鐵路建設(shè)項目國鐵資本金投入及來源分析

周奕、劉永欣、柏飛彪

（1.中鐵二院工程集團(tuán)有限責(zé)任公司，四川 成都 610031；2.中國中鐵“一帶一路”互聯(lián)互通研究中心，四川 成都 610031）

0 引言

“十二五”和“十三五”期間，我國鐵路運(yùn)營里程由期初的9.10 萬km 增加到14.63 萬km，高鐵由0.84 萬km 增加到3.79 萬km，復(fù)線率由41.1%增長到59.5%，電氣化率由46.2%增長到72.8%。至2020 年末，我國“四縱四橫”高鐵網(wǎng)全面建成，“八縱八橫”高鐵網(wǎng)初步成型，鐵路總里程和復(fù)線率躍居世界第二，高速鐵路里程和電氣化率位列世界第一[1]。與之相對應(yīng)，我國鐵路投資在2011—2020 年間連續(xù)十年保持高位運(yùn)行。為確保鐵路建設(shè)資金及時充足到位，國鐵集團(tuán)承擔(dān)了重大的出資責(zé)任。

2021 年后，面對百年變局疊加世紀(jì)疫情，國際形勢持續(xù)復(fù)雜變化，鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為保民生、穩(wěn)增長的“壓艙石”，在我國經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇和振興中的作用更加凸顯。伴隨“交通強(qiáng)國”戰(zhàn)略的穩(wěn)步推進(jìn)，預(yù)計“十四五”期間我國鐵路投產(chǎn)里程及投資完成規(guī)模將繼續(xù)平穩(wěn)發(fā)展。在此背景下，基于統(tǒng)計數(shù)據(jù)合理預(yù)測“十四五”期間國鐵資本金出資需求區(qū)間范圍，將為國鐵集團(tuán)厘清企業(yè)在鐵路建設(shè)項目中的籌資任務(wù)、落實國鐵資本金年度安排奠定堅實基礎(chǔ)。

1 鐵路建設(shè)項目國鐵資本金投資完成情況分析

“十二五”和“十三五”期間國家鐵路固定資產(chǎn)投資累計完成額為72089 億元，主要用于鐵路基本建設(shè)、技術(shù)改造、資本化大修、機(jī)車車輛購置、其他固定資產(chǎn)投資五大方向。其中，基本建設(shè)作為固定資產(chǎn)投資的主要去向，2011—2020 年累計投資完成額為55251 億元，占鐵路固定資產(chǎn)投資完成總額的76.6%。結(jié)合分年度數(shù)據(jù)，十年間鐵路基本建設(shè)投資占比小幅震蕩運(yùn)行，各年度投資完成額自4586 億～6140 億元不等，占比約為72.0%～80.5%。具體情況如圖1 所示。

圖1 2011—2020 年國家鐵路固定資產(chǎn)投資完成額構(gòu)成情況

按照鐵路實施主體是否承擔(dān)資金使用成本，鐵路基本建設(shè)項目投資完成額可分為權(quán)益資金和債務(wù)資金。根據(jù)統(tǒng)計，“十二五”和“十三五”期間鐵路基本建設(shè)項目權(quán)益出資共計35972 億元，占鐵路基本建設(shè)投資完成額的65.1%。按照國民經(jīng)濟(jì)地位和層次差異，將權(quán)益出資繼續(xù)細(xì)分為國鐵資本金和地方資本金（含路外企業(yè)、境外投資）兩類，“十二五”和“十三五”期間國鐵資本金出資總額為21702 億元，占項目權(quán)益出資總額的60.3%。

如圖2 所示，“十二五”期間新開工鐵路項目以國鐵集團(tuán)控股居多，伴隨著我國鐵路投融資體制改革的深化和“分層分類”投資建設(shè)方針的落實，“十三五”期間鐵路建設(shè)項目國鐵資本金出資金額及比例較“十二五”期間明顯降低，逐步轉(zhuǎn)向以地方及社會資本投資為主。

圖2 2011—2020 年鐵路基本建設(shè)權(quán)益性資金構(gòu)成情況

2 鐵路建設(shè)項目國鐵資本金出資來源分析

根據(jù)統(tǒng)計，“十二五”和“十三五”期間鐵路建設(shè)項目國鐵資本金出資來源較為多元，包括國債及中央預(yù)算內(nèi)資金注入、原鐵道部資產(chǎn)變現(xiàn)、鐵路建設(shè)債券、鐵路建設(shè)基金、專項資金、專項建設(shè)基金、鐵路企業(yè)自籌資金、車購稅收入、社會融資九種類型。

其中，鐵路建設(shè)債券是國鐵資本金最主要的出資來源，“十二五”和“十三五”期間，國鐵集團(tuán)通過發(fā)行債券累計籌集國鐵資本金10289 億元，約占鐵路建設(shè)項目國鐵資本金出資總額的47.4%。國債及中央預(yù)算內(nèi)資金注入規(guī)模緊隨其后，累計提供國鐵資本金3038億元，占比約為14.0%。鐵路建設(shè)基金在2015 年及之前是國鐵資本金主要來源之一，但伴隨原鐵道部債務(wù)規(guī)模攀升，2016 年后，鐵路建設(shè)基金用途完全轉(zhuǎn)向為鐵路建設(shè)債券還本付息及提供連帶責(zé)任擔(dān)保。專項資金及專項建設(shè)基金其本質(zhì)都是國家發(fā)展改革委聯(lián)合政策性銀行為支持鐵路建設(shè)而集中安排或發(fā)行的專項基金產(chǎn)品，具有成本低、期限長、階段性強(qiáng)、定向使用、政府支持等特點，兩類專項基金共計籌集國鐵資本金4238 億元，占比約為19.5%。車購稅收入提供的國鐵資本金規(guī)模不大但較為穩(wěn)定，2013—2020 年年均提供150 億元，累計出資金額為1202 億元?！笆濉焙汀笆濉逼陂g國鐵資本金中其他來源資金規(guī)模較小，包括鐵路企業(yè)自籌資金203 億元、原鐵道部資產(chǎn)變現(xiàn)24 億元，社會融資787 億元，三種方式累計籌資額占國鐵資本金總額的4.7%。

3 鐵路建設(shè)項目國鐵資本金投資主體分析

基于“兩級法人”管理體制，國鐵集團(tuán)不曾直接出任鐵路項目投資主體，而是由十八家鐵路局集團(tuán)及中國鐵路發(fā)展基金公司、中國鐵路建設(shè)投資公司、川藏鐵路公司等集團(tuán)所屬企業(yè)出任項目國家股東。其中，鐵路局集團(tuán)代表國鐵出資最為常見，十年間各鐵路局集團(tuán)累計出具國鐵資本金21279 億元，占比約為98.0%。

以“十二五”和“十三五”期間各鐵路局集團(tuán)出資總額作為分析對象，如圖3 所示，由于區(qū)域戰(zhàn)略地位及投融資環(huán)境的不同，各鐵路局集團(tuán)出具的國鐵資本金來源及比例存在一定差異。大部分鐵路局集團(tuán)主要利用鐵路建設(shè)債券出資，但昆明局集團(tuán)和青藏鐵路公司出具的國鐵資本金主要來自國債及中央財政資金注資。

圖3 十八家鐵路局集團(tuán)出具的國鐵資本金來源及比例分析示意圖

4 “十四五”期間國鐵資本金投資主體及出資需求規(guī)模預(yù)測

伴隨著鐵路投融資體制和國企改革的持續(xù)深化，我國鐵路企業(yè)已從不承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任的投資使用者，逐步改制成為權(quán)責(zé)對等、自主經(jīng)營的法人主體?！笆濉币院?，新開工鐵路項目均由項目公司或區(qū)域鐵路公司建設(shè)管理，各方投入的項目資本金將形成公司注冊資本或資本公積，用于鐵路建設(shè)和經(jīng)營。根據(jù)預(yù)測，“十四五”期間鐵路建設(shè)項目國家股東將繼續(xù)由國鐵集團(tuán)所屬單位出任。結(jié)合資本特征，中國鐵路投資有限公司和中國鐵路發(fā)展基金股份有限公司在鐵路企業(yè)中將出任財務(wù)投資人，不參與項目具體經(jīng)營。而鐵路局集團(tuán)將作為項目戰(zhàn)略投資人和運(yùn)輸業(yè)務(wù)受托人，在鐵路經(jīng)營管理中擁有雙重身份。

根據(jù)《2021 年鐵道統(tǒng)計公報》[2]，2021 年全國鐵路固定資產(chǎn)投資完成額為7489 億元，較2020 年的7204億元略有回升。結(jié)合《“十四五”現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系發(fā)展規(guī)劃》[3]以及2022 年初國家發(fā)展改革委舉行的“十四五”現(xiàn)代綜合交通體系發(fā)展規(guī)劃新聞發(fā)布會披露信息，“十四五”作為我國鐵路完善設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、精準(zhǔn)補(bǔ)齊短板的關(guān)鍵時期，全國鐵路固定資產(chǎn)投資規(guī)模將與“十三五”期間總體相當(dāng)。基于國家經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)形勢變化，“十四五”期間鐵路建設(shè)工作將圍繞加強(qiáng)戰(zhàn)略骨干通道、現(xiàn)代化鐵路網(wǎng)和城市群一體化交通網(wǎng)建設(shè)三大重點方向開展，區(qū)域建設(shè)重心將向西傾斜，城際鐵路和市域（郊）鐵路將加快發(fā)展。綜上分析，此次研究認(rèn)為，“十四五”期間全國鐵路固定資產(chǎn)投資預(yù)測完成額將達(dá)37815 億元，其中鐵路基本建設(shè)投資預(yù)測完成額為28724 億元，鐵路項目國鐵資本金需求預(yù)測范圍為7033 億～9904 億元，出資需求預(yù)測中位數(shù)為8469億元，折合年均為1694 億元。具體如表1 所示。

表1 “十四五”期間全國鐵路建設(shè)項目國鐵資本金需求預(yù)測表

5 結(jié)語

國鐵集團(tuán)作為鐵路建設(shè)項目的國家出資代表，肩負(fù)著推進(jìn)國家鐵路投融資體制改革、引導(dǎo)和控制重點項目實施節(jié)奏、支持鐵路行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重大社會責(zé)任。國鐵集團(tuán)應(yīng)充分發(fā)揮在鐵路投資建設(shè)工作中的主體責(zé)任，結(jié)合鐵路投融資體制改革、現(xiàn)代企業(yè)制度改革和金融市場改革相關(guān)思路與方針，統(tǒng)籌應(yīng)用中央政府性資金、集團(tuán)及下屬企業(yè)自有資金、鐵路建設(shè)債券、鐵路發(fā)展基金、政策性開發(fā)性金融工具及各類創(chuàng)新性金融產(chǎn)品，依法合規(guī)落實國鐵資本金出資責(zé)任，并有效發(fā)揮國有資本的引導(dǎo)和帶動作用，吸引地方政府和社會資本共同投資建設(shè)可持續(xù)健康發(fā)展的中國鐵路。