山東省農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策運(yùn)行現(xiàn)狀、政策效應(yīng)及策略分析

矯玉潔

摘要：本文以山東省農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策的運(yùn)行現(xiàn)狀為切入點(diǎn)，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步與生態(tài)優(yōu)化三元協(xié)同、螺旋遞進(jìn)的“三元協(xié)同遞進(jìn)”效應(yīng)模型，并分析了農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策面臨的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、代償風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)和未到期擔(dān)保的潛在風(fēng)險(xiǎn)，并就山東省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保發(fā)展策略進(jìn)行了分析。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)擔(dān)保；運(yùn)行現(xiàn)狀；政策效應(yīng)；策略分析

1 農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策運(yùn)行現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)關(guān)系到人民的基本生活保障，在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)著基礎(chǔ)地位并具有明顯的支撐作用。而由于農(nóng)業(yè)自身靠天吃飯帶來的風(fēng)險(xiǎn)問題，導(dǎo)致本就需要大量資金扶持的農(nóng)業(yè)面臨著“融資難”“融資貴”的瓶頸。近些年，就如何解決三農(nóng)融資難題，國家陸續(xù)出臺(tái)了各種政策制度和管理規(guī)定。2016年，國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司成立，作為全國農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系在國家層面的實(shí)體機(jī)構(gòu)，其成立標(biāo)志著國家在農(nóng)業(yè)擔(dān)保領(lǐng)域的布局正式推開，截至2020年3月末，33家省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司共設(shè)立分支機(jī)構(gòu)1248家，共有專職員工3000余人，對(duì)全國主要農(nóng)業(yè)縣的業(yè)務(wù)覆蓋率達(dá)到92％以上，已建成上下聯(lián)動(dòng)、緊密可控的農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保網(wǎng)絡(luò)體系[1]。

在此背景下，作為山東省推行農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策的主力軍，山東省農(nóng)業(yè)發(fā)展信貸擔(dān)保有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱“山東農(nóng)擔(dān)”）于2017年12月18日正式成立，到位注冊(cè)資本金40億元。山東是全國重要的農(nóng)業(yè)大省。根據(jù)國家農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保聯(lián)盟有限責(zé)任公司統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國800個(gè)產(chǎn)糧大縣中，山東共有73個(gè)，占全國總數(shù)的9.13%，僅次于黑龍江與河南，位居全國第三；全國586個(gè)畜牧大縣中，山東共有40個(gè)，占全國總數(shù)的6.83%，位居全國第四[2]。因此，相比于其他省份，山東省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保的發(fā)展本身就具有廣泛的需求與基礎(chǔ)。因此，經(jīng)過4年的快速發(fā)展，截至2021年年底，山東農(nóng)擔(dān)累保、在保、新增金額均居全國首位。代償項(xiàng)目175筆、6251.3萬元，項(xiàng)目累計(jì)代償率為0.23%。實(shí)現(xiàn)利潤總額83713萬元，同比增加47065萬元，增長(zhǎng)128%[3]。截至2022年一季度，公司累計(jì)提供擔(dān)保貸款達(dá)到1000.1億元，成為全國33家省級(jí)農(nóng)擔(dān)公司第一個(gè)突破千億元的公司，較40億元注冊(cè)資本將財(cái)政支農(nóng)資金效應(yīng)放大了25倍，受益農(nóng)戶達(dá)到18.1萬戶；在保額達(dá)到637.9億元、占全國的18.6%；2022年一季度新增額達(dá)142.9億元、占全國的19.9%[4]。山東農(nóng)擔(dān)的貸款規(guī)模迅速擴(kuò)張，且風(fēng)險(xiǎn)控制情況良好，累計(jì)代償率保持在可控水平。

2 農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策效應(yīng)分析

2.1 理論基礎(chǔ)：協(xié)同效應(yīng)和溢出效應(yīng)

農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策與農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有協(xié)同效應(yīng)。通過農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策的增信作用，農(nóng)民獲得農(nóng)業(yè)貸款的難度降低，可以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大生產(chǎn)，脫貧致富。借助農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策，國家可以精準(zhǔn)推動(dòng)重點(diǎn)農(nóng)業(yè)細(xì)分行業(yè)相關(guān)政策的施行，促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的革新及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策同時(shí)具有溢出效應(yīng)。農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來社會(huì)效應(yīng)和生態(tài)效應(yīng)。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)民安居樂業(yè)，農(nóng)村新容新貌，帶動(dòng)更多年輕勞動(dòng)力回歸農(nóng)村，用新思路、新技術(shù)尋找創(chuàng)業(yè)及致富機(jī)會(huì)，帶來正向社會(huì)效應(yīng)。通過政策導(dǎo)向，優(yōu)化當(dāng)?shù)刭Y源配置，深入發(fā)展農(nóng)業(yè)深加工體系，提高耕地利用率，形成良好生態(tài)效應(yīng)。

2.2 構(gòu)建“三元協(xié)同遞進(jìn)”效應(yīng)模型

基于農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策的協(xié)同效應(yīng)和溢出效應(yīng)，構(gòu)建農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步與生態(tài)優(yōu)化三元協(xié)同、螺旋遞進(jìn)的“三元協(xié)同遞進(jìn)”效應(yīng)模型。

2.2.1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展效應(yīng)

農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策的實(shí)行和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展表現(xiàn)出明顯的協(xié)同效應(yīng)和放大效應(yīng)，在提高農(nóng)民收入的同時(shí)促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)的革新及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。農(nóng)業(yè)因?yàn)樽陨硖赜械娘L(fēng)險(xiǎn)，其融資時(shí)一直存在“難、貴、煩”的問題，而農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策正是利用自身“增信、分險(xiǎn)、賦能”的公益功能，助力解決三農(nóng)融資問題。通過擔(dān)保后貸款的發(fā)放，農(nóng)民獲得足夠資金擴(kuò)大再生產(chǎn)，提升農(nóng)業(yè)技術(shù)技能，優(yōu)化當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，深化農(nóng)業(yè)精加工產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)全村致富，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

2.2.2 社會(huì)進(jìn)步效應(yīng)

農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策通過改善農(nóng)村經(jīng)濟(jì)狀況，帶來了社會(huì)效應(yīng)。農(nóng)民經(jīng)濟(jì)條件改善，生活質(zhì)量和水平上升，形成了良好的村容村居村貌，同時(shí)帶動(dòng)旅游業(yè)（如農(nóng)家樂）等發(fā)展。農(nóng)家樂的發(fā)展進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民自身對(duì)于良好農(nóng)村環(huán)境的自我要求。農(nóng)村環(huán)境的改善促使更多商機(jī)涌現(xiàn)，農(nóng)村人口回流，新思想、新環(huán)境、新技術(shù)下更多商機(jī)涌現(xiàn)，推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)環(huán)境的持續(xù)優(yōu)化，推進(jìn)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程。

2.2.3 生態(tài)優(yōu)化效應(yīng)

農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，帶動(dòng)綠色農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工行業(yè)發(fā)展，通過政策導(dǎo)向種植生態(tài)友好類作物，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，提升耕地利用效率。而農(nóng)村旅游業(yè)的發(fā)展貫徹了“綠水青山就是金山銀山”的理念，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化。

基于“三元協(xié)同遞進(jìn)”效應(yīng)模型，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三個(gè)層面的發(fā)展形成良性循環(huán)，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的全面發(fā)展，有效推動(dòng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施。

3 山東省農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策面臨風(fēng)險(xiǎn)

3.1 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)本身作為“靠天吃飯”的行業(yè)，相比其他行業(yè)來說，具有極大的不確定性。同時(shí)，農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有協(xié)變性，即一旦一地發(fā)生惡劣氣候?yàn)?zāi)害，該區(qū)域所有農(nóng)戶均將遭受損失。這就意味著，一旦農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策下發(fā)生的農(nóng)業(yè)貸款過于集中在一地，一旦該地氣候發(fā)生任何異動(dòng)，將會(huì)造成該區(qū)域的所有農(nóng)業(yè)貸款無法償還的結(jié)果。盡管隨著技術(shù)的進(jìn)步，近些年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的技術(shù)水平和抗災(zāi)能力有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但農(nóng)業(yè)受氣候影響是本質(zhì)、根源上的風(fēng)險(xiǎn)，是無論何時(shí)都無法被忽略的、必須得到足夠重視的風(fēng)險(xiǎn)。除了氣候影響外，大規(guī)模的疫病也對(duì)養(yǎng)殖業(yè)帶來巨大的隱患。

3.2 擔(dān)保行業(yè)的代償風(fēng)險(xiǎn)

擔(dān)保的本質(zhì)就是在借款人無法償還借款時(shí)，擔(dān)保人代借款人履行償還借款的義務(wù)，即所謂“代償”。擔(dān)保作為收益低、風(fēng)險(xiǎn)高的行業(yè)，本身就具備明顯的政策導(dǎo)向和財(cái)政支持性質(zhì)。農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保公司是基于國家對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持應(yīng)運(yùn)而生的，是政策性機(jī)構(gòu)，本身并不以營利為目的，山東農(nóng)擔(dān)的擔(dān)保費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)最高甚至不超過0.75%，而由于農(nóng)業(yè)本身的風(fēng)險(xiǎn)及其他因素綜合影響，其面臨的代償風(fēng)險(xiǎn)其實(shí)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出其擔(dān)保費(fèi)率的收益，會(huì)加劇公司的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。因此，這就對(duì)農(nóng)業(yè)擔(dān)保類產(chǎn)品的風(fēng)控措施提出了極高的要求。

3.3 貼息帶來尋租風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策主要依靠財(cái)政補(bǔ)貼推動(dòng)，然而，經(jīng)過財(cái)政補(bǔ)貼后的農(nóng)業(yè)貸款產(chǎn)品利率較之于其他貸款產(chǎn)品更為優(yōu)惠，會(huì)帶來尋租風(fēng)險(xiǎn)。例如，農(nóng)業(yè)擔(dān)保貼息政策足夠優(yōu)惠后，可能會(huì)產(chǎn)生貼息后的農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款利率低于銀行同期理財(cái)產(chǎn)品的情況，這就必然會(huì)導(dǎo)致一部分投機(jī)分子意圖獲取這部分無風(fēng)險(xiǎn)的超額利潤，這就是農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款中的財(cái)政貼息政策誘發(fā)尋租行為帶來的風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)務(wù)中，若沒有足夠的措施和手段保證農(nóng)業(yè)擔(dān)保貸款的用途和去向，將面臨較大的尋租風(fēng)險(xiǎn)。而與此同時(shí)，政府拿出了大量資金作為補(bǔ)貼，但想引導(dǎo)的資金卻并沒有去到政策指引的方向，會(huì)造成財(cái)政資金的極大浪費(fèi)。

3.4 未到期擔(dān)保的潛在風(fēng)險(xiǎn)

農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保的到期風(fēng)險(xiǎn)是具有滯后性的。按照山東農(nóng)擔(dān)現(xiàn)在推行的擔(dān)保產(chǎn)品來分析，擔(dān)保產(chǎn)品期限多為1～3年，現(xiàn)在到期的多為19～20年的客戶。而2021～2022年大批量新增的客戶現(xiàn)在還未到還款期，因此，要做好疫情影響下，農(nóng)業(yè)類客戶經(jīng)營困難加劇，到期還款時(shí)可能出現(xiàn)困難的預(yù)期和準(zhǔn)備，這將加劇未來農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司代償?shù)目赡堋?/p>

4 山東省農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策發(fā)展策略分析

4.1 拓展渠道，建立合作機(jī)制

推進(jìn)“保擔(dān)合作”。農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)是農(nóng)業(yè)擔(dān)保業(yè)務(wù)面臨的首要風(fēng)險(xiǎn)。因此，與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司建立合作關(guān)系，是降低農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司自身面臨風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措。同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對(duì)于幫助農(nóng)民規(guī)避未來生產(chǎn)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)也有重要意義，然而，現(xiàn)在很多農(nóng)民并沒有對(duì)這一問題產(chǎn)生足夠的重視，不能通過提前購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)來規(guī)避發(fā)生災(zāi)難性氣候?qū)е聹p產(chǎn)、減收時(shí)帶來的風(fēng)險(xiǎn)。通過“保擔(dān)合作”，降低農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，也可以更好地在農(nóng)民中推廣農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的重要性，使合作雙方達(dá)到雙贏的目的。

推進(jìn)“銀擔(dān)合作”。通過山東農(nóng)貸合作放款機(jī)構(gòu)分析，其主要合作機(jī)構(gòu)為各地農(nóng)商行，目前已與226家銀行簽署銀擔(dān)互信協(xié)議。隨著國家對(duì)于普惠金融的大力推動(dòng)，近些年各地銀行也陸續(xù)出臺(tái)普惠、助農(nóng)等信貸優(yōu)惠政策，這與農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策的初衷不謀而合。同時(shí)，較之于其他可以發(fā)放貸款的機(jī)構(gòu)，銀行本身的貸款產(chǎn)品利率低，又加之其可以吸儲(chǔ)，可放貸資金量充足，因此，銀行成為農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策推行的第一選擇。而農(nóng)商行本身具備一定的政策導(dǎo)向作用，又有較多的網(wǎng)點(diǎn)分布在縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等地，自然是農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司合作的最優(yōu)選擇。通過“銀擔(dān)合作”，雙方共同把控風(fēng)險(xiǎn)，共享客戶資源，實(shí)現(xiàn)了放貸效率和貸款收益的最大化。

推進(jìn)“銷擔(dān)合作”。供銷社作為為農(nóng)服務(wù)的經(jīng)濟(jì)組織，是與農(nóng)民距離最近、聯(lián)系最密切的單位。與大城市相對(duì)完善的金融市場(chǎng)相比，農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展相對(duì)滯后，對(duì)社會(huì)關(guān)系的依賴程度更高。因此，發(fā)揮農(nóng)村地緣優(yōu)勢(shì)，如供銷社等，建立集群內(nèi)部成員的信用水平，減少信貸市場(chǎng)信息不對(duì)稱，是農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保發(fā)展的有效策略。同時(shí)，全國各地供銷社也在不斷與時(shí)俱進(jìn)，搭建視頻直播和銷售平臺(tái)，帶貨助農(nóng)。農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司可以通過與供銷社的合作，從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈角度入手，基于供應(yīng)鏈金融的思路，通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的上下游渠道，拓寬自己的客戶面，提供更為豐富多樣的農(nóng)業(yè)貸款擔(dān)保產(chǎn)品。通過“銷擔(dān)合作”，解決“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難題，支持農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體發(fā)展壯大。

4.2 科技賦能，打造精準(zhǔn)風(fēng)控

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代已經(jīng)到來，大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)的發(fā)展，已將金融領(lǐng)域推入了新的發(fā)展軌道。這對(duì)于農(nóng)業(yè)擔(dān)保行業(yè)來說，既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。通過金融科技進(jìn)行用戶畫像和精準(zhǔn)風(fēng)控，可以有效降低擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)。推動(dòng)金融科技下鄉(xiāng)，基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用，優(yōu)化農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策頂層設(shè)計(jì)、完善農(nóng)擔(dān)產(chǎn)品細(xì)節(jié)、精簡(jiǎn)農(nóng)擔(dān)業(yè)務(wù)流程，切實(shí)提高農(nóng)村普惠金融覆蓋率，建設(shè)科技強(qiáng)農(nóng)、擔(dān)保富農(nóng)的山東省農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策體系。

4.3 智庫建設(shè)，夯實(shí)理論基礎(chǔ)

加強(qiáng)與高等院校和科研院所的合作。任何政策的推行都要有數(shù)據(jù)支撐和理論根據(jù)，空中樓閣堆砌而成的高塔為未來埋下了巨大的隱患。農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策所負(fù)擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的特殊性決定了在其相關(guān)政策的制定和推行上，應(yīng)保持一定的謹(jǐn)慎性和審慎的態(tài)度，一旦代償數(shù)額太高，將會(huì)對(duì)財(cái)政造成巨大壓力，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)造成不良影響。因此，農(nóng)擔(dān)公司應(yīng)注重與研究機(jī)構(gòu)的合作、交流，共同進(jìn)行行業(yè)調(diào)研、項(xiàng)目研究、數(shù)據(jù)分析等工作。研究的方向既應(yīng)包括農(nóng)業(yè)方向課題，即開展農(nóng)業(yè)細(xì)分行業(yè)研究，為有效識(shí)別市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、積極穩(wěn)妥應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化做出基礎(chǔ)性工作，也應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)方向課題，即研究宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和不同農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策指標(biāo)變化帶來的不同效應(yīng)等內(nèi)容，為未來的政策制定奠定扎實(shí)的理論基礎(chǔ)。

農(nóng)業(yè)發(fā)展關(guān)系著國計(jì)民生，在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中具有“重中之重”的地位。打破制約農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的枷鎖，是推動(dòng)三農(nóng)快速發(fā)展的必要舉措。近些年，全國的農(nóng)業(yè)擔(dān)保公司都在如火如荼地發(fā)展壯大中，農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策也在大力推行的過程中。農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策確實(shí)在助農(nóng)、惠農(nóng)等方面發(fā)揮了重要的作用，但是作為國家政策性機(jī)構(gòu)，各地各級(jí)農(nóng)擔(dān)公司未來的發(fā)展仍舊任重而道遠(yuǎn)。只有正視發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和困難，切實(shí)傾聽農(nóng)民的需求和渴望，才能將農(nóng)業(yè)擔(dān)保政策真正落到實(shí)處，為三農(nóng)的發(fā)展、為鄉(xiāng)村振興貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)

[1] 呂靜，孫小龍，郭沛.中國政策性農(nóng)業(yè)擔(dān)保的實(shí)施效果[J].河南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2020（2）：173-180.

[2] 曾紀(jì)芬.廣西農(nóng)業(yè)信貸融資擔(dān)保支持脫貧攻堅(jiān)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略政策研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2019（24）：45-59，69.

[3] 李欣姿，楊淞婷，曲哲霆.農(nóng)業(yè)信貸對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值影響的實(shí)證分析及完善舉措研究——基于柯布-道格拉斯生產(chǎn)函數(shù)模型[J].南方農(nóng)機(jī)，2021（23）：96-98.

[4] 葉明華，陳康.農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)擔(dān)保協(xié)同增信的機(jī)理與實(shí)現(xiàn)路徑[J].上海保險(xiǎn)，2021（11）：23-27.