市級(jí)自然資源和規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)體系構(gòu)建與應(yīng)用
——以常州市為例

錢育君，胡 偉

（常州市自然資源和規(guī)劃服務(wù)中心，江蘇 常州 213000）

0 引言

2019 年11 月，自然資源部印發(fā)《自然資源部信息化建設(shè)總體方案》[1]。2021 年5 月，江蘇省自然資源廳印發(fā)《江蘇省自然資源信息化建設(shè)總體方案》，要求建立“空間全覆蓋、業(yè)務(wù)全包含”的自然資源數(shù)據(jù)體系，建設(shè)自然資源“一張圖”核心數(shù)據(jù)庫(kù)[2]。機(jī)構(gòu)改革后，為適應(yīng)自然資源管理的新形勢(shì)、新要求，推動(dòng)新一代信息技術(shù)與自然資源管理的深度融合，根據(jù)國(guó)家大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略以及部、省自然資源信息化相關(guān)要求，常州市充分利用自然資源數(shù)據(jù)規(guī)模的優(yōu)勢(shì)，形成覆蓋全域、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的自然資源“一張圖”。

常州市自然資源和規(guī)劃局成立后，多種類、多層次、多時(shí)相、大體量的數(shù)據(jù)資源并存，各單位的信息化資源需實(shí)現(xiàn)融合，其中的數(shù)據(jù)資源整合是最基礎(chǔ)、最重要的工作，各類自然資源與規(guī)劃數(shù)據(jù)迫切需要整合。2020 年4 月，常州市自然資源和規(guī)劃局印發(fā)了《常州市自然資源和規(guī)劃服務(wù)“五全五化”建設(shè)工作方案》，啟動(dòng)了深化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、推動(dòng)數(shù)據(jù)集成、推進(jìn)“一張圖”的建設(shè)工作。

本文結(jié)合常州市自然資源數(shù)據(jù)現(xiàn)狀，將自然資源和規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)體系建設(shè)作為重點(diǎn)，以市縣一體、統(tǒng)籌推進(jìn)的信息化建設(shè)思路，充分利用云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等相關(guān)技術(shù)解決全市自然資源信息化建設(shè)存在的數(shù)據(jù)分散、重復(fù)建設(shè)、數(shù)據(jù)共享與服務(wù)不足等問(wèn)題，破解信息共享障礙。全面、準(zhǔn)確掌握自然資源和規(guī)劃管理的各類信息，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的全面匯聚、融合、聯(lián)通，打造數(shù)據(jù)完整、準(zhǔn)確、統(tǒng)一的自然資源和規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理多源異構(gòu)的自然資源數(shù)據(jù)，強(qiáng)化屬性信息的關(guān)聯(lián)關(guān)系，提高數(shù)據(jù)資源利用效率，全面提升數(shù)據(jù)決策支持能力。

1 數(shù)據(jù)資源現(xiàn)狀與問(wèn)題分析

常州市原國(guó)土資源部門和原規(guī)劃部門形成了國(guó)土資源“一張圖”、城市規(guī)劃“一張圖”、“多規(guī)合一”信息平臺(tái)等多套數(shù)據(jù)展示平臺(tái)，國(guó)土、規(guī)劃、地質(zhì)、礦產(chǎn)、林業(yè)等相關(guān)數(shù)據(jù)種類豐富、龐大復(fù)雜、多源異構(gòu)。從全域統(tǒng)籌管理與應(yīng)用角度看，數(shù)據(jù)資源依然存在許多問(wèn)題，這些問(wèn)題需要在數(shù)據(jù)資源體系建立及數(shù)據(jù)整合建庫(kù)工作中得到解決[3]。

（1）數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化方面。部分?jǐn)?shù)據(jù)缺乏全市統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，同一類型數(shù)據(jù)資源在不同部門生產(chǎn)、處理、應(yīng)用等方面標(biāo)準(zhǔn)不一致。數(shù)據(jù)的空間參考、結(jié)構(gòu)、處理軟件、質(zhì)量等方面都存在較大差異，存在無(wú)法或較難實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共建統(tǒng)用等問(wèn)題。

（2）數(shù)據(jù)完整性方面。數(shù)據(jù)種類不夠全面，與自然資源部、江蘇省自然資源廳信息化的數(shù)據(jù)資源目錄要求還存在差距。有的數(shù)據(jù)尚未實(shí)現(xiàn)全市域空間全覆蓋，數(shù)據(jù)的空間覆蓋范圍還需要進(jìn)一步提升，全市統(tǒng)籌還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。部分歷史數(shù)據(jù)未完全整合到位。

（3）數(shù)據(jù)時(shí)效性方面。各單位信息化建設(shè)水平不一致，缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)維管理軟件，空間信息管理系統(tǒng)的應(yīng)用水平參差不齊，缺少自上而下、有效可行的數(shù)據(jù)更新機(jī)制和專業(yè)的數(shù)據(jù)庫(kù)運(yùn)維技術(shù)人員，導(dǎo)致數(shù)據(jù)匯交不及時(shí)、數(shù)據(jù)更新現(xiàn)勢(shì)性差、數(shù)據(jù)冗余、數(shù)據(jù)沖突等問(wèn)題[4]。

2 自然資源和規(guī)劃“一張圖”總體框架

本文在常州市自然資源和規(guī)劃信息化總體規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)、國(guó)土空間規(guī)劃編制、政務(wù)服務(wù)數(shù)字化、各類專項(xiàng)規(guī)劃等工作，及時(shí)獲取各類地理信息空間數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源匯聚，建設(shè)與完善自然資源和規(guī)劃“一張圖”。按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和數(shù)據(jù)基準(zhǔn)，對(duì)匯聚的數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，通過(guò)數(shù)據(jù)收集分析、整合、成果質(zhì)檢、數(shù)據(jù)入庫(kù)、圖形服務(wù)發(fā)布、提供應(yīng)用、統(tǒng)計(jì)分析等環(huán)節(jié)不斷提高“一張圖”數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和完整性，形成覆蓋全市、動(dòng)態(tài)更新、權(quán)威統(tǒng)一的“一張圖”數(shù)據(jù)中心，如圖1 所示。通過(guò)常州市國(guó)土空間基礎(chǔ)信息平臺(tái)統(tǒng)一展示核心數(shù)據(jù)庫(kù)的資源信息[5]，面向常州市自然資源和規(guī)劃局、常州市其他部門、社會(huì)公眾提供標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)服務(wù)與應(yīng)用，為市級(jí)調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、政務(wù)服務(wù)、監(jiān)管決策工作提供數(shù)據(jù)支撐，滿足常州市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政府治理及公眾服務(wù)對(duì)自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)的需求。

圖1 市級(jí)自然資源和規(guī)劃“一張圖”總體框架

3 數(shù)據(jù)資源體系建設(shè)

3.1 數(shù)據(jù)資源體系

本文對(duì)自然資源系統(tǒng)各部門數(shù)據(jù)進(jìn)行全面系統(tǒng)的梳理，摸清數(shù)據(jù)資源家底，明確各類數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)主管、生產(chǎn)單位、基本內(nèi)容、數(shù)據(jù)質(zhì)量、更新要求等情況。了解自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)現(xiàn)狀后，梳理數(shù)據(jù)之間的協(xié)同關(guān)系，以部、省信息化建設(shè)總體方案為指導(dǎo)，根據(jù)業(yè)務(wù)類型和實(shí)際工作需要，全面梳理土地、城市規(guī)劃、地質(zhì)、礦產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、林業(yè)、水利等調(diào)查評(píng)價(jià)和管理數(shù)據(jù)，以及人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等與國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用相關(guān)的數(shù)據(jù)資源。按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、空間參考和分類體系整合、規(guī)范、擴(kuò)展自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)資源體系[6]，按照現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、規(guī)劃管控?cái)?shù)據(jù)、管理數(shù)據(jù)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)資源體系進(jìn)行組織與逐級(jí)擴(kuò)展，如圖2所示。

圖2 “一張圖”數(shù)據(jù)資源體系

針對(duì)本系統(tǒng)生產(chǎn)的數(shù)據(jù)、其他部門共享的數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)等多源數(shù)據(jù)的獨(dú)立、分散、割裂等問(wèn)題[7]，從數(shù)據(jù)來(lái)源、生產(chǎn)、更新、應(yīng)用等不同維度系統(tǒng)地分析各類數(shù)據(jù)的類別、層次和關(guān)系，建立了種類齊全、內(nèi)容完整、目錄統(tǒng)一、逐級(jí)擴(kuò)展、結(jié)構(gòu)清晰的“四類四級(jí)”市級(jí)自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)體系。

3.2 數(shù)據(jù)資源目錄

本文基于層次編碼規(guī)則，設(shè)計(jì)了地市級(jí)自然資源和規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)編碼規(guī)則。按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源編碼與分類，編碼方法采用層次編碼法，每層均采用數(shù)字順序編碼法，類目代碼以“大寫(xiě)英文字母+阿拉伯?dāng)?shù)字”表示。數(shù)據(jù)由10 位數(shù)字編碼組成，可進(jìn)行身份要素識(shí)別。編目碼長(zhǎng)固定為10 位，不夠位時(shí)用“0”補(bǔ)位，如圖3 所示。

圖3 編碼規(guī)則

在數(shù)據(jù)資源梳理和分析的基礎(chǔ)上，本文進(jìn)行數(shù)據(jù)資源分類，建立數(shù)據(jù)資源目錄框架，提出自然資源各類數(shù)據(jù)資源的分類、編碼及編目方式?；跇I(yè)務(wù)部門政務(wù)資源（資源層）的特征提取編目與編制元數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)資源目錄在數(shù)據(jù)中心審核完成后，自然資源元數(shù)據(jù)初始化于資源目錄，如圖4 所示。

圖4 數(shù)據(jù)資源目錄創(chuàng)建方法

按照數(shù)據(jù)類別、層次和關(guān)系，建立并完善自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)目錄，形成一個(gè)較完整、準(zhǔn)確的市級(jí)自然資源數(shù)據(jù)資源目錄。轄市、區(qū)自然資源和規(guī)劃主管部門按照統(tǒng)一目錄，確定一、二、三、四級(jí)目錄分類。在相應(yīng)分類層次補(bǔ)充、擴(kuò)展數(shù)據(jù)目錄，并更新到市級(jí)數(shù)據(jù)資源目錄。市級(jí)“一張圖”的數(shù)據(jù)體系基于國(guó)家和省級(jí)數(shù)據(jù)體系，其特點(diǎn)在于數(shù)據(jù)的精度較高、更新周期快、內(nèi)容更細(xì)化，具有一定的延續(xù)性和更替性，可逐級(jí)擴(kuò)展至五級(jí)或六級(jí)目錄。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，截至2021 年年底，已初步包含現(xiàn)狀、規(guī)劃管控、管理、社會(huì)經(jīng)濟(jì)四大類型數(shù)據(jù)，共有29 項(xiàng)二級(jí)數(shù)據(jù)類別、98 項(xiàng)三級(jí)數(shù)據(jù)類別、223 項(xiàng)四級(jí)數(shù)據(jù)目錄類別；共約2 560 個(gè)數(shù)據(jù)圖層，數(shù)據(jù)量達(dá)8.2 TB；共發(fā)布560 余個(gè)數(shù)據(jù)服務(wù)。

（1）現(xiàn)狀數(shù)據(jù)包括測(cè)繪、地質(zhì)、地理國(guó)情、國(guó)土調(diào)查、耕地資源等12 項(xiàng)二級(jí)目錄，基礎(chǔ)地理、遙感影像、數(shù)字高程模型[8]等34 項(xiàng)三級(jí)目錄，如表1 所示。

表1 現(xiàn)狀數(shù)據(jù)資源目錄

續(xù)表

（2）規(guī)劃管控?cái)?shù)據(jù)包括重要控制線、國(guó)土空間規(guī)劃、自然資源行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃等6 項(xiàng)二級(jí)目錄，生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、詳細(xì)規(guī)劃[9]等21項(xiàng)三級(jí)目錄，如表2 所示。

表2 規(guī)劃管控?cái)?shù)據(jù)資源目錄

續(xù)表

（3）管理數(shù)據(jù)包括不動(dòng)產(chǎn)登記、自然資源確權(quán)登記、地政管理等9 項(xiàng)行政審批過(guò)程產(chǎn)生的二級(jí)目錄，不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記、建設(shè)用地管理、基準(zhǔn)地價(jià)等32 項(xiàng)三級(jí)目錄，如表3 所示。

表3 管理數(shù)據(jù)資源目錄

（4）社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)包括社會(huì)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、人口數(shù)據(jù)3 項(xiàng)二級(jí)目錄，就業(yè)、社會(huì)輿情等5 項(xiàng)三級(jí)目錄，如表4 所示。

表4 社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)資源目錄

4 數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范與更新機(jī)制

為加強(qiáng)常州市自然資源和規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)管理，規(guī)范自然資源和規(guī)劃“一張圖”數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、匯交、更新、保管和利用等工作，本文結(jié)合自然資源部要求及常州市數(shù)據(jù)的實(shí)際情況，統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、坐標(biāo)體系，建立了《常州市市縣兩級(jí)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范手冊(cè)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)指南》，規(guī)范了數(shù)據(jù)的采集、入庫(kù)與更新等環(huán)節(jié)。

4.1 數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)主要包括以下7 個(gè)方面內(nèi)容。

（1）要素分類編碼標(biāo)準(zhǔn)化。數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)明確數(shù)據(jù)庫(kù)包含的數(shù)據(jù)及其編碼規(guī)則，自然資源和規(guī)劃核心數(shù)據(jù)庫(kù)按要素空間關(guān)系及邏輯層級(jí)關(guān)系采用分級(jí)分類體系，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)組織與層次關(guān)系表達(dá)。

（2）空間參考標(biāo)準(zhǔn)化。數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一采用2000 國(guó)家大地坐標(biāo)系、國(guó)家高程基準(zhǔn)等空間參考。

（3）數(shù)據(jù)庫(kù)結(jié)構(gòu)標(biāo)準(zhǔn)化。統(tǒng)一數(shù)據(jù)命名標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)據(jù)空間及屬性結(jié)構(gòu)等內(nèi)容。

（4）空間數(shù)據(jù)交換規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)化。統(tǒng)一數(shù)據(jù)交換文件命名規(guī)則、數(shù)據(jù)交換內(nèi)容與格式。

（5）元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化。統(tǒng)一元數(shù)據(jù)內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、匯交要求[10]。核心數(shù)據(jù)庫(kù)要保持長(zhǎng)效性、準(zhǔn)確性、現(xiàn)勢(shì)性，必須建立相應(yīng)的元數(shù)據(jù)，采用定期更新的方式，保證不同時(shí)態(tài)數(shù)據(jù)庫(kù)的完整。

（6）可視化表達(dá)標(biāo)準(zhǔn)化。根據(jù)不同的制圖主題，選擇對(duì)應(yīng)的專題要素，設(shè)計(jì)不同的比例尺范圍，分等級(jí)制定地物符號(hào)。

（7）地圖服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。工作人員對(duì)制作、發(fā)布的地圖服務(wù)創(chuàng)建地圖緩存，提供靜態(tài)地圖服務(wù)、矢量地圖服務(wù)和動(dòng)態(tài)地圖服務(wù)等多種形式，提高用戶在客戶端的瀏覽速度與地圖訪問(wèn)性能。

4.2 數(shù)據(jù)管理與更新機(jī)制

常州市自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)管理工作按照統(tǒng)籌規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)一致、統(tǒng)一匯交、集中存儲(chǔ)、分級(jí)管理、更新現(xiàn)勢(shì)、安全可靠的原則組織實(shí)施，按照“誰(shuí)生產(chǎn)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則[11]建立和完善數(shù)據(jù)匯交和更新機(jī)制，按照批量、增量和同步更新機(jī)制開(kāi)展數(shù)據(jù)匯交和更新工作。根據(jù)業(yè)務(wù)管理特征，更新方式分為整庫(kù)更新和增量更新。整庫(kù)更新是指數(shù)據(jù)源發(fā)生變化時(shí)，整套數(shù)據(jù)庫(kù)重新匯交，原有數(shù)據(jù)作為歷史數(shù)據(jù)保留；增量更新是指通過(guò)增量方式匯交數(shù)據(jù)。根據(jù)更新頻率和更新周期，數(shù)據(jù)更新可分為定期更新和實(shí)時(shí)更新。定期更新是指數(shù)據(jù)源按年度、季度、月度和不定時(shí)等頻率發(fā)生變化并對(duì)其進(jìn)行更新；實(shí)時(shí)更新是指數(shù)據(jù)隨業(yè)務(wù)系統(tǒng)變化而實(shí)時(shí)更新。

數(shù)據(jù)生產(chǎn)堅(jiān)持“一數(shù)一源”，常州市自然資源和規(guī)劃相關(guān)部門與單位部署實(shí)施數(shù)據(jù)生產(chǎn)、檢查、驗(yàn)收工作。統(tǒng)籌謀劃、組織實(shí)施數(shù)據(jù)更新、檢查與驗(yàn)收工作，將數(shù)據(jù)更新作為自然資源和規(guī)劃管理常態(tài)化工作，保證數(shù)據(jù)的現(xiàn)勢(shì)性。數(shù)據(jù)中心按照信息安全數(shù)據(jù)分類等級(jí)對(duì)數(shù)據(jù)實(shí)施分級(jí)、分類管理，提供穩(wěn)定可靠的數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)。結(jié)合數(shù)據(jù)的業(yè)務(wù)特征和更新頻率，對(duì)核心數(shù)據(jù)庫(kù)采用不同的更新機(jī)制，如圖5 所示[12]。

圖5 數(shù)據(jù)管理與更新機(jī)制

（1）基礎(chǔ)類數(shù)據(jù)更新主要包括基礎(chǔ)測(cè)繪、遙感影像、基礎(chǔ)地質(zhì)、國(guó)土調(diào)查等數(shù)據(jù)更新，以主管處室匯交數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，數(shù)據(jù)中心及時(shí)接收并定期更新數(shù)據(jù)。

（2）規(guī)劃管控類數(shù)據(jù)更新由業(yè)務(wù)主管處室制定標(biāo)準(zhǔn)，由轄市局（區(qū)分局）進(jìn)行規(guī)劃編制與數(shù)據(jù)生產(chǎn)，成果被提交至數(shù)據(jù)中心并經(jīng)質(zhì)檢后入庫(kù)。

（3）管理類數(shù)據(jù)更新包括建設(shè)用地報(bào)批、供地、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、采礦權(quán)等業(yè)務(wù)管理數(shù)據(jù)更新，業(yè)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)行數(shù)據(jù)被自動(dòng)沉淀到核心數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)更新。

5 結(jié)語(yǔ)

本文根據(jù)自然資源“一張圖”數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)的總體要求，結(jié)合常州市現(xiàn)有數(shù)據(jù)成果，整合、集成和規(guī)范土地、城市規(guī)劃、地質(zhì)、礦產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)、林業(yè)等各類空間數(shù)據(jù)庫(kù)，推進(jìn)“地上地下、內(nèi)在關(guān)聯(lián)”的市級(jí)自然資源和規(guī)劃“一張圖”建設(shè)。通過(guò)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)梳理，初步建成了包括現(xiàn)狀類數(shù)據(jù)、規(guī)劃管控類數(shù)據(jù)、管理類數(shù)據(jù)、其他類數(shù)據(jù)四大數(shù)據(jù)類型的自然資源數(shù)據(jù)目錄，并結(jié)合業(yè)務(wù)需求不斷更新和擴(kuò)展目錄分類，建立了“空間全覆蓋、業(yè)務(wù)全包含”的自然資源和規(guī)劃數(shù)據(jù)體系，建立分布式維護(hù)、及時(shí)匯交、統(tǒng)一服務(wù)、集成共享的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用機(jī)制，有效地支撐了市級(jí)自然資源和規(guī)劃各項(xiàng)管理工作。