從政策性到專業(yè)性
——美國稅務(wù)法院專門化形成考察兼談對我國鏡鑒

谷佳慧

（北京理工大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

法院的創(chuàng)設(shè)一向被認(rèn)為是需要科學(xué)合理規(guī)劃的國家權(quán)力行為。無論在我國還是其他國家，法院通常由立法機(jī)構(gòu)、上級(jí)法院、相關(guān)部門單獨(dú)或聯(lián)合設(shè)立。專門法院架構(gòu)于普通法院之上，一般認(rèn)為其創(chuàng)設(shè)過程更突出司法專業(yè)化與規(guī)范化。目前我國專門法院的創(chuàng)設(shè)主要是通過頂層制度設(shè)計(jì)和具體政策實(shí)施來實(shí)現(xiàn)，而域外專門法院則有不同的生成路徑。

美國聯(lián)邦稅務(wù)法院是英美法體系中發(fā)展最為成熟的專門法院之一。有別于傳統(tǒng)法院是通過憲法和立法機(jī)關(guān)分配法院創(chuàng)設(shè)權(quán)力來設(shè)立，美國稅務(wù)法院的設(shè)立則增加了許多規(guī)范模式之外的政策性路徑。基于此，本文對美國稅務(wù)法院設(shè)立時(shí)的動(dòng)因與進(jìn)路、目標(biāo)與方式進(jìn)行梳理，考察和分析法院的運(yùn)行表現(xiàn)與設(shè)立時(shí)的政策支持之間有何聯(lián)系，并探討這種專業(yè)的政策性與傳統(tǒng)的規(guī)范性之間如何相互較量又共同作用。從歷史的維度來理解美國稅務(wù)法院創(chuàng)設(shè)模式，亦可對我國專門法院建設(shè)提供鏡鑒。

一、稅務(wù)法院設(shè)立背景：前司法時(shí)代的專業(yè)性糾紛解決

（一）專業(yè)制度改革和設(shè)立新機(jī)構(gòu)的需求

專業(yè)化司法與相關(guān)行業(yè)的發(fā)展密不可分，行業(yè)的發(fā)展帶來糾紛數(shù)量的增長，同時(shí)也對糾紛解決的質(zhì)量有新的要求。在正式的專門法院創(chuàng)設(shè)前，行政裁判機(jī)構(gòu)往往承擔(dān)了處理行業(yè)專門問題糾紛的職能。

二十世紀(jì)初期，美國社會(huì)涌現(xiàn)出大量的稅務(wù)糾紛。在經(jīng)歷了“鍍金時(shí)代”的高速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)步入繁榮時(shí)期，社會(huì)矛盾也相應(yīng)而來：政府希望擴(kuò)大財(cái)政收入，民眾渴望縮小貧富差距。因此1913年美國國會(huì)通過的憲法第十六修正案①，賦予國會(huì)征收直接稅的權(quán)力，緊接著新的個(gè)人所得稅法出臺(tái)，更符合現(xiàn)代社會(huì)的新稅收制度建立。新稅種的出現(xiàn)帶來了大量的稅務(wù)糾紛，而稅務(wù)局面對稅制改革引發(fā)的新局面并沒有做好充足的準(zhǔn)備。一方面，稅務(wù)局出現(xiàn)處理所得稅業(yè)務(wù)人手不足的危機(jī)；另一方面，稅務(wù)局還需面對復(fù)雜的行政管理工作。稅務(wù)局的工作負(fù)擔(dān)沉重，為了轉(zhuǎn)移審計(jì)壓力，美國1921年頒布的《稅收法案》中規(guī)定：稅務(wù)專員在審計(jì)前對納稅人發(fā)出通知，后者有權(quán)在收到通知后30日內(nèi)提起行政復(fù)議，該復(fù)議為納稅人提供一個(gè)獲得聽證的機(jī)會(huì)，復(fù)議結(jié)束前專員不得擅自進(jìn)行審計(jì)。而對于復(fù)議依據(jù)，一是法院解釋稅法的判例，二是財(cái)政部的決定和條例②。這樣納稅人的權(quán)利多了一個(gè)保護(hù)途徑，但也引發(fā)一個(gè)新的問題：由哪個(gè)機(jī)構(gòu)來行使行政裁判權(quán)？當(dāng)時(shí)立法的選擇是，由財(cái)政部下屬的稅務(wù)上訴委員會(huì)來承擔(dān)此項(xiàng)職能。

（二）行政裁判權(quán)擴(kuò)張與準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)

稅務(wù)上訴委員會(huì)被賦予裁判特定稅收爭議案件的權(quán)力，沿襲了當(dāng)時(shí)背景下大批獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)處理行政爭端“初審”的做法。作為行政機(jī)構(gòu)的稅務(wù)上訴委員會(huì)擁有了“準(zhǔn)司法權(quán)”職能，而廣泛的“準(zhǔn)司法權(quán)”也出現(xiàn)在商業(yè)、交通等諸多行業(yè)[1]，行政裁判在這些領(lǐng)域替代了司法審判，一定程度上紓解了司法資源緊張的壓力。值得注意的是，此處的“糾紛裁判”并非通常意義上的“行政復(fù)議”，《稅收法案》給予上訴委員會(huì)廣泛的“類司法權(quán)”使其裁判介于審判與行政審查之間。立法將稅務(wù)行政裁判權(quán)授予了稅務(wù)上訴委員會(huì)，主要出于以下兩方面考慮：首先，委員會(huì)被設(shè)計(jì)成財(cái)政部的一個(gè)下屬機(jī)構(gòu)，獨(dú)立于稅務(wù)糾紛一方當(dāng)事人——國稅局，可以保證裁判的公正；其次，委員會(huì)通過“類司法”的非正式程序?qū)彶槎悇?wù)繳納不足的糾紛，可以保證裁判的效率。

“類司法機(jī)構(gòu)”的稅務(wù)上訴委員會(huì)能夠成功設(shè)立，離不開當(dāng)時(shí)財(cái)政部在國會(huì)上的努力。在財(cái)政部議案被國會(huì)采納之前，有其他組織機(jī)構(gòu)也試圖獲得稅務(wù)糾紛的行政裁判權(quán)。然而財(cái)政部的提案更加詳細(xì)可靠：首先，在財(cái)政部內(nèi)部設(shè)立稅務(wù)上訴委員會(huì)，與聯(lián)邦稅務(wù)局分立，但保證其獨(dú)立性，處理過程中遵循法院的正式程序而非各政府部門的行政程序；其次，由美國審計(jì)局來監(jiān)督稅務(wù)上訴委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)使用情況③。這樣的提案得到了美國眾議院的支持，1924年《稅收法案》基本以此為藍(lán)本設(shè)計(jì)了稅務(wù)上訴委員會(huì)。然而，該提案相較其他機(jī)構(gòu)的提案能順利通過，與財(cái)政部一貫支持當(dāng)時(shí)總統(tǒng)柯立芝（Calvin Coolidge）的稅收政策有密切關(guān)系。成立專門的稅務(wù)上訴委員會(huì)是時(shí)代與現(xiàn)實(shí)發(fā)展所趨，然而由誰承擔(dān)行政裁判權(quán)、依據(jù)何種程序，充滿了政治力量間的爭奪。委員會(huì)的設(shè)立也可以說是不同行政部門間博弈以致行政裁判權(quán)轉(zhuǎn)移的結(jié)果。財(cái)政部基于其稅收主張獲得設(shè)立機(jī)構(gòu)的權(quán)力，但在機(jī)構(gòu)具體運(yùn)行中，國會(huì)又通過“審判程序司法化”與“審計(jì)監(jiān)督經(jīng)費(fèi)”兩條限制了財(cái)政部的權(quán)力范圍。

二、稅務(wù)法院創(chuàng)設(shè)權(quán)歸屬之爭：行政屬性還是司法屬性

（一）立法授權(quán)于行政裁判機(jī)構(gòu)

縱觀美國稅務(wù)上訴委員會(huì)的成立過程，有兩個(gè)因素起了關(guān)鍵作用：一是立法授予行政機(jī)構(gòu)裁判稅務(wù)糾紛的權(quán)力，這種在二十世紀(jì)大量出現(xiàn)的立法賦權(quán)行為是稅務(wù)上訴委員會(huì)權(quán)力來源合法性基礎(chǔ)；二是行政裁判權(quán)從國稅局轉(zhuǎn)移到財(cái)政部，行政權(quán)力的流轉(zhuǎn)打破了各部門機(jī)構(gòu)間的平衡，為制約財(cái)政部對稅務(wù)行政裁判的控制而制定的規(guī)則也相應(yīng)出臺(tái)。稅務(wù)上訴委員會(huì)的運(yùn)行因行政裁判授權(quán)和行政權(quán)力流轉(zhuǎn)，呈現(xiàn)出與普通行政機(jī)構(gòu)全然不同的態(tài)勢，形成一種類似準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)的運(yùn)行模式。

首先，國會(huì)授予稅務(wù)上訴委員會(huì)行政裁判權(quán)，使委員會(huì)的裁判程序具備了準(zhǔn)司法化的特征。稅務(wù)上訴委員會(huì)初期被設(shè)計(jì)成“負(fù)責(zé)通過非正式程序?qū)彶槎悇?wù)繳納不足的糾紛的行政機(jī)構(gòu)”，并且委員會(huì)的決定不是終裁決定：對納稅人有利的決定，稅務(wù)局可以在一年內(nèi)提起訴訟；對納稅人不利的決定，在納稅人支付稅款后，如果確實(shí)決定有誤，納稅人可以向地方法院提起進(jìn)一步上訴，但委員會(huì)發(fā)現(xiàn)的事實(shí)可以被認(rèn)定為初步證據(jù)。這樣的設(shè)計(jì)更符合今天行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的形象，作為司法審判的前置程序而非與司法部門存在程序和職能上的交叉。在1926年《稅收法案》中，關(guān)于所得稅和稅務(wù)上訴委員會(huì)的規(guī)定被再次修改，其中就包括增加委員會(huì)管轄的范圍以及變更委員會(huì)的裁判程序。這樣稅務(wù)上訴委員會(huì)就從一個(gè)單純的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)變成了具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政機(jī)構(gòu)，主要體現(xiàn)在：第一，委員會(huì)的裁判從“非正式”的行政程序變更到采取正式的司法模式，專業(yè)審慎的司法程序可以更好地保證裁判的公正；第二，委員會(huì)的管轄范圍有所擴(kuò)大，呈現(xiàn)出與聯(lián)邦地方法院、聯(lián)邦索賠法院并行管轄涉稅案件的局面，地方法院和聯(lián)邦索賠法院可以受理先繳納稅款后要求退稅的案件，而委員會(huì)受理案件無需繳納稅款，可直接提起訴訟。

其次，經(jīng)過各行政機(jī)構(gòu)對稅務(wù)行政裁判權(quán)的爭奪，稅務(wù)上訴委員會(huì)較之其他行政裁判機(jī)構(gòu)反而更具獨(dú)立性。稅務(wù)行政裁判權(quán)從稅務(wù)局移轉(zhuǎn)到財(cái)政部，在管轄內(nèi)容上委員會(huì)裁判案件的一方當(dāng)事人是稅務(wù)局，在組織機(jī)構(gòu)上委員會(huì)是財(cái)政部的下屬部門，而實(shí)際上委員會(huì)的運(yùn)行獨(dú)立于以上兩個(gè)部門。1924年《稅收法案》專門標(biāo)明“稅務(wù)上訴委員會(huì)是美國行政機(jī)構(gòu)中一個(gè)獨(dú)立的部門”，通過審計(jì)局對委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)審計(jì)的單獨(dú)審計(jì)制度，經(jīng)費(fèi)上的獨(dú)立使得盡管稅務(wù)行政裁判權(quán)流轉(zhuǎn)到財(cái)政部的下屬機(jī)構(gòu)，財(cái)政部也無法對稅務(wù)上訴委員會(huì)的裁判產(chǎn)生過多影響。

總體來看，稅務(wù)上訴委員會(huì)的“獨(dú)立”與“準(zhǔn)司法性”得益于各政治力量在國會(huì)爭論中的博弈與妥協(xié)，委員會(huì)在各方力量的平衡中成為了專業(yè)裁判機(jī)構(gòu)，其運(yùn)行模式和審判效率也得到了律師、會(huì)計(jì)師、納稅人和美國財(cái)政部的充分肯定。

（二）行政為“體”、司法為“用”

稅務(wù)上訴委員會(huì)的設(shè)立可以看作是稅務(wù)法院成立的前置程序，國會(huì)通過立法賦予行政機(jī)構(gòu)以行政裁判權(quán)，使委員會(huì)擁有“準(zhǔn)司法性”的特質(zhì)。然而稅務(wù)上訴委員會(huì)這種兼具行政與司法的特征，也使其發(fā)展陷入了“兩不像”的困境。對于委員會(huì)本身來說，希望變更為擁有更高法律地位和司法權(quán)力的聯(lián)邦正式法院；但對于其他政治機(jī)構(gòu)來說，委員會(huì)的變更對其利益影響較為復(fù)雜，因此態(tài)度也隨之變化不定。然而，行政司法的雙重屬性促使稅務(wù)上訴委員會(huì)必須變更為正式法院。稅務(wù)上訴委員會(huì)在行使行政裁判權(quán)時(shí)采用類似司法的訴訟程序，因此呈現(xiàn)出與普通法院的高度相似性，但委員會(huì)的法律地位始終是行政機(jī)構(gòu)，行政的外表和司法的內(nèi)核使其處于一個(gè)相對尷尬的局面。在1926年《稅收法案》中，委員會(huì)的權(quán)力范圍進(jìn)一步擴(kuò)寬：對于委員會(huì)作出的裁決，當(dāng)事人可以直接向聯(lián)邦上訴法院起訴，如果沒有上訴行為，委員會(huì)的裁決將成為有法律效力的終局判決；當(dāng)事人的訴訟行為出現(xiàn)程序性缺陷時(shí)，委員會(huì)可直接駁回訴訟請求而無須經(jīng)過書面的事實(shí)和意見陳述。

行政裁判權(quán)的擴(kuò)大增加了稅務(wù)上訴委員會(huì)處理案件的能力和效率，同時(shí)也增加了委員會(huì)“行政性”因素與“司法性”因素之間張力的擴(kuò)大：首先，“稅務(wù)上訴委員會(huì)”的名稱讓許多納稅人誤以為該機(jī)構(gòu)同其他行政機(jī)構(gòu)并無二致，當(dāng)其需要向委員會(huì)尋求救濟(jì)時(shí)，常常錯(cuò)誤地沿用行政程序；其次，委員會(huì)缺乏執(zhí)行傳票和懲罰藐視法庭行為的權(quán)力，須借助其他地方法院應(yīng)對上述行為，這使得其程序繁瑣、效率低下[2]；再次，委員會(huì)成員沒有聯(lián)邦法院終身任職和固定薪酬待遇，裁判獨(dú)立性較低；最后，因成員待遇較低，委員會(huì)無法吸更多引優(yōu)質(zhì)人才。

這一時(shí)期的稅務(wù)上訴委員會(huì)盡管承擔(dān)著“準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)”的職能，實(shí)際上仍與聯(lián)邦法院間存在根本性的差異，表現(xiàn)在：第一，委員會(huì)審判過程并不存在陪審團(tuán)，只依賴固定法律條文做判決，缺乏普通法傳統(tǒng)的遵循先例與法官造法。第二，委員會(huì)的管轄權(quán)僅限于針對稅務(wù)局審核報(bào)稅單的申訴，當(dāng)事人一方永遠(yuǎn)是美國稅務(wù)局；普通法院的管轄權(quán)則涵蓋各類案件。第三，個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅都是當(dāng)時(shí)的新稅種，稅務(wù)上訴委員會(huì)也被視為一種實(shí)驗(yàn)性的機(jī)構(gòu)，一旦稅制改革，委員會(huì)撤銷，其成員何去何從成為問題，受憲法第三條保護(hù)的法官享有終身職位，可以在不同法院之間調(diào)動(dòng)工作，而委員會(huì)成員限于稅務(wù)領(lǐng)域，被認(rèn)為難以承擔(dān)普通案件的審判工作[3]106。

而在委員會(huì)成立后的數(shù)年間，其屢次嘗試脫離“行政機(jī)構(gòu)”的身份，獲得聯(lián)邦法院的法律地位。但從1924年到1942年，稅務(wù)上訴委員會(huì)的提案均以失敗告終，美國1929年到1933年的經(jīng)濟(jì)大蕭條又牽扯了國家的大部分注意，委員會(huì)也被迫暫時(shí)放下對自身地位變革的嘗試。直到20世紀(jì)40年代，稅務(wù)上訴委員會(huì)地位變更的問題才重新回到國會(huì)辯論場中。1941年4月，時(shí)任稅務(wù)上訴委員會(huì)主席阿倫德爾（C.Rogers Arundel）向財(cái)政部提議賦予委員會(huì)成員終身職務(wù)，同時(shí)為成員提供司法人員退休待遇，而這兩項(xiàng)提議都是仿照美國關(guān)稅法院的模式。美國關(guān)稅法院的發(fā)展歷史同稅務(wù)上訴委員會(huì)極為相似，都經(jīng)歷了從委員會(huì)到法院的過程，在其由評估委員會(huì)更名為關(guān)稅法院后，權(quán)限范圍和成員待遇也有了顯著變化：法官有終身任職的權(quán)利，享受司法人員退休待遇；法院有權(quán)強(qiáng)制證人出庭作證、核查證據(jù)，有權(quán)懲罰藐視法庭行為。該提議受到了很多業(yè)內(nèi)人士的認(rèn)可，卻并未得到政府內(nèi)閣成員和有影響力國會(huì)議員的支持，因而1941年委員會(huì)改革方案折戟。1942年新任委員會(huì)主席默多克（John Edgar Murdock）在先前提案的基礎(chǔ)上再次嘗試，其在1942年稅務(wù)上訴委員會(huì)更名工作中聯(lián)絡(luò)了國會(huì)和政府中有影響力的幾位官員，這些政治要員形成了巨大的影響力，為提案的順利通過提供了幫助。除了謀求政治人脈的支持，默多克主席還吸取了1941年議案失敗的教訓(xùn)，調(diào)整了此次提案的內(nèi)容：只要求更改稅務(wù)委員會(huì)名稱為美國稅務(wù)法院（United States Tax Court）以及給予成員（member）法官（judge）身份，不提及明確機(jī)構(gòu)法院地位的問題。該議案的理由是：第一，委員會(huì)更名將消除民眾因委員會(huì)行政名稱與司法職能不符而引起的誤解，減少因此產(chǎn)生的不必要的程序性錯(cuò)誤；第二，可以賦予機(jī)構(gòu)更大的權(quán)力保障審判程序的順利進(jìn)行，而不必再因程序問題尋求聯(lián)邦地區(qū)法院的二次救濟(jì)；第三，更名后委員會(huì)作為法院可以使用遍布全國的五十個(gè)地方法庭來進(jìn)行巡回審判；第四，委員會(huì)成員沒有法官頭銜，當(dāng)事人無法對其使用“法官”或“閣下”的尊稱，而成員也難以名正言順以法官身份組織庭審，改革將消除這種尷尬、維護(hù)委員會(huì)的尊嚴(yán)。

這樣的提案在保護(hù)委員會(huì)的同時(shí)也觸及其他部門利益，其中反對最為強(qiáng)烈的是司法部，其提出了兩個(gè)問題：第一，聯(lián)邦最高法院已經(jīng)在“舊殖民地信托公司訴美國國會(huì)案”④中以判例形式確定了稅務(wù)上訴委員會(huì)是政府分支機(jī)構(gòu)，不宜再修改；第二，一旦委員會(huì)變成法院，案件的政府代表將由司法部承擔(dān)，而非之前的財(cái)政部與國稅局聯(lián)合承擔(dān)。在司法部提出反對后，之前曾經(jīng)承諾支持委員會(huì)改革的財(cái)政部也轉(zhuǎn)變了態(tài)度。盡管委員會(huì)失掉了財(cái)政部的支持，但由于默多克前期的政治布局工作做得十分縝密，得益于前文談及的在籌款委員會(huì)具有影響力的迪士尼議員支持，眾議院最終仍舊通過了委員會(huì)改革議案。新法案規(guī)定：第一，將稅務(wù)上訴委員會(huì)更名為美國稅務(wù)法院（Tax Court of the United States）；第二，賦予原委員會(huì)成員法官（judge）身份；第三，要求稅務(wù)法院在庭審前審核代理人專業(yè)資格⑤。于是稅務(wù)上訴委員會(huì)具備了成為正式法院的基本要素，稅務(wù)法院初步設(shè)立。

總體上，無論是委員會(huì)還是稅務(wù)法院，都呈現(xiàn)一種“行政為體、司法為用”的狀態(tài)。這種模式與當(dāng)時(shí)美國政治機(jī)構(gòu)的行政權(quán)擴(kuò)張有密切關(guān)系，司法裁判的邊界因此變得模糊，類似稅務(wù)上訴委員會(huì)這樣的行政機(jī)構(gòu)被賦予審判職能。雖然混合模式外在表現(xiàn)上提高了行政裁判的效率和質(zhì)量，但對于機(jī)構(gòu)內(nèi)在的法律地位和政治定位而言，這種模糊顯然不利于專門法院的持續(xù)發(fā)展，甚至長期來看，在推崇法院地位的美國，人們依然更信賴司法而非披著司法外衣的行政機(jī)構(gòu)或弱司法機(jī)構(gòu)，稅務(wù)法院的權(quán)威也因此廣遭質(zhì)疑。

三、稅務(wù)法院司法權(quán)配置沖突：親政策性與司法權(quán)威

（一）專門法院法律地位與裁判權(quán)力邊界

法院地位一般由憲法和法律確定。美國普通法院依據(jù)憲法第三條第一款規(guī)定“合眾國的司法權(quán)屬于最高法院以及由國會(huì)隨時(shí)下令設(shè)立的低級(jí)法院”享有司法權(quán)。此外，美國國會(huì)有權(quán)根據(jù)憲法第一條第八款中“國會(huì)有權(quán)設(shè)立低于最高法院的各級(jí)法院”設(shè)立法院。普通法院依據(jù)第三條規(guī)定被稱為“憲法第三條法院”或“憲法法院”，后者因被國會(huì)創(chuàng)設(shè)而稱為“憲法第一條法院”或“立法法院”。兩類法院在法庭權(quán)限和法官待遇上各有不同，憲法第三條法院依據(jù)美國聯(lián)邦憲法第三條的規(guī)定擁有全部的司法權(quán)，其法官享有行為正當(dāng)即終身任職以及固定薪酬的待遇。而憲法第一條法院并不享有憲法第三條規(guī)定的權(quán)限，其審判權(quán)力來源于憲法第一條國會(huì)的賦權(quán)，同時(shí)法官也不享受終身任職和固定薪酬的待遇。

顯然，憲法第三條法院的憲法地位要高于憲法第一條法院，如果要科學(xué)地設(shè)立一個(gè)新興的專門法院，首選自然是將其定位為憲法第三條法院，以最大限度保障法院司法權(quán)的實(shí)現(xiàn)。然而在稅務(wù)法院的創(chuàng)設(shè)中，其屢次試圖成為憲法法院但均未獲得成效。

1942年法案雖然將稅務(wù)上訴委員會(huì)更名為稅務(wù)法院，但稅務(wù)法院僅具有“法院”的頭銜而非正式法院。1943年美國眾議院法律修訂委員會(huì)開始修訂《美國法典》（the United States Code）第28條關(guān)于聯(lián)邦法院系統(tǒng)的內(nèi)容，因此在1945年初，哥倫比亞地區(qū)上訴法院法官米勒（Justin Miller）——曾擔(dān)任稅務(wù)上訴委員會(huì)成員——提出要將稅務(wù)法院納入聯(lián)邦法院體系的建議。米勒法官的具體建議是：第一，稅務(wù)法院是一個(gè)司法裁判機(jī)關(guān)，其被收錄于國內(nèi)稅收法典而非美國法典第28條，于其法律地位是不合適的；第二，稅務(wù)法院法官應(yīng)獲得終身職務(wù)，且待遇應(yīng)等同于索賠法院、貿(mào)易和專利上訴法院、貿(mào)易法院等其他專門法院法官。米勒法官的提議得到眾議院法律修訂委員會(huì)的支持，但在國會(huì)討論時(shí)因《美國法典》該條款并未通過，這一計(jì)劃也就此夭折了⑥。

在修訂《美國法典》的過程中改變稅務(wù)法院地位的計(jì)劃失敗后，稅務(wù)法院的領(lǐng)導(dǎo)者們被迫放棄了憲法第三條法院的地位，轉(zhuǎn)而追求成為憲法第一條法院。時(shí)任稅務(wù)法院首席法官的特納（Bolon B.Turner）法官為改變稅務(wù)法院性質(zhì)參與咨詢委員會(huì)新一輪的法典修訂工作。在特納法官的努力下，1946年關(guān)于法官薪酬的議案被提交至國會(huì)，國會(huì)最終通過稅務(wù)法官的薪酬同聯(lián)邦地方法院的法官相同的提案。

而在稅務(wù)法院司法權(quán)限上，改革的進(jìn)展要難于法官待遇。直到1967年稅務(wù)法院才取得國會(huì)稅務(wù)委員會(huì)支持，并由后者向國會(huì)提出將稅務(wù)法院并入聯(lián)邦法院體系的議案。但這次新議案與以往不同的是，旨在變更稅務(wù)法院為受憲法第三條保護(hù)的法院。具體要求是：（1）賦予法官行為良好即可終身任職的權(quán)利（在任職稅務(wù)法院須完成12年任期后方可）；（2）賦予法院維持法庭秩序、強(qiáng)制證人出庭、強(qiáng)制出示證據(jù)的權(quán)力；（3）授權(quán)最高法院首席大法官可以調(diào)配稅務(wù)法官審理地方法院和上訴法院案件；（4）稅務(wù)法院的程序盡可能地符合聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則；（5）稅務(wù)法院首席法官可以要求十個(gè)政府專員協(xié)助審判，如舉行小額稅務(wù)案件聽證。

該項(xiàng)議案在國會(huì)兩院引起了歷時(shí)兩年的激烈討論，支持與反對兩方各持己見。其中以財(cái)政部和司法部的反對最為激烈。財(cái)政部作為稅務(wù)法院庭前政府代表并不愿意放棄此項(xiàng)權(quán)利，因此反對將稅務(wù)法院變?yōu)橥耆恼椒ㄔ?，除非能保留?cái)政部的全部代表權(quán)利。司法部為了爭奪話語權(quán)，提出：目前稅務(wù)訴訟的初審實(shí)際上由三套不同的司法系統(tǒng)控制，稅務(wù)案件可以選擇在稅務(wù)法院、地方法院和索賠法院進(jìn)行管轄，而每一個(gè)法院的程序、管轄要求各不相同；在上訴程序上也十分混亂，初審法院審理的案件可以上訴至11個(gè)上訴法院，這些上訴法院的意見經(jīng)常不同；因此，目前首要任務(wù)是解決這樣混亂的稅務(wù)訴訟體制，而非變更稅務(wù)法院的法律地位。沒有財(cái)政部和司法部的支持，議案幾乎很難獲得通過，于是稅務(wù)法院不得不縮小議案要求，只再次重申了關(guān)于法官待遇和庭審權(quán)限等問題。

這樣的妥協(xié)得到了國會(huì)的支持，最終在1969年《稅收法案》中，稅務(wù)法院被確立為根據(jù)憲法第一條設(shè)立的法院，更名為“美國聯(lián)邦稅務(wù)法院”（United States Tax Court），同時(shí)稅務(wù)法官不享有終身職位和固定薪酬待遇。為了彌補(bǔ)相較憲法第三條法院在法官任職方面的缺失，法案規(guī)定稅務(wù)法官的任期為15年，雖然沒有自動(dòng)重新任命，但在服務(wù)15年后沒有得到重新任命的法官可以帶著全額酬金退休。這樣美國稅務(wù)法院正式以聯(lián)邦憲法第一條法院身份運(yùn)行。

（二）專門法院權(quán)屬認(rèn)定的司法審查

稅務(wù)法院接受折中策略成為憲法第一條法院，僅僅是在立法擁有了法院地位。正如托克維爾所描述在美國“幾乎所有政治問題遲早都要變成司法問題”[4]310，聯(lián)邦法院系統(tǒng)是否承認(rèn)稅務(wù)法院的身份也是一道考驗(yàn)。

由于法律地位一直模糊不清，稅務(wù)法院對如何使用“司法權(quán)”并無先例可遵循。這種情況頻繁出現(xiàn)在各類案件中，其中最為典型的是“弗賴塔格訴稅務(wù)局案”⑦。當(dāng)事人弗賴塔格同其他15名納稅人被稅務(wù)局認(rèn)定在所得稅申報(bào)表中逃稅，據(jù)此，1982年3月，包括弗賴塔格等納稅人向稅務(wù)法院提起訴訟。該案被分配給了稅務(wù)法官威爾伯（Richard C.Wilbur）于1984年開始審理。而在1985年11月，威爾伯法官因生病不能繼續(xù)工作，案件被推遲審理。之后，稅務(wù)法院的首席法官任命特別承審法官鮑威爾（Carleton D.Powell）作為證據(jù)裁判員⑧來主持審判，為了保證公平，訴訟過程被錄制下來并允許威爾伯法官在家觀看訴訟過程。后因威爾伯法官從法官職位退休，1986年7月4日首席稅務(wù)法官通知當(dāng)事人將安排特別承審法官鮑威爾承接案件審判工作。對于該安排只有一個(gè)當(dāng)事人同意，并要求鮑威爾法官或首席法官中有一個(gè)人要對介入此案的決定負(fù)責(zé)。在當(dāng)事人的同意下，鮑威爾法官編寫書面調(diào)查結(jié)果和意見的情況，首席法院做出納稅人應(yīng)補(bǔ)繳稅款的判決。

針對這一判決，弗賴塔格上訴至聯(lián)邦第十五巡回上訴法庭，其認(rèn)為將如此一個(gè)復(fù)雜的稅務(wù)案件分配給一個(gè)特別承審法官審判有違美國憲法第二條第二款中關(guān)于法官任命權(quán)的相關(guān)規(guī)定。而上訴法院裁定，對于特別承審法官是否有權(quán)力審理此案本質(zhì)是上討論特別承審法官對案件是否有管轄權(quán)，應(yīng)當(dāng)在首次申訴時(shí)提出，駁回了上訴請求。爾后，弗賴塔格將案件訴至聯(lián)邦最高法院，最高法院批準(zhǔn)了調(diào)卷令來審判案件中有關(guān)憲法結(jié)構(gòu)分權(quán)的重要問題。

最高法院審理此案時(shí)，納稅人弗賴塔格的訴訟代理人是哈佛大學(xué)法學(xué)院教授、憲法學(xué)家沙利文（Kathleen Sullivan），政府方面代表是司法部副部長斯塔爾（Kenneth W.Starr）。另外，司法部前部長、哈佛大學(xué)法學(xué)院前院長格里斯沃爾德（Erwin N.Griswold）作為專家學(xué)者為法庭提供了法律意見書，主張稅務(wù)法院首席法官有權(quán)任命下級(jí)法官。這三方不僅代表了各自的當(dāng)事人，更集合了當(dāng)時(shí)理論界對稅務(wù)法院法律地位爭論的代表性觀點(diǎn)。在審判中，案件聚焦的問題被提升到司法機(jī)構(gòu)的利益與維護(hù)憲法分權(quán)原則的高度，最高法院最終支持了稅務(wù)法院的做法，理由如下：

（1）憲法第一條第二款授權(quán)稅務(wù)法院首席法官任命特別承審法官在所有案件中準(zhǔn)備擬定裁決和撰寫書面意見，這種任命權(quán)適用于各種情況，不受限制。

（2）稅務(wù)法院的做法沒有違反憲法條款。只有當(dāng)稅務(wù)法院為司法部門時(shí)，才可以被賦予指派法官審理案件的權(quán)力……如果將稅務(wù)法院視為政府部門，違背國會(huì)將稅務(wù)法院從行政機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)閼椃ǖ谝粭l法院的立法目的。

憲法第一條法院可以行使審判權(quán)，任命條款適用于各種法律意義上的法院，而非僅僅限定于憲法第三條設(shè)立的法院。否則，將違反國會(huì)的基本原則，即憲法第一條賦予法院的基本權(quán)力。

該判決對稅務(wù)法院的意義遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了其本身所爭論的問題，意味著司法界認(rèn)可了稅務(wù)法院作為聯(lián)邦法院的憲法地位，確立了稅務(wù)法院是出于憲法目的而設(shè)立的法院，消除了稅務(wù)法院與行政部門之間含糊不清的關(guān)系。在弗賴塔格案發(fā)生時(shí)，距1969年《稅收法案》頒布已過了十三年之久，通過美國聯(lián)邦最高法院在上訴審中對稅務(wù)法院專門化司法權(quán)力的肯定，稅務(wù)法院獲得實(shí)質(zhì)性專門法院地位。這種專門化轉(zhuǎn)向發(fā)生在稅務(wù)法院的具體案件實(shí)踐中，而非來自國家權(quán)力機(jī)關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，最終的效果是實(shí)現(xiàn)了稅務(wù)法院擁有作為專門法院的規(guī)范性審判制度，消解了長時(shí)間覆蓋于稅務(wù)法院之上的政策性色彩。

四、專門化轉(zhuǎn)向的路徑：從政策性到規(guī)范性

（一）作為政策目的產(chǎn)物的專門法院

回顧稅務(wù)法院創(chuàng)設(shè)和運(yùn)行歷程，無論是為了解決專業(yè)化稅務(wù)糾紛而設(shè)立專門司法裁判機(jī)構(gòu)，還是從帶有行政屬性的稅務(wù)上訴委員會(huì)演變?yōu)槁?lián)邦法院一員的稅務(wù)法院，在稅務(wù)法院具備完整的專門化司法權(quán)之前，其發(fā)展都體現(xiàn)出政策因素的巨大推動(dòng)力。

首先，法院設(shè)立的初衷并非國家高層對司法系統(tǒng)的重新規(guī)劃或美國國會(huì)主動(dòng)行使法院創(chuàng)設(shè)權(quán)，而是當(dāng)時(shí)稅收制度改革的歷史事件以及二十世紀(jì)漸起的司法權(quán)界限消退趨勢局面，被迫需要一個(gè)機(jī)構(gòu)來處理稅務(wù)糾紛。依照法院創(chuàng)設(shè)權(quán)理論，美國法院系統(tǒng)是典型的“憲法—議會(huì)分享”模式[5]：美國聯(lián)邦憲法第三條第一款規(guī)定，合眾國的司法權(quán)屬于最高法院以及由國會(huì)隨時(shí)下令設(shè)立的低級(jí)法院；第一條第八款規(guī)定，國會(huì)有權(quán)設(shè)立低于最高法院的各級(jí)法院。在此框架下，專門法院的設(shè)立應(yīng)當(dāng)是國會(huì)或聯(lián)邦最高法院的自發(fā)權(quán)力行為，然而反觀稅務(wù)法院的誕生，是二十世紀(jì)初的稅制改革先促成了稅務(wù)上訴委員會(huì)的成立，國會(huì)賦予行政裁判權(quán)給行政機(jī)構(gòu)造成稅務(wù)糾紛解決上司法權(quán)界限的消退，緊接著稅務(wù)上訴委員會(huì)越發(fā)具備司法機(jī)構(gòu)的特征，最終國會(huì)在委員會(huì)數(shù)十年的努力爭取下將其從行政機(jī)構(gòu)變更為專門法院。簡言之，是政策的發(fā)展推動(dòng)稅務(wù)法院走向成立，而非國會(huì)主動(dòng)依據(jù)憲法規(guī)定來設(shè)立一個(gè)新的法院。

其次，稅務(wù)法院成立的關(guān)鍵動(dòng)因是官員政治人脈的運(yùn)作，而非國會(huì)對設(shè)立法院議案的合理性審查。稅務(wù)上訴委員會(huì)因具備“行政為體、司法為用”的雙重特征而受到民眾和司法機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑，因而“被迫”需要變更為正式法院。在這一艱辛過程中，各方政治力量的沖突在國會(huì)辯論中表現(xiàn)得淋漓盡致。支持設(shè)立稅務(wù)法院的代表們曾多次向美國國會(huì)提交議案，但國會(huì)的辯論場上各方政治力量為其代表的利益不斷爭斗，礙于財(cái)政部、稅務(wù)局、司法部等多個(gè)機(jī)構(gòu)部門的不同立場，十幾年間設(shè)立專門法院的議案都未曾通過。直至1942年委員會(huì)主席默多克利用自身斡旋于多方政治人脈的能力，稅務(wù)法院才得以設(shè)立；1969年稅務(wù)法院首席法官特納在洞悉財(cái)政部和司法部的反對后適時(shí)調(diào)整策略為憲法第一條法院，稅務(wù)法院才得以在實(shí)質(zhì)上獲得聯(lián)邦法院的法律地位。無論是默多克的“縱橫捭闔”還是特納的“審時(shí)度勢”，均是政治性因素決定了司法權(quán)行使的前提——稅務(wù)法院是否有成立的可能，政治運(yùn)作不是目的但是專門法院設(shè)立的必要手段。

再次，稅務(wù)法院的制度改良更多依靠個(gè)案的推動(dòng)而非國會(huì)立法的規(guī)劃。法院如何良性運(yùn)轉(zhuǎn)并不斷優(yōu)化也是專門法院設(shè)立的重要內(nèi)容，通常頂層設(shè)計(jì)——具體落實(shí)的路徑是法院改良的合理選擇。然而在美國稅務(wù)法院發(fā)展史中，國會(huì)立法明顯落后于司法實(shí)踐，稅務(wù)法院具體制度的變革更多是在個(gè)案中出現(xiàn)并得到落實(shí)。其中，對稅務(wù)法院法律地位的認(rèn)定發(fā)生在弗賴塔格訴稅務(wù)局案中，稅務(wù)法院是否要同普通法院一樣遵循先例確定于“高爾森訴稅務(wù)局案”⑨中，稅務(wù)法院是否有權(quán)進(jìn)行違憲審查明確于“考夫曼訴稅務(wù)局案”⑩中，諸如此類，稅務(wù)法院發(fā)展的關(guān)鍵性問題都源自個(gè)案審判的推動(dòng)，而從未出現(xiàn)于國會(huì)依據(jù)憲法行使的法院創(chuàng)設(shè)行為中。進(jìn)一步講，如果說政治問題都以司法問題的形式出現(xiàn)并解決，那么這些個(gè)案背后也體現(xiàn)了政治力量對法院發(fā)展的態(tài)度、政治性因素對稅務(wù)法院模式的影響。

勞倫斯·鮑姆認(rèn)為，“司法專業(yè)化并非刻意為之，專門法院的設(shè)立更符合社會(huì)學(xué)關(guān)于手段與結(jié)果之間‘隨機(jī)匹配’的解釋”[6]237。在設(shè)立美國稅務(wù)法院的程序中，政策的實(shí)現(xiàn)是目的，設(shè)立專門法院是手段，兩者之間存在必然的聯(lián)系。無論美國稅務(wù)法院還是我國專門法院，實(shí)現(xiàn)相應(yīng)領(lǐng)域的政策目標(biāo)一直是專門法院設(shè)立的出發(fā)點(diǎn)，可以說政治是專門法院設(shè)立的目的。在卡多佐看來，“法律的目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利，未達(dá)到其目標(biāo)的規(guī)則不可能永久性地證明其存在是合理的”；“當(dāng)社會(huì)的需要要求這種解決方法而不是另一種的時(shí)候，這時(shí)，為追求其他更大的目的，我們就必須扭曲對稱、忽略歷史和犧牲習(xí)慣”[7]38-45。

在專門法院創(chuàng)設(shè)過程中，促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的政策固然可以算作社會(huì)福利，而當(dāng)社會(huì)需要這種福利來實(shí)現(xiàn)公共利益時(shí)，設(shè)立法院的規(guī)范性規(guī)則就可以暫置一旁，如何有效地建立起新的制度更為重要?；蛟S美國國會(huì)將裁判權(quán)下沉至行政機(jī)構(gòu)是對分權(quán)原則的挑釁，最高法院變更稅務(wù)法院司法權(quán)的行為是對先前判例的扭曲，但這些都必須為更大目的——社會(huì)福利的實(shí)現(xiàn)而讓路。在實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)過程中，顯然創(chuàng)設(shè)專門法院只是國家權(quán)力機(jī)構(gòu)的手段，美國稅務(wù)法院的設(shè)立同《稅收法案》的頒布等政治行為一起，作為手段構(gòu)建起美國二十世紀(jì)新的稅收制度。進(jìn)言之，這種手段與目的間“隨機(jī)匹配”關(guān)系，在稅務(wù)法院設(shè)立問題上，也可以體現(xiàn)為政治目的和設(shè)立法院的手段之間的“相互作用”。將政治問題司法化是美國社會(huì)的傳統(tǒng)，僅僅依靠作為行政機(jī)構(gòu)的稅務(wù)上訴委員會(huì)處理繁雜的稅務(wù)糾紛顯然不能贏得社會(huì)各方的信任，將委員會(huì)的法律地位提升到聯(lián)邦法院高度其審判自然更具有正當(dāng)性和公信力，這是當(dāng)時(shí)社會(huì)環(huán)境下稅務(wù)法院乃至新稅收制度能持久存續(xù)的必然需求。

（二）專業(yè)化司法的規(guī)范性要求

前文探討了現(xiàn)實(shí)層面美國稅務(wù)法院在設(shè)立和運(yùn)行初期嚴(yán)重依賴政策性因素，但在學(xué)理上，對于專門法院的規(guī)范化設(shè)立存在詳細(xì)的制度設(shè)計(jì)。其中主要包括專門法院的創(chuàng)設(shè)權(quán)和司法權(quán)配置[5]：在憲法和法律的框架內(nèi)，通過妥當(dāng)?shù)囊?guī)則設(shè)計(jì)，合理調(diào)配使用機(jī)構(gòu)資源，科學(xué)確定其法官制度和審判程序，建立專業(yè)化的審判權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和在全國的整體布局[8]。

首先，司法權(quán)來源，即明確專門法院的具體創(chuàng)設(shè)權(quán)，是設(shè)立專門法院的基礎(chǔ)[9]。以美國稅務(wù)法院為例的專門法院，是為了解決專業(yè)問題裁判的難題，基于某些事項(xiàng)所固有的專業(yè)技術(shù)性而將統(tǒng)一司法權(quán)分割的受限權(quán)法院，因司法權(quán)內(nèi)部裂變而產(chǎn)生的受限權(quán)法院，由于涉及原有司法權(quán)尤其是刑事審判權(quán)的分割和讓渡，直接威脅到法院法定、管轄權(quán)法定的存亡，故而受到憲法秩序的嚴(yán)格規(guī)制[5]。因此，專門法院設(shè)立的具體創(chuàng)設(shè)權(quán)，應(yīng)受憲法與法律規(guī)制，不能將創(chuàng)設(shè)權(quán)隨意移交或賦權(quán)至其他機(jī)關(guān)。

其次，在司法權(quán)配置問題上，專門法院的規(guī)劃需要厘清司法權(quán)配置，即嚴(yán)格限制專門司法權(quán)限的下沉與擴(kuò)大。司法權(quán)配置的主要模式為由憲法和法院規(guī)定法院司法權(quán)限，形成管轄權(quán)法定原則[10]?！肮茌牂?quán)是國家權(quán)力在各個(gè)國家機(jī)關(guān)配置的結(jié)果，相對于立法權(quán)、行政權(quán)和檢察權(quán)而言，管轄權(quán)是整個(gè)法院系統(tǒng)根據(jù)憲法分得的一種國家權(quán)力?！盵11]管轄權(quán)分配給不同法院實(shí)施，實(shí)質(zhì)上是管轄權(quán)在不同級(jí)別法院之間或相同級(jí)別不同類別法院之間配置司法權(quán)的結(jié)果。專門法院因其管轄范圍的特殊限定，司法權(quán)配置相應(yīng)也被嚴(yán)格限定在一定框架內(nèi)。因此設(shè)立專門法院，需要詳細(xì)規(guī)劃并限制專門法院管轄權(quán)的邊界，避免出現(xiàn)司法權(quán)配置沖突或重合的情況。

（三）專門法院內(nèi)在的專業(yè)化轉(zhuǎn)向

盡管學(xué)界已經(jīng)從多個(gè)維度論證了如何規(guī)范地創(chuàng)設(shè)專門法院、如何實(shí)現(xiàn)法院法定和明確司法權(quán)配置，但真正實(shí)現(xiàn)法院的專業(yè)化司法必須依靠法院內(nèi)在轉(zhuǎn)型而非外力作用。成熟的專門法院需要具備合理的司法權(quán)來源及清晰的司法權(quán)配置，在美國稅務(wù)法院的變遷史中，專業(yè)司法權(quán)的規(guī)范化模式更是一種結(jié)果呈現(xiàn)而非制度設(shè)計(jì)，這種結(jié)果呈現(xiàn)是稅務(wù)法院用專業(yè)性逐漸消解政策性的成功經(jīng)驗(yàn)。而美國稅務(wù)法院的經(jīng)驗(yàn)證明，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化轉(zhuǎn)向，需要在以下維度處理好政策性與專業(yè)性的關(guān)系。

第一，正視政策性因素對于專門法院的特殊影響。于任何領(lǐng)域的專門法院而言，行業(yè)政策的需求是設(shè)立專門法院的動(dòng)因、維護(hù)行業(yè)健康發(fā)展是設(shè)立法院的目標(biāo)，設(shè)立專門法院本身即是手段，兩個(gè)要素的連接是歷史的必然。政策需要法院工作來實(shí)現(xiàn)，法院的創(chuàng)設(shè)也進(jìn)一步促進(jìn)了政策的改革，兩者在不同程度上相互作用。政策性因素確實(shí)對其設(shè)立發(fā)展有積極作用，專門法院并非司法體系中的傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)，如果沒有政策性因素的推動(dòng)，很難改變既有權(quán)力結(jié)構(gòu)來設(shè)立一個(gè)完全新型的法院。

第二，通過強(qiáng)化專業(yè)司法權(quán)法消解過度的政策作用。過多政治性因素的干擾會(huì)造成專門法院后期發(fā)展的無序性，單一政策導(dǎo)向難以提供全面的理論支持，美國稅務(wù)法院因此經(jīng)歷了司法權(quán)被割裂、審判程序的混亂、上下級(jí)法院之間司法裁判不統(tǒng)一的困難。此時(shí)，專業(yè)司法權(quán)需要合理介入來引導(dǎo)專門法院制度更符合司法規(guī)律和審判實(shí)踐。專業(yè)化司法是專門法院區(qū)別于普通法院的根本性特征，在具備專門行業(yè)知識(shí)和審判經(jīng)驗(yàn)的背景下高效公正處理專業(yè)糾紛是保護(hù)相關(guān)行業(yè)發(fā)展、取代政策導(dǎo)向影響的最有效途徑。值得注意，這種司法替代政策的轉(zhuǎn)向應(yīng)是專門法院內(nèi)部自發(fā)性改革。過度的政策干預(yù)已經(jīng)不適合專門法院成熟發(fā)展階段，由于專門法院與相關(guān)行業(yè)的行政管理聯(lián)系緊密，如果采取自上而下的頂層模式來“設(shè)計(jì)”專門法院的專業(yè)化進(jìn)程，容易再次落入政策大于司法的循環(huán)。而在司法體系內(nèi)部用司法的方式推動(dòng)專業(yè)化司法權(quán)的實(shí)現(xiàn)才是專門法院制度完善的可行之路。

五、中國專門法院專門化形成未來

設(shè)立專門法院是全球法律現(xiàn)代化的潮流，司法專業(yè)化符合現(xiàn)代法治的發(fā)展要求。經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步向?qū)I(yè)化和精尖化方向變革，司法糾紛的日益細(xì)化需要更加專業(yè)化的審判方式。專門法院的成立既是順應(yīng)時(shí)代發(fā)展的趨勢，也是提升現(xiàn)代法治與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同步的路徑。作為手段的專門法院被經(jīng)濟(jì)發(fā)展引出，而專門法院也促進(jìn)了社會(huì)福利的目的，法院手段與政治目標(biāo)實(shí)現(xiàn)相互借力，專門法院的創(chuàng)設(shè)有設(shè)立因素的偶然性更有設(shè)立需求的必然性。法院創(chuàng)設(shè)正是一部蘊(yùn)含時(shí)代社會(huì)需求與法律系統(tǒng)融合的司法史敘事。

美國稅務(wù)法院的誕生充斥了政治力量間的博弈，從早期稅務(wù)上訴委員會(huì)獲得國會(huì)賦予行政裁判權(quán)，到委員會(huì)主席多方斡旋政治人脈，再到國會(huì)辯論場各方機(jī)構(gòu)的利益爭奪與妥協(xié)，直至國會(huì)立法和最高法院對稅務(wù)法院法律地位的肯定，每個(gè)階段都充分展現(xiàn)了政治性因素在專門法院創(chuàng)設(shè)中舉足輕重的作用。而過度的政策因素也阻礙了稅務(wù)法院的發(fā)展，通過在審判中爭取和行使專業(yè)司法權(quán)，美國稅務(wù)法院在內(nèi)部改革的力量下逐漸褪去政策性陰影，形成了真正的專門法院制度。美國模式固然與其政治司法社會(huì)傳統(tǒng)密切相關(guān)，但由于專門法院的創(chuàng)設(shè)都與相關(guān)行業(yè)發(fā)展與保護(hù)相關(guān)，包括我國在內(nèi)的世界各國專門法院事實(shí)上都在面臨政治性因素直接或間接的影響。

我國的專門法院肇始于建國初期效仿蘇聯(lián)設(shè)立的鐵路運(yùn)輸法院，現(xiàn)有軍事法院、海事法院、知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院和金融法院幾類專門法院。隨著近年來知識(shí)產(chǎn)權(quán)、金融等現(xiàn)代專門法院的出現(xiàn)，專業(yè)化司法建設(shè)既蓬勃發(fā)展，卻也面臨法院如何衡平法理與產(chǎn)業(yè)、社會(huì)效應(yīng)的現(xiàn)實(shí)問題[12]。美國稅務(wù)法院這段從政策性向?qū)I(yè)化轉(zhuǎn)向的經(jīng)歷提示我們，突破既有困境，核心在于形成專門法院自身的專門化。

首先，降低“法外知識(shí)”對專門法院司法權(quán)行使的影響，推進(jìn)專業(yè)化“法律知識(shí)”，實(shí)現(xiàn)公平正義。專業(yè)化司法中的“法外知識(shí)”包括且不限于政策性規(guī)定、商業(yè)市場影響、專業(yè)背景帶來的價(jià)值偏好等[13]，在專門法院設(shè)立初期，專門司法的特點(diǎn)之一就是運(yùn)用“法外知識(shí)”，這些法律規(guī)則外的因素如流行的道德、政治理論和公共政策，形成法官共有的偏見[14]。在審判中隔絕“法外知識(shí)”是不現(xiàn)實(shí)的，再高明的法律制度也無法控制法官內(nèi)心的裁斷活動(dòng)；然而專業(yè)審判也必須厘清“法外知識(shí)”與“法律知識(shí)”主次定位，減少“法外知識(shí)”的泛濫與錯(cuò)位。具體而言，第一，控制政策因素和市場價(jià)值對法官裁判的影響。專門法院管轄案件多涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)前沿問題，無論是互聯(lián)網(wǎng)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)還是海事案件，都隱含了較高的商業(yè)價(jià)值；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展為龍頭的社會(huì)風(fēng)氣和政策導(dǎo)向下，法院本身也在積極尋求從局外人走向創(chuàng)造者，與政策實(shí)施互相影響。理性對待政策與市場價(jià)值，避免通過裁判過度維護(hù)市場價(jià)值高的一方利益，既要保護(hù)市場主體的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)效益，也更符合了設(shè)立專門法院促進(jìn)該領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政治目標(biāo)。第二，注意專業(yè)背景為法官帶來傾向性的價(jià)值偏好。不同于普通法官的“常識(shí)性”審判，專門法院法官容易從業(yè)內(nèi)人士的角度理解專業(yè)知識(shí)，專業(yè)知識(shí)本身是中立的、無罪的，但從行業(yè)發(fā)展的角度看待專業(yè)知識(shí)，容易衍生出保護(hù)、輔助的潛意識(shí)思考。對于專業(yè)背景這把雙刃劍，通過人民陪審員、普通法院二審等制度建設(shè)來平衡其對專業(yè)法官的影響，方能發(fā)揮其專業(yè)性的優(yōu)勢而降低專門化的“壟斷”。

其次，針對我國專門法院專業(yè)司法權(quán)與普通法院司法權(quán)競合，協(xié)調(diào)好專門法院與普通法院間的權(quán)力分配。我國的單一制國家體制和四級(jí)三審的審判模式，都決定了我國不宜建立完全并行于普通法院的專門法院系統(tǒng)，如何在現(xiàn)有司法體系中嵌入專門法院并協(xié)調(diào)兩者司法權(quán)力關(guān)系尤為重要。一方面，要加強(qiáng)我國專門法院的數(shù)量并提升專業(yè)審判質(zhì)量。雖然早在建國初我國就設(shè)立了專門法院（軍事、鐵路運(yùn)輸?shù)确ㄔ海?，但專門法院建設(shè)分類不夠詳細(xì)，新興訴訟領(lǐng)域?qū)ｉT法院數(shù)量不足。許多專門法院成立時(shí)間較短，只有少量法官擁有專業(yè)資深水平；有些專門法院由其他法院改編而來，尚未形成自己的專業(yè)體系，如2017年成立的杭州互聯(lián)網(wǎng)法院前身是杭州鐵路運(yùn)輸法院，現(xiàn)在仍同時(shí)兼理鐵路運(yùn)輸案件。另一方面，管理好專門法院與普通法院在司法權(quán)交叉領(lǐng)域的管轄權(quán)歸屬。專門法院司法權(quán)的運(yùn)用在現(xiàn)有審級(jí)制度下仍處于普通法院司法權(quán)治域下[15]，法院權(quán)力的范圍由其法律地位決定，但專門法院在我國四級(jí)三審的審級(jí)結(jié)構(gòu)中定位尚不完全明確[16]。專門法院的設(shè)立分割了普通法院部分司法權(quán)，但由于我國專門法院多為基層法院，在二審層面上案件將回到普通法院的司法權(quán)之下，特別是在復(fù)雜交叉領(lǐng)域的專業(yè)案件，管轄權(quán)歸屬并未完全明晰。因此，專門法院和普通法院在審級(jí)和管轄案件兩方面都亟需更加明確的界限與分工[17]。

基于法律文化的獨(dú)特性，我們無法直接同德國等歐陸國家一樣，在普通法院體系外設(shè)立一整套隸屬行政機(jī)關(guān)卻實(shí)質(zhì)行使審判職能的專門行政法院。而借鑒美國稅務(wù)法院專門化的生成模式，通過加強(qiáng)專業(yè)化來降低政策性，更利于形成我國專門法院的專業(yè)化路徑。中國化專門法院道路有自己的特性，這既與我國國情直接相關(guān)——須在單一制司法體系下保障審判的一致性；也符合當(dāng)下我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況——為促進(jìn)保障新興行業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展。在未來的司法實(shí)踐中，專門法院平衡好政策性因素對司法裁判的影響，將專業(yè)知識(shí)用于提升司法效率，將法律知識(shí)作為保證公平正義的底線，無疑利于我國專門法院系統(tǒng)的進(jìn)一步完善。

注釋：

①美國憲法第十六修正案：“國會(huì)有權(quán)對任何來源的收入規(guī)定和征收所得稅，無須在各州按比例進(jìn)行分配，也無須考慮任何人口普查或人口統(tǒng)計(jì)?！?/p>

②這兩條建議出現(xiàn)在1918年《設(shè)立美國國際貿(mào)易委員會(huì)的審查報(bào)告》中，資料來源于ProQuest Congressional美國國會(huì)文獻(xiàn)信息數(shù)據(jù)庫。

③上述規(guī)定為1926年美國《稅收法案》的正式內(nèi)容，資料來源于ProQuest Congressional美國國會(huì)文獻(xiàn)信息數(shù)據(jù)庫。

④本案為美國聯(lián)邦法院案例Old Colony Trust Co.v.Commissioner,279 U.S.716,725（1929），源自HeinOnline法律數(shù)據(jù)庫。

⑤關(guān)于設(shè)立稅務(wù)法院的各方官員意見，參見：美國稅務(wù)法院資料匯編，https://www.ustaxcourt.gov/resources/book/Dubroff_Hellwig.pdf，最后訪問時(shí)間2023年3月1日。

⑥美國1942年《稅收改革法案》的修訂案在國會(huì)幾方政治力量博弈下出臺(tái)，詳細(xì)資料來源于ProQuest Congressional美國國會(huì)文獻(xiàn)信息數(shù)據(jù)庫。

⑦本案為美國聯(lián)邦法院案例Freytag v.Commissioner,501 U.S.868.源自HeinOnline法律數(shù)據(jù)庫。

⑧特別承審法官不能單獨(dú)審理案件，僅可作為正式法官的輔助。

⑨本案為美國聯(lián)邦法院案例Golsen v.Commissioner,54 T.C.742,445 F.2d 985,404 U.S.940，源自HeinOnline法律數(shù)據(jù)庫。

⑩本案為美國聯(lián)邦法院案例Kaufman v.Commissioner,5 B.T.A.31,源自HeinOnline法律數(shù)據(jù)庫。