這一邏輯鏈條中，既有X鄉(xiāng)政府主導的外力拉動作用，又有S村兩委和村民的內(nèi)生推動作用，二者合力促推了S村民俗博物館項目的落地。

2．體制推動與社會動員實現(xiàn)了互補

S村民俗博物館項目的籌劃與建設，既不是X鄉(xiāng)政府“輸血式”的“一廂情愿”，也不是S村兩委“單槍匹馬”地被動執(zhí)行，而是同時發(fā)揮了鄉(xiāng)與村兩個層面的治理優(yōu)勢，實現(xiàn)了政府體制性優(yōu)勢和村兩委社會動員優(yōu)勢的互補。S村H書記在訪談中說道，“民俗博物館項目的順利建成，既離不開鄉(xiāng)黨委政府的高度重視，也離不開村里老百姓的配合支持，否則光靠村兩委根本弄不成。”從X鄉(xiāng)政府層面看，S村民俗博物館的建成得益于X鄉(xiāng)政府的高度重視和高位推動。在民俗博物館項目的方案設計、項目審批、資金籌措、用地審批等方面，X鄉(xiāng)政府具有天然的權力優(yōu)勢和治理資源，能夠在短時間內(nèi)有效整合項目所需的各種體制性資源。但與此同時，X鄉(xiāng)政府對于民俗博物館內(nèi)部文化資源的挖掘、積淀以及農(nóng)家樂的具體運營卻顯得無能為力。從村級層面看，S村兩委雖然不具備X鄉(xiāng)政府的權力優(yōu)勢和體制性治理資源，但作為村莊發(fā)展的“領頭雁”，S村兩委在村域內(nèi)的資源整合和社會動員方面有著得天獨厚的優(yōu)勢[28]，可以通過統(tǒng)籌主導、社會動員以及社會整合等方式，積極吸納村域范圍內(nèi)的治理資源和社會組織力量，共同達成集體行動目標?？偠灾?，沒有X鄉(xiāng)政府的體制性推動，S村民俗博物館項目很可能因為資金、土地和項目審批問題而“夭折”；同樣，沒有S村兩委的號召動員和全體村民的積極主動參與，民俗博物館只能是掛著牌子的空房子，鄉(xiāng)村振興示范點更無從談起。在上拉下推的動力機制下，政府的行政化運作與村莊的自主性參與實現(xiàn)了有機結(jié)合。

3．鄉(xiāng)村兩級利益訴求同時得到了滿足

《鄉(xiāng)村振興促進法》明確規(guī)定，上級政府應當對下級政府的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標完成情況進行考核，并作為政府及負責人考核評價的重要內(nèi)容，這就使得無論是縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間，都簽訂了目標考核責任狀[29]。從X鄉(xiāng)政府層面看，將S村民俗博物館項目建成“鄉(xiāng)村振興示范點”，不僅履行了社會責任，更重要的是提高了鄉(xiāng)政府的政績，使其在上級的考核中不被問責，甚至還有被樹成先進典型的可能。因此，X鄉(xiāng)政府會在政策允許的范圍內(nèi)給予S村兩委最大力度的治理資源傾斜，以保證民俗博物館高質(zhì)量建成。從S村兩委層面看，民俗博物館的建成，不僅影響著村兩委的目標考核結(jié)果、村干部的職務任免及績效工資，還影響著村兩委在村民群眾中的形象與威信。得到村民群眾的認可和追隨將更有利于后續(xù)各項村級治理工作的開展。從普通村民層面看，民俗博物館項目不僅提升了村莊的文化內(nèi)涵，還帶動了農(nóng)家樂經(jīng)營項目，使其增加了貨幣性收入，進而提高了生活質(zhì)量和幸福指數(shù)。正如該村的包村干部在接受媒體采訪時所說的，“之所以著力打造S村民俗博物館項目，一方面是想通過民俗旅游增加村民收入，打造一個鄉(xiāng)村振興的示范點，另一方面是想通過民俗博物館讓更多的人通過S村了解我們X鄉(xiāng)?！笨梢哉f，鄉(xiāng)村合作治理使參與方的利益訴求均得到了滿足，實現(xiàn)了多方共贏。

四、尋求共識與集體行動：鄉(xiāng)村合作治理的生成邏輯

X鄉(xiāng)S村“民俗博物館”項目的成功落地，既有X鄉(xiāng)“自上而下”的外部拉動，又有S村“自下而上”的內(nèi)生推動，且正是二者的有機結(jié)合才構成了鄉(xiāng)村合作治理的動力機制。其內(nèi)生邏輯是：X鄉(xiāng)與S村基于“民俗博物館”項目達成合作共識，并以“互通有無”的方式提高集體行動能力，進而在平等協(xié)商的互動中實現(xiàn)各自的利益訴求。在需求與響應、互賴與共享、認同與協(xié)商等要素的共同作用下，X鄉(xiāng)與S村的合作治理機制得以形成。

（一）需求與響應：基于鄉(xiāng)村振興的利益連帶與責任共擔

合作治理的形成存在兩個前置性條件，即合作各方存在合作的需求并對此作出積極響應。從本質(zhì)上看，需求是利益的驅(qū)動，響應則是責任的體現(xiàn)。利益是指個體或組織出于主觀欲望而通過某種方式或手段，采取某種行動以獲取物質(zhì)或精神上的好處，主要包括經(jīng)濟、社會和環(huán)境等方面[30]。響應則是基于需求或者能夠反映需求者需要的一種行動策略，突出行動者的權力、責任與能力[31]。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施為農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展提供了強大的支撐。對于具體村莊來說，獲得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制的資源是實現(xiàn)村莊發(fā)展的主要途徑。與此同時，根據(jù)上級政府的考核評價內(nèi)容，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否達標取決于村莊是否通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)了發(fā)展，村民的家庭收入是否有所增加。因此說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村莊的利益關系是一種圍繞資源分配與資源爭取的連帶關系。從資源分配角度看，雖然鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略強調(diào)村莊之間的均衡發(fā)展，且現(xiàn)實中大多數(shù)村莊都存在獲取國家資源的現(xiàn)實需求，但在嚴格的考核壓力之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往會將有限的資源進行分級式分配，通過重點建設示范點、明星村等方式快速提升績效，這是當前鄉(xiāng)村振興項目化推進中的一種普遍做法。X鄉(xiāng)政府集中力量打造一批“鄉(xiāng)村振興示范點”的治理邏輯就在于此。在此過程中，政府要考慮的問題是村莊是否具備示范點或明星村的潛質(zhì)，村兩委是否有能力完成任務。因為項目一旦確定，鄉(xiāng)政府就要承擔任務無法完成的風險。從資源爭取的角度看，村莊若想從政府獲取更多的發(fā)展資源，必須首先贏得政府青睞的機會，以降低資源獲取的不確定性。S村具有文化振興的優(yōu)勢和條件，因此獲得鄉(xiāng)政府的項目支持也就順理成章。但是S村兩委仍面臨一個問題，即村莊雖然具備示范點或明星村的潛質(zhì)，但建設過程必然需要調(diào)用村莊內(nèi)生各種資源，同時還需要得到廣大村民的認可與支持。如果在項目建設過程中村兩委無法調(diào)用村莊資源，或者村民因看不到預期收益而選擇用斯科特“弱者武器”來反對、不參與、不配合項目執(zhí)行，項目注定不會有好結(jié)果，村干部也將因此而面臨考核不達標甚至丟掉“官位”的懲罰。所以從這個意義上說，村兩委在響應政府號召時同樣也承擔著風險和責任。進一步講，村莊獲取國家資源的條件是有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成鄉(xiāng)村振興任務考核，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考核達標的前提又必須是村莊真正實現(xiàn)了振興。這就意味著，鄉(xiāng)村兩級對合作治理的需求與響應，是在二者落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的利益連帶與責任共擔中形成的。

（二）互賴與共享：復雜性問題與鄉(xiāng)村單一主體的能力局限

合作治理往往是以解決問題為導向而展開的[32]。合作治理所要面對的是一個復雜的棘手的公共問題，因此合作本身也就呈現(xiàn)出高度的復雜性與不確定性特征[33]。從宏觀上看，鄉(xiāng)村振興是一項復雜艱巨的系統(tǒng)性工程，目標實現(xiàn)的層次性、內(nèi)容涉及的豐富性、任務推進的繁重性以及區(qū)域之間的差異性，決定了任何單一主體都不可能獨立完成。此外，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為國家推動的民生工程，具有公共性和跨界性特點。公共性意味著利益主體的多元，跨界性意味著實施主體不可能單一。這些利益相關者高度關聯(lián)與相互依賴，但在互動過程中也容易因立場和訴求的不同而增加沖突對抗的可能性，進而增加問題形成與問題解決的不確定性。正是因為利益相關與問題的不確定性，才使得鄉(xiāng)村合作解決問題的必要性增加。具體到S村民俗博物館項目，一個標準化的民俗博物館項目包括申報、立項、建設實施、驗收、后期運營管理等多個環(huán)節(jié)，甚至還有可能涉及環(huán)境評估、土地使用申請以及消防驗收等一系列程序，政府不可能包辦所有環(huán)節(jié)的所有事務，尤其在配套項目農(nóng)家樂的運營與管理上，政府根本沒有精力和能力直接操辦和運作，最終還是要落實到村級層面[34]。與此同時，處于鄉(xiāng)村互動結(jié)構弱勢地位的S村，無論在權力行使上還是在資源調(diào)用能力上，都無法與鄉(xiāng)政府相提并論，沒有政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與頂層推動，村級組織顯然無法獨立解決民俗博物館建設和農(nóng)家樂運營管理中的所有問題?；谝陨戏治觯ベ嚺c共享就成為鄉(xiāng)村合作治理的應有邏輯。一方面，政府擁有推進鄉(xiāng)村振興的配置性資源與權威性資源[35]。配置性資源指的是用于建設村莊的物質(zhì)性資源，權威性資源指的是保證物質(zhì)性資源分配的手段或制度[36]。政府能夠充分利用自身優(yōu)勢積極為鄉(xiāng)村振興的參與者創(chuàng)造對話機會、搭建合作平臺、統(tǒng)籌資源分配、提供機制保障，促進各治理要素充分自由地橫向流動。但在政府規(guī)則嵌入村莊過程中，“按部就班”的規(guī)范化治理方式往往不容易被村民所接受，甚至導致要解決的問題得不到有效解決，反而因此產(chǎn)生大量需要解決的新問題[37]。另一方面，村級組織雖然沒有政府那樣的權力優(yōu)勢，但卻有著政府不能替代的鄉(xiāng)村社會動員優(yōu)勢。目前，絕大部分地區(qū)的村干部依然是兼職的，身份上仍然屬于村民，且長期生產(chǎn)生活于所在的村莊，因此在村級治理過程中更容易調(diào)用村莊社會關系網(wǎng)絡，利用鄉(xiāng)土治理資源進行簡約治理。鄉(xiāng)村兩級通過互賴與共享，實現(xiàn)了資源交換、知識共享，各取所長，各補所短，二者在鄉(xiāng)村振興中既相互補充又保持一定的距離和彈性，并在合作中走向均衡[38]。

（三）認同與協(xié)商：鄉(xiāng)村合作治理的維系與穩(wěn)定基礎

認同與協(xié)商是維系鄉(xiāng)村合作關系的兩個不同向度。第一，認同來自自下而上的認可與接受。一般來講，政府治理過程或治理結(jié)果的“有效性”能夠提升基層社會和民眾對政府治理的認同與追隨[39]，而民眾的參與則是其認同政府的實踐基礎[40]。雖然現(xiàn)實運行中村委會要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作，但從組織屬性上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會存在本質(zhì)上的區(qū)別。因此，鄉(xiāng)村合作治理涉及村民自治性質(zhì)的村委會對隸屬國家行政系統(tǒng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作目標與任務，包括權威的認同問題。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中，國家的大量振興任務下達至鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，同時也配置了相應的治理資源，這些任務和資源統(tǒng)一由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向下分配，在此過程中顯然離不開村級組織的有效配合。鄉(xiāng)村合作治理使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級治理處于同一個治理框架之內(nèi)，村干部被吸納至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作任務框架中，加之村干部考核主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定的現(xiàn)實牽制[41]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能夠有效地對隸屬于村民自治體系中的村干部進行整合與動員，進而形成鄉(xiāng)村兩級治理責任的捆綁。村干部在這種線性的權力結(jié)構組合和責任捆綁之下，很容易形成對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作目標的認同，進而將鄉(xiāng)村振興任務作為自身責無旁貸的職責。在這種治理形態(tài)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理任務順理成章地嵌入村級治理當中，并且能夠通過村級組織得到有力的貫徹執(zhí)行。第二，協(xié)商來自自上而下的發(fā)起與推動。雖然合作治理強調(diào)主體間地位的平等性而非“中心-邊緣”特征，更加重視不同治理主體的治理資源、能力和技術的重要性與不可替代性，但這并不意味著政府的權威影響和領導力的消除。作為鄉(xiāng)村合作治理中的元治理角色，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府掌握著治理資源，并具有制定強制性制度規(guī)范的權力，是鄉(xiāng)村合作治理的發(fā)起者、設計者和推動者。換句話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府決定著鄉(xiāng)村之間是否有必要合作以及合作的具體方式。很顯然，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略單靠政府根本無法完成，沒有村莊參與的鄉(xiāng)村振興也與傳統(tǒng)單向度的管理并無區(qū)別，因此說，政府有意愿尋求與村莊的合作。在S村民俗博物館和農(nóng)家樂項目確定之前，X鄉(xiāng)政府始終尊重S村兩委和村民的意見表達，立足于S村實際和村民現(xiàn)實利益訴求找尋與國家政策的結(jié)合點，鄉(xiāng)村兩級治理組織在互動與銜接中共同致力于實現(xiàn)村莊發(fā)展與村民利益的最大化。在項目推進過程中，鄉(xiāng)村兩級通過平等、互動和開放式的協(xié)商實現(xiàn)棘手問題解決的合作決策。這種基于協(xié)商與共識的治理決策獲得了鄉(xiāng)村兩級最大限度的認同，并使鄉(xiāng)政府的工作任務順利轉(zhuǎn)化為村內(nèi)事務，從而既可以實現(xiàn)鄉(xiāng)與村之間治理要素的有效對接，又充分保留了村莊社會的自治空間，極大地激活了村莊內(nèi)生資源和村民優(yōu)勢治理潛能?？偠灾?，鄉(xiāng)村之間的認同與協(xié)商是提高鄉(xiāng)村治理績效的一種相互的積極態(tài)度與預期，不僅有利于減少鄉(xiāng)村之間合作的不確定性，還有利于增強合作行為的可預見性和穩(wěn)定性，是鄉(xiāng)村合作治理成功的不可或缺的關鍵要素。

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Practice, efficiency and generative logic of rural cooperative governance under the background of rural revitalization: Based on the experience observation of the “Folk Museum” project in S village of X town

ZHANG Yunsheng，ZHANG Xihong*

(School of Political Science and Law, Northeast Normal University, Changchun 130022, China)

Benign rural relations are an important channel for state governance to enter village society. Based on the theoretical perspective of cooperative governance and the analytical framework of “structure-process-result”, it is found that S village of X township in Jilin Province has constructed a rural cooperative governance model in the practice of rural revitalization. In the whole process of planning, construction and operation of the “Folk Museum” project, they have carried out a series of close interactions around interest demands, action rules, and resource allocation and action choice. This governance model breaks the dual structure barrier between villages, realizes the complementarity of system promotion and social mobilization, and then satisfies the interests of rural areas at the same time. The logic of rural cooperative governance lies in that villages reach a cooperative consensus based on specific goals, and improve their collective action ability by means of complementary resources and superior cooperation, so as to realize their respective interests in the interaction of equal consultation. Under the joint action of demand and response, interdependence and sharing, identification and negotiation, the rural cooperative governance mechanism has been generated.

rural governance; cooperative governance; rural revitalization; generating logic

10.13331/j.cnki.jhau(ss).2023.03.010

D63

A

1009–2013(2023)03–0083–09

2023－01－10

張云生（1986—），男，吉林四平人，博士研究生，主要研究方向為公共治理。*為通信作者。

責任編輯：黃燕妮