區(qū)域協(xié)作中制度性集體行動(dòng)研究
——以京津冀區(qū)域?yàn)槔?/h1>
2023-05-12 02:41:20楊卡
楊 卡
(國際關(guān)系學(xué)院,北京 100091)
一、問題提出
(一)大都市發(fā)展中的區(qū)域協(xié)作訴求
現(xiàn)階段,中國城市化進(jìn)程已處于加速推進(jìn)時(shí)期,城市空間的核心地位和成長引領(lǐng)性高度膨脹,并強(qiáng)力吸納區(qū)域內(nèi)的人口和經(jīng)濟(jì)要素,令區(qū)域空間分異進(jìn)一步加劇,也同時(shí)引發(fā)了區(qū)域治理中核心議題的時(shí)代性轉(zhuǎn)變。
在區(qū)域人口、技術(shù)、資金等要素流動(dòng)的路徑依賴以及慣勢(shì)作用下,過度聚集所導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)未能有效阻止超大城市規(guī)模增長的步伐,區(qū)域城市人口增減的自組織調(diào)節(jié)力遲滯不彰。自20世紀(jì)末以來,北京、上海、廣州等超大城市作為引領(lǐng)中國城市化的核心空間,源源不斷從周邊區(qū)域吸納巨量資源、信息、技術(shù)和人才,受益于其內(nèi)在的集聚優(yōu)勢(shì)和外在的競爭優(yōu)勢(shì),在經(jīng)濟(jì)和空間體量上都呈現(xiàn)出強(qiáng)勁而持續(xù)的增長動(dòng)力和膨脹勢(shì)頭。尤其近20年間,在各種內(nèi)外部因素的綜合作用下,中國的超大城市擴(kuò)張速度加劇,人口規(guī)模持續(xù)增長且流入速度加快。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)(1)數(shù)據(jù)來自:《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2001》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。:2000年時(shí)全國市轄區(qū)非農(nóng)人口超過200萬人的城市13個(gè),超過400萬人的城市僅有5個(gè);2010年市區(qū)人口(含暫住人口)規(guī)模超過400萬人的超大城市已達(dá)13個(gè),2020年增至21個(gè)。
與此同時(shí),規(guī)模擴(kuò)張所帶來的種種問題日益凸顯,住房、交通壓力遞增,城市生態(tài)環(huán)境和公共資源配置的矛盾加劇。隨著政府自身規(guī)模和所處理事務(wù)的增加,以及錯(cuò)綜復(fù)雜城市問題的動(dòng)態(tài)演化,城市行政管理方面的壓力加大。政府在解決住房緊張、交通擁堵等問題和空間整治、公共服務(wù)配置方面投入大量行政資源和資金,但仍未能有效解決過度聚集所帶來的根源性問題。在單一城市治理模式遇阻的情境下,管理者更傾向于從區(qū)域角度審視城市問題,區(qū)域內(nèi)城市之間協(xié)作和利益協(xié)調(diào)訴求漸強(qiáng),這也推動(dòng)了中國區(qū)域治理理念的更新。自霍華德田園城市理論開始,城市建設(shè)者和管理者不斷探索有效緩解聚集、提升城市空間品質(zhì)的模式,其中,“田園城市”“衛(wèi)星城”“新城”“多中心城市”“分散組團(tuán)”等疏散和疏解思路曾經(jīng)給不同時(shí)代的城市管理帶來靈感和出路,且一貫作為區(qū)域空間治理的常規(guī)模式和政策手段被以不同方式在全球各地實(shí)施。中國城市空間疏解也經(jīng)歷了初期的工業(yè)外遷、中期的居住外遷和后期的綜合性新城建設(shè)階段,在此過程中新城空間單一、資源配套滯后、新主城交通等問題曾經(jīng)制約了外圍疏解目的地的發(fā)展,同時(shí)也為城市管理積累了大量教訓(xùn)和豐富經(jīng)驗(yàn)。如今,北京、上海、廣州等核心城市在空間疏解方面又開始嘗試新的策略,試圖通過區(qū)域空間一體化模式打開新局面。
(二)京津冀區(qū)域協(xié)作實(shí)踐
區(qū)域問題演化是推動(dòng)區(qū)域治理變革的主要根源。京津冀區(qū)域長期處于以核心集聚為主的演化階段,京津尤其是北京的聚集優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)強(qiáng)勁,其集聚能力、引領(lǐng)作用、增長比重都遙遙領(lǐng)先于區(qū)域內(nèi)部的其他城市。一方面,北京、天津發(fā)揮核心集聚力,源源不斷地吸納區(qū)域人才、資金、信息、技術(shù)和資源,在區(qū)域內(nèi)的人口和經(jīng)濟(jì)比重不斷增長,與之相對(duì)應(yīng)的是河北在區(qū)域中的地位逐漸邊緣化。截至2021年底,京津兩市總?cè)丝谡季┙蚣絽^(qū)域的32%,擁有整個(gè)區(qū)域40%的城鎮(zhèn)人口和58%的地區(qū)生產(chǎn)總值(2)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局分省年度數(shù)據(jù),https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,訪問時(shí)間2023.1.10。。如圖1所示,近20年來,河北產(chǎn)值在區(qū)域中的比重從47%縮小至42%,北京從36%增至42%。
圖1 2001—2020年北京、天津、河北地區(qū)生產(chǎn)總值比重變化圖(3)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局分省年度數(shù)據(jù),https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,訪問時(shí)間2023.1.10。
另一方面,如圖2,天津、河北城鎮(zhèn)居民可支配收入增勢(shì)緩慢,河北甚至長期低于全國平均水平,北京城鎮(zhèn)居民可支配收入則迅猛增加,且一直保持在河北的2倍以上。由此可見,區(qū)域集聚擴(kuò)散機(jī)制表現(xiàn)為集聚力突出而輻射擴(kuò)散不足,核心城市對(duì)周邊小城鎮(zhèn)和區(qū)域的帶動(dòng)作用不夠顯著,尤其河北區(qū)塊的發(fā)展相對(duì)滯后。北京市則因過度聚集而呈現(xiàn)出交通擁堵、用地緊張、公共服務(wù)超載等一系列城市問題。
圖2 2013年以來城鎮(zhèn)居民可支配收入增長情況圖(單位:元)
區(qū)域發(fā)展差異和核心城區(qū)過度聚集問題逐漸加劇,致使區(qū)域一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展政策必要性凸顯,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的呼聲漸高,從民間討論、學(xué)術(shù)關(guān)注到政府部門主動(dòng)溝通的政策議程逐步建立,環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會(huì)等決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也在其中起到重要推動(dòng)作用,京津冀區(qū)域協(xié)作逐漸成為多級(jí)政府的議題焦點(diǎn)。2004年以來,京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題受到黨中央的重視,在國家發(fā)改委等部門和京津冀三地政府的積極推動(dòng)下,《環(huán)渤海京津冀地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》等政策文件陸續(xù)出臺(tái)。2014年2月26日,習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào),實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略。2014年3月5日,國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出了京津冀一體化的方案。至此,京津冀協(xié)同發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略,開始受到中央政府和京津冀三地政府,以及三地企業(yè)、學(xué)者和公眾的充分關(guān)注。
(三)制度性集體行動(dòng)理論視角下的區(qū)域研究
制度性集體行動(dòng)(Institutinal Collective Action,ICA)理論框架最早由佛羅里達(dá)州立大學(xué)Feiock教授所建立,該理論整合了奧爾森的集體行動(dòng)理論[1],以及交易成本、公共物品和制度變遷等核心概念,聚焦于地方政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)作為核心主體的集體行動(dòng)。ICA理論認(rèn)為,當(dāng)決策涉及多地政府或政府的多部門機(jī)構(gòu)時(shí),因共同目標(biāo)、利益而出現(xiàn)溝通、協(xié)作和訂立契約的動(dòng)態(tài)過程,即為制度性集體行動(dòng)[2-3]。在信息不對(duì)稱和缺少協(xié)調(diào)的情形下,復(fù)合行動(dòng)者追求自身利益的行為將導(dǎo)致集體結(jié)果的無效率[4]。如某地政府在施行政策過程中產(chǎn)生了溢出行政邊界的外部效應(yīng),當(dāng)這種外部效應(yīng)為負(fù)時(shí)便造成了區(qū)域政府之間的制度性集體行動(dòng)困境(Institutional Collective Action Dilemmas)。制度性集體行動(dòng)困境源自于權(quán)力和責(zé)任的碎片化,以及由此導(dǎo)致的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和外部性問題等[2]。
近年來,制度性集體行動(dòng)框架推動(dòng)了理解碎片化治理中的集體行動(dòng)問題,并識(shí)別了用于克服該問題的相關(guān)機(jī)制,該理論框架在區(qū)域協(xié)作分析中的應(yīng)用日趨增加,其有效性也得到了廣泛認(rèn)可[5]。區(qū)域協(xié)作是在解決行政區(qū)外部性公共問題、實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同利益的目標(biāo)下,通過跨行政區(qū)地方政府的溝通、協(xié)作,以訂立協(xié)作議程、統(tǒng)一規(guī)劃、行動(dòng)綱領(lǐng)和日常研討會(huì)等形式進(jìn)行集體商議、決策和行動(dòng),制度性集體行動(dòng)理論框架聚焦于其中的合作機(jī)制,通過行政訴求、交易成本、制度和風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵變量的分析,將區(qū)域治理問題模型化的同時(shí)緊密貼近區(qū)域?qū)嵺`。
2015年以來,國內(nèi)學(xué)者開始引介ICA理論,并將之應(yīng)用于中國城市區(qū)域協(xié)作研究中。1990年代以來,國內(nèi)都市區(qū)域、城市群的同城化、一體化戰(zhàn)略紛紛展開,府際協(xié)作對(duì)于城市群經(jīng)濟(jì)增長具有正向推動(dòng)作用[6],但常常因利益矛盾和協(xié)商機(jī)制缺失而導(dǎo)致地方之間的協(xié)作效果欠佳。鎖利銘等指出,不同領(lǐng)域的合作治理水平、合作方式以及合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)會(huì)存在明顯差異[7],高異質(zhì)性的城市群需要上級(jí)政府的資源輸入與政策干預(yù)才能形成較好的協(xié)作治理,低異質(zhì)性城市群其內(nèi)部更容易形成自發(fā)的協(xié)作治理[8]。從集體行動(dòng)的制度層面考慮,有必要構(gòu)建分權(quán)化地方政府之間高效的合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)跨界區(qū)域的功能管治與適當(dāng)?shù)臋?quán)力整合[9]。而在上級(jí)政府推動(dòng)協(xié)作的具體方式選擇上,應(yīng)更積極培育協(xié)同主體間自愿協(xié)同的意愿及能力[10],并適時(shí)根據(jù)任務(wù)特點(diǎn)調(diào)整推動(dòng)要素,選擇有效的城市群治理模式來破除地區(qū)間的政策壁壘,弱化各地方政府開展惡性競爭的能力與動(dòng)機(jī)[11]。區(qū)域協(xié)作這一集體行動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程,推進(jìn)了區(qū)域協(xié)作、互通和共贏,但也仍然存在著一些難以跨越的障礙,而目前的針對(duì)性研究范圍和數(shù)量有限,尚處于起步階段。因此,有必要結(jié)合實(shí)例,通過框架性的梳理來明確區(qū)域制度性集體行動(dòng)的要素機(jī)制、實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與運(yùn)行欠缺,進(jìn)而找到提升其行動(dòng)成效的系統(tǒng)路徑。
二、區(qū)域協(xié)作中制度性集體行動(dòng)者及其訴求目標(biāo)
(一)京津冀三地政府及其集體行動(dòng)訴求
京、津、冀由于區(qū)位、發(fā)展階段和發(fā)展目標(biāo)的差異,三地政府作為行動(dòng)者各自在集體行動(dòng)中面臨不同困境、擁有不同訴求,同時(shí)在區(qū)域協(xié)作政策中有差異性地獲益和作出妥協(xié)讓步。
如表1所示,北京市面臨的主要問題在于人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過度聚集所帶來的資源、環(huán)境和設(shè)施服務(wù)等方面壓力過大,并進(jìn)一步產(chǎn)生交通擁堵、用地緊張等城市問題。因此,北京市政府從城市自身發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的利益角度出發(fā),要求向外疏散人口和產(chǎn)業(yè),減小內(nèi)部空間壓力,促進(jìn)城區(qū)空間秩序優(yōu)化。北京市近年來制定了各種政策促進(jìn)中心城區(qū)人口疏解,與河北某些縣市合作促進(jìn)北京既有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,這在一定程度上促進(jìn)了資源要素向環(huán)京區(qū)域聚集,增強(qiáng)了廊坊、固安、三河等環(huán)京市縣發(fā)展的動(dòng)力。21世紀(jì)以來,北京市城市治理理念也發(fā)生較大了轉(zhuǎn)變,重點(diǎn)體現(xiàn)在城市核心職能的重新定位和對(duì)城市生態(tài)品質(zhì)的追求上,而生態(tài)環(huán)境改善還需依賴區(qū)域集體行動(dòng),尤其對(duì)河北空間發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出更高要求,這部分成本涉及北京市域范圍之外,屬于區(qū)域集體行動(dòng)成本,是ICA框架下集體行動(dòng)困境的重要來源。
表1 京津冀區(qū)域省級(jí)制度性集體行動(dòng)者分析表
天津作為京津冀區(qū)域的濱海片區(qū),與北京在產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和區(qū)位特征上存在著錯(cuò)位發(fā)展的可能,因此,充分發(fā)揮海洋資源和港口優(yōu)勢(shì)是其重要的訴求,如何通過協(xié)作將京津之間的產(chǎn)業(yè)競爭轉(zhuǎn)換為協(xié)作協(xié)同是其集體行動(dòng)的核心目標(biāo)。從提升區(qū)域空間結(jié)構(gòu)效率角度看,天津也需要依托濱海優(yōu)勢(shì),打造京津冀區(qū)域的核心增長空間。在北京市主動(dòng)轉(zhuǎn)變城市職能的大背景下,京津產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展態(tài)勢(shì),但津冀之間的協(xié)調(diào)矛盾仍然突出,兩地政府還需在打造現(xiàn)代制造業(yè)基地、建設(shè)開發(fā)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移方面進(jìn)行協(xié)調(diào),避免重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)競爭。
河北省域的主要問題在于城鎮(zhèn)發(fā)育緩慢,產(chǎn)業(yè)落后,集聚能力不強(qiáng),與京津兩地存在較大差距。最新的第七次人口普查公報(bào)數(shù)據(jù)顯示,河北省2020年的常住人口僅僅比2000年增長了12%,而這20年間北京常住人口增長了61%,天津常住人口增長了41%(4)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局.第七次全國人口普查公報(bào)(第三號(hào))發(fā)布時(shí)間2021-05-11.http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818822.html訪問時(shí)間2021-7-19.。這種差距是京津冀區(qū)域二元分化、區(qū)域發(fā)展失衡的突出表現(xiàn)。從區(qū)域外部成本的角度看,環(huán)京地域的發(fā)展與保護(hù)問題一直是區(qū)域協(xié)調(diào)的核心議題。環(huán)京北部區(qū)域由于區(qū)位和生態(tài)原因,作為生態(tài)保護(hù)區(qū)域工業(yè)發(fā)展和土地利用限制較多,河北的重工業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也對(duì)整個(gè)京津冀區(qū)域帶來巨大的環(huán)境壓力。在外部收益方面,2004年以來,京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐加快,河北省通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)升級(jí),在為京津疏散和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻(xiàn)大量用地空間的同時(shí),也在區(qū)域交通一體化、公共服務(wù)一體化中受益頗多。
(二)其他層級(jí)行動(dòng)者
在三地省、直轄市政府作為整體參與區(qū)域集體決策的同時(shí),其政府內(nèi)部又有多個(gè)機(jī)構(gòu)作為次級(jí)層次主體參與集體行動(dòng),且各自的參與方式和外在影響呈現(xiàn)出不同特征,進(jìn)而構(gòu)成多層次交叉互動(dòng)的ICA主體體系。三地的原規(guī)劃部門、土地管理部門人員除參與各種聯(lián)席會(huì)、各種磋商和簽訂多層次協(xié)議外,還是最早針對(duì)區(qū)域協(xié)作問題進(jìn)行廣泛研究的群體[12-13]。次一級(jí)行政機(jī)構(gòu)多元參與有效推進(jìn)了集體行動(dòng)多層次網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育,有利于區(qū)域協(xié)作行動(dòng)形成自上而下的密切合作、溝通機(jī)制。
同時(shí),中共中央、國務(wù)院及各部委也積極參與京津冀協(xié)調(diào)的集體行動(dòng)。國家發(fā)改委從1980年代開始參與京津冀市長聯(lián)席會(huì),2000年前后主持多項(xiàng)涉及京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)的研究、規(guī)劃工作。2014年開始,中共中央、國務(wù)院通過成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)立雄安新區(qū)等行動(dòng)強(qiáng)力推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的制度性集體行動(dòng),并成為其中的核心引導(dǎo)者。中共中央、國務(wù)院和各部委,出于比京津冀地方視角更高、更宏觀的視野,不再局限于某一地或某一組織的利益,而是從有利于區(qū)域整體利益和促進(jìn)區(qū)域整體實(shí)力的高層級(jí)目標(biāo)出發(fā),成為推動(dòng)集體決策和行動(dòng)的權(quán)威主體。
三、區(qū)域協(xié)作中制度性集體行動(dòng)的關(guān)鍵變量與互動(dòng)機(jī)理
(一)關(guān)鍵變量
在區(qū)域協(xié)作的制度性集體行動(dòng)中,行動(dòng)者訴求與動(dòng)機(jī)、地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、權(quán)力介入形式、合作風(fēng)險(xiǎn)和交易成本等關(guān)鍵變量對(duì)行動(dòng)過程起到重要制約或推動(dòng)作用,進(jìn)而影響集體行動(dòng)成效。
1.行動(dòng)者訴求與動(dòng)機(jī)
區(qū)域協(xié)作的主要?jiǎng)恿碓从谛袆?dòng)者在合作中所獲得的收益。在協(xié)作中,地方行動(dòng)者通過市長聯(lián)席會(huì)、研討會(huì)等形式進(jìn)行全面協(xié)商和討價(jià)還價(jià),以期實(shí)現(xiàn)組織的利益訴求,以合作增進(jìn)組織及地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或生態(tài)利益。每個(gè)參與區(qū)域合作的城市或其他級(jí)別的地方政府,都會(huì)因城市自身發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)分工、政府組織利益等而對(duì)區(qū)域合作有不同的期待,各行動(dòng)者對(duì)于增進(jìn)各種收益的需求緊迫性也存在差異,這是影響區(qū)域合作的重要?jiǎng)恿σ蛩?也是制約合作有效性的關(guān)鍵變量之一。
2.地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)
地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)是在漫長的區(qū)域成長過程中,逐漸形成的多主體之間形成的多層次交往合作網(wǎng)絡(luò)。京津冀區(qū)域的地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)包括而不局限于1980年代開始的華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)、環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會(huì)、環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),1990年代開始的京津冀城市協(xié)調(diào)發(fā)展研討會(huì),以及2000年以來的各種整體規(guī)劃和協(xié)商會(huì)、研討會(huì)。在這一網(wǎng)絡(luò)中,企業(yè)、政府、學(xué)者等不同主體,通過溝通會(huì)、研討會(huì)、協(xié)議、宣言等多種方式,由大量多邊、雙邊合作形成錯(cuò)綜交織的合作鏈接網(wǎng)絡(luò)。地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育狀況,體現(xiàn)主體之間相互信賴程度,表征區(qū)域內(nèi)信息互通、主體互動(dòng)的便利性和合作執(zhí)行成本,是區(qū)域合作的基礎(chǔ)變量。
3.權(quán)力介入
地方政府之間的協(xié)作遭遇障礙或停滯不前時(shí),往往需要更權(quán)威的權(quán)力介入,通過上一級(jí)政府、權(quán)威機(jī)構(gòu)或上級(jí)授權(quán)的協(xié)調(diào)組織來協(xié)助區(qū)域突破困境。國家發(fā)改委早在1980年代就開始積極推動(dòng)京津冀三地的協(xié)調(diào),參與三地之間的協(xié)作會(huì)議,2000年以來更在各種規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作中擔(dān)任主導(dǎo)性角色。權(quán)力介入通過更權(quán)威和合法性力量來解決地方政府行動(dòng)外部性問題,與地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的自組織力量形成對(duì)比,共同構(gòu)成ICA機(jī)制二維框架的橫向變量。
4.合作風(fēng)險(xiǎn)
ICA理論框架下的合作風(fēng)險(xiǎn)主要涉及三個(gè)方面:協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、分配風(fēng)險(xiǎn)和背棄風(fēng)險(xiǎn)[2]。
在區(qū)域空間協(xié)作過程中,當(dāng)?shù)胤秸枰幚沓鞘兄g事務(wù)且協(xié)調(diào)需求較強(qiáng)時(shí),將面臨較高的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn),尤其涉及的事務(wù)比較復(fù)雜,需要多方參與,需要多項(xiàng)政策相互配合組成政策群組時(shí),協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)將急劇增加。區(qū)域合作中存在多方的利益分配問題,區(qū)域內(nèi)城市需要在土地空間使用、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)治理等領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào),多方在協(xié)調(diào)過程中必然涉及資源、利益分配的問題,當(dāng)利益分配失衡、行動(dòng)者訴求和收益差距較大時(shí),分配風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致合作陷入困境。背棄風(fēng)險(xiǎn)的根源在于訴求差異:區(qū)域內(nèi)地方政府訴求存在明顯差異甚至沖突,某地一些決策可能不符合其他城市或省份的利益訴求,甚至帶來其他行動(dòng)者利益的損失。
5.交易成本
合作機(jī)制中的交易成本包括信息成本、議價(jià)成本、執(zhí)行成本和自主性喪失成本四個(gè)方面,主體數(shù)量越少和涉及政策領(lǐng)域越少則交易成本越小[2]。交易成本還受到外部力量介入的影響。在區(qū)域地方政府合作過程中,基于自組織體系的地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)越發(fā)達(dá),其內(nèi)部多渠道的信息溝通和協(xié)商機(jī)制越能降低合作中的信息成本和議價(jià)成本,基于省、市官方組織自愿參與的合作模式也越能減少合作中的執(zhí)行成本和自主性喪失成本。相反,強(qiáng)制性權(quán)力介入的信息溝通、議價(jià)和執(zhí)行成本較高,其中部分主體的自主性喪失成本也較突出。京津冀區(qū)域協(xié)作中自組織體系的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)尚在發(fā)展完善過程中,在目前上級(jí)機(jī)構(gòu)介入引導(dǎo)的基礎(chǔ)上,還需繼續(xù)發(fā)揮三地自組織協(xié)商和信息溝通機(jī)制,進(jìn)一步降低協(xié)作成本。
(二)互動(dòng)機(jī)理
如圖3,區(qū)域協(xié)作的基本變量來源于區(qū)域現(xiàn)實(shí)情境,根植于區(qū)域長期形成的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò),包括:現(xiàn)有制度系統(tǒng),區(qū)域結(jié)構(gòu)與所要解決的區(qū)域問題,參與區(qū)域合作的行動(dòng)者訴求及其緊迫性程度,地方組織之間的自發(fā)協(xié)作互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等。中介變量是由基本變量衍生出的協(xié)作行動(dòng)中的過程變量,包括:合作的領(lǐng)域、范圍,參與主體構(gòu)成狀況,行動(dòng)者動(dòng)機(jī),強(qiáng)制性權(quán)力的介入程度等。
基本變量不僅直接作用于協(xié)作機(jī)制,還通過作用于中介變量影響協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行。具體而言,現(xiàn)有制度狀況會(huì)決定權(quán)力介入的形式,進(jìn)而影響協(xié)作機(jī)制中強(qiáng)制權(quán)力使用的多少。如果區(qū)域擁有較權(quán)威的上級(jí)機(jī)構(gòu)或政府,那么上級(jí)權(quán)威組織很容易通過強(qiáng)力介入的形式整合區(qū)域決策,解決行政碎片化的問題,反之,如果上級(jí)機(jī)構(gòu)權(quán)威性和管轄權(quán)較弱,區(qū)域協(xié)作機(jī)制則需要更多地依賴地方自組織的嵌入網(wǎng)絡(luò)。另一個(gè)維度上,區(qū)域中各地政府的經(jīng)濟(jì)差異、結(jié)構(gòu)特征,以及與之相關(guān)的各地對(duì)合作的不同訴求,決定了行動(dòng)者的合作動(dòng)機(jī),也決定了參與主體的積極性和穩(wěn)定性,這些不僅影響區(qū)域協(xié)作機(jī)制的選擇,還是協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、背信風(fēng)險(xiǎn)的重要干擾變量。
基本變量和中介變量都會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)作的成本和風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生影響,進(jìn)而影響區(qū)域協(xié)作的收益和成效。例如,越復(fù)雜的區(qū)域問題,常常需要多方主體的參與,其中涉及的政策域也較為寬泛,因此合作風(fēng)險(xiǎn)也越高。在這種政策情境下,政府更傾向于采用強(qiáng)制性權(quán)力介入的方式合作,這雖然需要付出較高的交易成本,但的確能夠取得顯著的合作成效。
圖3 制度性集體行動(dòng)關(guān)鍵變量及其互動(dòng)機(jī)理
四、京津冀區(qū)域協(xié)作中制度性集體行動(dòng)困境
(一)區(qū)域多元主體目標(biāo)差異引發(fā)的協(xié)作困境
區(qū)域協(xié)作中普遍存在主體多元導(dǎo)致的政策目標(biāo)分異問題,這是制度性集體行動(dòng)困境的重要來源。京、津、冀三地在發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和目標(biāo)定位等方面都存在顯著差異,且在基礎(chǔ)設(shè)施、人才等方面競爭、矛盾突出,這對(duì)區(qū)域內(nèi)部的協(xié)作磋商和政策實(shí)施都形成了制約。三地政府及其下屬行政機(jī)構(gòu)對(duì)于區(qū)域協(xié)作的目標(biāo)訴求不同,期待在協(xié)作中獲取的利益和愿意為協(xié)作支付的成本有較大差異,這在一定程度上影響了政策決策和執(zhí)行效果。
一般認(rèn)為,區(qū)域內(nèi)城市之間的交互作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)要素的集聚擴(kuò)散上,通過資源、人才、技術(shù)、信息、市場(chǎng)等的流動(dòng)和相互影響形成緊密連接的區(qū)域城市體系。從制度性集體行動(dòng)的視角看,政府決策和制度交互作用對(duì)區(qū)域要素的集聚擴(kuò)散產(chǎn)生至關(guān)重要的影響,甚至在某些階段成為區(qū)域城市體系演變的核心動(dòng)力。由于區(qū)域決策主體呈多層次分散形態(tài),省域、市域、縣域政府及其下屬機(jī)關(guān)的組織訴求和決策目標(biāo)是多元分異甚至存在沖突的,零散的決策便不可避免帶來對(duì)區(qū)域內(nèi)其他城市的負(fù)外部效應(yīng),或者干擾其他主體的決策效力,進(jìn)而導(dǎo)致政策效果不佳、資源配置效率低下、區(qū)域內(nèi)部競爭或區(qū)域整體收益下降。在協(xié)商和磋商中,決策主體對(duì)于自我目標(biāo)的單獨(dú)追求將影響集體決策的效率,不確定性和交易成本也將阻礙協(xié)議決策的形成。
(二)合作成本和背棄風(fēng)險(xiǎn)較高
以環(huán)境治理為例,區(qū)域協(xié)作對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、資源利用、空間規(guī)劃都提出約束性要求,尤其對(duì)河北省來說,在生態(tài)環(huán)境治理中需要付出更多行動(dòng)成本,而生態(tài)訴求并不是河北省目前階段所要追求的核心訴求。這種政策情境下集體行動(dòng)的收益被均分、而成本負(fù)擔(dān)不同,因此分配風(fēng)險(xiǎn)和行動(dòng)者背棄風(fēng)險(xiǎn)較高。目前,京津冀區(qū)域采取了三種主要方式來降低合作風(fēng)險(xiǎn):其一,在合作中簽訂約束性協(xié)議,包括“天津倡議”“廊坊共識(shí)”和更具約束力的各種規(guī)劃;其二,通過補(bǔ)償機(jī)制形成新的平衡,確立扶貧和綠化空間綜合平衡等策略,促進(jìn)互利共贏;其三,國家發(fā)改委、國土資源部等權(quán)威部門介入與監(jiān)督,協(xié)調(diào)利益分配,督促協(xié)調(diào)計(jì)劃的執(zhí)行。即便如此,多領(lǐng)域的協(xié)作成本和背棄風(fēng)險(xiǎn)問題仍是制約區(qū)域制度性集體行動(dòng)的重要因素。
(三)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)和自組織系統(tǒng)尚未成熟
京津冀協(xié)作自1980年代開始受到重視,區(qū)域已經(jīng)構(gòu)建起中央和省市層面、區(qū)縣層面的協(xié)作網(wǎng)絡(luò),政府及相關(guān)行政部門通過多種規(guī)劃、政策、協(xié)議的實(shí)施參與協(xié)作活動(dòng)。在地方政府引導(dǎo)下的政府聯(lián)席會(huì)議中,也邀請(qǐng)了三地的企業(yè)代表參與,企業(yè)之間通過協(xié)議、磋商等方式建立合作。但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的原因,河北長期以資源密集型制造業(yè)為主,科技實(shí)力不強(qiáng),參與京津制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等的協(xié)作十分有限,三地因產(chǎn)業(yè)協(xié)作度不高導(dǎo)致企業(yè)間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)發(fā)育不夠成熟,教育、醫(yī)療和科技方面差距較大也導(dǎo)致民間交流不充分、自主協(xié)作意愿不足。總體而言,區(qū)域協(xié)作內(nèi)容集中于產(chǎn)業(yè)、教育和設(shè)施領(lǐng)域,協(xié)作主體主要集中在省、市層面的公共組織和國有企業(yè)、事業(yè)單位等,社會(huì)主體參與度相對(duì)較低,目前還未形成基于市場(chǎng)主體的多層次、互信、多元協(xié)作網(wǎng)絡(luò),基于互惠、自愿和市場(chǎng)配置利益的自組織協(xié)作系統(tǒng)尚未發(fā)育成熟。
五、區(qū)域協(xié)作中制度性集體行動(dòng)困境的化解機(jī)制
區(qū)域決策中ICA困境是制約區(qū)域發(fā)展的重要原因,也是現(xiàn)代區(qū)域發(fā)展和區(qū)域協(xié)作中所要盡量避免和克服的問題。緩解區(qū)域ICA困境的理想狀態(tài)是通過內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制,提升區(qū)域的集體收益,最終嘗試在區(qū)域內(nèi)部多主體之間形成帕累托最優(yōu),也即區(qū)域整體效益的最大化。區(qū)域協(xié)作通過多種途徑緩解ICA困境,在協(xié)商博弈中克服決策之間的不利干擾,促進(jìn)互利性決策的形成,努力降低單個(gè)主體決策的負(fù)外部性而增強(qiáng)其正外部效應(yīng),尋求政策協(xié)調(diào)的集體利益。
區(qū)域協(xié)作中ICA困境的解決方式多樣,各國、各地也嘗試了通過協(xié)約、協(xié)會(huì)和組織創(chuàng)新等多種途徑來緩解ICA困境。Feiock匯總了政府之間常見緩解ICA困境的的機(jī)制,根據(jù)合作效力來源和合作涵蓋范圍對(duì)其進(jìn)行了二維劃分(表2)。社會(huì)嵌入、合同、授權(quán)和強(qiáng)制性權(quán)力提供了用于整合決策的不同機(jī)制,強(qiáng)制性由低到高,共同構(gòu)成框架的橫向維度。這一維度上也體現(xiàn)了單個(gè)政府參與或退出合作的成本差異:基于自愿和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的合作,其建立或退出成本較低;而基于強(qiáng)制權(quán)力的合作交易成本較高。縱向維度展示了參與者數(shù)量和所涉及政策職能數(shù)量的差異,自下而上參與方增加,行動(dòng)的復(fù)雜性隨之增加,對(duì)權(quán)威組織參與協(xié)調(diào)的需求也增加。二維框架的前九個(gè)機(jī)制中各當(dāng)局根據(jù)困境狀況自愿參與集體合作,合作的難度自下而上、自左至右上升。Feiock認(rèn)為,最后三種機(jī)制是更高權(quán)力機(jī)構(gòu)強(qiáng)加給當(dāng)?shù)匦袨檎叩臋C(jī)制,因此未必是合作的產(chǎn)物[2]。結(jié)合京津冀區(qū)域?qū)嵺`以及中國行政機(jī)構(gòu)協(xié)作特色,ICA困境化解機(jī)制可歸結(jié)為多重合作目標(biāo)、嵌入式網(wǎng)絡(luò)、協(xié)議契約和授權(quán)組織等主要形式。
表2 ICA困境解決機(jī)制的二維框架表
(一)多重合作目標(biāo)
深層次的區(qū)域協(xié)作需要協(xié)調(diào)各方?jīng)_突性的政策目標(biāo),嘗試建立集體行動(dòng)的區(qū)域一致性目標(biāo),進(jìn)而形成區(qū)域一體化的政策決策體系,訂立多方協(xié)同基礎(chǔ)上的政策方案。
區(qū)域及其內(nèi)部城市在不同發(fā)展階段所面臨的問題有所差異,隨著時(shí)間的推進(jìn),區(qū)域協(xié)作目標(biāo)也呈現(xiàn)出階段性的轉(zhuǎn)變。新中國成立初期,京津冀區(qū)域內(nèi)的城市存在資源和商品供需矛盾的問題,制度性集體行動(dòng)集中在資源、產(chǎn)品調(diào)配方面,政府還通過協(xié)商、協(xié)議、促進(jìn)企業(yè)合作等方式解決資源商品短缺問題,進(jìn)而謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。真正通過政策和行動(dòng)推動(dòng)的區(qū)域協(xié)作治理可以追溯到1980年代。1981年,京、津、冀、晉、內(nèi)蒙召開華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)議,確立省、市長主席聯(lián)席機(jī)制,成立國內(nèi)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)[14];1982年《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中首先提出了“首都圈”的概念;1986年,天津、大連、唐山、青島、煙臺(tái)等15個(gè)城市成立環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會(huì);1988年,北京與河北省內(nèi)環(huán)京的唐山、秦皇島、保定、張家口、廊坊、承德等組建環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),建立了市長、專員聯(lián)席會(huì)議機(jī)制[15-16]。之后,在協(xié)作機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議機(jī)制基礎(chǔ)上,政府主導(dǎo)舉辦的華北地區(qū)、環(huán)渤海和環(huán)京的經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)議繼續(xù)定期召開,關(guān)于區(qū)域協(xié)作的學(xué)術(shù)討論逐漸深化。
1990年代,京津冀區(qū)域的ICA目標(biāo)以產(chǎn)業(yè)升級(jí)和區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)作為核心,并融合了交通一體化、市場(chǎng)一體化等多元目標(biāo)。2000年以后,區(qū)域協(xié)作目標(biāo)朝著多層次多領(lǐng)域發(fā)展,ICA的核心目標(biāo)包括:通過疏散以解決城市病的空間治理目標(biāo);促進(jìn)區(qū)域發(fā)展均衡、減貧、社會(huì)服務(wù)體系一體化的社會(huì)治理目標(biāo);區(qū)域環(huán)境整治的生態(tài)協(xié)作治理目標(biāo)。國家發(fā)改委、住建部等主持了對(duì)京津冀區(qū)域的一系列研討會(huì),作為牽頭組織的核心主體,協(xié)調(diào)京津冀相關(guān)政策的研究和制定工作,從自上而下的角度推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)作中的利益協(xié)調(diào),對(duì)促進(jìn)多主體決策目標(biāo)收斂起到重要推動(dòng)作用。目前在黨中央和京津冀協(xié)同發(fā)展小組的推動(dòng)下,ICA協(xié)作目標(biāo)繼續(xù)上升為增強(qiáng)區(qū)域整體競爭力、優(yōu)化區(qū)域城市空間格局和區(qū)域全方位的融合發(fā)展,逐漸理順的目標(biāo)體系和多元的溝通機(jī)制有助于緩解區(qū)域治理中的ICA協(xié)作困境。
(二)嵌入式網(wǎng)絡(luò)
政府間的關(guān)系與地方網(wǎng)絡(luò)密不可分,甚至深植于區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中。Feiock特別強(qiáng)調(diào)了地方組織之間的長期互惠聯(lián)系對(duì)區(qū)域協(xié)作的突出作用,將社會(huì)嵌入作為緩解ICA困境機(jī)制的重要基礎(chǔ)之一。嵌入網(wǎng)絡(luò)下的區(qū)域協(xié)作源于主體自利目標(biāo)和互利需求,臨近城市的企業(yè)、團(tuán)體、人員或政府職能部門,在市場(chǎng)機(jī)制和多次博弈基礎(chǔ)上形成長期穩(wěn)定關(guān)系,通過非正式、靈活而又頻繁的互動(dòng),可以構(gòu)建起錯(cuò)綜交織的合作網(wǎng)絡(luò)。嵌入網(wǎng)絡(luò)下的區(qū)域協(xié)作具有自組織特征,合作的交易成本低,合作成員出于自利原因也不易叛逃合作網(wǎng)絡(luò),因而更具穩(wěn)定性。
近十年來,在京津冀協(xié)作政策推動(dòng)下,京津冀三地積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,在避免同質(zhì)化的同時(shí)促進(jìn)內(nèi)部協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的形成,北京市逐漸轉(zhuǎn)變職能,重點(diǎn)朝著四個(gè)中心的方向建設(shè),天津、河北則重點(diǎn)支持生產(chǎn)基地和物流中心的發(fā)展,區(qū)域分工格局逐漸合理化,這也將推動(dòng)地方社會(huì)嵌入的非正式網(wǎng)絡(luò)成長。
(三)協(xié)議、契約
契約或協(xié)議的方式,是在充分關(guān)注地方政府自身訴求的基礎(chǔ)上,通過正式、規(guī)范文本等形式約束、激勵(lì)各方行動(dòng),以幫助解決區(qū)域決策的外部性問題。一般而言,緩解ICA困境的合同路徑包括府際協(xié)議、多邊協(xié)會(huì)和政府合作委員會(huì)機(jī)制等。
府際協(xié)議是重要的緩解ICA困境的機(jī)制,常見形式有合作宣言、合作框架、合作意見等。在美國大都市區(qū)的跨界治理實(shí)踐中,政府間協(xié)議是當(dāng)前社會(huì)公共服務(wù)提供中運(yùn)用最普遍的方式之一,美國10萬人口以上城市的1/2、30萬人口以上城市的3/4都涉及地方政府間協(xié)定[17]。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中召開了多種類型的合作、交流、協(xié)商會(huì)議,其中大部分是由地方政府及其行政部門主導(dǎo)組織的,參與者以中央政府、地方政府人員等制度性集體行動(dòng)者為主,專家學(xué)者等作為智囊和決策輔助的制度外人員也常參與其中。通過市長聯(lián)席會(huì)、京津冀協(xié)調(diào)研討會(huì)等府際會(huì)議,區(qū)域內(nèi)城市之間溝通信息。在相關(guān)會(huì)議上,多方談判協(xié)商形成互信機(jī)制,從而降低集體協(xié)議的交易成本,促進(jìn)協(xié)作協(xié)議的達(dá)成。1980年代成立了華北經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)和環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),在協(xié)作區(qū)的框架下又通過市長聯(lián)席會(huì)、研討會(huì)等形式進(jìn)行溝通磋商。2000年以來,京津冀區(qū)域內(nèi)聯(lián)合簽訂了“禁牧令”“稻改旱”協(xié)議等府際協(xié)議。2014年,在京津冀協(xié)同戰(zhàn)略的推動(dòng)下,京津簽訂了五份合作協(xié)議和一份備忘錄,就交通一體化、共建濱海—中關(guān)村科技園、推動(dòng)環(huán)境保護(hù)合作和市場(chǎng)一體化等協(xié)作達(dá)成共識(shí);京冀簽訂了協(xié)同合作的七項(xiàng)協(xié)議。
此外,高一層級(jí)政府常常進(jìn)一步通過區(qū)域性規(guī)劃、計(jì)劃,提升各方之間行動(dòng)的匹配度,合理分配協(xié)作收益,從而大幅降低協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)協(xié)作成效的可預(yù)期性。在京津冀區(qū)域協(xié)作進(jìn)程中,中共中央、國務(wù)院、國家發(fā)改委和國土資源部領(lǐng)導(dǎo)和組織編制了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《“十三五”時(shí)期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃(2015—2020年)》等,這些規(guī)劃已經(jīng)成為區(qū)域協(xié)作的權(quán)威規(guī)范,并為地方政府及下屬機(jī)構(gòu)間的雙邊、多邊協(xié)議提供政策指引。
(四)授權(quán)、組織
授權(quán)機(jī)制中更高一層級(jí)政府直接介入,常常通過擴(kuò)大政府部門權(quán)限或管轄范圍來解決政府職能范圍受限的問題,例如成立單一、多元合作目標(biāo)的特區(qū),將政府合并成立大都市政府,或指派領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)等。授權(quán)機(jī)制中高層級(jí)政府主動(dòng)促成地方政府之間的合作關(guān)系,具有強(qiáng)制性和權(quán)威性,交易的行政成本較高。
2014年成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組以及相應(yīng)辦公室,作為制度空間更大和權(quán)威性更強(qiáng)的合作組織,雖然其參與者的交易成本較高,但在京津冀區(qū)域自組織的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制發(fā)育不足的情境下,中央政府的強(qiáng)力介入提供了有效的治理ICA困境的機(jī)制,在治理京津冀區(qū)域長期存在的協(xié)調(diào)困境中有突出效果。自成立以來,該小組主導(dǎo)組織京津冀區(qū)域空間規(guī)劃、區(qū)域問題研究,引導(dǎo)區(qū)域設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和環(huán)境治理協(xié)同,并通過推動(dòng)雄安新區(qū)、北京副中心等重點(diǎn)空間建設(shè)促進(jìn)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
六、結(jié)論與建議
理想化的帕累托最優(yōu)是區(qū)域的努力方向,但并不是集體行動(dòng)的核心目標(biāo),區(qū)域協(xié)作行動(dòng)中更核心的目標(biāo)是解決分歧、協(xié)調(diào)利益,在此基礎(chǔ)上推動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展。區(qū)域中制度性主體的利益訴求差異導(dǎo)致的分歧,很難通過一致性的集體目標(biāo)來解決,因此多目標(biāo)之間的協(xié)商、妥協(xié)機(jī)制至關(guān)重要。
(一)合理選擇協(xié)作機(jī)制:與困境性質(zhì)相契合
全面分析區(qū)域協(xié)作中ICA困境所涉及的問題領(lǐng)域、地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)等變量,在對(duì)合作效率和成本權(quán)衡的基礎(chǔ)上,選擇與困境性質(zhì)相契合的合作機(jī)制,以克服行動(dòng)困境、達(dá)到最佳合作成效。
一方面,在高合作風(fēng)險(xiǎn)域,權(quán)威行政力量積極介入。當(dāng)出現(xiàn)普遍的搭便車行為,合作的背信風(fēng)險(xiǎn)較高,或地方政府間達(dá)成一致的決策成本較高時(shí),自組織合作網(wǎng)絡(luò)的力量便難以發(fā)揮,需要權(quán)威行政力量來整合政府力量,解決碎片化形成的困境。雖然這種強(qiáng)制力量介入的方式會(huì)造成某種程度上地方自主權(quán)的喪失,且可能導(dǎo)致行政成本較高,但其在合作風(fēng)險(xiǎn)較高的政策情境下是較為高效的解決機(jī)制。而大型的區(qū)域空間規(guī)劃、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),均需要長期的行政監(jiān)督和詳細(xì)復(fù)雜的政策設(shè)計(jì),還涉及多方利益的權(quán)衡,其執(zhí)行成本、議價(jià)成本高,合作的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)和分配風(fēng)險(xiǎn)大,因此也更需要權(quán)威力量的介入。近年來,中共中央、國務(wù)院及其下屬機(jī)構(gòu)廣泛參與了京津冀區(qū)域的整體規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部署,大幅緩解了長期以來京津冀三地政府在此領(lǐng)域的合作困境,整體提升了政府集體行動(dòng)效率和效果,但此類參與需注意邊界,遵循區(qū)域發(fā)展規(guī)律,充分尊重各方利益訴求。
另一方面,在低合作風(fēng)險(xiǎn)域,培育自組織合作體系。地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的自組織合作機(jī)制建立在自愿、自利、自主的基礎(chǔ)上,通過充分溝通、協(xié)商達(dá)成一致,地方行動(dòng)者為自身訴求而積極主動(dòng)進(jìn)行合作。這種合作基于行動(dòng)者互信和互惠,其決策成本和行動(dòng)成本也較低,多元網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)體系也利于區(qū)域合作的長期穩(wěn)定運(yùn)行。因此,在低合作風(fēng)險(xiǎn)域,當(dāng)涉及單一或有限政策領(lǐng)域,參與者及其利益分配可協(xié)調(diào)時(shí),更應(yīng)支持區(qū)域自組織體系發(fā)揮作用。政府可通過創(chuàng)造溝通、協(xié)商機(jī)會(huì),促進(jìn)研討、研究,激勵(lì)合作等方式,培育多層次的協(xié)作鏈條、多元的合作網(wǎng)絡(luò),鼓勵(lì)企業(yè)、學(xué)者、公共機(jī)構(gòu)廣泛參與區(qū)域協(xié)作,提升自組織合作體系的效用。
(二)優(yōu)化完善協(xié)作網(wǎng)絡(luò):降低交易成本、不確定性和違約可能性
發(fā)揮地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)作用,積極培育低成本、低風(fēng)險(xiǎn)和自組織的合作運(yùn)行機(jī)制。積極培育基層協(xié)作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的多邊、雙邊協(xié)作關(guān)系,促進(jìn)形成靈活、有序、可以自我調(diào)適的協(xié)商機(jī)制,讓集體行動(dòng)者的自利性、自主性得到保障,互惠和信任關(guān)系得到發(fā)展,從而獲取穩(wěn)定的ICA行動(dòng)動(dòng)力。鼓勵(lì)建立各層級(jí)政府、企業(yè)協(xié)作網(wǎng)絡(luò),推動(dòng)京津冀協(xié)作主體建立多層次、多通道聯(lián)系,既有利于降低協(xié)調(diào)合作的執(zhí)行成本,也在信息充分交流中降低信息成本,同時(shí)避免過多自主性喪失成本的支出,有利于提升協(xié)作的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性。
未來,降低集體行動(dòng)中的不確定性和違約可能性,還需要在充分協(xié)商一致的基礎(chǔ)上,通過特定機(jī)制和協(xié)商建立的規(guī)則,對(duì)協(xié)議的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督、督促,適當(dāng)約束行動(dòng)者,降低執(zhí)行過程中的背信和叛逃風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于背信風(fēng)險(xiǎn)和協(xié)商成本較高的協(xié)作項(xiàng)目,仍需要考慮通過強(qiáng)制力量或適當(dāng)讓渡自主性的途徑來提升協(xié)作效果。
(三)權(quán)衡處理多元目標(biāo):適度引導(dǎo)區(qū)域整體目標(biāo)體系的發(fā)育
市場(chǎng)機(jī)制下充分競爭能夠鼓勵(lì)自利特質(zhì)發(fā)展,并以此實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益和小團(tuán)體利益的最大化,但這也將喪失掉部分大團(tuán)體的利益,存在資源配置失衡和內(nèi)部耗散的可能。因此,在區(qū)域協(xié)作目標(biāo)上,政府需要通過雙向引導(dǎo)以兼顧區(qū)域內(nèi)地方主體利益和區(qū)域整體利益。
一方面,只有充分尊重ICA中的個(gè)體利益與訴求,才能保證合作體系有源源不斷的發(fā)展動(dòng)力,并推動(dòng)區(qū)域合作向更高層次發(fā)展。因此區(qū)域合作不能忽略個(gè)體價(jià)值與利益,甚至需要充分關(guān)注每個(gè)參與者的差異化特質(zhì)及其對(duì)合作的訴求,建立合適的機(jī)制和互惠關(guān)系促進(jìn)個(gè)體訴求的實(shí)現(xiàn)。
另一方面,在互惠合作機(jī)制的基礎(chǔ)上,適度引導(dǎo)建立共有目標(biāo)體系,嘗試通過個(gè)體之間的權(quán)利讓渡、利益妥協(xié)實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體目標(biāo)。由于涉及區(qū)域目標(biāo)和參與者個(gè)體目標(biāo)之間的不一致問題,或存在需放棄部分個(gè)體目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的抉擇,因此有必要通過合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)多層次目標(biāo)之間的協(xié)同,利用補(bǔ)償機(jī)制對(duì)個(gè)體放棄的部分利益進(jìn)行償還,在實(shí)現(xiàn)利益平衡的同時(shí)激勵(lì)行動(dòng)者個(gè)體對(duì)整體目標(biāo)的貢獻(xiàn)。
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重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）2023年2期
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楊 卡
(國際關(guān)系學(xué)院,北京 100091)
一、問題提出
(一)大都市發(fā)展中的區(qū)域協(xié)作訴求
現(xiàn)階段,中國城市化進(jìn)程已處于加速推進(jìn)時(shí)期,城市空間的核心地位和成長引領(lǐng)性高度膨脹,并強(qiáng)力吸納區(qū)域內(nèi)的人口和經(jīng)濟(jì)要素,令區(qū)域空間分異進(jìn)一步加劇,也同時(shí)引發(fā)了區(qū)域治理中核心議題的時(shí)代性轉(zhuǎn)變。
在區(qū)域人口、技術(shù)、資金等要素流動(dòng)的路徑依賴以及慣勢(shì)作用下,過度聚集所導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)未能有效阻止超大城市規(guī)模增長的步伐,區(qū)域城市人口增減的自組織調(diào)節(jié)力遲滯不彰。自20世紀(jì)末以來,北京、上海、廣州等超大城市作為引領(lǐng)中國城市化的核心空間,源源不斷從周邊區(qū)域吸納巨量資源、信息、技術(shù)和人才,受益于其內(nèi)在的集聚優(yōu)勢(shì)和外在的競爭優(yōu)勢(shì),在經(jīng)濟(jì)和空間體量上都呈現(xiàn)出強(qiáng)勁而持續(xù)的增長動(dòng)力和膨脹勢(shì)頭。尤其近20年間,在各種內(nèi)外部因素的綜合作用下,中國的超大城市擴(kuò)張速度加劇,人口規(guī)模持續(xù)增長且流入速度加快。根據(jù)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)(1)數(shù)據(jù)來自:《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒2001》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2010》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》。:2000年時(shí)全國市轄區(qū)非農(nóng)人口超過200萬人的城市13個(gè),超過400萬人的城市僅有5個(gè);2010年市區(qū)人口(含暫住人口)規(guī)模超過400萬人的超大城市已達(dá)13個(gè),2020年增至21個(gè)。
與此同時(shí),規(guī)模擴(kuò)張所帶來的種種問題日益凸顯,住房、交通壓力遞增,城市生態(tài)環(huán)境和公共資源配置的矛盾加劇。隨著政府自身規(guī)模和所處理事務(wù)的增加,以及錯(cuò)綜復(fù)雜城市問題的動(dòng)態(tài)演化,城市行政管理方面的壓力加大。政府在解決住房緊張、交通擁堵等問題和空間整治、公共服務(wù)配置方面投入大量行政資源和資金,但仍未能有效解決過度聚集所帶來的根源性問題。在單一城市治理模式遇阻的情境下,管理者更傾向于從區(qū)域角度審視城市問題,區(qū)域內(nèi)城市之間協(xié)作和利益協(xié)調(diào)訴求漸強(qiáng),這也推動(dòng)了中國區(qū)域治理理念的更新。自霍華德田園城市理論開始,城市建設(shè)者和管理者不斷探索有效緩解聚集、提升城市空間品質(zhì)的模式,其中,“田園城市”“衛(wèi)星城”“新城”“多中心城市”“分散組團(tuán)”等疏散和疏解思路曾經(jīng)給不同時(shí)代的城市管理帶來靈感和出路,且一貫作為區(qū)域空間治理的常規(guī)模式和政策手段被以不同方式在全球各地實(shí)施。中國城市空間疏解也經(jīng)歷了初期的工業(yè)外遷、中期的居住外遷和后期的綜合性新城建設(shè)階段,在此過程中新城空間單一、資源配套滯后、新主城交通等問題曾經(jīng)制約了外圍疏解目的地的發(fā)展,同時(shí)也為城市管理積累了大量教訓(xùn)和豐富經(jīng)驗(yàn)。如今,北京、上海、廣州等核心城市在空間疏解方面又開始嘗試新的策略,試圖通過區(qū)域空間一體化模式打開新局面。
(二)京津冀區(qū)域協(xié)作實(shí)踐
區(qū)域問題演化是推動(dòng)區(qū)域治理變革的主要根源。京津冀區(qū)域長期處于以核心集聚為主的演化階段,京津尤其是北京的聚集優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)強(qiáng)勁,其集聚能力、引領(lǐng)作用、增長比重都遙遙領(lǐng)先于區(qū)域內(nèi)部的其他城市。一方面,北京、天津發(fā)揮核心集聚力,源源不斷地吸納區(qū)域人才、資金、信息、技術(shù)和資源,在區(qū)域內(nèi)的人口和經(jīng)濟(jì)比重不斷增長,與之相對(duì)應(yīng)的是河北在區(qū)域中的地位逐漸邊緣化。截至2021年底,京津兩市總?cè)丝谡季┙蚣絽^(qū)域的32%,擁有整個(gè)區(qū)域40%的城鎮(zhèn)人口和58%的地區(qū)生產(chǎn)總值(2)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局分省年度數(shù)據(jù),https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,訪問時(shí)間2023.1.10。。如圖1所示,近20年來,河北產(chǎn)值在區(qū)域中的比重從47%縮小至42%,北京從36%增至42%。
圖1 2001—2020年北京、天津、河北地區(qū)生產(chǎn)總值比重變化圖(3)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局分省年度數(shù)據(jù),https:∥data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01,訪問時(shí)間2023.1.10。
另一方面,如圖2,天津、河北城鎮(zhèn)居民可支配收入增勢(shì)緩慢,河北甚至長期低于全國平均水平,北京城鎮(zhèn)居民可支配收入則迅猛增加,且一直保持在河北的2倍以上。由此可見,區(qū)域集聚擴(kuò)散機(jī)制表現(xiàn)為集聚力突出而輻射擴(kuò)散不足,核心城市對(duì)周邊小城鎮(zhèn)和區(qū)域的帶動(dòng)作用不夠顯著,尤其河北區(qū)塊的發(fā)展相對(duì)滯后。北京市則因過度聚集而呈現(xiàn)出交通擁堵、用地緊張、公共服務(wù)超載等一系列城市問題。
圖2 2013年以來城鎮(zhèn)居民可支配收入增長情況圖(單位:元)
區(qū)域發(fā)展差異和核心城區(qū)過度聚集問題逐漸加劇,致使區(qū)域一體化和協(xié)調(diào)發(fā)展政策必要性凸顯,區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的呼聲漸高,從民間討論、學(xué)術(shù)關(guān)注到政府部門主動(dòng)溝通的政策議程逐步建立,環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會(huì)等決策協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也在其中起到重要推動(dòng)作用,京津冀區(qū)域協(xié)作逐漸成為多級(jí)政府的議題焦點(diǎn)。2004年以來,京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題受到黨中央的重視,在國家發(fā)改委等部門和京津冀三地政府的積極推動(dòng)下,《環(huán)渤海京津冀地區(qū)城際軌道交通網(wǎng)規(guī)劃》《京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃》等政策文件陸續(xù)出臺(tái)。2014年2月26日,習(xí)近平總書記在聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報(bào)時(shí)強(qiáng)調(diào),實(shí)現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是一個(gè)重大國家戰(zhàn)略。2014年3月5日,國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中提出了京津冀一體化的方案。至此,京津冀協(xié)同發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略,開始受到中央政府和京津冀三地政府,以及三地企業(yè)、學(xué)者和公眾的充分關(guān)注。
(三)制度性集體行動(dòng)理論視角下的區(qū)域研究
制度性集體行動(dòng)(Institutinal Collective Action,ICA)理論框架最早由佛羅里達(dá)州立大學(xué)Feiock教授所建立,該理論整合了奧爾森的集體行動(dòng)理論[1],以及交易成本、公共物品和制度變遷等核心概念,聚焦于地方政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)作為核心主體的集體行動(dòng)。ICA理論認(rèn)為,當(dāng)決策涉及多地政府或政府的多部門機(jī)構(gòu)時(shí),因共同目標(biāo)、利益而出現(xiàn)溝通、協(xié)作和訂立契約的動(dòng)態(tài)過程,即為制度性集體行動(dòng)[2-3]。在信息不對(duì)稱和缺少協(xié)調(diào)的情形下,復(fù)合行動(dòng)者追求自身利益的行為將導(dǎo)致集體結(jié)果的無效率[4]。如某地政府在施行政策過程中產(chǎn)生了溢出行政邊界的外部效應(yīng),當(dāng)這種外部效應(yīng)為負(fù)時(shí)便造成了區(qū)域政府之間的制度性集體行動(dòng)困境(Institutional Collective Action Dilemmas)。制度性集體行動(dòng)困境源自于權(quán)力和責(zé)任的碎片化,以及由此導(dǎo)致的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和外部性問題等[2]。
近年來,制度性集體行動(dòng)框架推動(dòng)了理解碎片化治理中的集體行動(dòng)問題,并識(shí)別了用于克服該問題的相關(guān)機(jī)制,該理論框架在區(qū)域協(xié)作分析中的應(yīng)用日趨增加,其有效性也得到了廣泛認(rèn)可[5]。區(qū)域協(xié)作是在解決行政區(qū)外部性公共問題、實(shí)現(xiàn)區(qū)域共同利益的目標(biāo)下,通過跨行政區(qū)地方政府的溝通、協(xié)作,以訂立協(xié)作議程、統(tǒng)一規(guī)劃、行動(dòng)綱領(lǐng)和日常研討會(huì)等形式進(jìn)行集體商議、決策和行動(dòng),制度性集體行動(dòng)理論框架聚焦于其中的合作機(jī)制,通過行政訴求、交易成本、制度和風(fēng)險(xiǎn)等關(guān)鍵變量的分析,將區(qū)域治理問題模型化的同時(shí)緊密貼近區(qū)域?qū)嵺`。
2015年以來,國內(nèi)學(xué)者開始引介ICA理論,并將之應(yīng)用于中國城市區(qū)域協(xié)作研究中。1990年代以來,國內(nèi)都市區(qū)域、城市群的同城化、一體化戰(zhàn)略紛紛展開,府際協(xié)作對(duì)于城市群經(jīng)濟(jì)增長具有正向推動(dòng)作用[6],但常常因利益矛盾和協(xié)商機(jī)制缺失而導(dǎo)致地方之間的協(xié)作效果欠佳。鎖利銘等指出,不同領(lǐng)域的合作治理水平、合作方式以及合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)會(huì)存在明顯差異[7],高異質(zhì)性的城市群需要上級(jí)政府的資源輸入與政策干預(yù)才能形成較好的協(xié)作治理,低異質(zhì)性城市群其內(nèi)部更容易形成自發(fā)的協(xié)作治理[8]。從集體行動(dòng)的制度層面考慮,有必要構(gòu)建分權(quán)化地方政府之間高效的合作機(jī)制,實(shí)現(xiàn)跨界區(qū)域的功能管治與適當(dāng)?shù)臋?quán)力整合[9]。而在上級(jí)政府推動(dòng)協(xié)作的具體方式選擇上,應(yīng)更積極培育協(xié)同主體間自愿協(xié)同的意愿及能力[10],并適時(shí)根據(jù)任務(wù)特點(diǎn)調(diào)整推動(dòng)要素,選擇有效的城市群治理模式來破除地區(qū)間的政策壁壘,弱化各地方政府開展惡性競爭的能力與動(dòng)機(jī)[11]。區(qū)域協(xié)作這一集體行動(dòng)的動(dòng)態(tài)過程,推進(jìn)了區(qū)域協(xié)作、互通和共贏,但也仍然存在著一些難以跨越的障礙,而目前的針對(duì)性研究范圍和數(shù)量有限,尚處于起步階段。因此,有必要結(jié)合實(shí)例,通過框架性的梳理來明確區(qū)域制度性集體行動(dòng)的要素機(jī)制、實(shí)質(zhì)內(nèi)涵與運(yùn)行欠缺,進(jìn)而找到提升其行動(dòng)成效的系統(tǒng)路徑。
二、區(qū)域協(xié)作中制度性集體行動(dòng)者及其訴求目標(biāo)
(一)京津冀三地政府及其集體行動(dòng)訴求
京、津、冀由于區(qū)位、發(fā)展階段和發(fā)展目標(biāo)的差異,三地政府作為行動(dòng)者各自在集體行動(dòng)中面臨不同困境、擁有不同訴求,同時(shí)在區(qū)域協(xié)作政策中有差異性地獲益和作出妥協(xié)讓步。
如表1所示,北京市面臨的主要問題在于人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過度聚集所帶來的資源、環(huán)境和設(shè)施服務(wù)等方面壓力過大,并進(jìn)一步產(chǎn)生交通擁堵、用地緊張等城市問題。因此,北京市政府從城市自身發(fā)展和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的利益角度出發(fā),要求向外疏散人口和產(chǎn)業(yè),減小內(nèi)部空間壓力,促進(jìn)城區(qū)空間秩序優(yōu)化。北京市近年來制定了各種政策促進(jìn)中心城區(qū)人口疏解,與河北某些縣市合作促進(jìn)北京既有產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,這在一定程度上促進(jìn)了資源要素向環(huán)京區(qū)域聚集,增強(qiáng)了廊坊、固安、三河等環(huán)京市縣發(fā)展的動(dòng)力。21世紀(jì)以來,北京市城市治理理念也發(fā)生較大了轉(zhuǎn)變,重點(diǎn)體現(xiàn)在城市核心職能的重新定位和對(duì)城市生態(tài)品質(zhì)的追求上,而生態(tài)環(huán)境改善還需依賴區(qū)域集體行動(dòng),尤其對(duì)河北空間發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型提出更高要求,這部分成本涉及北京市域范圍之外,屬于區(qū)域集體行動(dòng)成本,是ICA框架下集體行動(dòng)困境的重要來源。
表1 京津冀區(qū)域省級(jí)制度性集體行動(dòng)者分析表
天津作為京津冀區(qū)域的濱海片區(qū),與北京在產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)和區(qū)位特征上存在著錯(cuò)位發(fā)展的可能,因此,充分發(fā)揮海洋資源和港口優(yōu)勢(shì)是其重要的訴求,如何通過協(xié)作將京津之間的產(chǎn)業(yè)競爭轉(zhuǎn)換為協(xié)作協(xié)同是其集體行動(dòng)的核心目標(biāo)。從提升區(qū)域空間結(jié)構(gòu)效率角度看,天津也需要依托濱海優(yōu)勢(shì),打造京津冀區(qū)域的核心增長空間。在北京市主動(dòng)轉(zhuǎn)變城市職能的大背景下,京津產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)錯(cuò)位發(fā)展態(tài)勢(shì),但津冀之間的協(xié)調(diào)矛盾仍然突出,兩地政府還需在打造現(xiàn)代制造業(yè)基地、建設(shè)開發(fā)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)梯次轉(zhuǎn)移方面進(jìn)行協(xié)調(diào),避免重復(fù)建設(shè)和同質(zhì)競爭。
河北省域的主要問題在于城鎮(zhèn)發(fā)育緩慢,產(chǎn)業(yè)落后,集聚能力不強(qiáng),與京津兩地存在較大差距。最新的第七次人口普查公報(bào)數(shù)據(jù)顯示,河北省2020年的常住人口僅僅比2000年增長了12%,而這20年間北京常住人口增長了61%,天津常住人口增長了41%(4)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計(jì)局.第七次全國人口普查公報(bào)(第三號(hào))發(fā)布時(shí)間2021-05-11.http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818822.html訪問時(shí)間2021-7-19.。這種差距是京津冀區(qū)域二元分化、區(qū)域發(fā)展失衡的突出表現(xiàn)。從區(qū)域外部成本的角度看,環(huán)京地域的發(fā)展與保護(hù)問題一直是區(qū)域協(xié)調(diào)的核心議題。環(huán)京北部區(qū)域由于區(qū)位和生態(tài)原因,作為生態(tài)保護(hù)區(qū)域工業(yè)發(fā)展和土地利用限制較多,河北的重工業(yè)、資源型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也對(duì)整個(gè)京津冀區(qū)域帶來巨大的環(huán)境壓力。在外部收益方面,2004年以來,京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的步伐加快,河北省通過承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移促進(jìn)自身產(chǎn)業(yè)升級(jí),在為京津疏散和區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貢獻(xiàn)大量用地空間的同時(shí),也在區(qū)域交通一體化、公共服務(wù)一體化中受益頗多。
(二)其他層級(jí)行動(dòng)者
在三地省、直轄市政府作為整體參與區(qū)域集體決策的同時(shí),其政府內(nèi)部又有多個(gè)機(jī)構(gòu)作為次級(jí)層次主體參與集體行動(dòng),且各自的參與方式和外在影響呈現(xiàn)出不同特征,進(jìn)而構(gòu)成多層次交叉互動(dòng)的ICA主體體系。三地的原規(guī)劃部門、土地管理部門人員除參與各種聯(lián)席會(huì)、各種磋商和簽訂多層次協(xié)議外,還是最早針對(duì)區(qū)域協(xié)作問題進(jìn)行廣泛研究的群體[12-13]。次一級(jí)行政機(jī)構(gòu)多元參與有效推進(jìn)了集體行動(dòng)多層次網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育,有利于區(qū)域協(xié)作行動(dòng)形成自上而下的密切合作、溝通機(jī)制。
同時(shí),中共中央、國務(wù)院及各部委也積極參與京津冀協(xié)調(diào)的集體行動(dòng)。國家發(fā)改委從1980年代開始參與京津冀市長聯(lián)席會(huì),2000年前后主持多項(xiàng)涉及京津冀區(qū)域協(xié)調(diào)的研究、規(guī)劃工作。2014年開始,中共中央、國務(wù)院通過成立京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組、設(shè)立雄安新區(qū)等行動(dòng)強(qiáng)力推進(jìn)區(qū)域內(nèi)的制度性集體行動(dòng),并成為其中的核心引導(dǎo)者。中共中央、國務(wù)院和各部委,出于比京津冀地方視角更高、更宏觀的視野,不再局限于某一地或某一組織的利益,而是從有利于區(qū)域整體利益和促進(jìn)區(qū)域整體實(shí)力的高層級(jí)目標(biāo)出發(fā),成為推動(dòng)集體決策和行動(dòng)的權(quán)威主體。
三、區(qū)域協(xié)作中制度性集體行動(dòng)的關(guān)鍵變量與互動(dòng)機(jī)理
(一)關(guān)鍵變量
在區(qū)域協(xié)作的制度性集體行動(dòng)中,行動(dòng)者訴求與動(dòng)機(jī)、地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、權(quán)力介入形式、合作風(fēng)險(xiǎn)和交易成本等關(guān)鍵變量對(duì)行動(dòng)過程起到重要制約或推動(dòng)作用,進(jìn)而影響集體行動(dòng)成效。
1.行動(dòng)者訴求與動(dòng)機(jī)
區(qū)域協(xié)作的主要?jiǎng)恿碓从谛袆?dòng)者在合作中所獲得的收益。在協(xié)作中,地方行動(dòng)者通過市長聯(lián)席會(huì)、研討會(huì)等形式進(jìn)行全面協(xié)商和討價(jià)還價(jià),以期實(shí)現(xiàn)組織的利益訴求,以合作增進(jìn)組織及地方的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)或生態(tài)利益。每個(gè)參與區(qū)域合作的城市或其他級(jí)別的地方政府,都會(huì)因城市自身發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)分工、政府組織利益等而對(duì)區(qū)域合作有不同的期待,各行動(dòng)者對(duì)于增進(jìn)各種收益的需求緊迫性也存在差異,這是影響區(qū)域合作的重要?jiǎng)恿σ蛩?也是制約合作有效性的關(guān)鍵變量之一。
2.地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)
地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)是在漫長的區(qū)域成長過程中,逐漸形成的多主體之間形成的多層次交往合作網(wǎng)絡(luò)。京津冀區(qū)域的地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)包括而不局限于1980年代開始的華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)、環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會(huì)、環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),1990年代開始的京津冀城市協(xié)調(diào)發(fā)展研討會(huì),以及2000年以來的各種整體規(guī)劃和協(xié)商會(huì)、研討會(huì)。在這一網(wǎng)絡(luò)中,企業(yè)、政府、學(xué)者等不同主體,通過溝通會(huì)、研討會(huì)、協(xié)議、宣言等多種方式,由大量多邊、雙邊合作形成錯(cuò)綜交織的合作鏈接網(wǎng)絡(luò)。地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的發(fā)育狀況,體現(xiàn)主體之間相互信賴程度,表征區(qū)域內(nèi)信息互通、主體互動(dòng)的便利性和合作執(zhí)行成本,是區(qū)域合作的基礎(chǔ)變量。
3.權(quán)力介入
地方政府之間的協(xié)作遭遇障礙或停滯不前時(shí),往往需要更權(quán)威的權(quán)力介入,通過上一級(jí)政府、權(quán)威機(jī)構(gòu)或上級(jí)授權(quán)的協(xié)調(diào)組織來協(xié)助區(qū)域突破困境。國家發(fā)改委早在1980年代就開始積極推動(dòng)京津冀三地的協(xié)調(diào),參與三地之間的協(xié)作會(huì)議,2000年以來更在各種規(guī)劃和協(xié)調(diào)工作中擔(dān)任主導(dǎo)性角色。權(quán)力介入通過更權(quán)威和合法性力量來解決地方政府行動(dòng)外部性問題,與地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的自組織力量形成對(duì)比,共同構(gòu)成ICA機(jī)制二維框架的橫向變量。
4.合作風(fēng)險(xiǎn)
ICA理論框架下的合作風(fēng)險(xiǎn)主要涉及三個(gè)方面:協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、分配風(fēng)險(xiǎn)和背棄風(fēng)險(xiǎn)[2]。
在區(qū)域空間協(xié)作過程中,當(dāng)?shù)胤秸枰幚沓鞘兄g事務(wù)且協(xié)調(diào)需求較強(qiáng)時(shí),將面臨較高的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn),尤其涉及的事務(wù)比較復(fù)雜,需要多方參與,需要多項(xiàng)政策相互配合組成政策群組時(shí),協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)將急劇增加。區(qū)域合作中存在多方的利益分配問題,區(qū)域內(nèi)城市需要在土地空間使用、產(chǎn)業(yè)協(xié)作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)治理等領(lǐng)域進(jìn)行協(xié)調(diào),多方在協(xié)調(diào)過程中必然涉及資源、利益分配的問題,當(dāng)利益分配失衡、行動(dòng)者訴求和收益差距較大時(shí),分配風(fēng)險(xiǎn)將導(dǎo)致合作陷入困境。背棄風(fēng)險(xiǎn)的根源在于訴求差異:區(qū)域內(nèi)地方政府訴求存在明顯差異甚至沖突,某地一些決策可能不符合其他城市或省份的利益訴求,甚至帶來其他行動(dòng)者利益的損失。
5.交易成本
合作機(jī)制中的交易成本包括信息成本、議價(jià)成本、執(zhí)行成本和自主性喪失成本四個(gè)方面,主體數(shù)量越少和涉及政策領(lǐng)域越少則交易成本越小[2]。交易成本還受到外部力量介入的影響。在區(qū)域地方政府合作過程中,基于自組織體系的地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)越發(fā)達(dá),其內(nèi)部多渠道的信息溝通和協(xié)商機(jī)制越能降低合作中的信息成本和議價(jià)成本,基于省、市官方組織自愿參與的合作模式也越能減少合作中的執(zhí)行成本和自主性喪失成本。相反,強(qiáng)制性權(quán)力介入的信息溝通、議價(jià)和執(zhí)行成本較高,其中部分主體的自主性喪失成本也較突出。京津冀區(qū)域協(xié)作中自組織體系的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)尚在發(fā)展完善過程中,在目前上級(jí)機(jī)構(gòu)介入引導(dǎo)的基礎(chǔ)上,還需繼續(xù)發(fā)揮三地自組織協(xié)商和信息溝通機(jī)制,進(jìn)一步降低協(xié)作成本。
(二)互動(dòng)機(jī)理
如圖3,區(qū)域協(xié)作的基本變量來源于區(qū)域現(xiàn)實(shí)情境,根植于區(qū)域長期形成的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò),包括:現(xiàn)有制度系統(tǒng),區(qū)域結(jié)構(gòu)與所要解決的區(qū)域問題,參與區(qū)域合作的行動(dòng)者訴求及其緊迫性程度,地方組織之間的自發(fā)協(xié)作互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)等。中介變量是由基本變量衍生出的協(xié)作行動(dòng)中的過程變量,包括:合作的領(lǐng)域、范圍,參與主體構(gòu)成狀況,行動(dòng)者動(dòng)機(jī),強(qiáng)制性權(quán)力的介入程度等。
基本變量不僅直接作用于協(xié)作機(jī)制,還通過作用于中介變量影響協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行。具體而言,現(xiàn)有制度狀況會(huì)決定權(quán)力介入的形式,進(jìn)而影響協(xié)作機(jī)制中強(qiáng)制權(quán)力使用的多少。如果區(qū)域擁有較權(quán)威的上級(jí)機(jī)構(gòu)或政府,那么上級(jí)權(quán)威組織很容易通過強(qiáng)力介入的形式整合區(qū)域決策,解決行政碎片化的問題,反之,如果上級(jí)機(jī)構(gòu)權(quán)威性和管轄權(quán)較弱,區(qū)域協(xié)作機(jī)制則需要更多地依賴地方自組織的嵌入網(wǎng)絡(luò)。另一個(gè)維度上,區(qū)域中各地政府的經(jīng)濟(jì)差異、結(jié)構(gòu)特征,以及與之相關(guān)的各地對(duì)合作的不同訴求,決定了行動(dòng)者的合作動(dòng)機(jī),也決定了參與主體的積極性和穩(wěn)定性,這些不僅影響區(qū)域協(xié)作機(jī)制的選擇,還是協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)、背信風(fēng)險(xiǎn)的重要干擾變量。
基本變量和中介變量都會(huì)對(duì)區(qū)域協(xié)作的成本和風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生影響,進(jìn)而影響區(qū)域協(xié)作的收益和成效。例如,越復(fù)雜的區(qū)域問題,常常需要多方主體的參與,其中涉及的政策域也較為寬泛,因此合作風(fēng)險(xiǎn)也越高。在這種政策情境下,政府更傾向于采用強(qiáng)制性權(quán)力介入的方式合作,這雖然需要付出較高的交易成本,但的確能夠取得顯著的合作成效。
圖3 制度性集體行動(dòng)關(guān)鍵變量及其互動(dòng)機(jī)理
四、京津冀區(qū)域協(xié)作中制度性集體行動(dòng)困境
(一)區(qū)域多元主體目標(biāo)差異引發(fā)的協(xié)作困境
區(qū)域協(xié)作中普遍存在主體多元導(dǎo)致的政策目標(biāo)分異問題,這是制度性集體行動(dòng)困境的重要來源。京、津、冀三地在發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和目標(biāo)定位等方面都存在顯著差異,且在基礎(chǔ)設(shè)施、人才等方面競爭、矛盾突出,這對(duì)區(qū)域內(nèi)部的協(xié)作磋商和政策實(shí)施都形成了制約。三地政府及其下屬行政機(jī)構(gòu)對(duì)于區(qū)域協(xié)作的目標(biāo)訴求不同,期待在協(xié)作中獲取的利益和愿意為協(xié)作支付的成本有較大差異,這在一定程度上影響了政策決策和執(zhí)行效果。
一般認(rèn)為,區(qū)域內(nèi)城市之間的交互作用主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)要素的集聚擴(kuò)散上,通過資源、人才、技術(shù)、信息、市場(chǎng)等的流動(dòng)和相互影響形成緊密連接的區(qū)域城市體系。從制度性集體行動(dòng)的視角看,政府決策和制度交互作用對(duì)區(qū)域要素的集聚擴(kuò)散產(chǎn)生至關(guān)重要的影響,甚至在某些階段成為區(qū)域城市體系演變的核心動(dòng)力。由于區(qū)域決策主體呈多層次分散形態(tài),省域、市域、縣域政府及其下屬機(jī)關(guān)的組織訴求和決策目標(biāo)是多元分異甚至存在沖突的,零散的決策便不可避免帶來對(duì)區(qū)域內(nèi)其他城市的負(fù)外部效應(yīng),或者干擾其他主體的決策效力,進(jìn)而導(dǎo)致政策效果不佳、資源配置效率低下、區(qū)域內(nèi)部競爭或區(qū)域整體收益下降。在協(xié)商和磋商中,決策主體對(duì)于自我目標(biāo)的單獨(dú)追求將影響集體決策的效率,不確定性和交易成本也將阻礙協(xié)議決策的形成。
(二)合作成本和背棄風(fēng)險(xiǎn)較高
以環(huán)境治理為例,區(qū)域協(xié)作對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、資源利用、空間規(guī)劃都提出約束性要求,尤其對(duì)河北省來說,在生態(tài)環(huán)境治理中需要付出更多行動(dòng)成本,而生態(tài)訴求并不是河北省目前階段所要追求的核心訴求。這種政策情境下集體行動(dòng)的收益被均分、而成本負(fù)擔(dān)不同,因此分配風(fēng)險(xiǎn)和行動(dòng)者背棄風(fēng)險(xiǎn)較高。目前,京津冀區(qū)域采取了三種主要方式來降低合作風(fēng)險(xiǎn):其一,在合作中簽訂約束性協(xié)議,包括“天津倡議”“廊坊共識(shí)”和更具約束力的各種規(guī)劃;其二,通過補(bǔ)償機(jī)制形成新的平衡,確立扶貧和綠化空間綜合平衡等策略,促進(jìn)互利共贏;其三,國家發(fā)改委、國土資源部等權(quán)威部門介入與監(jiān)督,協(xié)調(diào)利益分配,督促協(xié)調(diào)計(jì)劃的執(zhí)行。即便如此,多領(lǐng)域的協(xié)作成本和背棄風(fēng)險(xiǎn)問題仍是制約區(qū)域制度性集體行動(dòng)的重要因素。
(三)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)和自組織系統(tǒng)尚未成熟
京津冀協(xié)作自1980年代開始受到重視,區(qū)域已經(jīng)構(gòu)建起中央和省市層面、區(qū)縣層面的協(xié)作網(wǎng)絡(luò),政府及相關(guān)行政部門通過多種規(guī)劃、政策、協(xié)議的實(shí)施參與協(xié)作活動(dòng)。在地方政府引導(dǎo)下的政府聯(lián)席會(huì)議中,也邀請(qǐng)了三地的企業(yè)代表參與,企業(yè)之間通過協(xié)議、磋商等方式建立合作。但由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的原因,河北長期以資源密集型制造業(yè)為主,科技實(shí)力不強(qiáng),參與京津制造業(yè)、高科技產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)等的協(xié)作十分有限,三地因產(chǎn)業(yè)協(xié)作度不高導(dǎo)致企業(yè)間的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)發(fā)育不夠成熟,教育、醫(yī)療和科技方面差距較大也導(dǎo)致民間交流不充分、自主協(xié)作意愿不足。總體而言,區(qū)域協(xié)作內(nèi)容集中于產(chǎn)業(yè)、教育和設(shè)施領(lǐng)域,協(xié)作主體主要集中在省、市層面的公共組織和國有企業(yè)、事業(yè)單位等,社會(huì)主體參與度相對(duì)較低,目前還未形成基于市場(chǎng)主體的多層次、互信、多元協(xié)作網(wǎng)絡(luò),基于互惠、自愿和市場(chǎng)配置利益的自組織協(xié)作系統(tǒng)尚未發(fā)育成熟。
五、區(qū)域協(xié)作中制度性集體行動(dòng)困境的化解機(jī)制
區(qū)域決策中ICA困境是制約區(qū)域發(fā)展的重要原因,也是現(xiàn)代區(qū)域發(fā)展和區(qū)域協(xié)作中所要盡量避免和克服的問題。緩解區(qū)域ICA困境的理想狀態(tài)是通過內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制,提升區(qū)域的集體收益,最終嘗試在區(qū)域內(nèi)部多主體之間形成帕累托最優(yōu),也即區(qū)域整體效益的最大化。區(qū)域協(xié)作通過多種途徑緩解ICA困境,在協(xié)商博弈中克服決策之間的不利干擾,促進(jìn)互利性決策的形成,努力降低單個(gè)主體決策的負(fù)外部性而增強(qiáng)其正外部效應(yīng),尋求政策協(xié)調(diào)的集體利益。
區(qū)域協(xié)作中ICA困境的解決方式多樣,各國、各地也嘗試了通過協(xié)約、協(xié)會(huì)和組織創(chuàng)新等多種途徑來緩解ICA困境。Feiock匯總了政府之間常見緩解ICA困境的的機(jī)制,根據(jù)合作效力來源和合作涵蓋范圍對(duì)其進(jìn)行了二維劃分(表2)。社會(huì)嵌入、合同、授權(quán)和強(qiáng)制性權(quán)力提供了用于整合決策的不同機(jī)制,強(qiáng)制性由低到高,共同構(gòu)成框架的橫向維度。這一維度上也體現(xiàn)了單個(gè)政府參與或退出合作的成本差異:基于自愿和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的合作,其建立或退出成本較低;而基于強(qiáng)制權(quán)力的合作交易成本較高。縱向維度展示了參與者數(shù)量和所涉及政策職能數(shù)量的差異,自下而上參與方增加,行動(dòng)的復(fù)雜性隨之增加,對(duì)權(quán)威組織參與協(xié)調(diào)的需求也增加。二維框架的前九個(gè)機(jī)制中各當(dāng)局根據(jù)困境狀況自愿參與集體合作,合作的難度自下而上、自左至右上升。Feiock認(rèn)為,最后三種機(jī)制是更高權(quán)力機(jī)構(gòu)強(qiáng)加給當(dāng)?shù)匦袨檎叩臋C(jī)制,因此未必是合作的產(chǎn)物[2]。結(jié)合京津冀區(qū)域?qū)嵺`以及中國行政機(jī)構(gòu)協(xié)作特色,ICA困境化解機(jī)制可歸結(jié)為多重合作目標(biāo)、嵌入式網(wǎng)絡(luò)、協(xié)議契約和授權(quán)組織等主要形式。
表2 ICA困境解決機(jī)制的二維框架表
(一)多重合作目標(biāo)
深層次的區(qū)域協(xié)作需要協(xié)調(diào)各方?jīng)_突性的政策目標(biāo),嘗試建立集體行動(dòng)的區(qū)域一致性目標(biāo),進(jìn)而形成區(qū)域一體化的政策決策體系,訂立多方協(xié)同基礎(chǔ)上的政策方案。
區(qū)域及其內(nèi)部城市在不同發(fā)展階段所面臨的問題有所差異,隨著時(shí)間的推進(jìn),區(qū)域協(xié)作目標(biāo)也呈現(xiàn)出階段性的轉(zhuǎn)變。新中國成立初期,京津冀區(qū)域內(nèi)的城市存在資源和商品供需矛盾的問題,制度性集體行動(dòng)集中在資源、產(chǎn)品調(diào)配方面,政府還通過協(xié)商、協(xié)議、促進(jìn)企業(yè)合作等方式解決資源商品短缺問題,進(jìn)而謀求地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。真正通過政策和行動(dòng)推動(dòng)的區(qū)域協(xié)作治理可以追溯到1980年代。1981年,京、津、冀、晉、內(nèi)蒙召開華北地區(qū)經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)議,確立省、市長主席聯(lián)席機(jī)制,成立國內(nèi)第一個(gè)經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)[14];1982年《北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案》中首先提出了“首都圈”的概念;1986年,天津、大連、唐山、青島、煙臺(tái)等15個(gè)城市成立環(huán)渤海地區(qū)市長聯(lián)席會(huì);1988年,北京與河北省內(nèi)環(huán)京的唐山、秦皇島、保定、張家口、廊坊、承德等組建環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),建立了市長、專員聯(lián)席會(huì)議機(jī)制[15-16]。之后,在協(xié)作機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議機(jī)制基礎(chǔ)上,政府主導(dǎo)舉辦的華北地區(qū)、環(huán)渤海和環(huán)京的經(jīng)濟(jì)技術(shù)協(xié)作會(huì)議繼續(xù)定期召開,關(guān)于區(qū)域協(xié)作的學(xué)術(shù)討論逐漸深化。
1990年代,京津冀區(qū)域的ICA目標(biāo)以產(chǎn)業(yè)升級(jí)和區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)協(xié)作為核心,并融合了交通一體化、市場(chǎng)一體化等多元目標(biāo)。2000年以后,區(qū)域協(xié)作目標(biāo)朝著多層次多領(lǐng)域發(fā)展,ICA的核心目標(biāo)包括:通過疏散以解決城市病的空間治理目標(biāo);促進(jìn)區(qū)域發(fā)展均衡、減貧、社會(huì)服務(wù)體系一體化的社會(huì)治理目標(biāo);區(qū)域環(huán)境整治的生態(tài)協(xié)作治理目標(biāo)。國家發(fā)改委、住建部等主持了對(duì)京津冀區(qū)域的一系列研討會(huì),作為牽頭組織的核心主體,協(xié)調(diào)京津冀相關(guān)政策的研究和制定工作,從自上而下的角度推動(dòng)跨區(qū)域協(xié)作中的利益協(xié)調(diào),對(duì)促進(jìn)多主體決策目標(biāo)收斂起到重要推動(dòng)作用。目前在黨中央和京津冀協(xié)同發(fā)展小組的推動(dòng)下,ICA協(xié)作目標(biāo)繼續(xù)上升為增強(qiáng)區(qū)域整體競爭力、優(yōu)化區(qū)域城市空間格局和區(qū)域全方位的融合發(fā)展,逐漸理順的目標(biāo)體系和多元的溝通機(jī)制有助于緩解區(qū)域治理中的ICA協(xié)作困境。
(二)嵌入式網(wǎng)絡(luò)
政府間的關(guān)系與地方網(wǎng)絡(luò)密不可分,甚至深植于區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)中。Feiock特別強(qiáng)調(diào)了地方組織之間的長期互惠聯(lián)系對(duì)區(qū)域協(xié)作的突出作用,將社會(huì)嵌入作為緩解ICA困境機(jī)制的重要基礎(chǔ)之一。嵌入網(wǎng)絡(luò)下的區(qū)域協(xié)作源于主體自利目標(biāo)和互利需求,臨近城市的企業(yè)、團(tuán)體、人員或政府職能部門,在市場(chǎng)機(jī)制和多次博弈基礎(chǔ)上形成長期穩(wěn)定關(guān)系,通過非正式、靈活而又頻繁的互動(dòng),可以構(gòu)建起錯(cuò)綜交織的合作網(wǎng)絡(luò)。嵌入網(wǎng)絡(luò)下的區(qū)域協(xié)作具有自組織特征,合作的交易成本低,合作成員出于自利原因也不易叛逃合作網(wǎng)絡(luò),因而更具穩(wěn)定性。
近十年來,在京津冀協(xié)作政策推動(dòng)下,京津冀三地積極進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,在避免同質(zhì)化的同時(shí)促進(jìn)內(nèi)部協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的形成,北京市逐漸轉(zhuǎn)變職能,重點(diǎn)朝著四個(gè)中心的方向建設(shè),天津、河北則重點(diǎn)支持生產(chǎn)基地和物流中心的發(fā)展,區(qū)域分工格局逐漸合理化,這也將推動(dòng)地方社會(huì)嵌入的非正式網(wǎng)絡(luò)成長。
(三)協(xié)議、契約
契約或協(xié)議的方式,是在充分關(guān)注地方政府自身訴求的基礎(chǔ)上,通過正式、規(guī)范文本等形式約束、激勵(lì)各方行動(dòng),以幫助解決區(qū)域決策的外部性問題。一般而言,緩解ICA困境的合同路徑包括府際協(xié)議、多邊協(xié)會(huì)和政府合作委員會(huì)機(jī)制等。
府際協(xié)議是重要的緩解ICA困境的機(jī)制,常見形式有合作宣言、合作框架、合作意見等。在美國大都市區(qū)的跨界治理實(shí)踐中,政府間協(xié)議是當(dāng)前社會(huì)公共服務(wù)提供中運(yùn)用最普遍的方式之一,美國10萬人口以上城市的1/2、30萬人口以上城市的3/4都涉及地方政府間協(xié)定[17]。京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展過程中召開了多種類型的合作、交流、協(xié)商會(huì)議,其中大部分是由地方政府及其行政部門主導(dǎo)組織的,參與者以中央政府、地方政府人員等制度性集體行動(dòng)者為主,專家學(xué)者等作為智囊和決策輔助的制度外人員也常參與其中。通過市長聯(lián)席會(huì)、京津冀協(xié)調(diào)研討會(huì)等府際會(huì)議,區(qū)域內(nèi)城市之間溝通信息。在相關(guān)會(huì)議上,多方談判協(xié)商形成互信機(jī)制,從而降低集體協(xié)議的交易成本,促進(jìn)協(xié)作協(xié)議的達(dá)成。1980年代成立了華北經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū)和環(huán)京經(jīng)濟(jì)協(xié)作區(qū),在協(xié)作區(qū)的框架下又通過市長聯(lián)席會(huì)、研討會(huì)等形式進(jìn)行溝通磋商。2000年以來,京津冀區(qū)域內(nèi)聯(lián)合簽訂了“禁牧令”“稻改旱”協(xié)議等府際協(xié)議。2014年,在京津冀協(xié)同戰(zhàn)略的推動(dòng)下,京津簽訂了五份合作協(xié)議和一份備忘錄,就交通一體化、共建濱海—中關(guān)村科技園、推動(dòng)環(huán)境保護(hù)合作和市場(chǎng)一體化等協(xié)作達(dá)成共識(shí);京冀簽訂了協(xié)同合作的七項(xiàng)協(xié)議。
此外,高一層級(jí)政府常常進(jìn)一步通過區(qū)域性規(guī)劃、計(jì)劃,提升各方之間行動(dòng)的匹配度,合理分配協(xié)作收益,從而大幅降低協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn),增強(qiáng)協(xié)作成效的可預(yù)期性。在京津冀區(qū)域協(xié)作進(jìn)程中,中共中央、國務(wù)院、國家發(fā)改委和國土資源部領(lǐng)導(dǎo)和組織編制了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》《“十三五”時(shí)期京津冀國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》《京津冀協(xié)同發(fā)展土地利用總體規(guī)劃(2015—2020年)》等,這些規(guī)劃已經(jīng)成為區(qū)域協(xié)作的權(quán)威規(guī)范,并為地方政府及下屬機(jī)構(gòu)間的雙邊、多邊協(xié)議提供政策指引。
(四)授權(quán)、組織
授權(quán)機(jī)制中更高一層級(jí)政府直接介入,常常通過擴(kuò)大政府部門權(quán)限或管轄范圍來解決政府職能范圍受限的問題,例如成立單一、多元合作目標(biāo)的特區(qū),將政府合并成立大都市政府,或指派領(lǐng)導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)等。授權(quán)機(jī)制中高層級(jí)政府主動(dòng)促成地方政府之間的合作關(guān)系,具有強(qiáng)制性和權(quán)威性,交易的行政成本較高。
2014年成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組以及相應(yīng)辦公室,作為制度空間更大和權(quán)威性更強(qiáng)的合作組織,雖然其參與者的交易成本較高,但在京津冀區(qū)域自組織的嵌入式網(wǎng)絡(luò)機(jī)制發(fā)育不足的情境下,中央政府的強(qiáng)力介入提供了有效的治理ICA困境的機(jī)制,在治理京津冀區(qū)域長期存在的協(xié)調(diào)困境中有突出效果。自成立以來,該小組主導(dǎo)組織京津冀區(qū)域空間規(guī)劃、區(qū)域問題研究,引導(dǎo)區(qū)域設(shè)施、產(chǎn)業(yè)和環(huán)境治理協(xié)同,并通過推動(dòng)雄安新區(qū)、北京副中心等重點(diǎn)空間建設(shè)促進(jìn)區(qū)域空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化。
六、結(jié)論與建議
理想化的帕累托最優(yōu)是區(qū)域的努力方向,但并不是集體行動(dòng)的核心目標(biāo),區(qū)域協(xié)作行動(dòng)中更核心的目標(biāo)是解決分歧、協(xié)調(diào)利益,在此基礎(chǔ)上推動(dòng)區(qū)域整體發(fā)展。區(qū)域中制度性主體的利益訴求差異導(dǎo)致的分歧,很難通過一致性的集體目標(biāo)來解決,因此多目標(biāo)之間的協(xié)商、妥協(xié)機(jī)制至關(guān)重要。
(一)合理選擇協(xié)作機(jī)制:與困境性質(zhì)相契合
全面分析區(qū)域協(xié)作中ICA困境所涉及的問題領(lǐng)域、地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)等變量,在對(duì)合作效率和成本權(quán)衡的基礎(chǔ)上,選擇與困境性質(zhì)相契合的合作機(jī)制,以克服行動(dòng)困境、達(dá)到最佳合作成效。
一方面,在高合作風(fēng)險(xiǎn)域,權(quán)威行政力量積極介入。當(dāng)出現(xiàn)普遍的搭便車行為,合作的背信風(fēng)險(xiǎn)較高,或地方政府間達(dá)成一致的決策成本較高時(shí),自組織合作網(wǎng)絡(luò)的力量便難以發(fā)揮,需要權(quán)威行政力量來整合政府力量,解決碎片化形成的困境。雖然這種強(qiáng)制力量介入的方式會(huì)造成某種程度上地方自主權(quán)的喪失,且可能導(dǎo)致行政成本較高,但其在合作風(fēng)險(xiǎn)較高的政策情境下是較為高效的解決機(jī)制。而大型的區(qū)域空間規(guī)劃、大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),均需要長期的行政監(jiān)督和詳細(xì)復(fù)雜的政策設(shè)計(jì),還涉及多方利益的權(quán)衡,其執(zhí)行成本、議價(jià)成本高,合作的協(xié)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)和分配風(fēng)險(xiǎn)大,因此也更需要權(quán)威力量的介入。近年來,中共中央、國務(wù)院及其下屬機(jī)構(gòu)廣泛參與了京津冀區(qū)域的整體規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部署,大幅緩解了長期以來京津冀三地政府在此領(lǐng)域的合作困境,整體提升了政府集體行動(dòng)效率和效果,但此類參與需注意邊界,遵循區(qū)域發(fā)展規(guī)律,充分尊重各方利益訴求。
另一方面,在低合作風(fēng)險(xiǎn)域,培育自組織合作體系。地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)上的自組織合作機(jī)制建立在自愿、自利、自主的基礎(chǔ)上,通過充分溝通、協(xié)商達(dá)成一致,地方行動(dòng)者為自身訴求而積極主動(dòng)進(jìn)行合作。這種合作基于行動(dòng)者互信和互惠,其決策成本和行動(dòng)成本也較低,多元網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)體系也利于區(qū)域合作的長期穩(wěn)定運(yùn)行。因此,在低合作風(fēng)險(xiǎn)域,當(dāng)涉及單一或有限政策領(lǐng)域,參與者及其利益分配可協(xié)調(diào)時(shí),更應(yīng)支持區(qū)域自組織體系發(fā)揮作用。政府可通過創(chuàng)造溝通、協(xié)商機(jī)會(huì),促進(jìn)研討、研究,激勵(lì)合作等方式,培育多層次的協(xié)作鏈條、多元的合作網(wǎng)絡(luò),鼓勵(lì)企業(yè)、學(xué)者、公共機(jī)構(gòu)廣泛參與區(qū)域協(xié)作,提升自組織合作體系的效用。
(二)優(yōu)化完善協(xié)作網(wǎng)絡(luò):降低交易成本、不確定性和違約可能性
發(fā)揮地方協(xié)作網(wǎng)絡(luò)作用,積極培育低成本、低風(fēng)險(xiǎn)和自組織的合作運(yùn)行機(jī)制。積極培育基層協(xié)作網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的多邊、雙邊協(xié)作關(guān)系,促進(jìn)形成靈活、有序、可以自我調(diào)適的協(xié)商機(jī)制,讓集體行動(dòng)者的自利性、自主性得到保障,互惠和信任關(guān)系得到發(fā)展,從而獲取穩(wěn)定的ICA行動(dòng)動(dòng)力。鼓勵(lì)建立各層級(jí)政府、企業(yè)協(xié)作網(wǎng)絡(luò),推動(dòng)京津冀協(xié)作主體建立多層次、多通道聯(lián)系,既有利于降低協(xié)調(diào)合作的執(zhí)行成本,也在信息充分交流中降低信息成本,同時(shí)避免過多自主性喪失成本的支出,有利于提升協(xié)作的穩(wěn)定性和可預(yù)測(cè)性。
未來,降低集體行動(dòng)中的不確定性和違約可能性,還需要在充分協(xié)商一致的基礎(chǔ)上,通過特定機(jī)制和協(xié)商建立的規(guī)則,對(duì)協(xié)議的實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)督、督促,適當(dāng)約束行動(dòng)者,降低執(zhí)行過程中的背信和叛逃風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)于背信風(fēng)險(xiǎn)和協(xié)商成本較高的協(xié)作項(xiàng)目,仍需要考慮通過強(qiáng)制力量或適當(dāng)讓渡自主性的途徑來提升協(xié)作效果。
(三)權(quán)衡處理多元目標(biāo):適度引導(dǎo)區(qū)域整體目標(biāo)體系的發(fā)育
市場(chǎng)機(jī)制下充分競爭能夠鼓勵(lì)自利特質(zhì)發(fā)展,并以此實(shí)現(xiàn)個(gè)體利益和小團(tuán)體利益的最大化,但這也將喪失掉部分大團(tuán)體的利益,存在資源配置失衡和內(nèi)部耗散的可能。因此,在區(qū)域協(xié)作目標(biāo)上,政府需要通過雙向引導(dǎo)以兼顧區(qū)域內(nèi)地方主體利益和區(qū)域整體利益。
一方面,只有充分尊重ICA中的個(gè)體利益與訴求,才能保證合作體系有源源不斷的發(fā)展動(dòng)力,并推動(dòng)區(qū)域合作向更高層次發(fā)展。因此區(qū)域合作不能忽略個(gè)體價(jià)值與利益,甚至需要充分關(guān)注每個(gè)參與者的差異化特質(zhì)及其對(duì)合作的訴求,建立合適的機(jī)制和互惠關(guān)系促進(jìn)個(gè)體訴求的實(shí)現(xiàn)。
另一方面,在互惠合作機(jī)制的基礎(chǔ)上,適度引導(dǎo)建立共有目標(biāo)體系,嘗試通過個(gè)體之間的權(quán)利讓渡、利益妥協(xié)實(shí)現(xiàn)區(qū)域整體目標(biāo)。由于涉及區(qū)域目標(biāo)和參與者個(gè)體目標(biāo)之間的不一致問題,或存在需放棄部分個(gè)體目標(biāo)以實(shí)現(xiàn)整體目標(biāo)的抉擇,因此有必要通過合作機(jī)制實(shí)現(xiàn)多層次目標(biāo)之間的協(xié)同,利用補(bǔ)償機(jī)制對(duì)個(gè)體放棄的部分利益進(jìn)行償還,在實(shí)現(xiàn)利益平衡的同時(shí)激勵(lì)行動(dòng)者個(gè)體對(duì)整體目標(biāo)的貢獻(xiàn)。
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