宅基地資格權權利實現(xiàn)的法理邏輯與路徑構想

龍圣錦　邱天

摘要：目前學界對于宅基地“三權分置”中“資格權”的理論研究文獻較為豐富，但是尚未形成統(tǒng)一認識，得出的研究成果缺乏系統(tǒng)性和完整性。而理論研究的不足在一定程度上限制了宅基地“資格權”的實踐探索，不利于宅基地“資格權”的推廣，也有違該政策為民謀福利、謀福祉的初衷。如何認識宅基地資格權的權利性質與構建針對性的法律制度是明確宅基地產(chǎn)權、增加農(nóng)民收益的重要問題。鑒于此，應當圍繞宅基地資格權的有關問題與爭議，厘清其背后的法理邏輯，探究宅基地資格權法律制度的構建路徑，尋找宅基地資格權從理論走向現(xiàn)實，從政策進入立法的可行思路。

關鍵詞：宅基地；資格權；法理邏輯；路徑構想

農(nóng)村宅基地是我國特有的一項保障農(nóng)民住有所居的農(nóng)村土地福利制度。有數(shù)據(jù)顯示，截至2018年，農(nóng)村宅基地閑置面積達到了6.67百萬hm2的規(guī)模。上述數(shù)據(jù)說明，偏重維護人居權利而忽略經(jīng)濟價值的現(xiàn)有鄉(xiāng)村宅基地管理制度已不能滿足鄉(xiāng)村區(qū)域轉型發(fā)展和落實城鄉(xiāng)村振興目標的需求。為了盤活農(nóng)村宅基地資源，進一步發(fā)展壯大鄉(xiāng)村經(jīng)濟，《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》（以下簡稱《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》）中首次明確提出了宅基地資格權的概念，我國農(nóng)村宅基地原有的宅基地所有權集體所有，宅基地使用權個人所有的“二元”產(chǎn)權結構被打破，開始向“三元”的方向轉變。如何在理順宅基地資格權的法理意涵、構建合理的法律制度的基礎上創(chuàng)設宅基地第三權助推鄉(xiāng)村振興成為宅基地制度改革的重要議題。

1 宅基地資格權權利實現(xiàn)的雙重掣肘

1.1 宅基地資格權的權利性質尚無定論

作為一項新創(chuàng)設的權利，宅基地資格權于《實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的宅基地“三權分置”的政策表述中首次出現(xiàn)。相較于在相關法律、政策中已經(jīng)獲得普遍規(guī)定的宅基地所有權、使用權而言，宅基地資格權的權利性質等問題在相關的國家法律、宅基地政策中尚無規(guī)定，由此引發(fā)了關于宅基地資格權權利性質的學理爭議。

具體而言，學界對宅基地資格權的權利性質的認識形成了集體成員權說、宅基地使用權說、集體成員分配宅基地的資格說以及剩余權說并立的局面。法理基礎的理清是法律制度構建的前提條件，而對宅基地資格權權利性質學理認識的莫衷一是成為資格權從政策話語走向法律概念、資格權法律制度成功構建的首要掣肘。

1.2 宅基地資格權的權利實現(xiàn)機制有待統(tǒng)一

宅基地資格權的最終落實有賴于具體的權利實現(xiàn)機制，即相關法律制度的構建。由于宅基地資格權在現(xiàn)有立法上空缺，當前宅基地資格權的權利實現(xiàn)機制主要體現(xiàn)在各宅基地制度改革試點地區(qū)內(nèi)容各異的試點方案中，有待理論釋明與制度統(tǒng)一。

法律制度的構建為宅基地資格權從法理走向現(xiàn)實的關鍵步驟，但資格權權利行使規(guī)則在立法與政策上的空白現(xiàn)狀引發(fā)了各地試點方案中資格權主體的認定標準、資格權登記制度與資格權退出機制相互矛盾的結果，阻礙權利的有效實現(xiàn)。

2 宅基地資格權的權利來源

2.1 宅基地資格權權利來源的學理爭議

宅基地“資格權”作為最新產(chǎn)生的政策表達，但理論界關于其權力淵源一直有著不同的理解，形成了宅基地資格權來源于集體成員權、宅基地資格權來源于宅基地使用權與宅基地資格權來源于特殊總有關系等觀點并行的局面。筆者認為，當前學界對宅基地資格權權利來源的區(qū)別認識實質上為各方對宅基地“三權分置”的內(nèi)在邏輯與宅基地“三權”間的關系缺乏共識的結果，厘清宅基地資格權的權利來源應建立在對前述問題正確認識的基礎上。

2.2 宅基地產(chǎn)權“二元”向“三元”轉變的內(nèi)在邏輯

宅基地產(chǎn)權“二元”結構的法理內(nèi)涵。一方面，集體土地所 有權是表征集體公共利益的私權利；另一方面，保障農(nóng)民的居住權利為宅基地制度的首要功能，因此農(nóng)民向集體經(jīng)濟組織申請取得宅基地基本上適用“公平分配、無償取得”的原則。

創(chuàng)設宅基地資格權的制度目標。創(chuàng)設宅基地資格權是平衡宅基地的社會保障屬性與財產(chǎn)流轉價值的產(chǎn)物。一方面，保證宅基地的住房保障屬性要求保持宅基地資源配置封閉性與開放性的平衡，以此限制宅基地使用權的完全放開流轉。另一方面，“保障”宅基地資格權的穩(wěn)定性的根本目的在于“放活”宅基地使用權。

2.3 宅基地資格權源于集體成員權的辯證認識

宅基地資格權源于集體成員身份享有的住房保障權利。宅基地資格權的身份屬性實際上為集體土地集體成員所有的本質與集體土地的社會保障性特征共同影響的結果。首先，集體土地所有權為成員集體對于本集體所有土地的所有權，體現(xiàn)的是集體成員的共同利益。成員權為農(nóng)民基于成員身份在集體中享有的權利，為農(nóng)民個人與集體的制度鏈接。宅基地“三權分置”“放活”宅基地使用權的實質為破除宅基地使用權流轉環(huán)節(jié)的成員身份限制，以釋放集體土地的財產(chǎn)性收益權能。生產(chǎn)方式為分配正義的邏輯起點，在集體財產(chǎn)公有制的前提下，任何為集體發(fā)展做出貢獻、承擔集體發(fā)展責任的集體成員皆有享受住房保障利益的權利，應建立合理的分配機制加以保障。

3 宅基地資格權的權利內(nèi)涵

3.1 宅基地資格權的功能內(nèi)涵

宅基地資格權的功能應定位為實現(xiàn)集體成員“居者有其屋”?，F(xiàn)有觀點將宅基地資格權視為權利人向集體申請分配宅基地的請求權、集體成員繼受取得宅基地使用權的“最先受讓權”與“優(yōu)先受讓權”的認識缺乏對資格權的實現(xiàn)可行性的合理解釋。本文認為，當前“農(nóng)戶宅基地取得困難”的困局實質上為“一戶一宅”的宅基地分配方式與農(nóng)村人均土地資源不足、鄉(xiāng)村振興背景下集約節(jié)約利用土地需求不兼容的結果，在部分農(nóng)村地區(qū)土地資源緊張、宅基地退出不暢、農(nóng)民自愿退出意愿不足的環(huán)境下，仍以“一戶一宅”作為農(nóng)村居民住房保障的基礎分配制度缺乏可行性，有待變革。針對部分地區(qū)“無地可分”的現(xiàn)實，實踐中出現(xiàn)“建新拆舊”、集中建設（農(nóng)村住宅）”等變通“一戶一宅”分配規(guī)則保障農(nóng)村居民居住權益的舉措，2019年新修訂的《土地管理法》第六十二條第二款亦新增“人均土地少、不能保障一戶擁有一處宅基地的地區(qū)，縣級政府保障農(nóng)村村民實現(xiàn)戶有所居”的規(guī)則。因此，宅基地資格權的功能應定位為實現(xiàn)集體成員的“居者有其屋”的權利保障。首先，法治建設應遵循社會發(fā)展的規(guī)律，法律實踐應以社會實踐為基礎。在“一戶一宅”分配制度難以為繼、頻繁變通的局面下，以“居有其屋”理念重塑宅基地資格權的功能內(nèi)涵，是集體“無地可分”困境下實現(xiàn)宅基地居住保障功能的合理考量。其次，“居有其屋”為資格權內(nèi)在價值的原則性闡述，較“一戶一宅”分配規(guī)則有著更為開闊的解釋空間，回歸居住保障的價值內(nèi)涵，是權利內(nèi)涵兼顧原則性與靈活性的體現(xiàn)。

3.2 宅基地資格權的權能結構設計

筆者認為，宅基地資格權應當依據(jù)權力運行從產(chǎn)生到滅失的全過程，劃分為以請求權為核心，包括獲益權、退出權的三大母權能，以及以宅基地分配請求權為核心的十一項子權能。

（1）請求權

包括宅基地分配請求權、宅基地流轉取回請求權、宅基地同等條件優(yōu)先受讓請求權、宅基地第三方監(jiān)督管理請求權、宅基地救濟請求權。宅基地資格權的請求權能使得非集體成員不得享有宅基地請求權。農(nóng)戶在請求權因宅基地不充足而未實現(xiàn)的情況下，可以對集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉之宅基地享有同等條件優(yōu)先受讓權。另外，權利人還享有請求管理監(jiān)督第三方用地情況的權利，有權利申請救濟。無論是而暫時未實現(xiàn)或者是在通常情況下作為可期待利益而存在，義務主體均為集體經(jīng)濟組織。與近期觀點不同，筆者認為對第三方用地情況管理權是作為請求權的一部分而存在。

（2）獲益權

包括宅基地居住權、宅基地流轉獲益權、宅基地征收補償權、宅基地自我管理權。至于獲益權本身，筆者認為其應當區(qū)分于主流觀點認為的“收益”“權能。“獲益”多表示為獲得、謀取利益，整體表現(xiàn)為積極主動求取利益的過程，而“收”主要有收留、取來收下、收復等含義，在“收益”中主要體現(xiàn)為“取來利益并且收下”的含義?！笆铡陛^“獲”缺少了積極主動謀取的意味，更多表現(xiàn)為收取本身的動作。因而在涉及“三權分置”改革宅基地使用權取得后，農(nóng)戶需要自用還是通過特定方式對宅基地進行流轉存在一個思考過程，對于轉化為保障屬性或是獲取特定條件下利益的方式實為主動選擇獲取的過程，因而使用“獲益權”更加妥當。

（3）退出權

包括宅基地獲益權退出權以及宅基地整體退出權。僅退出獲益權，可以給予相應合理補償。而退出宅基地，則自動消滅集體組織成員身份，同時喪失宅基地資格權。

4 宅基地資格權權利實現(xiàn)的路徑構想

4.1 規(guī)范認定法律依據(jù)，推進資格權入法進程

宅基地資格認定關系重大，不僅在于農(nóng)戶個人獲益權與居住權的確權，還在于農(nóng)村經(jīng)濟的振興以及社會大局安穩(wěn)[當下宅基地資格權權利實現(xiàn)的首要任務，便是推動宅基地資格權的認定機構、認定方式與認定步驟寫入法律，使資格權確權經(jīng)由法律法規(guī)明確規(guī)范，便于權利的行使以及身份審查糾紛救濟的參照有法可依。

4.2 規(guī)范宅基地資格權的主體認定機制

鑒于在宅基地資格主體界定上，學界確實存在“農(nóng)戶”與“集體成員個人”兩種不同觀點，出于中國農(nóng)村長期存在的家戶制觀念以及財產(chǎn)處理方式，使用“農(nóng)戶”作為宅基地資格主體具有成員關系較為穩(wěn)定執(zhí)行與協(xié)調(diào)成本較低、地域歷史認同感接受度強、較大限度保護農(nóng)業(yè)戶籍個體在集體經(jīng)濟組織中的利益、實踐中多用作集體經(jīng)濟組織基本成員等獨特優(yōu)點，因而采用“農(nóng)戶”為權利主體與權利行使主體似乎并無不妥。然而，隨著當前城鎮(zhèn)化進程與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，“人戶分離”現(xiàn)象的發(fā)生與正常農(nóng)業(yè)人口流動愈加頻繁，單純以戶籍作為認定基礎，易引發(fā)利益分配不均與村民抵觸情緒，更有學者指出農(nóng)村戶籍制度應當劃清行政管理綜合手段與私權界限，考慮到該種因素，應當對農(nóng)村戶籍登記建立綜合評價體系，建立農(nóng)村綜合評價認定責任小組，綜合考量戶籍地居住地符合情況、村民民主協(xié)商意見、經(jīng)濟來源與經(jīng)濟能力、是否為“新村民”或個別特殊人員等標準進行綜合認定，同時由地方政府出臺指導標準，設置救濟措施以監(jiān)督該評價認定體系正常運行。

4.3 建立宅基地資格權的登記制度

宅基地登記工作改革試點以來，全國各地實踐措施不一，主要有發(fā)放資格權登記卡進行單獨登記（如浙江省德清縣等）、山東省試點地區(qū)保留資格權的地票期權發(fā)放、不動產(chǎn)登記簿特別注明（如安徽省旌德縣等）、不體現(xiàn)資格權（如江西省余江縣）。綜合各種實踐方式來看，發(fā)放資格權憑證較為便利管理，可以確立宅基地資格權登記制度，對于符合條件的農(nóng)戶予以頒布證書或其他權利憑證，外顯資格權的表現(xiàn)形式。將資格權的認證與確權并入到不動產(chǎn)確權管理體系，同時規(guī)定明確該憑證的繼承機制與更換機制，注明權利憑證使用方式、使用規(guī)則、使用注意等信息。

4.4 規(guī)范宅基地資格權的退出機制

根據(jù)各地實踐情況反饋，宅基地退出可以分為三種方式，第一種是應當強制收回的情形，包括集體經(jīng)濟組織成員因退出集體而失去成員身份的情形，此時成員身份權利與資格權全部放棄；第二種為宅基地資格權人自愿放棄權利，包括有償退出資格權的情形。而為了保護放棄資格權后不存在資格權的農(nóng)戶，集體經(jīng)濟組織可以予以適當補償，也需要設立風險防范機制和評價體系，并定期進行考察。避免農(nóng)戶無地、無居等特殊情況的發(fā)生。

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