國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用現(xiàn)狀、成因及優(yōu)化對(duì)策

陳偉偉

開(kāi)發(fā)區(qū)的土地資源是開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的承載載體。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地集約利用情況總體較好但存在結(jié)構(gòu)性差異。究其原因，開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用規(guī)劃有待完善、開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)度追求速度、開(kāi)發(fā)區(qū)之間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)發(fā)區(qū)土地盤(pán)活利用機(jī)制缺失等因素是其堵點(diǎn)。為促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用，研究認(rèn)為應(yīng)該加快完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃、完善對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用的管理、完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用評(píng)價(jià)制度、完善開(kāi)發(fā)區(qū)低效利用土地的回收盤(pán)活利用機(jī)制。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用程度總體良好但存在結(jié)構(gòu)性差異

根據(jù)自然資源部對(duì)2020年度國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)分析，當(dāng)前我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地集約利用情況總體較好但土地收益略有下降，不同區(qū)域間的開(kāi)發(fā)區(qū)、不同類(lèi)型的開(kāi)發(fā)區(qū)之間均存在較大差異，土地管理績(jī)效有待進(jìn)一步提升。

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用程度總體良好，但用地效益下降

國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地開(kāi)發(fā)利用程度總體良好，土地利用強(qiáng)度和用地結(jié)構(gòu)穩(wěn)步提升，但用地效益略有下降。一是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地總體看開(kāi)發(fā)有序、供應(yīng)及時(shí)、建設(shè)充分。參評(píng)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)共有可開(kāi)發(fā)建設(shè)土地48.38萬(wàn)公頃，土地開(kāi)發(fā)率89.46%，土地供應(yīng)率92.68%，土地建成率92.77%。二是國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)已建成城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用強(qiáng)度進(jìn)一步提升，建設(shè)用地利用方式更趨集約。參評(píng)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合容積率0.98，工業(yè)用地綜合容積率0.93，比2019年均有提升。三是開(kāi)發(fā)區(qū)用地效益呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)等多方面因素影響，國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)總體較上一年度明顯下滑，全國(guó)層面的開(kāi)發(fā)區(qū)綜合地均稅收與2019年度相比下降了3.87%，其中東部地區(qū)略增長(zhǎng)0.95%，中部地區(qū)下降23.78%，西部地區(qū)下降12.07%，東北地區(qū)增長(zhǎng)5.95%；經(jīng)濟(jì)類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)下降6.29%，高新類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)下降3.1%，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域增長(zhǎng)5.61%。

（二）開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用存在較大的區(qū)域差異，呈東部繼續(xù)領(lǐng)跑、東北地區(qū)用地效益反超中西部的態(tài)勢(shì)

一是東部地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用水平最高，用地效益相對(duì)較好。東部地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度達(dá)到10385.93萬(wàn)元/公頃，分別是中部、西部和東北地區(qū)的1.42倍、1.31倍、1.96倍；綜合地均稅收達(dá)到734.3萬(wàn)元/公頃，分別是中部、西部和東北地區(qū)的2.25倍、2.47倍和2.10倍。二是中部地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用強(qiáng)度僅次于東部地區(qū)，但工業(yè)用地地均稅收、綜合地均稅收分別為408.83萬(wàn)元/公頃和327.03萬(wàn)元/公頃，與東部地區(qū)相比差距較大。三是西部地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地率38.1%，處于全國(guó)最低水平，工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度僅低于東部地區(qū)，但工業(yè)用地地均稅收僅為387.99萬(wàn)元/公頃，明顯低于其它區(qū)域。四是東北地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用強(qiáng)度最低，工業(yè)用地投入明顯低于其它區(qū)域，但土地產(chǎn)出效益明顯增長(zhǎng)，綜合地均稅收在2019年基礎(chǔ)上反超中部和西部。

（三）不同類(lèi)型開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用存在較大差異，高新類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)整體水平最高，特殊監(jiān)管區(qū)特征明顯

總體來(lái)看，高新類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用整體水平最高，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的土地利用狀況均較好，經(jīng)濟(jì)類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)土地產(chǎn)出效益明顯低于全國(guó)平均水平。一是高新類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)土地建成率、綜合容積率、工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地固定資產(chǎn)投入強(qiáng)度、工業(yè)用地地均稅收均為全國(guó)最高。二是經(jīng)濟(jì)類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)建筑密度全國(guó)最高，土地建成率92.89%，略低于高新類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)（94.54%），明顯高于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域（82.71%）。但工業(yè)用地地均稅收、綜合地均稅收均最低，僅達(dá)到全國(guó)平均水平的84.92%和87.41%。三是海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地特征明顯。工業(yè)用地率、工業(yè)用地建筑系數(shù)全國(guó)最高，但土地建成率、綜合容積率、建筑密度均為全國(guó)最低，其工業(yè)用地地均稅收略低于高新類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)，但其綜合地均稅收達(dá)到722.51萬(wàn)元/公頃，明顯高于高新區(qū)（605.33萬(wàn)元/公頃）和經(jīng)開(kāi)區(qū)（471.97萬(wàn)元/公頃）。

二、四大原因?qū)е麻_(kāi)發(fā)區(qū)土地資源利用的分化和收益下降

當(dāng)前我國(guó)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源利用存在區(qū)域分化和類(lèi)型差異，以及土地效益下降等問(wèn)題，究其原因，開(kāi)發(fā)區(qū)的土地利用規(guī)劃有待完善、開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展過(guò)度追求速度、開(kāi)發(fā)區(qū)之間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、開(kāi)發(fā)區(qū)土地盤(pán)活利用機(jī)制缺失等因素是其堵點(diǎn)。

（一）開(kāi)發(fā)區(qū)土地規(guī)劃有待完善

開(kāi)發(fā)區(qū)的土地資源得不到有效利用，其根源在于開(kāi)發(fā)區(qū)的布局規(guī)劃不科學(xué)。只有對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的土地進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，才能保障土地資源的配置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求相匹配。但是現(xiàn)實(shí)操作中，部分開(kāi)發(fā)區(qū)編制的土地利用規(guī)劃，以剛性目標(biāo)為主，整體彈性不足，無(wú)法適應(yīng)土地利用變化，造成規(guī)劃修改頻繁出現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)劃的總體控制作用無(wú)法充分發(fā)揮出來(lái)。

（二）部分開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)度追求速度

部分開(kāi)發(fā)區(qū)在發(fā)展過(guò)程中過(guò)度追求速度，尤其是在開(kāi)發(fā)區(qū)早期，由于過(guò)于看重項(xiàng)目的投資、稅收等能體現(xiàn)政績(jī)的指標(biāo)，在招商引資過(guò)程中對(duì)外來(lái)項(xiàng)目和企業(yè)“饑不擇食”，引進(jìn)時(shí)“隨意”降低用地門(mén)檻，在土地供給上未嚴(yán)格審核用地目的，直接根據(jù)項(xiàng)目申請(qǐng)?zhí)峁┩恋兀瑢?dǎo)致很多缺乏實(shí)力和效益的項(xiàng)目占用了大量寶貴的土地資源，不僅造成開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源浪費(fèi)，而且影響開(kāi)發(fā)區(qū)的集約發(fā)展。

（三）開(kāi)發(fā)區(qū)之間同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)

當(dāng)前，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)的企業(yè)集聚是通過(guò)政府的優(yōu)惠政策招商引資而形成的，而此前很多政府在招商引資過(guò)程中沒(méi)有依據(jù)自身的優(yōu)勢(shì)進(jìn)行發(fā)力，不注重落地企業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)性和協(xié)同性，沒(méi)有考慮所在區(qū)域的產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)發(fā)展。這就導(dǎo)致很多開(kāi)發(fā)區(qū)在招商引資過(guò)程中就開(kāi)始進(jìn)行惡性競(jìng)爭(zhēng)，最終造成區(qū)域內(nèi)開(kāi)發(fā)區(qū)之間的重復(fù)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化，進(jìn)而加劇開(kāi)發(fā)區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，收益率下降。

（四）開(kāi)發(fā)區(qū)土地盤(pán)活利用機(jī)制缺失

開(kāi)發(fā)區(qū)的土地資源是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，但是當(dāng)前我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)還沒(méi)有形成一套行之有效的對(duì)土地資源集約利用、低效利用的考核認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，也缺乏低效和閑置用地的回收、轉(zhuǎn)讓、再開(kāi)發(fā)等常態(tài)化機(jī)制。由此導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)為了吸引和加快項(xiàng)目落地，在土地出讓年限、土地出讓價(jià)格等方面均給予優(yōu)惠政策，但是一旦項(xiàng)目落地之后，如果出現(xiàn)項(xiàng)目缺乏市場(chǎng)導(dǎo)致土地的投入產(chǎn)出效益不高，落地項(xiàng)目也無(wú)法在短時(shí)間內(nèi)退出。更嚴(yán)重的是，由于缺乏行之有效的低效用地盤(pán)活利用機(jī)制，很多僵尸企業(yè)仍然長(zhǎng)期圈占著大量土地資源。

三、以問(wèn)題為導(dǎo)向多措并舉促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用

要促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用，需要加快完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃、完善對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用的管理、完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用評(píng)價(jià)制度、完善開(kāi)發(fā)區(qū)低效利用土地的回收盤(pán)活利用機(jī)制。

（一）完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃

開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃要與開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)匹配。以有利于開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)聚集和產(chǎn)業(yè)鏈強(qiáng)鏈補(bǔ)鏈延鏈為目標(biāo)編制土地利用總體規(guī)劃。開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)要與母城產(chǎn)業(yè)和周邊區(qū)域的開(kāi)發(fā)區(qū)形成互補(bǔ)和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。提升開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃編制的彈性，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)在土地利用空間上進(jìn)行留白。根據(jù)開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)城融合發(fā)展的趨勢(shì)，在開(kāi)發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間之外適當(dāng)預(yù)留生活、生態(tài)等空間。

（二）完善對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用的管理

在開(kāi)發(fā)區(qū)用地管理過(guò)程中，嚴(yán)格按照相關(guān)土地利用規(guī)劃開(kāi)展工作。對(duì)用地指標(biāo)進(jìn)行合理分配，從而實(shí)現(xiàn)土地合理配置，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整。減小批而未供、供而未用的土地。將用地指標(biāo)與產(chǎn)出效益關(guān)聯(lián)起來(lái)，實(shí)現(xiàn)集中集約用地。對(duì)重點(diǎn)項(xiàng)目、民生項(xiàng)目及基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目等應(yīng)該給予適當(dāng)土地指標(biāo)傾斜。加強(qiáng)土地利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)于非法占用土地、違背土地利用規(guī)劃的情況，土地管理等相關(guān)部門(mén)要及時(shí)責(zé)令其按期限要求拆除違法占地建筑。

（三）完善開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用評(píng)價(jià)制度

制定開(kāi)發(fā)區(qū)工業(yè)用地低效利用認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)合各類(lèi)工業(yè)企業(yè)投資、建設(shè)、產(chǎn)出、納稅等因素制定低效利用工業(yè)用地認(rèn)定的具體標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用評(píng)價(jià)，對(duì)參評(píng)開(kāi)發(fā)區(qū)開(kāi)展深層次比較分析。結(jié)合開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展建設(shè)實(shí)際，查找影響開(kāi)發(fā)區(qū)土地集約利用的關(guān)鍵因素，以問(wèn)題為導(dǎo)向提出改進(jìn)措施，提高評(píng)價(jià)成果的針對(duì)性和應(yīng)用性，切實(shí)服務(wù)開(kāi)發(fā)區(qū)土地利用管理決策。

（四）完善開(kāi)發(fā)區(qū)低效利用和閑置土地的盤(pán)活利用機(jī)制

建立有效的土地閑置處理體系。針對(duì)不同的閑置土地，通過(guò)改變土地利用方式，及時(shí)回收無(wú)能力繼續(xù)開(kāi)發(fā)的閑置土地。對(duì)于部分無(wú)法開(kāi)發(fā)的閑置土地，可將其改為臨時(shí)綠地。大力推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化廠房建設(shè)。鼓勵(lì)企業(yè)通過(guò)收購(gòu)、合并、轉(zhuǎn)讓、出租等方式提高廠房利用效率。對(duì)投資規(guī)模不大的一些中小企業(yè)，不實(shí)行單獨(dú)供地，由政府加大投資，興建多層標(biāo)準(zhǔn)化廠房租給其使用，真正將土地集約利用落到實(shí)處。

（本文系2022年度國(guó)家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院重點(diǎn)課題“關(guān)于深化開(kāi)發(fā)區(qū)管理制度改革、促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)創(chuàng)新發(fā)展若干重大問(wèn)題研究”成果）

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委體管所區(qū)域城鄉(xiāng)室副研究員）