化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的分析

鄭熠

[摘 要]我國(guó)地方政府的隱性債務(wù)由來已久，對(duì)其進(jìn)行的實(shí)踐研究及得出的理論也較多，基本形成了固定的理論體系，使人們對(duì)隱性債務(wù)的涵義、分類、風(fēng)險(xiǎn)性判斷等都有了一定了解。但是在實(shí)際化解風(fēng)險(xiǎn)的過程中，總會(huì)因?yàn)楦鞣N不可控因素的影響，為風(fēng)險(xiǎn)化解造成阻礙。鑒于此，文章首先探討了地方政府隱性債務(wù)發(fā)生的原因，然后分析了發(fā)達(dá)地區(qū)地方政府化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，最后也提出了合理的化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方案，希望通過文章的研究能夠?yàn)楦嗟胤秸鉀Q隱性債務(wù)問題提供一定的參考建議和學(xué)習(xí)借鑒價(jià)值。

[關(guān)鍵詞]隱性債務(wù)；地方政府；風(fēng)險(xiǎn)分析

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-1722（2023）09-0022-03

地方政府隱性債務(wù)的成因相對(duì)復(fù)雜，劃分類別也較多，從大類上可以劃分為消費(fèi)性債務(wù)、建設(shè)性債務(wù)、地方政策性融資擔(dān)保形成的擔(dān)保債務(wù)三類。其中，消費(fèi)性債務(wù)包括養(yǎng)老金缺口；建設(shè)性債務(wù)包括棚改債務(wù)、PPP債務(wù)、產(chǎn)業(yè)基金、投融資平臺(tái)、政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目債務(wù)、地方國(guó)企僵尸企業(yè)債務(wù)等；擔(dān)保債務(wù)有過橋貸、銀政擔(dān)等。文章主要從地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)層面、投融資平臺(tái)層面兩個(gè)角度分析地方政府隱性債務(wù)形成的成因。

（一）地方財(cái)政和經(jīng)濟(jì)層面

財(cái)政收支存在矛盾。1994年，我國(guó)實(shí)施了分稅制改革，這對(duì)我國(guó)稅制帶來了極大的變化，使得中央政府的財(cái)政權(quán)力有了大幅提高，地方政府的財(cái)權(quán)越來越小，這樣地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)就會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重不匹配，甚至出現(xiàn)過度舉債現(xiàn)象，引發(fā)隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

土地財(cái)政。受分稅制影響，地方政府可以轉(zhuǎn)讓大量土地，從中獲得大量資金，并把土地抵押給銀行獲得大額貸款，使得地方債務(wù)和土地財(cái)政緊密連接，也使得房?jī)r(jià)逐漸飆升。但是，如果后續(xù)房?jī)r(jià)出現(xiàn)大幅度降低，因土地而獲得的收益就會(huì)大打折扣，債務(wù)危機(jī)也會(huì)加劇。部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)還會(huì)因?yàn)樽陨硌酃獾木窒扌?，太過看重眼前利益，出現(xiàn)違法批地的情況，使得土地資源極度短缺，影響耕地面積和土地的可持續(xù)使用。

預(yù)算約束力度弱。國(guó)家層面如果過度向國(guó)有企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼、投資、降稅等，會(huì)使得預(yù)算對(duì)政府的約束力逐漸減小。這些舉措雖然在短期內(nèi)會(huì)給當(dāng)?shù)卣畮硪欢ǖ慕?jīng)濟(jì)效益，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，會(huì)因?yàn)榈胤秸^度舉債，使得大量風(fēng)險(xiǎn)被積累。

激勵(lì)機(jī)制不健全。我國(guó)對(duì)地方的考核大多以GDP為標(biāo)準(zhǔn)，使經(jīng)濟(jì)指標(biāo)過多地和地方利益相關(guān)聯(lián)，但是考核重在獎(jiǎng)勵(lì)而忽略懲罰，部分地方政府人員會(huì)盲目提高業(yè)績(jī)，忽略實(shí)際的財(cái)政承受力，造成惡意債務(wù)擴(kuò)張，形成了地方的隱性債務(wù)。

（二）投融資平臺(tái)層面

信息不對(duì)稱——地方國(guó)企具有一定的融資優(yōu)勢(shì)。部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)和銀行間的信息不對(duì)稱情況嚴(yán)重，容易產(chǎn)生信貸風(fēng)險(xiǎn)。即便部分地方國(guó)企因?yàn)榻?jīng)營(yíng)時(shí)間久，和銀行關(guān)系密切，信息不對(duì)稱情況少，但是依舊會(huì)因?yàn)閮攤芰θ?、效率低等產(chǎn)生違約風(fēng)險(xiǎn)，形成地方隱性債務(wù)。

大股東行為——政府擔(dān)保和救助。部分地方政府投融資平臺(tái)股權(quán)結(jié)構(gòu)中的實(shí)際控制人是地方政府，這樣地方政府提出的方案和大股東類似。從股東行為來看，地方政府會(huì)為其提供救助和擔(dān)保幫助，但是過量了就會(huì)形成隱性債務(wù)。

委托代理——地方國(guó)企償債能力弱。我國(guó)國(guó)企因其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)區(qū)別于其他企業(yè)，內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理也存在著委托代理關(guān)系，但是關(guān)系鏈條較長(zhǎng)，使得委托人和代理人工作管理目標(biāo)存在一定差異，這就會(huì)為部分不法人員損害企業(yè)利益創(chuàng)造一定機(jī)會(huì)，最終影響國(guó)企償債水平，產(chǎn)生隱性地方債務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)[1]。

2019年，鎮(zhèn)江市級(jí)負(fù)債共計(jì)3000多億元。如果把城投的有息負(fù)債轉(zhuǎn)變?yōu)殡[性債務(wù)，粗略計(jì)算得出鎮(zhèn)江市寬口徑債務(wù)率大概為12.37%。由此可知，鎮(zhèn)江市債務(wù)較高，現(xiàn)有財(cái)政并不足以償還不斷擴(kuò)張的債務(wù)。

為解決鎮(zhèn)江地方政府隱性債務(wù)問題，相關(guān)部門人員提出了一系列改進(jìn)措施：引導(dǎo)資本市場(chǎng)發(fā)揮作用、統(tǒng)籌規(guī)劃化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、注入資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型等。從中獲得的經(jīng)驗(yàn)有：地方政府要重視金融類市場(chǎng)參與、要注重短期應(yīng)急和長(zhǎng)效機(jī)制結(jié)合的落實(shí)、要重視多方主體協(xié)作。但是從鎮(zhèn)江地方政府化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的情況來看，也存在一些不足，比如對(duì)資本市場(chǎng)的應(yīng)用不足、國(guó)家兜底難落實(shí)等。

總體來看，鎮(zhèn)江地方政府化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施足以體現(xiàn)政府解決此問題的決心，也得到了省級(jí)政府和當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)的大力支持，從理論的角度來講，這些解決方案確實(shí)起到了一定的效果。但是這種多方共同關(guān)注的債務(wù)置換方式總歸是治標(biāo)不治本，為從源頭上化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，還需要投融資平臺(tái)、地方政府等的全力支持，才能達(dá)到預(yù)期效果。

（一）置換隱性債務(wù)

部分地方政府內(nèi)部的短期債務(wù)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，在同一時(shí)間點(diǎn)會(huì)出現(xiàn)大量?jī)斶€債務(wù)，同時(shí)融資水平和還款能力無法在短期內(nèi)得到大量提高。為了盡快解決債務(wù)問題，要采用置換隱性債務(wù)的對(duì)策，主要采用以時(shí)間換空間的方式。地方政府可以把隱性債務(wù)用專項(xiàng)款進(jìn)行置換，適當(dāng)調(diào)整債券期限的組成機(jī)構(gòu)，整合區(qū)域內(nèi)的金融類資源，主動(dòng)溝通交流，爭(zhēng)取可置換的債務(wù)機(jī)遇，借助金融類機(jī)構(gòu)進(jìn)行貸款，將隱性的債務(wù)顯性化。地方政府也可重新成立平臺(tái)公司，提高資產(chǎn)質(zhì)量和主體信用度，把政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)的經(jīng)營(yíng)債務(wù)，通過平臺(tái)方式進(jìn)行市場(chǎng)資本運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的置換[2]。

（二）使核心資產(chǎn)增值

地方政府在置換債務(wù)的過程中，可以適當(dāng)調(diào)整債務(wù)期限，在緩解地方政府金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也可以實(shí)現(xiàn)存量資產(chǎn)的盤活增值，從而提高政府的償債能力。部分地方政府有先天的區(qū)域優(yōu)勢(shì)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，在經(jīng)濟(jì)方面有著比較扎實(shí)的基礎(chǔ)，各種人力、技術(shù)、土地等的資產(chǎn)活力也相對(duì)較高，實(shí)現(xiàn)核心資產(chǎn)增值的方案也比較有實(shí)操性。

對(duì)于部分地區(qū)的房地產(chǎn)行業(yè)，雖然發(fā)展趨勢(shì)有所下降，但是依舊存在著余熱，能夠在一段時(shí)間內(nèi)帶來穩(wěn)定收益，為此，地方政府要重視房地產(chǎn)閑置資源的盤活，為解決政府隱性債務(wù)問題提供助力。拆除區(qū)域內(nèi)的違法建筑，實(shí)現(xiàn)集約化用地，能夠促進(jìn)存量資產(chǎn)的質(zhì)量提高。

為保障區(qū)域內(nèi)所有土地使用的合法合規(guī)，可以借助先進(jìn)的信息化技術(shù)軟件系統(tǒng)，如鎮(zhèn)江地方政府采用的“慧眼守土”軟件，能夠?qū)ν恋厥褂们闆r實(shí)施全面的、動(dòng)態(tài)的監(jiān)管，避免出現(xiàn)各種采用不當(dāng)手段違規(guī)違法使用土地的情況。為了盤活和全面管理這些閑置土地，還可以搭建土地綜合管理系統(tǒng)平臺(tái)，將一些生產(chǎn)效率較低的土地進(jìn)行資源整合，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤活，也能夠?yàn)楹罄m(xù)解決地方政府隱性債務(wù)問題提供保障。

（三）推動(dòng)平臺(tái)轉(zhuǎn)型

推動(dòng)地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型也是解決隱性債務(wù)問題的長(zhǎng)期有效對(duì)策之一。政府部門及其他相關(guān)人員可以全面考察現(xiàn)有的融資平臺(tái)情況，并對(duì)不同類型、規(guī)模的平臺(tái)進(jìn)行分類、整合。地方政府可以對(duì)其注入資產(chǎn)，把有價(jià)值的資產(chǎn)投入到平臺(tái)中，資產(chǎn)投入能夠幫助平臺(tái)擴(kuò)大規(guī)模，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)方式的多元化轉(zhuǎn)變和運(yùn)營(yíng)角色轉(zhuǎn)變。在多元化角色運(yùn)營(yíng)中，比較優(yōu)秀的融資類平臺(tái)能夠參與城市化建設(shè)發(fā)展。對(duì)平臺(tái)企業(yè)來講，資產(chǎn)的注入能夠?yàn)槠鋵?shí)現(xiàn)規(guī)模、業(yè)務(wù)量的擴(kuò)大提供后盾，也便于提高平臺(tái)企業(yè)的盈利水平，使其合理優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，減少負(fù)債壓力[3]。

地方政府為實(shí)現(xiàn)投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，要全面梳理平臺(tái)職能，重視轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)管控、公司治理。對(duì)平臺(tái)進(jìn)行分類，梳理地方政府、投融資平臺(tái)之間的關(guān)系與職能。管控轉(zhuǎn)型后的平臺(tái)，對(duì)相關(guān)公司進(jìn)行治理；還需要有相對(duì)較完善的制度體系做保障，以不斷提高投融資平臺(tái)的盈利水平和內(nèi)部管理水平，也能夠讓平臺(tái)自行承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)自負(fù)盈虧。這樣在地方政府把隱性債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化資本運(yùn)營(yíng)的過程中，就能夠有多個(gè)主體共同承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）采用多方主體合作制

上述鎮(zhèn)江地方政府化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)獲得了多方幫助、支持，同樣其他各地方政府化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也需要多個(gè)關(guān)聯(lián)方參與、支持，比如當(dāng)?shù)厥≌畽C(jī)構(gòu)、區(qū)域內(nèi)商業(yè)銀行、金融證券、大型國(guó)有企業(yè)、上市企業(yè)、社會(huì)投資方等，然后考慮可行的債務(wù)置換、長(zhǎng)期債務(wù)籌劃等措施，從而解決大規(guī)模債務(wù)期限短、風(fēng)險(xiǎn)大的核心問題。

（五）實(shí)施短期應(yīng)急和長(zhǎng)效機(jī)制融合

各地地方政府在解決當(dāng)?shù)仉[性債務(wù)問題時(shí)，不僅要重視短期靈活應(yīng)急方案的制訂，以便在短時(shí)間內(nèi)妥善處理接近還債期限的債務(wù)，比如置換、調(diào)整期限等，而且要重視化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在的根本，從源頭上消除債務(wù)發(fā)生的可能，以便實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤活和增值，還能夠在解決債務(wù)問題的過程中促進(jìn)地方政府投融資市場(chǎng)的轉(zhuǎn)型，提高當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

總之，地方政府實(shí)現(xiàn)短期和長(zhǎng)效機(jī)制相結(jié)合，才能有效解決當(dāng)?shù)氐碾[性債務(wù)問題，提高區(qū)域內(nèi)財(cái)政管理水平，以避免互相推卸職責(zé)、捉襟見肘等現(xiàn)象的發(fā)生，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，并維護(hù)政府單位的信用[4]。

（六）引導(dǎo)金融市場(chǎng)參與

在解決地方政府隱性債務(wù)問題的過程中，不可避免地要引入金融市場(chǎng)的參與，例如，在置換隱性債務(wù)時(shí)，就需要金融類機(jī)構(gòu)的參與，向金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行借貸部分資金，實(shí)現(xiàn)債務(wù)的置換，可以把隱性債務(wù)顯性化，把隱性債務(wù)結(jié)算期限適當(dāng)延長(zhǎng)，緩解短期還債壓力。

在地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型期間，資本市場(chǎng)的參與度要高?？梢越柚召?gòu)上市公司股權(quán)的方式對(duì)地方政府企業(yè)進(jìn)行資產(chǎn)投入，前提是一切操作合法合規(guī)，不影響金融市場(chǎng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。在收購(gòu)股權(quán)期間，金融類機(jī)構(gòu)的加入是為了提供一些金融租賃、信托、保險(xiǎn)、貸款、債券等業(yè)務(wù)服務(wù)，促進(jìn)金融市場(chǎng)現(xiàn)有資源的合理分配，使地方政府隱性債務(wù)得到適當(dāng)?shù)姆稚⑻幚?、轉(zhuǎn)移，使得債務(wù)結(jié)構(gòu)能夠進(jìn)一步改革、優(yōu)化，推動(dòng)地方政府有序開展日常項(xiàng)目活動(dòng)[5]。

（七）針對(duì)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的整體籌劃

要全面解決地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題，不能是靈機(jī)一動(dòng)、想一出做一出，要有扎實(shí)、可行的規(guī)劃。要摸底地方隱性債務(wù)，詳細(xì)匯總查看結(jié)果，細(xì)化每項(xiàng)債務(wù)，落實(shí)到具體的負(fù)責(zé)人、責(zé)任人。在化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，要深入了解其產(chǎn)生源頭、數(shù)額、規(guī)模等信息，實(shí)現(xiàn)治標(biāo)治本的管理，避免出臺(tái)治標(biāo)不治本的短期性建議。

（八）充分體現(xiàn)資本市場(chǎng)的有效性

解決地方性債務(wù)還需要資本市場(chǎng)的參與，保障地方政府和資本市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)共贏。為此，地方政府可以與金融類機(jī)構(gòu)保持密切合作，引導(dǎo)更多金融類機(jī)構(gòu)參與到地方債務(wù)置換的環(huán)節(jié)中，充分體現(xiàn)金融機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)；合理利用區(qū)塊中的金融機(jī)構(gòu)資源，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展提供助力，從而提高地方財(cái)政水平；借助金融機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏銳度，進(jìn)行隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，把隱性債務(wù)預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)作為金融機(jī)構(gòu)日常工作的一部分；促進(jìn)資本市場(chǎng)和上市企業(yè)間的合作，在拓展融資路徑的同時(shí)，也能夠?qū)崿F(xiàn)債務(wù)“開源”；也可以把綜合運(yùn)營(yíng)實(shí)力強(qiáng)、償債能力高的國(guó)有企業(yè)納入化解地方隱性風(fēng)險(xiǎn)的大局[6]。

地方政府隱性債務(wù)長(zhǎng)期存在，可以說是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速穩(wěn)定增長(zhǎng)的“黑犀?！?，需要各層級(jí)、各單位高度關(guān)注，避免引發(fā)大規(guī)模系統(tǒng)性金融類風(fēng)險(xiǎn)。

文章詳細(xì)介紹了地方隱性債務(wù)存在的原因，也借鑒了一線省市化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)，并提出了具體可操作的化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方案。因?yàn)榈胤秸[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題關(guān)乎著一系列地域?qū)嶋H經(jīng)濟(jì)狀況、債務(wù)、金融等層面的內(nèi)容，需要很多人員的積極配合、參與，文章的研究可能存在一定的局限性，深度不夠，提供的建議也有缺陷，在實(shí)際適用性上各地方政府要酌情考慮實(shí)際情況，因地制宜。

[1]宋海，張紅地.關(guān)于防范和化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)研究[J].全球化，2021（06）：45-53+134.

[2]劉窮志，周明燴.地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解研究[J].財(cái)政監(jiān)督，2021（21）：29-35.

[3]鐘詠.地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解研究[J].桂海論叢，2021（03）：102-106.

[4]胡德衛(wèi).地方政府的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理以及化解方法[J].中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會(huì)計(jì)，2020（09）：99-100.

[5]劉海申.我國(guó)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況及化解建議[J].地方財(cái)政研究，2020（01）：20-23.

[6]歷曉君，譚敏，畢紀(jì)光.化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分析[J].黑龍江金融，2019（12）：10-13.