特定的指標測度與制度策應對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響性評析

鄭曙光

（寧波大學 法學院，浙江 寧波 315211）

營商環(huán)境法治化建設具有世界性與國別性。結合我國實際，如何推進營商環(huán)境法治化建設，勢必涉及營商環(huán)境法治化建設的測度指標或評價體系、治理方式選擇以及對象面向。

就構建測度指標或評價體系而言，目前有兩種選項可供選擇：一是參照世界銀行所設定的評估標準法，但這一選項面臨的現(xiàn)狀是世行原評價項目（Doing Business，譯為“營商環(huán)境”）已停止發(fā)布評價報告，新的評價項目（B-READY，可譯為“營商環(huán)境供給”）于2023年剛推出，評價過程與結果如何推進尚處于不確定性；二是由我國自行設計并形成相應測度指標或指標體系。近5年來，國家發(fā)改委為此作了積極努力，發(fā)布了中國營商環(huán)境指標體系，并自2019年以來連續(xù)4次發(fā)布了營商環(huán)境評估報告，但這一選項面臨測度指標或指標體系亟待完善等問題。

就構建營商環(huán)境法治化建設的治理方式而言，目前呈現(xiàn)出以政府供給側(cè)為主還是以企業(yè)需求側(cè)為主的選擇性討論。有學者主張將營商環(huán)境法治化建設的重點放在如何改善政府與市場的關系上，認為推進營商環(huán)境法治化建設的發(fā)力主體應是各級政府，重點應是如何加速政府職能轉(zhuǎn)變，深化“放管服”改革等方面[1]。這顯然是從政府供給側(cè)結構性改革上去推進營商環(huán)境的法治化建設。也有學者提出營商環(huán)境好壞的直接感受者是企業(yè)，直接受惠者也是企業(yè)，應以企業(yè)需求側(cè)為建設對象面向。認為營商環(huán)境法治化建設的核心是提升企業(yè)從商的社會經(jīng)濟環(huán)境條件，無論從依法界定政府與市場之間的邊界，還是構建“親”“清”政商關系，都是服務于企業(yè)需求實際的[2]。筆者更傾向于以企業(yè)需求側(cè)為主作為進行營商環(huán)境法治化建設的對象面向，由此進行營商環(huán)境法治化建設的相應測度或指標體系構建。

倘若以企業(yè)需求側(cè)為主進行營商環(huán)境法治化建設，就需要突出反映企業(yè)對營商環(huán)境建設的實際需求，進而在營商環(huán)境法治化的測度或指標體系中較多地選取企業(yè)在市場準入、公平競爭、資源平等獲取、產(chǎn)權保護、行政管理效率等方面的因子，彰顯營商環(huán)境建設中以企業(yè)為本的基本理念。

圍繞這樣一個學術理路思考問題，就會預設另外一個問題，即在以企業(yè)需求側(cè)為主的營商環(huán)境法治化建設中，是否有必要重點突出以優(yōu)化民營企業(yè)，尤其是民營中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點的營商環(huán)境法治化建設？目前理論界對此尚未有富有建設性的回應，但國家民營經(jīng)濟發(fā)展政策與產(chǎn)業(yè)政策實踐卻在倒逼理論界對此問題作出積極的回應。

2023年7月發(fā)布的《中共中央 國務院關于促進民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的意見》（以下簡稱《民營經(jīng)濟壯大意見》），以9個方面31條的結構篇幅系統(tǒng)性地闡述了民營經(jīng)濟發(fā)展壯大的政策意見，可謂條修葉貫，歸全反真，吹響了國家推進民營經(jīng)濟發(fā)展的進軍號。

綜觀《民營經(jīng)濟壯大意見》，進而聯(lián)想在此之前國務院所頒布的系列性文件①，需要思考的是，國家出臺發(fā)展民營經(jīng)濟的政策意見并不少見，應將這些政策意見與營商環(huán)境法治化的持續(xù)改革相結合，形成以優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境為核心的營商環(huán)境法治化建設方案，進而轉(zhuǎn)化為實際行動。

從企業(yè)需求側(cè)視角洞察，營商環(huán)境法治化與民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境優(yōu)化兩者之間雖不等同，但具有較強的契合性。依筆者之見，以優(yōu)化對民營企業(yè)尤其是民營中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境為視角構建營商環(huán)境法治化建設不僅是需要的，而且是可行的。民營企業(yè)已成為我國市場經(jīng)濟主體中的生力軍，倘若營商環(huán)境法治化運行的測度指標、評價體系乃至制度方案不去重點照應具有生力軍意義上的市場主體的內(nèi)在需求，那么就難以達到通過營商環(huán)境法治化促進企業(yè)發(fā)展環(huán)境優(yōu)化的初心使命。

凡事出新，必有策應。帶著上述問題，筆者就營商環(huán)境法治化對民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境的影響機理作出檢討，并對適應性的制度策應作些探索。

一、特定的測度指標對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

民營企業(yè)，尤其是民營中小企業(yè)，需要在適宜的營商環(huán)境下成長發(fā)展。在營商環(huán)境法治化建設中，一些測度指標對民營企業(yè)具有較強的敏感性。其中公平準入與公平交易行為、公正執(zhí)法與司法行為、便利性營商行為對民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境的影響最為明顯。

（一）市場公平性測度指標對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

1.市場準入公平對民營企業(yè)發(fā)展的影響

市場準入是對市場主體進入某些行業(yè)、領域設定特定門檻的一項市場監(jiān)管制度。就一國產(chǎn)業(yè)政策而言，通常會在自然壟斷或公用事業(yè)、國家安全或社會公共行業(yè)、自然資源和環(huán)境保護的產(chǎn)業(yè)、衛(wèi)生安全和衛(wèi)生健康的產(chǎn)業(yè)，以及特殊產(chǎn)品的生產(chǎn)與經(jīng)營實施市場準入制度。

在我國，存在國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)，但是一些領域長期來已為國有企業(yè)壟斷經(jīng)營，因而，在特定行業(yè)和領域如何設定市場準入的公平性測度指標，打破所謂民營企業(yè)看得見進不去的“玻璃門”現(xiàn)象、進出政策朝令夕改的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象便成為在推進營商環(huán)境法治化中檢視民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境的重要矢量。

通常情況下，進入壁壘由以下幾個方面組成：（1）規(guī)模經(jīng)濟壁壘。某一產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟要求越大，對于小規(guī)模的潛在進入者來說，其平均成本就會高于在位企業(yè)而處于劣勢地位。（2）資本量壁壘。某些產(chǎn)業(yè)對資本規(guī)模有較高的要求，小規(guī)模的潛在進入者只能望洋興嘆。（3）政策性壁壘。政府通過制定政策以提高進入門檻，達到限制潛在進入者進入的政策目標。

民營中小企業(yè)在市場準入中所存在的問題，有些是體制與政策上的問題即政策性壁壘所引發(fā)，有些則是中小企業(yè)自身發(fā)展上的問題受到制約。政策性壁壘倘若長期存在，不從根本上破解，就會影響民營中小企業(yè)的成長與發(fā)展。

2.市場交易公平對民營企業(yè)發(fā)展的影響

民營企業(yè)與國有企業(yè)、外資企業(yè)需要有平等、寬松的競技環(huán)境。平等、寬松的環(huán)境，通常由“同等”的政策營造，包括同等的法律保護政策，同等的財稅政策，同等的信貸政策，同等的土地資源供給政策，同等的國內(nèi)外市場進入政策。只有在“同等”政策條件下，民營中小企業(yè)才能邁上健康成長之路[3]。

近年來，我國每年都有不少民營中小企業(yè)倒閉，從表面上看，這是資金鏈斷裂的結果，但從深層次的原因分析，有些則是體制和制度上的問題所引起。在區(qū)域?qū)用妫捎诟鞯貙τ诓煌兄破髽I(yè)采取的政策不甚相同，影響了企業(yè)之間的公平競爭。既嚴重擠壓民營企業(yè)，尤其是民營中小企業(yè)生存和成長的空間，還削弱了民營企業(yè)家提振經(jīng)濟的信心與企業(yè)的競爭力[4]。

市場公平競爭機制的形成與發(fā)育，既有自發(fā)性，也有政策指引性。最為典型的例證是2005年的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2005〕3號，簡稱“36條”），突出體現(xiàn)平等準入、公平待遇原則，這對于支持民營中小企業(yè)發(fā)展具有很強的政策信號效應。2010年的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號，簡稱“新36條”），明確進一步拓寬民間投資的領域和范圍，這對于激發(fā)民營企業(yè)在更廣泛領域的投資興業(yè)具有政策指引效應。

但目前理論與實務界仍普遍認為，國家對民營中小企業(yè)的政策仍存在差異化現(xiàn)象。究其原因，主要是：（1）按所有制分類所導致。長期以來，我國對于投資主體劃分國營、民營、外資等，并采取差異化的政策，因而也決定了不同所有制主體類型的企業(yè)具有不同的政策待遇。（2）政策主體的差異化所導致。由于中小企業(yè)分屬于不同的部門管理，各管理部門在利益驅(qū)動下引發(fā)各類企業(yè)政策公平性上的差異。（3）中小企業(yè)標準的不統(tǒng)一所導致。統(tǒng)計部門、工信部門、財稅部門在不同的政策上根據(jù)自身的需要，選用不同的中小微企業(yè)標準，這在客觀上也造成了中小企業(yè)政策的差異化。

在對企業(yè)政策上，僅僅給民營中小企業(yè)以形式上的公平是不夠的。因為民營中小企業(yè)具有天生的弱小性，它無法與大企業(yè)在同一起跑線上展開競爭；因為民營中小企業(yè)具有成長性，在生命周期前幾個階段，需要通過促進或扶持政策促進其良好成長。這些都應成為對廣大民營中小企業(yè)實現(xiàn)公平時，不僅僅是形式公平，更重要的是實質(zhì)公平的理由。

因此，在營商環(huán)境法治化的整體構建上，需要在實質(zhì)公平政策的指引下，通過設定市場交易公平測度，構筑以“權利公平、機會公平、規(guī)則公平、分配公平”為主要內(nèi)容的民營企業(yè)成長與發(fā)展的公平環(huán)境。

（二）執(zhí)法與司法的公正性測度指標對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

1.法治政府建設對民營企業(yè)發(fā)展的影響

法治政府建設是進入新世紀以來我國法治建設的重要內(nèi)容，其著力點是讓市場更有效率的同時，讓政府有作為，把政府建設成有限政府、服務政府、陽光政府、誠信政府和守法政府[5]。

民營企業(yè)，尤其是民營中小企業(yè)的發(fā)展，除了主要靠其自身努力外，外援力量同樣重要。在外援力量中，其中最主要的來自于政府。政府對民營企業(yè)的鼓勵與引導行為，以及由此頒布的一系列政策體系，既是政府經(jīng)濟職能實現(xiàn)的重要體現(xiàn)，也是直接影響民營中小企業(yè)成長發(fā)展的外生力量。

在新中國成立70多年來的實踐歷程中，可以發(fā)現(xiàn)，政府對民營中小企業(yè)管理角色的轉(zhuǎn)換進程并不是一蹴而就的，而是分階段、分步驟推進的，經(jīng)歷了“全能者、管制者”→“引導者、指導者”→“監(jiān)督者、服務者”的職能演變過程。在角色變遷演進過程中，由于受到全能政府的慣性、利益集團的阻撓等多重因素的影響，整個演進呈現(xiàn)出緩慢、漸進性特征。

法治政府對民營企業(yè)的管理，最有效的手段是構建權力清單與負面清單制度。通過“確權”進一步約束政府權力；通過“曬出”權力清單，以明確政府與市場的邊界；通過“清權”“減權”，最大程度給市場、社會放權。通過構建權力清單與負面清單制度，激發(fā)各類市場主體的競爭力和創(chuàng)造性。

2.執(zhí)法與司法的公正實施對民營企業(yè)發(fā)展的影響

一個高度規(guī)范化的執(zhí)法、司法環(huán)境，可以避免因執(zhí)法、司法的不公所產(chǎn)生的“制度扭曲”現(xiàn)象[6]。執(zhí)法與司法的公正性對民營企業(yè)發(fā)展的影響，主要在于以下方面：

（1）影響民營企業(yè)的交易效益與交易效率。設想在一個非法治化的環(huán)境中，因為法治不力，契約精神得不到有效捍衛(wèi)，就會在契約的簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督和事后救濟的環(huán)節(jié)產(chǎn)生許多無謂的交易成本而直接影響交易的效益與效率[7]。

（2）影響民營企業(yè)可持續(xù)競爭力。在公正的執(zhí)法與司法環(huán)境下，民營企業(yè)以規(guī)則行事，企業(yè)相關者間的行為規(guī)則與利益關系通過章程、協(xié)約相聯(lián)結與約束，這是民營中小企業(yè)走向現(xiàn)代企業(yè)的必然選擇；公正的執(zhí)法與司法環(huán)境可形成企業(yè)技術權益保障機制，從而可進一步優(yōu)化技術創(chuàng)新的社會環(huán)境；公正的執(zhí)法司法環(huán)境可培植起誠信經(jīng)營理念，以增強社會對企業(yè)經(jīng)營行為的認同。

（3）影響民營企業(yè)安全運行。資本具有逐利性與避險性。某一地方執(zhí)法司法環(huán)境良好，資本就向該地方流動。各地的實踐證明，良好的執(zhí)法司法環(huán)境是確保中小企業(yè)安全運行的決定因素。

評價一個地區(qū)執(zhí)法與司法環(huán)境好壞，測度指標是多方面的，其中，選擇性執(zhí)法與司法是關注度較高的一項指標，會對民營企業(yè)與民營企業(yè)家造成最大的“傷害”。選擇性執(zhí)法與司法的主要表現(xiàn)在：其一，同樣的行為，在不同的時空下作出的執(zhí)法與司法裁判結果是不同的；其二，招商引資時對引入企業(yè)一路“綠燈”，但一旦投資經(jīng)營則一路“紅燈”，以罰款收入增地方財源；其三，針對同樣的經(jīng)營行為，因企業(yè)類型不同，執(zhí)法與司法尺度不一。

3.企業(yè)產(chǎn)權安全對民營企業(yè)發(fā)展的影響

產(chǎn)權安全是企業(yè)發(fā)展的基礎。根據(jù)科斯定理，只要交易費用大于零，明確界定的產(chǎn)權通過自愿交換來配置，才是效率最高的。這個定理揭示了市場經(jīng)濟之所以更有效率的兩個秘密：一是產(chǎn)權明晰，二是公平交易[8]。明確的產(chǎn)權是通過產(chǎn)權界定與產(chǎn)權保護得以實現(xiàn)的。

就企業(yè)產(chǎn)權保護而言，目前存在的問題主要有以下方面：

（1）民營企業(yè)與國有企業(yè)在產(chǎn)權保護制度上存在差異。國有企業(yè)產(chǎn)權受損直接關乎國有資產(chǎn)流失，因而會引起各級監(jiān)察機構的高度重視，而民營企業(yè)產(chǎn)權受損則欠缺有效的追責機制。

（2）在不同所有制企業(yè)產(chǎn)權并購上削弱民營企業(yè)產(chǎn)權價值。在前幾年“產(chǎn)權國有化”浪潮中，個別地方政府對民營企業(yè)產(chǎn)權定價的市場機制予以漠視，在當下推進混合所有制改組中，一些地方政府對民營企業(yè)以“理舊賬需補稅”為由削減民營企業(yè)產(chǎn)權的實際價值，這些都給民營中小企業(yè)的產(chǎn)權安全帶來負面影響。

（3）“新官不認舊賬”且政策朝令夕改。有些地方政府欠缺誠信政府理念，時任政府領導對招商引資開出一系列“優(yōu)惠承諾”，繼任領導則以該“優(yōu)惠承諾協(xié)議”無效為由拒絕履行[9]。其結果是引發(fā)諸民營企業(yè)對政府政策行為的不信任。

（三）商事便利化測度指標對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

1.市場準入與退出的便捷化

有學者研究表明，在法治化營商環(huán)境下，企業(yè)家在有限的經(jīng)濟活動時間中，用于“內(nèi)治”（即生產(chǎn)性的日常經(jīng)營管理）的時間占比將更高，而用于“外攘”（即非生產(chǎn)性的對外公關活動）的時間占比將更低[10]。這是對市場準入與退出便捷化測度指標的重要矢量。

市場準入與退出的便捷化對優(yōu)化民營企業(yè)營商環(huán)境更具有現(xiàn)實價值。這主要在于，與國有企業(yè)、外資企業(yè)相較而言，民營企業(yè)由于生命周期相對較短，是市場進入與退出最為頻繁的主體。推行以公司資本認繳制、取消公司注冊資本最低限額為內(nèi)容的“寬進”方式，激發(fā)民營企業(yè)家的投資熱情，而以對特定類型企業(yè)推行簡易注銷制為特色的“退出”方式降低了按普通注銷制退出市場所發(fā)生的高額制度成本。

相關數(shù)據(jù)顯示，近幾年推行市場準入與退出便捷化后，我國市場主體中民營企業(yè)的數(shù)量持續(xù)活躍增長。數(shù)據(jù)顯示，截至2023年5月底，我國登記在冊的民營企業(yè)達到5 092.76萬戶，較2012年底的1 085.7萬戶增長了3.7倍，在企業(yè)中的占比由79.4%提升到92.4%[11]。這對民營中小企業(yè)的成長帶來積極的影響。

2.審批制度的便捷化

審批制度包括投資審批與商事登記審批。在一個國家中，為體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)安全，必要的審批應予以保留，但是，任何審批都會增加社會成本和企業(yè)的經(jīng)營成本。因此，如何在審批與不審批之間尋求一個適當?shù)摹岸取保橇⒎ㄕ咝枰伎嫉膯栴}，也是評價營商環(huán)境便捷化的一個測度指標。

便捷化的審批制度對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響性在于：（1）贏得投資機會。便捷化審批制度以減少不必要的行政審批為重點，將部分審批項目轉(zhuǎn)化為備案項目，為民營企業(yè)贏得了投資展業(yè)的機會；（2）提升投資效率。通過深化推進“聯(lián)合審批制”、發(fā)揮“一窗通”服務平臺的功能，簡化了審批流程，縮短了審批時間，贏得較短的投資獲批時間，提高投資資金的利用效益；（3）減少投資成本。在打通市場監(jiān)管、稅務、社保等部門辦理投資與商事登記業(yè)務流程，實現(xiàn)企業(yè)一次申請、同步推送、關聯(lián)預檢、分類處理的途徑下，一些曾經(jīng)設置過的驗證行為（如出資驗證、資質(zhì)驗證、許可驗證等）被取消，投資成本就會降低。

二、特定的制度策應對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

營商環(huán)境法治化建設的著力點是法律制度的生成與構建。就營造適應民營企業(yè)發(fā)展的營商環(huán)境法治體系而言，設定具有敏感性的測度指標是必要的，但制度策應更具有推進價值。在制度策應方面，并不指望在一部單行性的商事法規(guī)中對制度策應體系得以全面、系統(tǒng)地表達，而應在現(xiàn)有的民商事法、經(jīng)濟法框架和體系下構建促進型與保障型的規(guī)范體系。

（一）公平競爭制度對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

1.競爭法應創(chuàng)造公平競爭的發(fā)展環(huán)境

現(xiàn)代商法所倡導的核心問題是要完善市場體系，營造各類商事主體公平參與競爭的市場環(huán)境。公平競爭的經(jīng)營環(huán)境有利于促進民營企業(yè)，尤其是民營中小企業(yè)的成長與發(fā)展。這是因為，公平競爭不僅是競爭者在同一市場條件下共同接受價值規(guī)律和優(yōu)勝劣汰的作用與評判，而且公平競爭是在自由競爭基礎上的規(guī)則性競爭，這種規(guī)則性競爭能夠保證競爭的有效性。

創(chuàng)造公平競爭的營商環(huán)境應以法律制度為指引。首先，應當在市場準入、經(jīng)營運行上消除人為的門檻或障礙，進一步開放國內(nèi)市場。其次，應堅持競爭政策的基礎性地位，當產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策兩者產(chǎn)生矛盾時，產(chǎn)業(yè)政策應服從于競爭政策。再次，應堅持效率優(yōu)先，兼顧公平與安全，對于競爭優(yōu)勝與淘汰應以法律設定為評價標準，以法律規(guī)定的程序為處理依據(jù)。

2.以立法推行政府的競爭中立原則

競爭中立，也稱競爭中性，是指在國有企業(yè)與非國有企業(yè)并存的情形下，國有企業(yè)不因其與政府部門的聯(lián)系而擁有額外的競爭優(yōu)勢。聯(lián)合國經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）在2012年推出的《競爭中性：維持國企和私企之間的公平競爭環(huán)境》報告中，確認了競爭中性的八項標準，成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家處理國有企業(yè)、民營企業(yè)關系的技術性原則。

“競爭中性原則”所確立的以公正平等的原則對待各類市場競爭主體的理念，既符合我國的政策方針，也符合國際通行的規(guī)則，是“中國特色”與“國際慣例”的有機結合[12]。

貫徹落實競爭中性原則，就要清理那些妨礙公平競爭、束縛民營中小企業(yè)發(fā)展的政策措施，在監(jiān)管活動中避免非中立監(jiān)管現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3.以立法深化公平競爭審查制度

公平競爭審查是指特定機關對已經(jīng)出臺或者即將出臺的涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章及其他規(guī)范性文件是否存在限制競爭的行為進行實質(zhì)性審查[13]。審查內(nèi)容主要是針對市場準入、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、招商引資、招標投標、政府采購、經(jīng)營行為規(guī)范、資質(zhì)標準等。審查方式是指開展競爭評估，以評價相關政策措施對市場競爭的潛在影響。就其性質(zhì)而言，正如有學者所言，公平競爭審查在性質(zhì)上不是司法審查，而是一種廣義的立法審查[14]。

2016年，國務院印發(fā)《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號），2017年底，國家發(fā)改委等五部門印發(fā)《公平競爭審查制度實施細則（暫行）》（發(fā)改價監(jiān)〔2017〕1849號，2021年修訂），至此，我國開始建立起了公平競爭審查制度。公平競爭審查是優(yōu)化營商環(huán)境、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的一個重要舉措，也是公平有效地促進民營企業(yè)，尤其是民營中小企業(yè)成長發(fā)展的一項重大制度性安排。

目前我國公平競爭審查制度只表現(xiàn)在政策文件層面，還未進化為商事法律制度。且從政策文件的規(guī)定看，僅僅是政策制定者的一種“自我控制”機制，即依賴于政策制定機關通過開展自我審查的形式予以糾正。我們認為，公平競爭審查制度應上升為一項商事法律制度，而不只是滿足于機關內(nèi)部監(jiān)督機制，除此之外，還要建立社會監(jiān)督機制與足夠剛性的責任追究制度。

（二）高效政務運行制度對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

1.建構科學有效的利益訴求表達機制

在優(yōu)化民營企業(yè)營商環(huán)境中，建立與健全以利益協(xié)調(diào)為核心的利益訴求表達機制，對于推進政務的民主性是一大進步。

如果將利益表達機制與營商環(huán)境法治化建設中的政策行為進行綜合考察，就會發(fā)現(xiàn)在政策的需求側(cè)與政策的供給側(cè)之間在有機對接與有效實現(xiàn)中所存在的問題。從供給側(cè)視角梳理，近幾年頒布的相關政策并不少見，但從需求側(cè)角度考察，則有些政策難以落地，廣大民營企業(yè)得不到執(zhí)行實益，問題癥結就在于兩者過于分隔而得不到有效的融會。

建立針對民營企業(yè)，尤其是民營中小企業(yè)成長發(fā)展的利益訴求表達機制，主要有以下方面的舉措可供選擇：（1）疏通利益訴求表達的合法渠道。建立起與利益表達相關的信息傳遞、反饋等傳導體系。（2）規(guī)范各參與主體的利益訴求表達行為。鼓勵合法、正當、有建設性的利益訴求表達。（3）建立利益目標與利益方案實現(xiàn)機制。在政府、行業(yè)協(xié)會、民營企業(yè)共同參與下，實現(xiàn)政策供給側(cè)與企業(yè)需求側(cè)兩者之間的有效對接。（4）構建政策執(zhí)行中的監(jiān)督評估系統(tǒng)。通過對政策落實情況調(diào)查分析、監(jiān)督檢查，建立起有效的事后反饋機制。

2.構建各級政府在促進民營企業(yè)發(fā)展方面的協(xié)調(diào)機制

營商環(huán)境法治化，涉及與政府行政管理相關的管理體制與運行機制建設。其中中央政府與地方政府、地方政府之間在科學分工基礎上的有效協(xié)調(diào)尤顯重要。

中央政府在經(jīng)濟管理上擔負著對各類所有制經(jīng)濟組織進行調(diào)控與指導職能，地方政府在政績考核體系下推動區(qū)域內(nèi)對國家扶持民營企業(yè)發(fā)展政策的落實，并對扶持政策進行補充與優(yōu)化。在理想狀態(tài)下，它們具有一致性，但在現(xiàn)實運行中，往往產(chǎn)生目標實益上的不一致。比如，中央政府通過一定手段以調(diào)整政治激勵與經(jīng)濟激勵的有效性，以此引導地方政府的政策行為。但當這兩種激勵動能與效果均較低時，一些地方政府會選擇“擱置、觀望”態(tài)度，而當兩種激勵均較高時，地方政府又會采取“積極行動”舉措；僅政治激勵動能與效果較高時，一些地方政府會采取“表面響應、實質(zhì)觀望”策略，僅經(jīng)濟激勵動能與效果較高時，地方政府又會實施“先行先試”行為。對此，中央政府與地方政府形成有效的溝通與約束機制是決定調(diào)控職能得以實現(xiàn)的重要因素。

另外，在地方政府之間也需要對相關政策進行協(xié)調(diào)。這主要在于，地方政府之間的競爭主要體現(xiàn)在設壁壘、搶資源、爭項目等方面，地方政府對民營企業(yè)所創(chuàng)造的外部環(huán)境是否優(yōu)越，直接影響著本區(qū)域內(nèi)對民營企業(yè)的“虹吸效應”。而地方間所構建的所謂“優(yōu)越”營商環(huán)境，并非均具有合法性動機與合法性效果。因此，建構地方政府之間橫向協(xié)調(diào)機制，在地方政府之間，地方政府相關部門之間克服狹隘地方利益觀念，建立一套制度化議事機制與協(xié)調(diào)機制顯得必要。

3.推進政府與民營企業(yè)之間的反饋機制

政府所實施的民營企業(yè)支持政策，由于事中與事后反饋機制不強，在落地時經(jīng)常存在一些問題。主要表現(xiàn)為：其一，供非所需。缺乏結合本地區(qū)民營企業(yè)實際需求，政策流于形式。其二，有政策，缺落實。政策被束之高閣，民營企業(yè)的營商環(huán)境并未隨著支持政策的數(shù)量增多而得到實質(zhì)性的改善。其三，支持政策方式單一。多集中于稅率降低、稅額減免、財政補貼等，政策工具的適應性欠強。其四，支持政策的靈活性不夠。功能性支持政策偏多，選擇性支持政策相對偏少。

因此，要從根本上提升制度的實效性，提升政策的策應效果，需要通過立法確認政府部門與民營企業(yè)之間的反饋機制，通過信息反饋、信息分析、指標考核等途徑促進支持政策的有效落實，確保政策轉(zhuǎn)化為行動的剛性效果。

（三）司法保障制度對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

1.司法保障營利與規(guī)范營利的職能提升

司法保障營利與規(guī)范營利，通常是在查處經(jīng)濟犯罪案件或?qū)徖砩淌录m紛中得以實現(xiàn)的。在涉及民營企業(yè)，尤其是民營中小企業(yè)相關的經(jīng)濟、商事案件中，要重視處理好以下方面：

（1）在處理涉及民營中小企業(yè)產(chǎn)權權屬糾紛與侵權糾紛案件時，應合理界定產(chǎn)權歸屬。綜合考慮原始投資來源以及企業(yè)發(fā)展過程中各方的投入和貢獻，公平地保護各方的投資權益。

（2）在涉及違法與犯罪界限不清的情形下，嚴格厘定犯罪與違法的界限。堅決防止利用刑事手段干預、插手經(jīng)濟糾紛案件；謹慎認定民營中小企業(yè)股東的虛假出資、抽逃出資、騙貸、串標等刑事責任，慎用刑事手段。

（3）在審理涉及民營中小企業(yè)的合同糾紛案件時，應依法認定合同效力。鼓勵公平競爭，制裁違約行為，調(diào)整好企業(yè)各方當事人之間的財產(chǎn)流轉(zhuǎn)關系。

（4）在處理涉及民營中小企業(yè)參與國有、集體企業(yè)改制案件時，應兼顧各方利益。在司法政策取向上，積極支持和規(guī)范國有、集體企業(yè)的民營化改革，促進民營中小企業(yè)加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

（5）在審理涉及民營中小企業(yè)動產(chǎn)與不動產(chǎn)征收糾紛案件時，應強化依法、公平、合理。依照法律規(guī)定的權限和程序?qū)彶檎魇?、征用行為的合法性，并在合法的基礎上，給予公平、合理的補償。

2.司法保障企業(yè)家的創(chuàng)新精神與企業(yè)家的合法權益

企業(yè)家精神對于民營企業(yè)特別是創(chuàng)新型民營企業(yè)的成長與發(fā)展意義重大。企業(yè)家的創(chuàng)新性是民營中小企業(yè)成長的動力源泉[15]。

自2017年9月，《中共中央、國務院關于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境 弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神 更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》發(fā)布后，最高人民法院、最高人民檢察院相繼頒發(fā)司法解釋，強調(diào)對企業(yè)家合法權益的充分保障。在司法保障的相關制度策應層面，需要突出體現(xiàn)以下幾個方面：

（1）依法保護企業(yè)家的創(chuàng)新精神。不能簡單照搬行政事業(yè)組織中的干部管理辦法來“激勵和約束企業(yè)家”；對企業(yè)家合法經(jīng)營中出現(xiàn)的失誤失敗給予更多理解、寬容。

（2）依法保護企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)活動。嚴格區(qū)分企業(yè)家個人財產(chǎn)和企業(yè)法人財產(chǎn)，在處理企業(yè)案件時不得牽連企業(yè)家個人合法財產(chǎn)和家庭成員財產(chǎn)；在行政協(xié)議履行中，依法制裁政府違反承諾的違約行為，對確因國家利益、公共利益或其他法定事由改變政府承諾的，依法補償企業(yè)和企業(yè)家的財產(chǎn)損失；綜合運用各種強制執(zhí)行措施，加快企業(yè)債權實現(xiàn)。

（3）準確處理企業(yè)家權益保護與企業(yè)產(chǎn)權保護兩者的關系。企業(yè)家權益的保障并不始終和企業(yè)產(chǎn)權的維護相一致，有時也可能存在著對立的情形?，F(xiàn)實生活中存在企業(yè)家侵犯企業(yè)權益、企業(yè)侵犯企業(yè)家權益、企業(yè)與企業(yè)家侵犯第三人權益、第三人侵犯企業(yè)與企業(yè)家權益的不同情形，應分析侵權實際，不能因為過分強調(diào)某一側(cè)面的權利保障而扭曲了另一側(cè)面的權利維護問題[16]。

（四）商事誠信制度對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

1.商事誠信缺失的表現(xiàn)及原因

人無信不立，企業(yè)無信不長，社會無信則不穩(wěn)。在民營中小企業(yè)誠信缺失方面，存在的主要問題有：注冊登記信息不實；產(chǎn)品質(zhì)量不符標準；虛假宣傳，制造虛假財務信息；拖欠銀行貸款、漏逃稅；企業(yè)之間互欠貨款。

導致民營中小企業(yè)誠信缺失的原因主要有：首先，民營中小企業(yè)與消費者、監(jiān)管者、銀行、同業(yè)之間的信息不對稱，在監(jiān)管、交易、配資過程中每個環(huán)節(jié)都易發(fā)生誠信缺失現(xiàn)象。其次，民營中小企業(yè)失信成本較低。失信成為個別民營中小企業(yè)減少成本的潛在“游戲規(guī)則”。再次，政府的導向作用不明顯，剛性約束不強。在民營中小企業(yè)注冊、生產(chǎn)、融資、交易整個過程的制度設計中，政府對嚴重違反商事誠信行為制裁不力，且日常監(jiān)管力量缺失[17]。

2.商事誠信制度建設應關注的問題

一個完善、有效的社會誠信體系應由誠信精神、法規(guī)體系、監(jiān)管機構、社會協(xié)同和政府主導等要素所組成。以營商環(huán)境法治化為導向的商事誠信體系建設是一項持續(xù)性工作，若要達到“激勵誠信、懲罰失信、倡誠抑欺”的社會預期效果，需要構建出良好的守信環(huán)境。

（1）構建具有系統(tǒng)性的誠信體系。圍繞“一大平臺”“兩大體系”“三大機制”“四大領域”展開。一大平臺，即構建統(tǒng)一的公共信用信息服務平臺；二大體系，即建設全社會的信用規(guī)劃體系和信用制度體系；三大機制，是指守信激勵與失信懲戒機制，試點建設創(chuàng)新示范機制，信用服務市場培育機制；四大領域，是指政務誠信、商務誠信、社會誠信、司法公信。

（2）構建整體性的相應運行機制。主要有建設和不斷完善信用評價機制；健全誠信信息披露制度；建立對各類企業(yè)信用賞罰分明機制。

（3）構建“親”“清”型政商關系。新型政商關系并不是指兩者相互孤立，斷絕聯(lián)系，而是在制度化、法治化的基礎上平等獨立、相親相助、優(yōu)勢互補。在法治的基礎上雙方要常互動、互提醒、促監(jiān)督，從而構建新時代政商關系“命運共同體”。

三、地方立法制度策應對民營企業(yè)營商環(huán)境的影響

推進以優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點的營商環(huán)境法治化建設，在地方立法上是否可以通過相應的制度策應而有所作為，形成全國性與地方性互動的良好局面，這需要就民營企業(yè)發(fā)展中的地方差異、地方立法的權限與價值、地方立法可能面臨的問題等方面進行探討，以此檢視地方立法在營商環(huán)境法治化建設中對民營企業(yè)發(fā)展的作用與機理。

（一）營商環(huán)境法治化中地方立法權的精準運用

1.營商環(huán)境法治化建設中的“央地”分權與合作

營商環(huán)境法治化建設，并非“營商環(huán)境”與“法治化”兩個詞匯的簡單組合，它是一項由法治化理念指引的一系列法律制度的安排與運行體系，其中包括法律制度制定、執(zhí)行、實施等治理行為。

推進以優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點的營商環(huán)境法治化建設，首先表現(xiàn)為全國性的總體謀劃與安排，故此，全國性的制度安排不可或缺。國務院已制定頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，在該《條例》中，對以優(yōu)化中小企業(yè)成長環(huán)境為重點的營商環(huán)境法治化作出了相應的制度安排。但從《條例》的條款與內(nèi)容看，存在原則性強、細化性不足的問題。為解決這一問題，《條例》第7條第3款規(guī)定，鼓勵和支持各地區(qū)、各部門制定原創(chuàng)性、差異化的具體措施，這就明顯地釋放出地方立法的價值與權限②，為地方間、部門間采用立法手段解決地方性、部門性問題提供了法規(guī)依據(jù)。

就當前現(xiàn)實情況，以優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點內(nèi)容的地方立法既具有現(xiàn)實需求，又能有效激發(fā)地方政府與部門的立法沖動與熱情。

就現(xiàn)實需求而言，民營企業(yè)尤其是民營中小企業(yè)在其成長發(fā)展環(huán)境中具有較強的地方區(qū)域性。不同地區(qū)、不同區(qū)域的營商環(huán)境不甚相同，采取的法治化治理路徑也會有所差異。地方立法可以拓展營商環(huán)境法治化建設的廣度，使之更加貼近民營企業(yè)發(fā)展的草根性；地方立法還可以拓展營商環(huán)境法治化建設的深度，使之與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展政策相對接，對地方治理具有較好的適應性。

從實踐層面而言，中國當下遭遇著超大型國家治理難題的實踐背景。在中央決策層具有戰(zhàn)略性定力與謀劃力的同時，各地對營商環(huán)境法治化建設的實踐探索可為國家層面提供寶貴的地方經(jīng)驗借鑒。

就地方政府所持立場而論，營商環(huán)境法治化建設構成地方競爭力因素。隨著要素市場化進程的不斷加速，我國地方間的競爭已經(jīng)由政策性讓利、稅費補貼等模式走向了以“規(guī)則型治理”為核心的法治競爭階段。營商環(huán)境法治化程度成為反映地方間是否具有持續(xù)競爭力的重要內(nèi)容，對它的評價也具有了為地方政府政績考核建立指標導向的作用。

從理論解釋層面而論，營商環(huán)境法治化建設中的“央地”分權治理有一定的理論解釋邏輯。競爭動力學理論對地方法治競爭的原因、法治競爭與營商環(huán)境的關系具有較強的解釋力，并成為推動地方立法部門實施營商環(huán)境法治化建設的理論依據(jù)[18]。

2.營商環(huán)境法治化建設在制度構建上的全國性與地方性

地方立法首先是“地方”的立法，其次是為了“地方”的立法。這從一個側(cè)面回答了地方立法的基本屬性，也為營商環(huán)境法治化建設提出了地方立法的基本要求。

首先，制度體系的全國性與制度內(nèi)容的地方性并存?；诂F(xiàn)行統(tǒng)一的商事法律制度框架、改革與法治“雙輪驅(qū)動”模式以及“以商促法、以法促商”的普遍做法，地方營商環(huán)境法治化進程必然存在諸多共性，并保持與全國立法的統(tǒng)一性。

但是，突顯制度內(nèi)容的地方性也不可或缺，沒有地方性就沒有差異性，就沒有制度內(nèi)容上的適宜性。在推進以優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點的營商環(huán)境法治化治理上，浙江省較好地體現(xiàn)了這一特點。在國務院《優(yōu)化營商環(huán)境條例》頒布后，全國各地陸續(xù)頒布了《優(yōu)化營商環(huán)境條例實施辦法》，浙江省則結合民營經(jīng)濟與民營企業(yè)發(fā)展實際，量身定制出一部《浙江省民營企業(yè)發(fā)展促進條例》，這是我國對民營企業(yè)促進立法的第一部地方性法規(guī)，無疑為這一領域的理論研究與立法實踐提供了現(xiàn)成樣本。

其次，法規(guī)性文件制定目的的統(tǒng)一性與文件內(nèi)容的差異性并存。營商環(huán)境法治化治理具有統(tǒng)一的立法目的性，就立法宗旨，在國務院制定的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第1條予以載明。但規(guī)范營商環(huán)境領域的立法，將會以法規(guī)群的形式呈現(xiàn)，每個法律法規(guī)的名稱、內(nèi)容應當保留它的差異性。只有差異性，才具有各自在調(diào)整內(nèi)容上的特定性。

再次，調(diào)控目標的統(tǒng)一性與調(diào)控手段的多樣性并存。在推進以優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點的營商環(huán)境法治化治理上，每個法律法規(guī)所承載的調(diào)整目標應當是統(tǒng)一的，均應服從于通過營商環(huán)境的法治化建設優(yōu)化企業(yè)營商環(huán)境這一總體性目標，但是，每個法律法規(guī)對調(diào)控手段的運用應當是多樣性的，促進型的調(diào)控手段與規(guī)制型的調(diào)控手段均可以綜合運用。由此而論，涉及營商環(huán)境法治化的地方立法，在法規(guī)內(nèi)容上，可以有“促進條例”命名的促進型法規(guī)，也可以有“管理條例”命名的規(guī)制型法規(guī)。

3.營商環(huán)境法治化治理制度的成熟性與先試性

“營商環(huán)境”一詞是一個舶來品，在我國早期則以“投資環(huán)境”一詞替代。近10年來，營商環(huán)境法治化建設從理論解釋轉(zhuǎn)化為法治化行動，其標志性成果為2019年國務院制定的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》。但該項制度并非因制定過一部國家層面的《條例》而成為一項成熟了的法律制度，相反，一些地方的先行先試，既為該《條例》催生作出充分準備，也必將為該《條例》的修訂提供地方經(jīng)驗。

在一些領域，尤其是社會化治理領域，準許地方性法規(guī)的先行先試，這是國家賦予地方立法權的一個重要體現(xiàn)。近幾年來，許多地方政府與地方立法部門積極嘗試營商環(huán)境法治化建設的立法與改革，從立項項目、立法內(nèi)容的比較考察中，可以反映出，以廣東省以及深圳、珠海兩市、福建省廈門市所呈現(xiàn)的具有一定創(chuàng)新性的商事登記立法項目最為矚目；以浙江省所呈現(xiàn)出的直接開啟以民營企業(yè)營商環(huán)境為題的地方性立法成效最為顯著，以上海市、海南省等所呈現(xiàn)出的自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港的優(yōu)化營商環(huán)境立法最為突出。如2014年上海市人大常委會制定的《中國（上海）自由貿(mào)易區(qū)試驗區(qū)條例》，2021年海南省人大常委會制定的《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》。以上立法具有鮮明的先試性特點。

同時應看到，在先試的過程中，難免出現(xiàn)地方利益至上等負面效應。鑒于此，應通過中央層面的約束規(guī)則、地方層面的“自我糾錯技術”以及市場主體層面的“用腳投票”三種機制之間的相互配合予以糾正，降低其產(chǎn)生的負面效應。

（二）營商環(huán)境法治化建設中地方立法手段的精準運用

1.地方立法中的“小切口立法”范式的運用

“小切口立法”是相較于“大塊頭”類型的法律法規(guī)現(xiàn)狀而言的，通常是地方立法部門針對某些相對較小且急需解決的經(jīng)濟社會問題進行立法選題并進行專門立法?！靶∏锌凇绷⒎òl(fā)軔于豐富的地方立法實踐，是當下對立法工作的重大理論與實踐創(chuàng)新。具有選題視角“小”而實用、文本框架“精”而靈巧、法律規(guī)范“細”而嚴謹、調(diào)整內(nèi)容“新”而高效等特點[19]。

在營商環(huán)境法治化治理中，推進“小切口立法”對于實現(xiàn)地方性法規(guī)的提質(zhì)增效具有現(xiàn)實意義。就目前立法實踐看，在這一領域的“小切口立法”尚不多見，需作實踐探索。

依筆者之見，推進“小切口立法”，重點在于以下方面：

一是在法規(guī)切入點上適用小范圍問題。適用于社會關系相對簡單的那類社會經(jīng)濟問題，使“所立之法”與“所需之法”完全契合。

二是在法規(guī)內(nèi)容上注重“查漏補缺”?！俺酝浮鄙衔环ǎx懂地方實際，進而做到“拾遺補缺”。要堅持“管用幾條就制定幾條”的原則，做到有的放矢，務實管用。

三是在法規(guī)結構上注重小體量。在體例上不追求“大而全”，不照搬照抄上位法的章、節(jié)、條、款、項、目的篇章形式，追求條文短小精悍、簡潔明了。

在“小切口”立法實踐中，許多地方探索出了“一個綜合性立法+若干小切口專門立法”的新模式。對重要法規(guī)實施過程中存在的薄弱環(huán)節(jié)，通過后續(xù)“小切口”立法積極補位，增強立法工作的協(xié)同效應。這些做法可以為營商環(huán)境法治化建設中的地方立法提供可借鑒的經(jīng)驗。

2.地方立法中的“錯位化立法”手段的運用

在以優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點的營商環(huán)境法治化進程中，應當注重地方立法的條款、規(guī)范內(nèi)容上與上位法有所錯位，即對上位法的條款、規(guī)范內(nèi)容進行補充和細化，避免出現(xiàn)重復。為達到這一立法要求，應突出“地方性”與“差異性”。

首先，突出“地方性”特征是地方立法存在的合理性基礎。“地方性”是由不同地方客觀存在的差異性所決定。若地方立法只會重復中央立法，只做“搬運工”，將上位法的條款簡單包裝，將原本處于上下級的規(guī)范體系變成“平面化”，不僅降低了上位法中相應條款的法律位階，而且削弱了地方立法的應有功能，使地方立法喪失了存在的根基及價值。

其次，突出“差異性”特征是地方立法具備生命力的根基。地方立法除了先行先試的個別情況外，其功能還在于要解決好國家法律法規(guī)落地生根的“最后一公里”問題，這是地方立法具有執(zhí)行性的動力所在。地方立法的差異性應關注各?。ㄖ陛犑?、自治區(qū)）法規(guī)之間、省內(nèi)設區(qū)市法規(guī)之間所形成的差異化，體現(xiàn)鮮明的地方性的特征。在法規(guī)的具體內(nèi)容上，立法機關要根據(jù)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構特色，尤其是要在市場主體反映強烈的痛點、難點、堵點問題上，實現(xiàn)法規(guī)的地方特色[20]。

3.地方立法中區(qū)域協(xié)調(diào)性作用的積極發(fā)揮

以優(yōu)化民營企業(yè)發(fā)展環(huán)境為重點的營商環(huán)境建設，需要關注區(qū)域關聯(lián)性，并需要推進區(qū)域協(xié)同立法?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》明確提出：“發(fā)揮中心城市和城市群帶動作用，建設現(xiàn)代化都市圈。”在城市群和都市圈的一體化發(fā)展過程中，營商環(huán)境具有區(qū)域聯(lián)動的特征。突出區(qū)域協(xié)調(diào)性是地方立法可以發(fā)揮功效的重點所在[21]。

推進營商環(huán)境區(qū)域協(xié)調(diào)立法，更好地促進民營企業(yè)各類生產(chǎn)要素在區(qū)域內(nèi)的合理流動，需要通過立法構建區(qū)域均衡發(fā)展體系，重點構建以中心城市為核心、輻射帶動周邊城市經(jīng)濟發(fā)展，進而構建全國市場化、法治化、國際化的一流營商環(huán)境。不是要形成某地的優(yōu)勢“孤島”，而是要形成合理布局的區(qū)域優(yōu)勢，形成營商環(huán)境優(yōu)化的地區(qū)協(xié)同效應。同時，應通過立法建立起協(xié)同體制與協(xié)商機制，建立起區(qū)域立法聯(lián)席會議機制、區(qū)域合作機制等。各地還應協(xié)同建立營商環(huán)境評估地方性標準，逐步實現(xiàn)政務服務標準統(tǒng)一、資質(zhì)互認、區(qū)域通辦，推動建立統(tǒng)一的市場準入和監(jiān)管規(guī)則等。

四、結語

營商環(huán)境的法治化建設既是營商環(huán)境從政策設計走向法治化運行的必由之路，又是由法治化運行理念走向制度性安排的應有之舉。將應然狀態(tài)下的“營商環(huán)境法治化”實施目標轉(zhuǎn)化為實然狀態(tài)下的“營商環(huán)境法治化”運作模式，是一項復雜且艱巨的系統(tǒng)性工程，其中諸多理論上的創(chuàng)新與實務中的創(chuàng)舉需要進行檢視。

營商環(huán)境法治化建設的最終法益目標應是在我國企業(yè)營商環(huán)境優(yōu)化的基礎上實現(xiàn)國民經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展。基于民營企業(yè)已成為市場主體的重要力量，通過營商環(huán)境的法治化建設，解決民營企業(yè)發(fā)展的困難與問題，應成為符合中國國情的法治化營商環(huán)境建設的特色道路。

將優(yōu)化民營企業(yè)，尤其是民營中小企業(yè)營商環(huán)境作為我國營商環(huán)境法治化進程中的基本面向，需要深入探討與民營企業(yè)發(fā)展具有適應性的特定測度指標的篩選問題，以及與民營企業(yè)發(fā)展具有適應性的制度策應問題。本文對這一問題所進行的探討，僅能起到拋磚引玉之效，期待理論與實務界予以進一步的關注。

注釋：

①這些文件主要有：2005年頒發(fā)的《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經(jīng)濟發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2005〕3號，簡稱“非公經(jīng)濟36條”）、2010年頒發(fā)的《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2010〕13號，簡稱“新36條”）、2017年發(fā)布的《中共中央 國務院關于營造企業(yè)家健康成長環(huán)境弘揚優(yōu)秀企業(yè)家精神更好發(fā)揮企業(yè)家作用的意見》（中發(fā)〔2017〕25號）、2019年發(fā)布的《中共中央 國務院關于營造更好發(fā)展環(huán)境支持民營企業(yè)改革發(fā)展的意見》（簡稱“新28條”）。

②《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第7條第3款規(guī)定：“國家鼓勵和支持各地區(qū)、各部門結合實際情況，在法治框架內(nèi)積極探索原創(chuàng)性、差異化的優(yōu)化營商環(huán)境具體措施；對探索中出現(xiàn)失誤或者偏差，符合規(guī)定條件的，可以予以免責或者減輕責任?！?/p>