推動多層次巨災保險合作創(chuàng)新合力提升中國—東盟防災減災能力

侯勝東　孔垂柳

巨災保險是化解各類自然災害風險的重要機制。作為世界自然災害較為集中的區(qū)域之一，推動多層次巨災保險合作創(chuàng)新對提升中國—東盟區(qū)域防災減災能力具有重要意義。目前，我國與東盟開展區(qū)域災害治理合作的需求日益迫切，防災減災合作機制不斷完善，巨災保險已經(jīng)成為防災減災的重要工具。然而，目前東盟各國金融基礎設施發(fā)展不均衡，我國與東盟各國保險市場融合發(fā)展水平較低，東盟各國災害風險協(xié)調能力不足。對此，建議搭建雙邊和多邊巨災保險合作框架，構建分層包容可持續(xù)的巨災保險市場體系，加強多元共治的巨災防治體系建設。

一、我國與東盟區(qū)域防災減災領域合作現(xiàn)狀

（一）災害治理合作需求日益迫切

作為世界上最大的發(fā)展中國家自由貿易區(qū)，我國與東盟同處全球自然災害最嚴重的亞太地區(qū)，多屬于災害多發(fā)國家。據(jù)統(tǒng)計，2018—2022年東盟國家共發(fā)生3525次災害事件，受災達1.1億人次，占總人口比例約16.4%，經(jīng)濟損失超24億美元。早在2018年，東盟十國與中國、日本共同發(fā)起建立東南亞災害風險保險基金。然而，該基金在運行過程中存在覆蓋國家少、基金規(guī)模小、保險產品不足、防災減災保障能力弱以及由捐助伙伴少帶來的國家間協(xié)調不夠等問題?？傮w而言，當前我國和東盟在災害支持體系建設上仍以政府為主導的財政救濟為主，而以政府、市場和社會以及多樣化巨災保險產品構成的多層次巨災保險體系仍處于發(fā)展階段。面對日益頻發(fā)的氣候、地震等各類災害風險，亟需推動我國與東盟開展多層次巨災保險合作創(chuàng)新。

（二）防災減災合作機制不斷完善

現(xiàn)階段，我國與東盟的防災減災合作機制不斷完善。多雙邊交流方面，自2016年起，中國—東盟系列災害管理研討會、中國—東盟減輕災害風險管理研討會、中國—東盟減災與應急管理高官論壇、中國—東盟防災減災合作研討會、中國—東盟應急管理合作論壇等活動陸續(xù)舉辦。政策溝通方面，2020年中國—東盟災害管理部長級會議機制正式確立，至今已舉辦兩次部長級會議，持續(xù)推動落實《中國—東盟災害管理工作計劃（2021—2025）》，并致力于打造中國—東盟應急管理合作基地。2022年，《東盟與中日韓（10+3）合作工作計劃（2023—2027）》提出要支持東南亞災害風險保險基金（SEADRIF），發(fā)揮其加強區(qū)域金融韌性、抵御氣候巨變和災害影響的平臺作用。具體合作方面，我國與老撾、柬埔寨分別簽署了災害管理領域合作諒解備忘錄，與泰國、越南在地震科研領域建立了合作關系，并協(xié)助緬甸、老撾、泰國和柬埔寨等國開展地震臺站建設，提升了當?shù)貫暮︼L險監(jiān)測預警能力。

（三）巨災保險是防災減災重要工具

近年來，中國和東盟國家積極探索建設自然災害金融支持體系，將保險機制引入防災減災救災領域，實現(xiàn)事前預防、事中處置、事后補償?shù)娘L險減量管理，助力提升災害救助質量和水平。自2015年起，中國和東盟國家每年定期召開中國—東盟保險合作與發(fā)展論壇，該論壇已逐步成為深化中國與東盟及亞洲周邊國家和地區(qū)保險領域交流合作的重要平臺，至今已召開7屆。2022年的論壇主題是“構建東盟保險共同體、推動RCEP高質量發(fā)展”，以RCEP的生效實施為契機，在保險領域先行先試，探索構建中國—東盟保險共同體。在《東盟災害管理和應急響應協(xié)議2021—2025工作計劃》中，也將發(fā)展“可持續(xù)風險金融和保險”列為重點工作事項。目前，中國應急管理部正與亞洲開發(fā)銀行合作在海南省開展巨災保險合作試點工作，引進國際先進的巨災保險理念、方法和模型，并將開展瀾湄合作分享試點經(jīng)驗作為重要目標。

二、多層次巨災保險合作存在的問題

（一）東盟各國金融基礎設施發(fā)展不均衡

盡管發(fā)展區(qū)域性巨災保險已成為東盟各國基本共識，但受制于金融基礎設施發(fā)展較不均衡，構建多層次巨災保險體系仍任重道遠。一方面，法律法規(guī)政策不健全。根據(jù)《東盟災害管理和應急響應協(xié)議》，國家和區(qū)域需要建立支持性政策、系統(tǒng)、計劃、程序、機制以及體制和法律框架。但從目前情況來看，我國與東盟各成員國均未出臺相應的法律法規(guī)政策。另一方面，東盟各成員國經(jīng)濟金融化水平差距較大。2021年東盟各成員國中新加坡、馬來西亞、越南、菲律賓、泰國商業(yè)銀行總資產占GDP比重分別為668.33%、216.14%、235.6%、103.26%和140.37%。同時，各國金融數(shù)字化水平不均衡突出。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，在15歲以上人口擁有移動支付賬戶占總人口比例中，新加坡、泰國和馬來西亞占比分別為92.44%、93.47%和71.67%，菲律賓、柬埔寨、老撾分別為32.77%、28.77%和28.72%，而越南僅為13.05%。①

（二）我國與東盟保險業(yè)融合發(fā)展水平較低

現(xiàn)階段，我國保險業(yè)走出去步伐仍然較慢，與東盟各國保險業(yè)融合發(fā)展水平較低。從東盟各國保險市場的發(fā)育程度來看，新加坡、馬來西亞、泰國、印度尼西亞、菲律賓六國保險業(yè)相對發(fā)達，而柬埔寨、緬甸、老撾、文萊保險業(yè)發(fā)展水平相對落后。據(jù)統(tǒng)計，我國與東盟各國巨災保險發(fā)育水平較低還表現(xiàn)在巨災保險的賠償水平相對較低，平均僅為社會總損失的15%，而北美洲則高達50%以上。從保險業(yè)雙向投資來看，當前我國與東盟各國的保險業(yè)合作有限。據(jù)有關數(shù)據(jù)統(tǒng)計，中資保險企業(yè)在東盟地區(qū)境外保險類機構中共12家，其中代表處2家、保險中介公司2家、財產險公司2家、壽險公司2家、再保險公司4家。從地區(qū)分布來看，位于新加坡的中資保險機構有6家、馬來西亞2家、印尼2家、越南1家、菲律賓1家，而東盟國家在我國內地僅設立了4家代表處機構，且不能直接進行盈利性商業(yè)活動。

（三）東盟各國的災害風險協(xié)調能力不足

盡管我國與東盟各成員國已搭建了多項合作機制，但在巨災風險協(xié)調方面，各成員國之間的風險協(xié)調能力仍然較為欠缺。一是協(xié)調方式過于松散，目前我國與東盟的合作主要以相機性協(xié)調為主，缺乏持久穩(wěn)定性，存在可操作性差、約束力弱和領域過于寬泛等缺點。二是缺乏常態(tài)化和專門化管理平臺和機制?，F(xiàn)有災害風險協(xié)調機制主要以軟性機制為主，成果更多表現(xiàn)為各種倡議、宣言、會議，缺乏具有約束力的權力機構和合作機制。同時，由于對關鍵性技術問題和政策問題缺乏明確的規(guī)則性協(xié)調平臺和機制，導致在構建多層次巨災保險過程中談判風險過大，提升了雙邊和多邊合作的制度性成本。三是災害信息和防災減災技術管理方面，地區(qū)間的系統(tǒng)協(xié)調和協(xié)同能力差距較大。一方面，東盟各國災害早期預警通信基礎設施建設參差不齊，新加坡、泰國、菲律賓、馬來西亞等經(jīng)濟先發(fā)地區(qū)基礎設施相對完善，而文萊、柬埔寨、老撾等經(jīng)濟后發(fā)地區(qū)通信基礎設施發(fā)展較為滯后；另一方面，東盟各國之間、東盟與國際組織間的合作關系仍需強化，尤其是與國際組織、政府間組織、非政府組織、公民社會組織、私營部門等仍需加強多元化知識、信息和技術交流。

三、推動多層次巨災保險合作的建議

（一）搭建雙邊和多邊巨災保險合作框架

一是搭建東盟“10+3”巨災保險合作框架。繼續(xù)深化東盟十國、日本、韓國、中國合作機制，落實《東盟與中日韓（10+3）合作工作計劃（2023—2027）》，搭建區(qū)域性巨災保險共同體。夯實制度性開放基礎，落實準入前國民待遇加負面清單管理制度。建立中國東盟再保險合作機制，整合區(qū)域內保險行業(yè)力量，提升區(qū)域風險管理能力和承保供給能力。加快推進防災減災社會力量建設工作，推動各成員國在社會發(fā)展規(guī)劃、醫(yī)療體系建設、安全文化普及等非工程性工作開展合作。

二是構建多層次巨災風險分散機制。加快建立政策層面推動、保險公司參與以及民眾積極響應的巨災保險制度，讓保險更好地發(fā)揮巨災風險管理作用。呼吁各成員國發(fā)揮政府對巨災救助中的關鍵性作用，同時利用商業(yè)保險市場在籌集、管理和分配重建資金方面的制度優(yōu)勢。建立原保險、再保險、各類具體災害保險基金、政府緊急預案、保額回調等多層次巨災風險分散機制。

三是推動差異化巨災保險合作機制。加強與新加坡、馬來西亞、泰國、印度尼西亞、菲律賓等保險業(yè)發(fā)達市場開展巨災保險合作，支持在新加坡建設中國—東盟及“一帶一路”沿線國家常態(tài)化巨災保險行業(yè)協(xié)會，同時以保險業(yè)發(fā)達市場為跳板，支持我國具有競爭優(yōu)勢的中資保險公司拓展海外業(yè)務。推動與柬埔寨、緬甸、老撾、文萊等保險業(yè)落后市場開展多元化巨災保險合作，積極推動我國與東盟各成員國在政府層面搭建巨災保險合作框架，強化雙邊和多邊成員國巨災風險的集中管理。

（二）構建分層包容可持續(xù)巨災保險體系

一是發(fā)起成立中國—東盟巨災保險基金。參考歐盟的《關于歐盟內部災害防范的共同框架的決議》以及區(qū)域風險管理一體化戰(zhàn)略，借鑒“加勒比巨災風險保險基金（CCRIF）”等區(qū)域巨災保險基金具體實踐，設立“‘一帶一路巨災保險基金”，成立基金管理機構——“一帶一路”巨災保險基金理事會，負責基金以及巨災風險管理的相關工作。支持東南亞災害風險保險基金（SEADRIF），發(fā)揮其加強區(qū)域金融韌性、抵御氣候巨變和災害影響的平臺作用。

二是發(fā)展共同體內部再保險市場，打造屬地服務網(wǎng)絡。發(fā)揮再保險擴大承包能力功能，鼓勵支持再保險金融機構開展巨災風險再保險業(yè)務，推動災害風險管理的保險手段與其他建設工程保險項目相融合，增加財產一切險、建設項目工程險、IDI保險等項目中關于自然災害風險保險保障。強化我國與全球再保險在產品技術、數(shù)字科技、標準規(guī)則等方面合作，探索與東盟各主要成員國在特殊風險等再保險協(xié)作治理機制。支持巨災風險金融衍生工具創(chuàng)新，共同開發(fā)建立巨災指數(shù)、發(fā)行巨災債券。圍繞極端氣候減少碳排放，培育綠色巨災保險產品體系，促進碳交易助力中國—東盟可持續(xù)發(fā)展。

（三）加強多元共治的巨災防治體系建設

一是推動我國與東盟國家巨災風險信息互通共享。建立“區(qū)域信息管理”機制，實現(xiàn)對于災害信息的統(tǒng)籌協(xié)調、共享保障、技術支持、統(tǒng)一標準和應用管理等，為區(qū)域災害預測、災害預警、災害評估、決策支持、協(xié)同行動奠定基礎。提升巨災風險科技管理水平，構建多源異構的巨災數(shù)據(jù)庫，打造中國—東盟巨災風險可視化平臺，實現(xiàn)災害信息的共享、模型、評估、制圖、監(jiān)測、多災種預警系統(tǒng)等方面研發(fā)合作。

二是搭建多邊共建共享災害風險共治平臺。創(chuàng)設區(qū)域知識儲備庫和專家?guī)?、進行針對性培訓、設立技術交流平臺等，探索建設中國東盟減災和韌性發(fā)展中心。充分利用國內現(xiàn)有數(shù)據(jù)和模型平臺系統(tǒng)資源，推動科研機構以及保險企業(yè)在東盟區(qū)域災害風險評估與應用方面的數(shù)據(jù)整合，打造數(shù)據(jù)模型平臺。建立巨災風險新型研發(fā)機構，開展極端天氣精細化時空演變特征、極端天氣影響機理、災害風險評估、災害風險區(qū)劃、巨災天氣指數(shù)保險模型和巨災風險管理等研究，共同做好風險監(jiān)測、隱患排查、風險評估、應急演練、宣傳培訓等工作。

注：

①數(shù)據(jù)來源：作者根據(jù)世界銀行具體國別數(shù)據(jù)計算整理。

（作者單位：國家發(fā)展改革委一帶一路建設促進中心）