大興國際機場建設國際消費橋頭堡的對策建議

孫 莉

（北京市社會科學院經(jīng)濟研究所，北京 100101）

一、大興國際機場建設國際消費橋頭堡內(nèi)涵與使命

1.應有內(nèi)涵

大興國際機場建設國際消費橋頭堡是支撐北京國際消費中心城市建設、鞏固首都以服務業(yè)為主導的產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)勢、主動服務和融入新發(fā)展格局、打造國家發(fā)展動力源的重要抓手和舉措[1]，是滿足人民美好生活的關鍵之舉。“橋頭堡”是陸橋經(jīng)濟研究中一個具有特定內(nèi)涵的重要概念。融國際運輸中心、金融中心、信息中心為一體的國際商貿(mào)中心是橋頭堡的主要功能。國際消費橋頭堡的內(nèi)涵集中在三個關鍵詞，“國際”、“消費”、“橋頭堡”，指的是全球消費的前沿陣地、消費資源集聚中樞、消費配置和帶動能力突出，有消費創(chuàng)新和引領的重要區(qū)域。

2.大興國際機場建設消費橋頭堡的使命

目前，國際航空、商務、旅游、消費等服務業(yè)正在有序恢復，并進行產(chǎn)業(yè)重構。緊緊抓住窗口期，集中力量在大興國際機場和臨空經(jīng)濟區(qū)加快建設國際消費功能區(qū)，系統(tǒng)構建“空港-城市”串聯(lián)輻射的國際消費圈層新體系，緊扣強功能、暢流通、廣輻射、補短板，打造功能聚合、特色鮮明、引領示范的國際消費橋頭堡，為國際消費中心建設提供有力支撐[1]。

二、大興國際機場建設國際消費橋頭堡的主要進展

1.國際消費功能聚合與空間布局方案落地

2022 年1 月，《打造“雙樞紐”國際消費橋頭堡實施方案（2021—2025 年）》正式印發(fā)，標志著大興國際機場國際消費功能聚合與空間布局有機結合。實施方案要求以“雙場+雙區(qū)”為主要空間載體，布局高品質(zhì)消費設施，落地高能級市場主體，培育高標準消費品牌，加快建設國際消費功能區(qū)。同時，依托“雙樞紐”客群流向通道及沿線，串聯(lián)帶動市域內(nèi)若干國際消費微中心功能提升，構建“2+2+N”圈層遞進、輻射聯(lián)動的國際消費空間布局。

2.機場巨量的客流復蘇為國際消費橋頭堡建設奠定基礎

大興國際機場自2019 年開航以來至2021 年12 月31 日，累計入駐航司39 家，開通航線256 條，通達178 個航點。2023年春運期間，大興機場保障進出港航班2.8 萬架次，日均704架次，保障進出港旅客共計376.9 萬人次，日均9.4 萬人次，持續(xù)刷新紀錄，呈現(xiàn)強勁的復蘇勢頭。1 月17 日大興機場國際及地區(qū)航線正式復航，首批恢復北京大興至曼谷、香港等地的航班。2 月16 日迎來首條洲際航線正式開通。疫情后，國內(nèi)航班和國際航班正在逐步恢復，巨量的客流復蘇為國際消費橋頭堡的建設奠定了強大的基礎。

3.航空貨運的設施與流通功能的支撐力不斷增強

2021 年6 月，北京市首個航空貨運產(chǎn)業(yè)扶持政策《促進順義區(qū)航空貨運發(fā)展的若干措施》出爐，填補了北京市與順義區(qū)在航空貨運政策方面的空白，對集聚和優(yōu)化北京航空要素資源配置、提升航空貨運企業(yè)國際國內(nèi)競爭力、存進民航業(yè)和物流業(yè)持續(xù)健康發(fā)展具有重要意義。雖然大興國際機場的航空貨運剛剛起步，但是國家和北京在2022 年相繼出臺了一系列政策為大興機場及臨空經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展提供政策支撐。國家發(fā)展與改革委員會等多部門印發(fā)《關于促進服務業(yè)領域困難行業(yè)恢復發(fā)展的若干政策》，其中包含民航業(yè)助企紓困政策。此外，民航局與北京市制定《北京民航高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略合作協(xié)議2022 年工作要點》等，有序推動首都航空貨運的快速有序恢復。

2022 年7 月大興機場國際貨運航班首班順利啟航[3]，這標志著大興機場國際航運樞紐將逐步恢復常態(tài)化運行。2021 年，首都國際機場、大興國際機場貨郵吞吐量合計158.7 萬噸，比2020 年增長23.3%。在民航局的大力支持下，新增第五航權貨運應用航線“日本大阪-北京首都機場-日本大阪-美國安克雷奇”。截至2021 年底，該航線貨運吞吐量為8340.4 噸，顯著拓展了本市國際貨運航線網(wǎng)絡，促進了與亞太和北美市場的貿(mào)易往來[4]。在實現(xiàn)“東北亞航空貨運樞紐”的目標下，大興機場貨運區(qū)的基礎設施正在逐步推進建設。目前貨運區(qū)已經(jīng)建成并投運33.5 萬平方米，規(guī)劃建設國內(nèi)國際貨運站、轉(zhuǎn)運中心、快件中心等，配建了貨機優(yōu)先起降的跑道，配備24 個貨機機位。

4.國際消費環(huán)境建設日趨完善

大興國際機場在打造平安、綠色、智慧、人文“四型機場”建設上爭做示范引領。連續(xù)兩年榮獲ACI（國際機場協(xié)會）最佳衛(wèi)生措施獎和最佳機場獎；在中國民航局頒布的數(shù)字化能力（DCI）評比中得分始終保持全國第一；全國首個實現(xiàn)A-SMGCS四級燈光引導全天候應用。

從交通體系建設來看，大興國際機場“五縱兩橫”的交通網(wǎng)絡高效、便捷。從雄安站、北京草橋站抵達大興機場最快僅需19 分鐘，京津冀區(qū)域?qū)崿F(xiàn)1 小時連接，已建成投用北京草橋和河北固安、涿州、廊坊四座城市航站樓，北京麗澤和河北雄安新區(qū)城市航站樓正在建設中。大興機場正不斷加快現(xiàn)代化綜合交通體系的建設步伐，助力京津冀協(xié)同發(fā)展，為150 平方公里的大興機場臨空區(qū)注入發(fā)展新動能，激發(fā)新經(jīng)濟發(fā)展活力。

5.臨空區(qū)國際消費樞紐建設穩(wěn)步推進

機場的免稅店是衡量國際消費功能的重要指標之一。近年來，大興國際機場、首都國際機場北京免稅店和離境退稅商店數(shù)量大幅增加，由2020 年的553 個增長到2022 年的726 個。其中離境退稅商店數(shù)量為717 個，增加173 個，數(shù)量穩(wěn)居全國首位，已實現(xiàn)52 個重點商圈全覆蓋，共設有6 個“即買即退”試點商店，數(shù)量較2020 年增加1 倍。與此同時，機場商業(yè)資源的面積也不斷擴大。2021 年，首都國際機場、大興國際機場商業(yè)資源面積共達到13 萬平方米。

國際消費樞紐建設成為北京市政府2023 年的重點工作之一。2023 年北京市政府工作報告重點任務清單提出，推進北京大興國際機場一期續(xù)建（衛(wèi)星廳）工程前期研究論證工作，加快免稅店和離境退稅商店建設，推動跨境電商醫(yī)藥零售和汽車平行進口試點工作。

6.新型業(yè)態(tài)培育錯位發(fā)展

按照臨空經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，機場從過去注重交通價值向多元功能價值轉(zhuǎn)變。在承載運輸功能的基礎上，機場及臨空經(jīng)濟區(qū)將衍生出商務、會展、文化旅游等新興業(yè)態(tài)，構成臨空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展新生態(tài)。2021 年11 月，《關于支持綜合保稅區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》支持北京大興國際機場綜合保稅區(qū)探索以離岸服務為特色，推動實現(xiàn)新模式、新業(yè)態(tài)、新場景、新體制落地，打造成為京津冀協(xié)同發(fā)展的新典范。鼓勵有條件的綜合保稅區(qū)建設高端消費品展示交易中?！侗本┐笈d國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)（大興）建設發(fā)展三年行動計劃（2020—2022）》中提出，推動大興國際機場五類指定監(jiān)管場地申報。加快推進大興國際機場綜保區(qū)（二期）項目，積極爭取設立中關村等新綜保區(qū)，舉辦北京國際航空展等重要舉措。

三、關鍵問題

1.航空旅客規(guī)模持續(xù)下降，消費結構亟待優(yōu)化

北京入境游客受到國內(nèi)其他城市的分流。近年來，北京入境游客數(shù)量持續(xù)下降。尤其是2011 年之后，入境游客量開始進入下降通道，從最高點520.4 萬人次到2019 年不足377 萬人次，跌幅達27.6%。與此同時，廣州、杭州、重慶、武漢等城市入境游客數(shù)量也在快速攀升，有的甚至已經(jīng)超過北京。此外，首都入境游客占比較低。與龐大的國內(nèi)旅游市場相比，無論是北京還是上海，入境游客占總游客量比例不足2%，與紐約市國際游客量高達20%的占比形成鮮明對比。作為大國首都，北京固然有自身的人口規(guī)律與特色，但國際游客比例也是一個需要關注的指標，值得重視。

從入境游客的消費結構來看，面向入境游客的餐飲與文化藝術娛樂消費比重有待提高。從本地消費構成看，北京的入境游客在餐飲和藝術、文化及娛樂方面開支占比較低，分別僅為13.1%和8.3%，明顯低于紐約游客的平均水平21.9 和11.7%。這說明，北京市在為入境游客提供餐飲服務、觀光游覽、博物館、歷史名勝古跡等方面還有很大提升空間。

2.航空貨運樞紐對消費資源配置能力的支撐作用不足

航空物流是高端產(chǎn)業(yè)鏈、高效供應鏈和創(chuàng)新價值鏈的重要載體和支撐，是影響新一輪全球產(chǎn)業(yè)重構的“基礎設施”。迪拜作為重要的中東、非洲及南亞的門戶，批發(fā)和零售貿(mào)易占迪拜GDP 的30%，而運輸和物流約占12%。這意味著迪拜40%到45%的經(jīng)濟是基于貿(mào)易和在阿聯(lián)酋及周邊地區(qū)的貿(mào)易和人口流動?？梢?，物流樞紐建設，要立足產(chǎn)業(yè)結構和消費特點，對城市消費資源配置能力起到重要的支撐作用。

北京航空貨運國際競爭力有待提高。根據(jù)《中國航空物流樞紐發(fā)展指數(shù)2022》，北京位列第二，排在上海之后，說明在航空物流樞紐建設中具備較強的比較優(yōu)勢。但是跟FedEx、UPS、DHL 全球三大物流巨頭相比，北京航空物流貨機量少，運力、運能與需求不匹配，而且中介服務機構不夠發(fā)達，企業(yè)間協(xié)作水平較低，行業(yè)效率發(fā)揮不夠等問題制約著航空貨運行業(yè)發(fā)展。

從整體上看，北京大興國際機場航空貨運正處于初級階段，航空貨運的國際競爭力有待提升。當前，跨境電商、冷鏈物流和國內(nèi)國際快遞業(yè)務成為航空貨運新的增長業(yè)態(tài)，但距離發(fā)達的航線網(wǎng)絡和貨運航班時刻、高效的運營管理及通關效率、系統(tǒng)化的航空物流集成還有相當長的距離。亟需加快國際航空貨運物流通道建設，提升航空貨運的專業(yè)化和國際化，加強國際物流服務保障，加速融入全球空港物流網(wǎng)絡。

3.文化產(chǎn)業(yè)對機場消費賦能不足，文旅商融合深度有待提升

文化是消費的內(nèi)核，消費是文化的載體。甚至消費行為本身已經(jīng)成為文化的一種主導力量。文化魅力塑造出獨一無二的城市形象，成為吸引游客的關鍵?；谖幕膬?yōu)勢是最根本的、最難以替代和模仿的、最持久的和最核心的競爭優(yōu)勢。根據(jù)英國的一項調(diào)查顯示，近一半（47%）的受訪游客表示，會把英國和博物館聯(lián)系在一起，博物館是倫敦最受歡迎的景點。平均38%的受訪者認為音樂、電影和體育與英國密切相關。

首先，具有鮮明本土文化特征的現(xiàn)代生活形態(tài)缺乏內(nèi)容創(chuàng)新。在以人為核心的場景重建過程里，商品和服務背后的文化內(nèi)容成為商業(yè)的靈魂，文商體旅深度融合，將物質(zhì)消費與精神享受有機結合。如北京的南中軸文化帶、胡同文化、什剎海等等的文創(chuàng)、娛樂、餐飲等體驗式業(yè)態(tài)在機場創(chuàng)新不足，文創(chuàng)類、藝術類、潮流性、網(wǎng)紅性品牌品類較為稀缺。品牌重合、業(yè)態(tài)趨同、定位雷同等問題較為突出，內(nèi)容供給質(zhì)量、品類豐富度、地域文化顯示度均難以體現(xiàn)出大興國際機場消費商圈與國內(nèi)其他機場消費商圈的差異。

其次，體現(xiàn)“北京服務”“北京品牌”“北京智造”的文化供給有限，國際影響力和吸引力不足。文化產(chǎn)業(yè)融合性強，創(chuàng)意設計、網(wǎng)絡直播、視聽創(chuàng)新等賦能吃住行游購娛相關產(chǎn)品或服務、商圈建設、消費場景、消費空間等方面，有助于提升消費供給品質(zhì)，加快首都文化的國際傳播效率，塑造城市文化人文形象。

4.消費環(huán)境體制機制亟待創(chuàng)新突破

當前制約消費擴大和升級的體制機制障礙仍然突出。例如，服務消費涉及社會生活方方面面，不僅要在頂層設計上做好規(guī)劃銜接，還要從發(fā)展理念、制度環(huán)境和政策體系等方面入手，亟需“跨層級、跨部門、跨地域”系統(tǒng)持續(xù)協(xié)同推進。在大興機場建設國際消費橋頭堡的過程用，涌現(xiàn)出一批新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。由于服務業(yè)發(fā)展歷程較短，變化較快，監(jiān)管體制尚不適應新業(yè)態(tài)新模式的迅速發(fā)展。例如針對跨境電商、數(shù)字消費等等，相關的配套規(guī)章制度還不完善，有待與其他相關政策法規(guī)的有序銜接。

此外，包容審慎監(jiān)管剛剛起步，滯后于消費提質(zhì)擴容需要。消費信用體系建設剛剛起步，線上線下、市場監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管等跨部門協(xié)同監(jiān)管機制尚不完善，難以營造出安全放心誠信消費環(huán)境。以“信用”為基礎的新型監(jiān)管機制，亟待擴大適用范圍，全面體現(xiàn)“北京誠信”對消費的引領?？焖儆行У南M者投訴處理機制尚未建立，消費者權益保護機制未能有效發(fā)揮作用，距離國際一流水平差距較大。對消費新業(yè)態(tài)的包容審慎監(jiān)管細則尚不明確，滯后性問題較為突出。

四、功能定位

在北京建設國際消費中心的背景下，緊抓“兩區(qū)”政策機遇，以大興國際機場和臨空經(jīng)濟區(qū)為主要載體，將大興國際機場國際消費橋頭堡打造成為國際一流的消費目的地、全球高端消費資源配置平臺、消費引領服務升級示范區(qū)、區(qū)域消費協(xié)同發(fā)展新引擎和國際消費政策創(chuàng)新高地。

五、發(fā)展策略

1.豐富大興國際機場特色消費功能

充分利用“兩區(qū)”政策，積極推動專業(yè)服務業(yè)在臨空經(jīng)濟區(qū)率先落地，重點引入生產(chǎn)性服務業(yè)，如金融保險、文創(chuàng)設計、知識產(chǎn)權等，完善臨空經(jīng)濟區(qū)商務服務功能。同時加快大興國際機場商務綜合體建設，開展會議會展，酒店能服務高端商務和科技功能。創(chuàng)新流通發(fā)展方式，推動市內(nèi)免稅店政策和跨境電商政策創(chuàng)新落地。抓住市內(nèi)免稅店政策調(diào)整契機，優(yōu)化服務流程，擴大商品規(guī)模與經(jīng)營范圍，搭建扶持國貨精品、展示自主品牌、傳播民族傳統(tǒng)文化的重要平臺，提高跨境消費便利度，促進境外消費回流，探索中國特色市內(nèi)免稅店的建設路徑。引入高端零售、餐飲等首店首發(fā)，融合星級酒店、康養(yǎng)、休閑娛樂等新業(yè)態(tài)，為旅客創(chuàng)造豐富、時尚的多元體驗消費。加快引入智慧物流、跨境電商、數(shù)字貿(mào)易等重點產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化藥品、器械、疫苗通關等服務，暢通國際醫(yī)藥供應鏈。

2.構筑不同空間層次的臨空商圈

大興機場臨空商圈可以分為航站樓商圈、臨空經(jīng)濟商務服務圈、機場鎮(zhèn)商圈、空港城市商圈四個圈層。不同空間層次的商圈，由于其服務對象的不同，重點發(fā)展業(yè)態(tài)也各有側(cè)重。航站樓商圈是臨空商圈的核心，重點提供多元化的消費場景，增加良好的消費體驗，促進機場商業(yè)向城市購物中心模式轉(zhuǎn)化。打造集購物、休閑、娛樂、免稅、觀光旅游等多功能服務于一體的綜合商業(yè)商務中心。大興國際機場航站樓商圈重點增強在休閑、娛樂、觀光等功能。構建智慧商業(yè)系統(tǒng)，積極推動機場免稅店與市內(nèi)免稅店的聯(lián)動發(fā)展。構建免稅消費網(wǎng)絡，形成了免稅消費空港（機場）-城市（市內(nèi)）良性互動的格局。臨空經(jīng)濟商務服務商圈，積極極發(fā)展高端商務、會議會展等業(yè)態(tài)。借助大興國際會展中心的建設，依托機場積極圍繞“國家戰(zhàn)略展、國際知名展、國際品牌展、新興科技展”等主題，聚焦高端專業(yè)展覽，培育生命健康、航空服務等領域培育旗艦展。機場鎮(zhèn)商圈首先以節(jié)點建設促進港城融合發(fā)展，滿足不同產(chǎn)業(yè)功能區(qū)居民和專業(yè)人士的需求，其次有點帶面，帶動區(qū)域發(fā)展?？崭鄢鞘猩倘α⒆銉?yōu)質(zhì)的生態(tài)資源和文化資源本地，承接市級功能的服務設施，形成與西紅門商圈聯(lián)動發(fā)展，帶動整個北京南部地區(qū)商業(yè)發(fā)展，提升商圈能級和專業(yè)服務能力。

3.建設大興國際機場國際購物新品牌

借鑒國外機場國際消費品牌建設的經(jīng)驗，臨空經(jīng)濟區(qū)地標性的國際消費綜合體建設是品牌集聚、多業(yè)態(tài)融合的空間載體。未來，大興臨空經(jīng)濟區(qū)加快建設高品質(zhì)的國際消費綜合體，滿足國內(nèi)外旅客的文化、商務、休閑、娛樂等多種需求，打造“功能+場景+體驗”多層級多模式兼具的世界級消費空間載體。建設優(yōu)質(zhì)品牌的首店首發(fā)發(fā)展體系。吸引國內(nèi)外一線品牌總部機構以及具有全球視野和品牌運作能力的投資商、運營商加快集聚，增強對高能級品牌首店、首牌引進力度和政策配套，建設全球首發(fā)、首秀活動平臺，打造引領時尚消費潮流的風向標。發(fā)揮商業(yè)創(chuàng)新“試驗場”功能創(chuàng)新孵化基地運作模式。優(yōu)化孵化政策，加快培育一批具有核心競爭力的新消費品牌。利用好北京國際電影節(jié)、“中國京菜”美食文化節(jié)、北京國際設計周等平臺推廣新品牌，建設時尚品牌活動風向標。促進北京服裝學院、北京舞蹈學院、中國音樂學院等創(chuàng)意源頭與時尚產(chǎn)業(yè)端、市場端合作，發(fā)揮好策源地作用。支持新品牌向上下游產(chǎn)業(yè)鏈延伸，夯實發(fā)展核心競爭力，促進零售與文化、科技、教育等資源融合，從購物消費端向生產(chǎn)體驗端拓展，從單一零售向娛樂休閑、旅游等業(yè)態(tài)拓展，促進線上線下消費融合化、綜合化、國際化發(fā)展。

4.吸引優(yōu)質(zhì)航線資源，暢通國際流通渠道

旅客流量是臨空商圈發(fā)展的根本所在。因此，大興國際機場要加強與民航的戰(zhàn)略合作，積極吸引優(yōu)質(zhì)的航線資源，積極拓展“一帶一路”沿線國家和地區(qū)主要城市間航空貨運航線。中轉(zhuǎn)量是衡量國際樞紐機場的重要標志，也是機場商業(yè)發(fā)展的前提條件之一。積極提升大興國際機場的國際中轉(zhuǎn)能力，加快航權開放范圍，優(yōu)化大興機場航權資源配置，用好地五航權。

5.串聯(lián)激活南部若干消費為中心，發(fā)揮消費橋頭堡強大牽引力

按照“點-線-帶”的發(fā)展規(guī)律，通過大興國際機場國際消費橋頭堡這一增長點，逐步形成空港-城市沿線消費功能集聚，帶動形成一批特色化區(qū)域消費微中心。依托南中軸及其延長線的“國門”優(yōu)勢，承接國際交往中心和國家文化中心的功能，大興國際機場及臨空經(jīng)濟區(qū)將文化中心和國際交往中心衍生出的消費功能集聚優(yōu)化，與此同時，在大興機場沿線聚焦首都南部大興-亦莊以及副中心等重要功能區(qū)，串聯(lián)方莊-豐臺-長陽等人口密集的大興居住區(qū)，由點帶面激發(fā)消費潛力，增強不同區(qū)域的特色消費元素。

6.創(chuàng)新政策強化制度保障，優(yōu)化國際消費環(huán)境

聚焦支持國際餐飲、保稅免稅等業(yè)態(tài)，在產(chǎn)業(yè)不同發(fā)展階段更新迭代相關政策，強化政策兌現(xiàn)，打通“最后一公里”。探索建立新型市場監(jiān)管體系。發(fā)揮國際消費政策和制度體系創(chuàng)新的試驗田作用，立足“放管服”改革，與“兩區(qū)”政策緊密聯(lián)動，在市場準入、市場監(jiān)管等方面積極探索，創(chuàng)新出一批切實有效的政策工具，為全國積累一批可復制可推廣的經(jīng)驗做法。

堅持首善標準和質(zhì)量體系，營造良好的消費環(huán)境對標國際標準，在商業(yè)零售、餐飲、文娛休閑等領域確立有首都特色的高質(zhì)量服務標準，提升服務品質(zhì)和消費舒適度，形成“北京服務”標桿示范效應。提升綜合執(zhí)法能力，在食品安全監(jiān)管、知識產(chǎn)權保護、文化市場綜合執(zhí)法等方面加大懲治力度和監(jiān)管力度。提高消費申訴響應速度，暢通消費維權渠道，建立高效的消費糾紛解決機制，建設安心消費環(huán)境。夯實金融服務政策支撐，增強對特色消費場景、重點、地標性街區(qū)、目標消費群體的支持力度，豐富數(shù)字人民幣試點應用場景。