黨政聯(lián)合發(fā)文的適用沖突及類型化解決

王建芹，周鵬龍

（1.中國(guó)政法大學(xué) 法學(xué)院，北京 100088；2.中國(guó)政法大學(xué) 黨規(guī)研究中心，北京 100088）

黨的二十大報(bào)告正式提出并系統(tǒng)闡釋了中國(guó)式現(xiàn)代化的最新方案，為全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)指明了方向并提出了保障措施。其中，報(bào)告通過(guò)獨(dú)立章節(jié)突出強(qiáng)調(diào)中國(guó)式現(xiàn)代化偉大目標(biāo)的如期實(shí)現(xiàn)，“必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家?！比欢?，在法治軌道上全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，就必須“堅(jiān)持全面依法治國(guó)，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)”，實(shí)現(xiàn)“國(guó)家各方面工作法治化”?！皣?guó)家各方面工作法治化”就是意味著要在內(nèi)容上突出將法治最大程度融入國(guó)家各方面工作，在方法上強(qiáng)調(diào)運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)國(guó)家各項(xiàng)工作，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)家工作內(nèi)容和工作方法的法治化。這自然對(duì)作為治國(guó)理政重要載體的黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化提出了新要求。

黨政聯(lián)合發(fā)文作為中國(guó)特色社會(huì)主義政黨體制內(nèi)嵌于國(guó)家治理體系而形成的一種重要治國(guó)施政現(xiàn)象，在外在形式上表現(xiàn)為執(zhí)政黨將自身的組織機(jī)構(gòu)、行動(dòng)邏輯、意識(shí)形態(tài)、價(jià)值導(dǎo)向等因素全面植入政府系統(tǒng)[1]7，形成了一種復(fù)合性治理機(jī)制。黨的十八以來(lái)，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式不斷加強(qiáng)和改善，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系不斷完善，作為加強(qiáng)黨全面領(lǐng)導(dǎo)重要方式的黨政聯(lián)合發(fā)文，也呈現(xiàn)出了數(shù)量劇增、規(guī)模擴(kuò)大的新特點(diǎn)①有學(xué)者通過(guò)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)搜索統(tǒng)計(jì)出2012 年以來(lái)以“中共中央、國(guó)務(wù)院”或“中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳”名義印發(fā)的“文件”就多達(dá)239 項(xiàng)，占到了全部發(fā)文數(shù)量的1/3 以上。參見(jiàn)呂同舟，劉雯薇《國(guó)家治理視閾下的“黨政聯(lián)合發(fā)文”：運(yùn)行機(jī)理、演化脈絡(luò)與現(xiàn)實(shí)困境》，《黨政研究》2022 年第3 期，第90 頁(yè)。，反映出國(guó)家治理實(shí)踐更加注重黨內(nèi)法規(guī)、黨政聯(lián)合發(fā)文和國(guó)家法律的同向發(fā)力、共同協(xié)作[2]23?？梢?jiàn)，黨政聯(lián)合發(fā)文在治國(guó)理政過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

黨政聯(lián)合發(fā)文“這種法治現(xiàn)象不同于一般規(guī)范意義上的黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)范性文件，突破了人們對(duì)制發(fā)主體、調(diào)整場(chǎng)域和效力邊界等面向上的基本認(rèn)知”[3]120，并對(duì)法律系統(tǒng)的自主性產(chǎn)生了沖擊[4]83，成為學(xué)界關(guān)注的新領(lǐng)域。目前，學(xué)界對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的研究主要集中在規(guī)范屬性、生成邏輯、備案審查、權(quán)力邊界、信息公開(kāi)、權(quán)利救濟(jì)、司法審查等方面，而對(duì)具體適用層面上的沖突解決機(jī)制等相關(guān)問(wèn)題尚缺乏系統(tǒng)研究。以現(xiàn)行制度規(guī)范來(lái)看，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（以下簡(jiǎn)稱《制定條例》）已將黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的黨內(nèi)法規(guī)納入其調(diào)整范圍，并通過(guò)效力等級(jí)的規(guī)定解決黨內(nèi)法規(guī)型聯(lián)合發(fā)文的適用沖突問(wèn)題。但限于權(quán)限，《制定條例》無(wú)法對(duì)黨內(nèi)法規(guī)之外的其他類型聯(lián)合發(fā)文適用沖突進(jìn)行制度化安排。同時(shí)，《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》（以下簡(jiǎn)稱《公文處理?xiàng)l例》）中也僅規(guī)定了“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文”②《黨政機(jī)關(guān)公文處理工作條例》第17 條第1 款：“同級(jí)黨政機(jī)關(guān)、黨政機(jī)關(guān)與其他同級(jí)機(jī)關(guān)必要時(shí)可以聯(lián)合行文。屬于黨委、政府各自職權(quán)范圍內(nèi)的工作，不得聯(lián)合行文。”，未對(duì)聯(lián)合行文適用沖突的解決原則作出具體規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中執(zhí)行機(jī)關(guān)在面對(duì)聯(lián)合發(fā)文出現(xiàn)適用沖突時(shí)缺乏規(guī)范依據(jù)，這勢(shì)必會(huì)掣肘國(guó)家工作的法治化進(jìn)程。

黨政聯(lián)合發(fā)文適用沖突的解決，既關(guān)系到國(guó)家治理體系的完善和治理效能的提升，也關(guān)系著黨政聯(lián)合發(fā)文自身規(guī)范體系的完善。本文以黨政聯(lián)合發(fā)文的適用沖突為切入點(diǎn)，通過(guò)類型化分類的方法，借助于法的效力等級(jí)理論，力圖對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的適用沖突問(wèn)題提出解決思路。

一、黨政聯(lián)合發(fā)文的適用沖突問(wèn)題

黨的十八大以來(lái)，在加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)所形成的政治勢(shì)能影響下，黨政聯(lián)合發(fā)文的運(yùn)用場(chǎng)域不斷擴(kuò)大，發(fā)布頻率逐步密集化，發(fā)文數(shù)量呈現(xiàn)出了史無(wú)前例的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2014 年以前，中央層面上的年發(fā)文量保持在10～20 件左右，但隨著全面深化改革的推進(jìn)，黨政聯(lián)合發(fā)文的數(shù)量急速上升，僅2017 年到2019 年三年間的發(fā)文數(shù)量就達(dá)到了300 件以上，相當(dāng)于過(guò)去30 多年的發(fā)文總量[5]79。同時(shí)，由于我國(guó)國(guó)家治理采取的是具有科層制特性的黨政結(jié)構(gòu)，決定了大量中央級(jí)別的聯(lián)合發(fā)文必然會(huì)被地方聯(lián)合發(fā)文加以細(xì)化，導(dǎo)致地方層面的黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量比例增加。例如，通過(guò)“北大法寶”數(shù)據(jù)庫(kù)查詢，北京市自1985 年至2021 年共聯(lián)合發(fā)文289 件，其中僅2016 年至2021 年發(fā)文數(shù)量就達(dá)到了129 件，占比達(dá)到44.6%；遼寧省自1994 年至2021 年共聯(lián)合發(fā)文308 件，其中僅2015 年至2021 年發(fā)文數(shù)量就達(dá)到了136 件，占比達(dá)到44.2%。

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》出臺(tái)前，由于黨政聯(lián)合發(fā)文的應(yīng)用場(chǎng)域有限，發(fā)文內(nèi)容涉及面較窄，內(nèi)容也較為固定，數(shù)量也有限。因此，即便黨政聯(lián)合發(fā)文在執(zhí)行層面上出現(xiàn)適用沖突，大多可以通過(guò)實(shí)踐中形成的“默認(rèn)處理規(guī)則”——黨政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的非法治化解釋機(jī)制勉強(qiáng)予以克服，尚不足以對(duì)聯(lián)合發(fā)文的正確執(zhí)行產(chǎn)生明顯的消極影響。但隨著改革的不斷深入，聯(lián)合發(fā)文數(shù)量急劇增加，發(fā)文存量明顯增多①據(jù)本文不完全統(tǒng)計(jì)，截至2022 年9 月，中央以及部分省、直轄市、自治區(qū)的黨政聯(lián)合發(fā)文數(shù)量就達(dá)到了23 675 件。如果將全國(guó)所有省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級(jí)黨政聯(lián)合發(fā)文計(jì)算在內(nèi)，其數(shù)量之龐大可見(jiàn)一斑。。在龐大的聯(lián)合發(fā)文體系中，中央和地方黨政聯(lián)合發(fā)文并行、地方四級(jí)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文交織、不同時(shí)期黨政聯(lián)合發(fā)文“老中青少”并存。同時(shí)，在效力等級(jí)缺乏制度化明晰的情形下，黨政聯(lián)合發(fā)文在執(zhí)行過(guò)程中的適用沖突問(wèn)題自然就凸顯出來(lái)。其沖突類型與法律或行政法規(guī)執(zhí)行沖突的表現(xiàn)形式基本一致，即出現(xiàn)上級(jí)發(fā)文與下級(jí)發(fā)文就同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的情形，同一黨政機(jī)關(guān)新舊發(fā)文對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的情形，同一黨政機(jī)關(guān)特別發(fā)文與一般發(fā)文對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的情形，同一黨政機(jī)關(guān)新的一般發(fā)文與舊的特別發(fā)文對(duì)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的情形等。同理，同一黨政機(jī)關(guān)所屬單位（部門）聯(lián)合發(fā)文也面臨類似的適用沖突問(wèn)題。一般情況下，國(guó)家法律或行政法規(guī)的適用沖突通常根據(jù)法律的效力等級(jí)原則加以解決，一般適用根本法優(yōu)于普通法、上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的基本原則；《制定條例》也規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)上位規(guī)定優(yōu)先、新規(guī)定優(yōu)先、特別規(guī)定優(yōu)先三項(xiàng)原則。雖然其在理論上同時(shí)也可以作為黨政聯(lián)合發(fā)文適用沖突的解決原則，但由于黨政聯(lián)合發(fā)文混合了黨政雙重屬性及多重制發(fā)主體，在適用沖突的解決上更加復(fù)雜，有學(xué)者歸納為四方面的問(wèn)題：其一，與黨政機(jī)關(guān)單獨(dú)制定的規(guī)范性文件相比，黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的效力層次更高還是與各主體單獨(dú)制定的規(guī)范性文件效力層次同級(jí)？其二，如果各黨政機(jī)關(guān)單獨(dú)制定的規(guī)范性文件與黨政聯(lián)合發(fā)文就同一事項(xiàng)的規(guī)定在內(nèi)容上不一致或發(fā)生沖突，哪個(gè)文件具有優(yōu)先適用的效力？其三，黨政聯(lián)合發(fā)文的發(fā)文主體可能既包括黨中央職能部門也包括國(guó)務(wù)院部門，還包括最高人民法院或最高人民檢察院，可以歸入黨內(nèi)法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等多種形式，其效力如何認(rèn)定？其四，轉(zhuǎn)發(fā)類、批轉(zhuǎn)類聯(lián)合發(fā)文的效力是依據(jù)原發(fā)文主體還是黨政聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)、批轉(zhuǎn)主體來(lái)確定等等[6]14。

上述適用沖突問(wèn)題的出現(xiàn)，關(guān)鍵在于黨政聯(lián)合發(fā)文自身的效力等級(jí)缺乏制度上的規(guī)范，使得黨政聯(lián)合發(fā)文在適用過(guò)程中出現(xiàn)適用順序的選擇困境。同時(shí)，實(shí)踐中執(zhí)行機(jī)關(guān)特別是基層單位對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的適用沖突問(wèn)題沒(méi)有保持必要的重視，更多的是依賴執(zhí)行機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)的意見(jiàn)、執(zhí)行機(jī)關(guān)工作人員個(gè)人判斷、制定部門或者制定部門領(lǐng)導(dǎo)指示等方式對(duì)適用順序作出判斷，這就造成黨政聯(lián)合發(fā)文在執(zhí)行層面上夾雜著較強(qiáng)的主觀性和隨意性，甚至出于部門乃至個(gè)人利益進(jìn)行選擇性適用，對(duì)聯(lián)合發(fā)文的準(zhǔn)確適用及效能發(fā)揮產(chǎn)生消極影響。故而，需要消除黨政聯(lián)合發(fā)文適用沖突解決的非法治化因素，推動(dòng)黨政聯(lián)合發(fā)文適用走向法治化軌道，要求從法治的視角對(duì)其適用沖突問(wèn)題作出更有效的制度安排。

二、黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性與類型梳理

黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性問(wèn)題關(guān)系到其“法理”定性。就其規(guī)范形式而言，黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨政雙重外觀，是一種特殊類型的黨政協(xié)同立規(guī)現(xiàn)象。而如何定位其規(guī)范屬性，學(xué)界目前的主流觀點(diǎn)包括單一屬性論、雙重屬性論、復(fù)合屬性論等幾種。單一屬性論者一般側(cè)重于強(qiáng)調(diào)黨政聯(lián)合發(fā)文中黨內(nèi)法規(guī)或規(guī)范性文件的性質(zhì)特征，主張黨政聯(lián)合發(fā)文僅具有黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件單一屬性。雙重屬性論者一般側(cè)重于強(qiáng)調(diào)黨政聯(lián)合發(fā)文的一般“規(guī)范”特征，認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的雙重屬性。復(fù)合屬性論則主張，黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性識(shí)別的背后涉及黨內(nèi)法規(guī)屬性以及黨規(guī)和國(guó)法體系關(guān)系的界定，這些問(wèn)題歸根結(jié)底源于對(duì)黨政關(guān)系的界定。作為黨政融合另一種體現(xiàn)形式的黨政聯(lián)合發(fā)文，其規(guī)范屬性具有二階復(fù)合性，一是在靜態(tài)層面，黨政聯(lián)合發(fā)文具有黨內(nèi)法規(guī)體系和國(guó)家法律體系雙重可能屬性；二是在動(dòng)態(tài)層面，需要根據(jù)具體情境進(jìn)行動(dòng)態(tài)識(shí)別，即有可能判定為黨規(guī)屬性，也有可能判定為國(guó)法屬性[7]111。事實(shí)上，復(fù)合屬性論屬于單一屬性論與雙重屬性論之結(jié)合，側(cè)重于從黨政聯(lián)合發(fā)文的施行角度完善對(duì)其規(guī)范屬性的識(shí)別。

本文的主旨并非對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性問(wèn)題進(jìn)行學(xué)理分析，就黨政聯(lián)合發(fā)文的載體而言，通常包括三種類型，一是黨政聯(lián)合機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)，二是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，三是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合作出的非黨內(nèi)法規(guī)、也非規(guī)范性文件的其他行為[8]69。第一種類型即黨政聯(lián)合機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)具有明確的效力等級(jí)，其適用沖突可依據(jù)《制定條例》所確定的原則進(jìn)行處理，而第二、三類黨政聯(lián)合發(fā)文類型較為復(fù)雜，其適用沖突無(wú)法直接套用國(guó)家法律或行政法規(guī)的效力等級(jí)規(guī)定，需要通過(guò)類型劃分的方式進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別。

在本文的研究范疇中，黨政聯(lián)合發(fā)文的適用沖突主要指第二類即黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件，并將其定義為“混合型規(guī)范性文件”。此類黨政聯(lián)合發(fā)文是黨政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)過(guò)程中形成的，在一定范圍內(nèi)對(duì)執(zhí)行主體和調(diào)整對(duì)象具有約束力，并且可以在一定時(shí)期內(nèi)反復(fù)適用的“文件”。這里的“文件”在規(guī)范屬性上既不屬于單一性質(zhì)的黨內(nèi)文件，也不屬于單一性質(zhì)的行政規(guī)范性文件，而是“在重疊的職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)發(fā)布的一種兼具黨務(wù)性與行政性的規(guī)范性文件”[9]89。將黨政聯(lián)合發(fā)文定性為“混合型規(guī)范性文件”，便于體現(xiàn)其與黨內(nèi)法規(guī)、行政法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件的區(qū)別，既可清晰地表達(dá)黨政聯(lián)合發(fā)文的特殊性，又可與相近、相似的單一性質(zhì)“文件”區(qū)分開(kāi)來(lái)，更能借助共通性的制度體系解決適用沖突問(wèn)題。

在此基礎(chǔ)上，筆者通過(guò)“北大法寶”以“中央”“黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索發(fā)現(xiàn)，截至2022 年9 月13 日，中央黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)的“黨內(nèi)其他規(guī)范性文件”有1 345 個(gè)、“黨的其他文件”有1 018 個(gè)，總計(jì)2 363 個(gè)文件。通過(guò)對(duì)此類黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行爬梳和分析，并考慮到黨政聯(lián)合發(fā)文主體還包括?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)的特點(diǎn)，本文將黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行以下維度的類型劃分，便于為其適用沖突提供分析解決思路。

第一，需要排除隱形聯(lián)合發(fā)文和黨內(nèi)法規(guī)型聯(lián)合發(fā)文。一般情況下，按照制定主體和發(fā)布主體的差異可將黨政聯(lián)合發(fā)文區(qū)分為黨政聯(lián)合制定黨委發(fā)布、黨政聯(lián)合制定政府發(fā)布、黨政單獨(dú)制定聯(lián)合發(fā)布和黨政聯(lián)合制定聯(lián)合發(fā)布四種情形。其中，前兩種情形雖屬于聯(lián)合制定，但由于發(fā)布主體僅為黨或者政其中之一（即發(fā)文字號(hào)僅顯示“黨”或“政”），本質(zhì)上屬于隱形聯(lián)合發(fā)文，因此效力上視為一般的單獨(dú)發(fā)文，其適用沖突只能按照“黨”或者“政”單獨(dú)發(fā)文進(jìn)行處理。只有黨政機(jī)關(guān)單獨(dú)制定聯(lián)合發(fā)布和聯(lián)合制定聯(lián)合發(fā)布這兩類發(fā)文才稱之為真正意義上的黨政聯(lián)合發(fā)文。同時(shí)，在這兩類發(fā)文中可能包含著黨內(nèi)法規(guī)型聯(lián)合發(fā)文，可通過(guò)內(nèi)容的編排形式、具體內(nèi)容和規(guī)范性強(qiáng)度等標(biāo)識(shí)將此類發(fā)文予以排除。在排除隱形聯(lián)合發(fā)文和黨內(nèi)法規(guī)型聯(lián)合發(fā)文后，才屬于本文討論的范疇即“混合型規(guī)范性文件”。同時(shí)還需注意到，長(zhǎng)期以來(lái)執(zhí)行機(jī)關(guān)（也包括審判機(jī)關(guān)）通常依據(jù)“發(fā)文機(jī)關(guān)、發(fā)文字號(hào)、落款、公章等形式標(biāo)識(shí)”來(lái)判斷黨政聯(lián)合發(fā)文的性質(zhì)，但在全面依法治國(guó)、建設(shè)法治政府與法治社會(huì)的過(guò)程中，還應(yīng)對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的判斷提出實(shí)質(zhì)要求[10]226，既要重視形式要件，還要關(guān)照到實(shí)質(zhì)要件（與職權(quán)相關(guān)的內(nèi)容）。這對(duì)準(zhǔn)確判斷黨政聯(lián)合發(fā)文提出了更高的要求。

第二，根據(jù)黨政機(jī)關(guān)的行政級(jí)別區(qū)分黨政聯(lián)合發(fā)文。此類區(qū)分屬于常規(guī)性的，即根據(jù)制定發(fā)文主體在黨和國(guó)家權(quán)力體系中的地位進(jìn)行劃分，縱向上將黨政聯(lián)合發(fā)文分為中央黨政聯(lián)合發(fā)文和地方黨政聯(lián)合發(fā)文兩種類型，在此基礎(chǔ)上可進(jìn)一步將中央黨政聯(lián)合發(fā)文區(qū)分為中共中央與國(guó)務(wù)院的聯(lián)合發(fā)文，中共中央、國(guó)務(wù)院所屬單位（部門）聯(lián)合發(fā)文，以及與其他中央所屬事業(yè)單位、軍隊(duì)、人民團(tuán)體等的聯(lián)合發(fā)文。同理，可將地方黨政聯(lián)合發(fā)文區(qū)分為省（自治區(qū)、直轄市）、市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其所屬單位（部門）聯(lián)合發(fā)文和同層級(jí)黨政機(jī)關(guān)與軍隊(duì)、人民團(tuán)體、事業(yè)單位間聯(lián)合發(fā)文等。

第三，進(jìn)一步按照黨政聯(lián)合發(fā)文的具體內(nèi)容進(jìn)行劃分，可將聯(lián)合發(fā)文區(qū)分為“意見(jiàn)型”“通知型”“方案型”“規(guī)定型”“綱領(lǐng)型”“規(guī)劃型”“批復(fù)型”等七種類型。

一是“意見(jiàn)型”發(fā)文。此類發(fā)文是指黨政機(jī)關(guān)對(duì)某項(xiàng)重要工作進(jìn)行安排部署或就某些關(guān)系到國(guó)家發(fā)展全局的重要事項(xiàng)提出實(shí)施意見(jiàn)。此類發(fā)文在黨政聯(lián)合發(fā)文中占比較大，是一種普遍適用且常見(jiàn)的發(fā)文類型。如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見(jiàn)》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于做好2022 年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》以及中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于推進(jìn)實(shí)施國(guó)家文化數(shù)字化戰(zhàn)略的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代離退休干部黨的建設(shè)工作的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)形成新發(fā)展格局的意見(jiàn)》等。

二是“通知型”發(fā)文。此類發(fā)文是指發(fā)文主體向特定主體告知某項(xiàng)事宜或者轉(zhuǎn)告某些事項(xiàng)、規(guī)定、規(guī)劃、方案等，傳達(dá)具體通知內(nèi)容，并提出落實(shí)要求。此類發(fā)文在黨政聯(lián)合發(fā)文中也屬于一種常見(jiàn)的類型。如中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整國(guó)家衛(wèi)生健康委員會(huì)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制的通知》《關(guān)于做好人民群眾就地過(guò)年服務(wù)保障工作的通知》，中共中央紀(jì)委機(jī)關(guān)、中共中央組織部、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于嚴(yán)肅換屆紀(jì)律加強(qiáng)換屆風(fēng)氣監(jiān)督的通知》，中共中央組織部、中央機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室、教育部等六部門聯(lián)合印發(fā)的《〈義務(wù)教育質(zhì)量評(píng)價(jià)指南〉的通知》等。

三是“方案型”發(fā)文。此類發(fā)文主要為貫徹落實(shí)重大會(huì)議精神、領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話精神、立法規(guī)定或?yàn)橥苿?dòng)改革發(fā)展等，就某一項(xiàng)重要工作的開(kāi)展或落實(shí)作出具體部署?！胺桨感汀卑l(fā)文內(nèi)容相對(duì)具體，多為黨政機(jī)關(guān)或其所屬單位（部門）聯(lián)合印發(fā)，具有較強(qiáng)的技術(shù)指導(dǎo)性，在黨政聯(lián)合發(fā)文中也較為常見(jiàn)。如中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全面深化前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)改革開(kāi)放方案》《橫琴粵澳深度合作區(qū)建設(shè)總體方案》《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《鄉(xiāng)村建設(shè)行動(dòng)實(shí)施方案》《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》《糧食節(jié)約行動(dòng)方案》《全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)委托代理機(jī)制試點(diǎn)方案》等。

四是“規(guī)定型”發(fā)文。此類發(fā)文是指對(duì)某些特定范圍內(nèi)的重要工作和事務(wù)制定相應(yīng)規(guī)制措施，并要求所屬部門和下級(jí)機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行，具有較強(qiáng)的規(guī)范性和強(qiáng)制性。此類發(fā)文與黨內(nèi)法規(guī)較為相似，但不符合《制定條例》對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的要求。因而，在數(shù)量上相對(duì)較少。如中央政法委等六部委聯(lián)合印發(fā)的《新時(shí)代政法干警“十個(gè)嚴(yán)禁”》等。

五是“綱領(lǐng)型”發(fā)文。此類發(fā)文是指根據(jù)黨和國(guó)家的戰(zhàn)略方針，為實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)而提出的中遠(yuǎn)期目標(biāo)和措施。由于此類發(fā)文只對(duì)重大的事項(xiàng)作出安排，并且多出現(xiàn)在黨和國(guó)家發(fā)展的重要時(shí)間點(diǎn)。因此此類發(fā)文在數(shù)量上相對(duì)較少。如中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》，就是在我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)作出的全面建設(shè)法治政府的綱領(lǐng)性文件。

六是“規(guī)劃型”發(fā)文。此類發(fā)文是指國(guó)家針對(duì)國(guó)家重大戰(zhàn)略部署、某些重要事項(xiàng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展等作出的比較全面的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、帶有戰(zhàn)略性和發(fā)展性的計(jì)劃安排。此類發(fā)文數(shù)量也相對(duì)較少，但相較于“綱領(lǐng)型”發(fā)文內(nèi)容更加具體、措施更為詳細(xì)、操作性更強(qiáng)。如中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《國(guó)家積極應(yīng)對(duì)人口老齡化中長(zhǎng)期規(guī)劃》，就是一部到本世紀(jì)中葉我國(guó)積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的戰(zhàn)略性、綜合性的指導(dǎo)性文件。從夯實(shí)應(yīng)對(duì)人口老齡化的社會(huì)財(cái)富儲(chǔ)備，改善人口老齡化背景下的勞動(dòng)力有效供給，打造高質(zhì)量的為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系，強(qiáng)化應(yīng)對(duì)人口老齡化的科技創(chuàng)新能力，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老的社會(huì)環(huán)境五個(gè)方面對(duì)老齡化問(wèn)題部署了具體工作任務(wù)并作出安排。

七是“批復(fù)型”發(fā)文。此類發(fā)文是指對(duì)某項(xiàng)重大事項(xiàng)經(jīng)請(qǐng)示獲得上級(jí)的批示，主要是肯定性批示，中央層面上常見(jiàn)的“批復(fù)型”發(fā)文包括對(duì)地方發(fā)展規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃、試點(diǎn)示范工作、地區(qū)特殊津貼標(biāo)準(zhǔn)等方面的批復(fù)。由于這種發(fā)文目的和發(fā)文內(nèi)容較為明確，而且適用對(duì)象也較為特定。因此，在數(shù)量上占比不多。如中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于對(duì)〈首都功能核心區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）(2018 年—2035 年)〉的批復(fù)》，就是對(duì)北京市委、北京市政府的請(qǐng)示事項(xiàng)所作的同意批復(fù)，并提出了相應(yīng)的執(zhí)行要求。再如，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央組織部等印發(fā)的《關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)示范工作的批復(fù)》，就是對(duì)相關(guān)部門報(bào)送的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)試點(diǎn)申報(bào)方案進(jìn)行的同意批復(fù)，并提出了相應(yīng)的執(zhí)行要求。

三、黨政聯(lián)合發(fā)文適用沖突的類型化解決

在科層制的“條塊管理”模式下，上下級(jí)黨政機(jī)關(guān)屬于一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級(jí)機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)上對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)作用，因而跨層級(jí)的黨政聯(lián)合發(fā)文在現(xiàn)實(shí)中較為罕見(jiàn)，黨政聯(lián)合發(fā)文主要發(fā)生在同級(jí)黨政機(jī)關(guān)之間。由于黨政聯(lián)合發(fā)文主要在黨政系統(tǒng)內(nèi)部運(yùn)行并執(zhí)行，其適用沖突主要集中在同級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其所屬單位（部門）和下級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其所屬單位（部門）的執(zhí)行層面上。此外，由于黨政聯(lián)合發(fā)文這類混合型規(guī)范性文件與國(guó)家法律法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)同具規(guī)范屬性，應(yīng)具有自身的效力位階體系，這就需要用效力位階規(guī)則表達(dá)和協(xié)調(diào)各效力層次之間的關(guān)系，便于其得到正確適用。

（一）法的效力等級(jí)

法的效力等級(jí)，或法律的效力位階，是指每一部規(guī)范性法律文本在法律體系中的縱向等級(jí)。下位階的法律必須服從上位階的法律，所有的法律必須服從最高位階的法。在我國(guó)，按照憲法和立法法規(guī)定的立法體制，法律效力位階共分六級(jí)，它們從高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。但這種“統(tǒng)一而又分層次的立法體制”建立在多重立法主體的基礎(chǔ)上，不可避免會(huì)出現(xiàn)法律規(guī)范之間的效力沖突。為此，《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）明確規(guī)定了沖突解決原則，即根本法優(yōu)于普通法、上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法。同時(shí)，為了解決法律的溯及力問(wèn)題，在法理上形成了法律適用上的“從新兼從輕”①“從新兼從輕”是解決刑法溯及力問(wèn)題的原則之一，指對(duì)新刑事法律生效的未經(jīng)審判或判決未確定的犯罪行為，原則上適用判決時(shí)的新律，但舊律處罰較輕時(shí)則適用舊律?！皬呐f兼從輕”②“從舊兼從輕”同樣也是一個(gè)刑法適用原則，指除了對(duì)非犯罪化（除罪化）、弱化懲罰或有利于行為人的規(guī)定之外，刑法不得有溯及既往的效力。它是刑法罪刑法定原則中從舊原則的發(fā)展，主要是針對(duì)新刑法溯及力的問(wèn)題，即新刑法對(duì)公布之前的行為是否認(rèn)為是犯罪問(wèn)題，以及如何適用等問(wèn)題。原則，其中“從舊兼從輕”原則被我國(guó)立法所采用。上述理論在法理上被稱之為法的效力等級(jí)或者法的效力位階理論。雖然國(guó)家法律和黨政聯(lián)合發(fā)文分屬于不同的制度系統(tǒng)，但在效力判斷上具有法理上的相通性。這一點(diǎn)已被黨內(nèi)法規(guī)型黨政聯(lián)合發(fā)文效力沖突適用于《制定條例》規(guī)定的上位規(guī)定優(yōu)先、新規(guī)定優(yōu)先、特別規(guī)定優(yōu)先三項(xiàng)原則得以證明。因此，作為混合型規(guī)范性文件的黨政聯(lián)合發(fā)文也應(yīng)遵循法的效力等級(jí)理論對(duì)其適用沖突予以判斷。

（二）黨政聯(lián)合發(fā)文適用沖突解決原則及具體運(yùn)用

現(xiàn)行規(guī)則并未明確黨政聯(lián)合發(fā)文的效力等級(jí)或效力位階。理論上，由于黨政聯(lián)合發(fā)文由同級(jí)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制發(fā)，原則上其效力位階應(yīng)與制發(fā)機(jī)關(guān)相同。但黨政聯(lián)合發(fā)文混合了黨政雙重屬性及多重制發(fā)主體，其適用沖突的解決往往會(huì)突破單一制發(fā)主體效力位階的處理方式。為此，需要通過(guò)類型化的處理方法進(jìn)行更加細(xì)致的甄別。

1.黨政聯(lián)合發(fā)文適用沖突的解決原則

第一種情況是不同級(jí)別黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的效力判斷。涉及到不同級(jí)別黨政聯(lián)合發(fā)文適用沖突的解決原則相對(duì)比較明確，即借鑒上位法優(yōu)于下位法進(jìn)而確立上級(jí)發(fā)文優(yōu)于下級(jí)發(fā)文的判斷原則。因此，當(dāng)上級(jí)發(fā)文與下級(jí)發(fā)文發(fā)生適用沖突時(shí)，應(yīng)遵循上級(jí)發(fā)文優(yōu)于下級(jí)發(fā)文的原則確定適用。也就是說(shuō)，不同級(jí)別黨政機(jī)關(guān)制定的聯(lián)合發(fā)文對(duì)于同一事項(xiàng)規(guī)定不一致時(shí)，應(yīng)按照上級(jí)發(fā)文效力高于下級(jí)發(fā)文效力的原則確定適用。但這并不意味著下級(jí)發(fā)文就自動(dòng)失去了效力，只是在兩者競(jìng)合的領(lǐng)域產(chǎn)生了優(yōu)先適用上級(jí)發(fā)文的選擇?？偟膩?lái)講，就是中央黨政聯(lián)合發(fā)文效力高于地方黨政聯(lián)合發(fā)文，省級(jí)（自治區(qū)、直轄市）黨政聯(lián)合發(fā)文效力高于市（州）、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政聯(lián)合發(fā)文，以此類推。在我國(guó)政體結(jié)構(gòu)下，發(fā)文制定主體級(jí)別越高，越具有黨政權(quán)力的權(quán)威性，下級(jí)黨政聯(lián)合發(fā)文不能同上級(jí)黨政聯(lián)合發(fā)文相抵觸，才能確保政令的統(tǒng)一。這同時(shí)也是對(duì)黨政組織原則的尊重和執(zhí)行。

同級(jí)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的效力判斷。同級(jí)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文的效力判斷需要考慮具體情形，相對(duì)復(fù)雜一些。其主要包括同級(jí)黨委政府聯(lián)合發(fā)文和同級(jí)黨委政府所屬單位（部門）聯(lián)合發(fā)文兩種情況。第一種情況原則上適用于新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于一般法的原則，進(jìn)而形成新發(fā)文優(yōu)先于舊發(fā)文、特別發(fā)文優(yōu)先于一般發(fā)文的判斷原則。首先，就新發(fā)文優(yōu)于舊發(fā)文原則而言，需要明確其判斷標(biāo)準(zhǔn)。一般來(lái)講，可以通過(guò)發(fā)文的印發(fā)日期或者施行時(shí)間為據(jù)對(duì)發(fā)文進(jìn)行新舊判斷。新發(fā)文之所以優(yōu)于舊發(fā)文適用，一方面，主要在于發(fā)文制定機(jī)構(gòu)往往會(huì)通過(guò)頒布新發(fā)文全部或者部分廢止舊發(fā)文的效力；另一方面，新發(fā)文更加符合當(dāng)前的制度環(huán)境，更加契合當(dāng)前的治理實(shí)踐。也就是說(shuō)，同一制定機(jī)關(guān)先后就同一事項(xiàng)制定的黨政聯(lián)合發(fā)文不一致的，優(yōu)先適用后制定的，以此體現(xiàn)“后文”的優(yōu)越性。其次，特別發(fā)文優(yōu)于一般發(fā)文意味著前者在對(duì)象、時(shí)間和空間層面比后者更具特殊性和針對(duì)性。也就是說(shuō)，兩者調(diào)整事項(xiàng)相同而適用條件相異，雖然兩者都可被適用，但特別發(fā)文往往在適用條件上受到更多限制，更加適合于特定的現(xiàn)實(shí)情形，因而具有適用上的優(yōu)先性。但這就意味著兩者在效力上存在排斥關(guān)系，采用特別發(fā)文并不能廢止一般發(fā)文的效力。同時(shí)需要補(bǔ)充的是，實(shí)踐中還存在舊的特別發(fā)文與新的一般發(fā)文適用沖突的情形，此時(shí)如果繼續(xù)運(yùn)用特別發(fā)文優(yōu)先于一般發(fā)文進(jìn)行判斷，顯然是忽略了具體發(fā)文對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的及時(shí)回應(yīng)，也沒(méi)有顧及到發(fā)文的特殊性和針對(duì)性。此類適用沖突，可以借鑒《立法法》第94、95 條的規(guī)定對(duì)其適用沖突進(jìn)行判斷，即法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行裁決；行政法規(guī)之間出現(xiàn)此類不一致情形時(shí)，由國(guó)務(wù)院裁決；同一機(jī)關(guān)制定的地方性法規(guī)或規(guī)章之間出現(xiàn)此類不一致情形時(shí)，由制定機(jī)關(guān)裁決的原則。同理，對(duì)同級(jí)黨政機(jī)關(guān)制發(fā)的聯(lián)合發(fā)文，當(dāng)新的一般發(fā)文與舊的特別發(fā)文在適用上發(fā)生沖突，應(yīng)由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決。但需要注意的是，制定機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決時(shí)需要依照“從新兼從輕”或“從舊兼從輕”原則，即按照有利于調(diào)整對(duì)象權(quán)益維護(hù)和保障的方向進(jìn)行判斷適用。

第二種情況即同級(jí)黨委政府所屬單位（部門）聯(lián)合發(fā)文的效力判斷。此類聯(lián)合發(fā)文在出現(xiàn)適用沖突時(shí)，一般應(yīng)遵循特別發(fā)文優(yōu)于一般發(fā)文的原則確定適用。與同級(jí)黨委政府聯(lián)合發(fā)文不同的是，此類聯(lián)合發(fā)文不宜適用新發(fā)文優(yōu)先于舊發(fā)文原則，因?yàn)闊o(wú)法從發(fā)文的印發(fā)或者施行日期來(lái)推定發(fā)文的效力優(yōu)先問(wèn)題。更進(jìn)一步講，由于不同的黨政機(jī)關(guān)所屬單位（部門） 具有不同的業(yè)務(wù)管轄范圍，決定了不同黨政機(jī)關(guān)在業(yè)務(wù)開(kāi)展的權(quán)限、專業(yè)性和針對(duì)性方面存在明顯的差異，單憑印發(fā)或者施行日期對(duì)其適用的優(yōu)先順序作出判斷顯然不妥。因此，一般需要借助特別發(fā)文優(yōu)于一般發(fā)文的原則予以判斷。但由于每個(gè)單位（部門）都有其專業(yè)的業(yè)務(wù)管轄范圍，很可能出現(xiàn)沖突的發(fā)文都屬于特別發(fā)文，這時(shí)特別發(fā)文優(yōu)于一般發(fā)文的原則顯然就沒(méi)有了“用武之地”。此時(shí)可以重新回到新舊發(fā)文的順序判斷上，即遵循新的特別發(fā)文優(yōu)先于舊的特別發(fā)文的原則。此外，實(shí)踐中還存在舊的特別發(fā)文與新的一般發(fā)文的適用沖突，由于它們相互之間沒(méi)有直接的上下級(jí)隸屬關(guān)系，制定的黨政聯(lián)合發(fā)文也無(wú)效力高下之分。因此，對(duì)出現(xiàn)同一事項(xiàng)規(guī)定不一致的情況，應(yīng)由制定部門協(xié)商確定適用，協(xié)商不成時(shí)需要報(bào)請(qǐng)共同的上級(jí)黨政機(jī)關(guān)裁決。具體解決原則參見(jiàn)表1。

表1 黨政聯(lián)合發(fā)文的主體及其適用沖突解決原則

2.黨政聯(lián)合發(fā)文適用沖突解決原則的具體運(yùn)用

上文將黨政聯(lián)合發(fā)文區(qū)分為“意見(jiàn)型”“通知型”“方 案 型”“規(guī) 定 型”“綱 領(lǐng) 型”“規(guī) 劃 型”“批 復(fù)型”共七種類型，這就需要將上級(jí)發(fā)文優(yōu)于下級(jí)發(fā)文、新發(fā)文優(yōu)于舊發(fā)文、特別發(fā)文優(yōu)于一般發(fā)文、舊的特別發(fā)文與新的一般發(fā)文沖突由制定機(jī)關(guān)裁決或協(xié)商確定、上報(bào)上級(jí)機(jī)關(guān)裁決確定，并受“從新兼從輕”或“從舊兼從輕”等原則的約束。具體運(yùn)用參見(jiàn)表2。

表2 黨政聯(lián)合發(fā)文的具體類型及其適用沖突解決原則的具體運(yùn)用

綜上所述，黨政聯(lián)合發(fā)文因其自身具有區(qū)別于國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)、黨的規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件的獨(dú)特治理功能和執(zhí)政黨人格化加持形成的權(quán)威性，滿足了黨和政府治國(guó)理政對(duì)制度便利性和及時(shí)性的客觀需要，越來(lái)越具有廣泛的“用武之地”，因而被賦予了更多的功效期待，成為判斷國(guó)家治理效率和能力的標(biāo)志之一。然而，新時(shí)代黨

政聯(lián)合發(fā)文出現(xiàn)了數(shù)量劇增、規(guī)模擴(kuò)大的新趨勢(shì)，由于其自身的效力等級(jí)區(qū)分較為模糊，缺乏制度化的等級(jí)區(qū)分規(guī)范，同一類黨政聯(lián)合發(fā)文在適用過(guò)程中難免出現(xiàn)適用順序的選擇問(wèn)題，在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的背景下，將法的效力等級(jí)理論引入黨政聯(lián)合發(fā)文的適用沖突解決領(lǐng)域，確保在法治的軌道上推進(jìn)黨政聯(lián)合發(fā)文的運(yùn)行，推動(dòng)國(guó)家工作逐步向全面法治化方向邁進(jìn)，進(jìn)而保障黨政聯(lián)合發(fā)文依法準(zhǔn)確、高效適用。同時(shí)需要指出的是，黨政聯(lián)合發(fā)文適用沖突問(wèn)題的研究，不僅僅局限于同類發(fā)文之間，不同類型的發(fā)文以及黨政聯(lián)合發(fā)文同國(guó)家法律、黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件、行政規(guī)范性文件之間的沖突也是客觀存在的，需要學(xué)界進(jìn)一步展開(kāi)討論。