黨的十八大以來黨內(nèi)問責(zé)制的建設(shè)成就及效能提升途徑

王旭東

〔摘要〕 黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨不斷推動(dòng)黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)，在制度改革、制度配套、內(nèi)容程序設(shè)置、制度貫徹落實(shí)等方面取得了一系列成就。分析黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)的成就，可以將相關(guān)經(jīng)驗(yàn)概括為四個(gè)方面：一是黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)必須堅(jiān)持的政治前提，二是完善黨內(nèi)法規(guī)體系是黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)的制度保障，三是抓好“關(guān)鍵少數(shù)”是黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)的重要目標(biāo)，四是強(qiáng)化制度執(zhí)行是落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制的關(guān)鍵所在。為了進(jìn)一步提升黨內(nèi)問責(zé)制的效能，應(yīng)當(dāng)規(guī)范自由裁量范圍，明確黨內(nèi)問責(zé)制的裁量基準(zhǔn)；加強(qiáng)紀(jì)檢隊(duì)伍建設(shè)，提升黨內(nèi)問責(zé)制執(zhí)行效果；明確責(zé)任界限，推動(dòng)黨內(nèi)問責(zé)制與相關(guān)規(guī)范有效銜接；完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，細(xì)化黨內(nèi)問責(zé)制的救濟(jì)程序。

〔關(guān)鍵詞〕 黨內(nèi)問責(zé)制；全面從嚴(yán)治黨；制度治黨；黨內(nèi)法規(guī)

〔中圖分類號(hào)〕D262.6〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2023）02-0025-06

中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)問責(zé)制既是黨內(nèi)法規(guī)制度體系的重要一環(huán)，又是中國特色社會(huì)主義問責(zé)制度的重要組成部分。黨的二十大報(bào)告指出要不斷完善黨的自我革命制度規(guī)范體系，“落實(shí)全面從嚴(yán)治黨政治責(zé)任，用好問責(zé)利器”〔1〕，確保黨的自我革命永遠(yuǎn)在路上。黨的十八大以來，黨內(nèi)問責(zé)制聚焦于黨和國家的中心任務(wù)，圍繞黨的重大決策部署，堅(jiān)持失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，在制度和實(shí)踐上不斷完善問責(zé)制度，形成了相對(duì)完善的黨內(nèi)問責(zé)制。深入總結(jié)黨的十八大以來黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)的成就和經(jīng)驗(yàn)，將為我們黨在新時(shí)代新征程中繼續(xù)提升黨內(nèi)問責(zé)制效能提供重要借鑒。

一、黨的十八大以來黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)的成就

黨內(nèi)問責(zé)制的建設(shè)事關(guān)全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局的落實(shí)，事關(guān)黨的建設(shè)的具體成效。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央持續(xù)發(fā)力，有效推進(jìn)了黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)的系統(tǒng)化、規(guī)范化。

（一）深化制度改革，明確落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制的責(zé)任主體

2003年后，黨和國家開始構(gòu)建完善中國特色社會(huì)主義問責(zé)制度，為黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)提供了制度框架，但由于中國特色社會(huì)主義問責(zé)制度包含黨內(nèi)問責(zé)與行政問責(zé)兩方面的內(nèi)容，且二者區(qū)分程度有所不足，導(dǎo)致二者在橫向上職權(quán)相互交叉、界限模糊不清，在縱向上權(quán)責(zé)不對(duì)等、責(zé)任監(jiān)督不到位。黨的十八大以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國開始深化中國特色社會(huì)主義問責(zé)制度改革，逐步構(gòu)建從上到下、從內(nèi)到外的層級(jí)監(jiān)督和權(quán)力制約機(jī)制，形成了覆蓋紀(jì)檢、監(jiān)察、巡視等領(lǐng)域的交叉問責(zé)網(wǎng)絡(luò)。特別為了加強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)的執(zhí)紀(jì)效果，黨和國家作出紀(jì)檢監(jiān)察體制改革部署，一體推進(jìn)黨的紀(jì)律檢查體制改革，推進(jìn)了黨內(nèi)問責(zé)制的深化改革。問責(zé)制度改革高度整合了黨和政府兩個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的反腐敗力量，有利于各級(jí)黨委對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察公職的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)〔2〕，進(jìn)一步優(yōu)化了紀(jì)檢和監(jiān)察的工作模式，加大了對(duì)履職不力、失職失責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)干部的問責(zé)力度，充實(shí)了黨內(nèi)執(zhí)紀(jì)問責(zé)的力量，使黨內(nèi)問責(zé)制的執(zhí)行效率和落實(shí)力度得以提升和加強(qiáng)。

同時(shí)，我們黨還逐步明確了落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制的責(zé)任主體。明確責(zé)任主體有助于確定權(quán)責(zé)歸屬，實(shí)施精準(zhǔn)問責(zé)，強(qiáng)化問責(zé)效果。黨中央于2019年修訂了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》（以下簡稱2019年《問責(zé)條例》），進(jìn)一步完善了黨內(nèi)問責(zé)制，提升了黨內(nèi)問責(zé)制的政治性、精準(zhǔn)性、實(shí)效性，明確了落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制的責(zé)任主體。2019年《問責(zé)條例》第四條規(guī)定“黨委（黨組）應(yīng)當(dāng)履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任”，“紀(jì)委應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督責(zé)任，協(xié)助同級(jí)黨委開展問責(zé)工作”，“黨的工作機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)職能履行監(jiān)督職責(zé)”?！?〕4第九條規(guī)定紀(jì)委“對(duì)同級(jí)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)的黨組織及其主要負(fù)責(zé)人啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級(jí)黨委主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)”〔3〕9。通過明確責(zé)任主體與協(xié)助主體的職責(zé)權(quán)限，解決了之前黨委和上級(jí)紀(jì)委部分職責(zé)相互交叉、權(quán)責(zé)不清的問題。此外，2019年《問責(zé)條例》還詳細(xì)明確了紀(jì)委、紀(jì)委派出機(jī)構(gòu)、黨的工作機(jī)關(guān)在黨內(nèi)問責(zé)制執(zhí)行中的權(quán)責(zé)關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，2020年印發(fā)的《黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任規(guī)定》要求“黨委（黨組）落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任”〔4〕223，“黨委（黨組）書記履行本地區(qū)本單位全面從嚴(yán)治黨第一責(zé)任人職責(zé)”〔4〕225，進(jìn)一步明確了落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制的責(zé)任主體。

（二）完善制度配套，構(gòu)建與黨內(nèi)問責(zé)制相配套的法規(guī)制度體系

制度作用的有效發(fā)揮需要一系列相關(guān)配套制度的實(shí)施，黨內(nèi)問責(zé)制同樣如此。圍繞全面從嚴(yán)治黨的相關(guān)要求，黨中央清理、修訂、制定了一系列黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，構(gòu)建了與黨內(nèi)問責(zé)制相配套的法規(guī)制度體系。2013年黨中央在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出要完善和落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)制。2015年黨中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，2016年黨的十八屆六中全會(huì)通過了《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，這三個(gè)文件以黨章為遵循，規(guī)定了黨員在從政、用權(quán)、修身、齊家方面的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則。為了使黨內(nèi)問責(zé)工作有規(guī)可依，實(shí)現(xiàn)依規(guī)治黨、制度治黨，黨中央于2016年頒布了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，這是中國共產(chǎn)黨成立以來首個(gè)就黨內(nèi)問責(zé)工作制定的專門系統(tǒng)的法規(guī)制度，對(duì)黨內(nèi)問責(zé)工作的責(zé)任主體、問責(zé)對(duì)象、問責(zé)范圍和問責(zé)程序作出了明確規(guī)定，標(biāo)志著黨內(nèi)問責(zé)制的建立。2017年在黨的十九大修訂的黨章中，明確指出黨組織如果在維護(hù)黨的紀(jì)律方面失職，必須問責(zé)。2018年通過的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》將問責(zé)對(duì)象進(jìn)一步明確為違反黨紀(jì)應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)責(zé)任追究的黨組織和黨員，并詳細(xì)規(guī)定了違紀(jì)和紀(jì)律處分種類，有力地推動(dòng)了黨內(nèi)問責(zé)制的完善和實(shí)施。針對(duì)黨內(nèi)問責(zé)制實(shí)施過程中存在的問責(zé)不力、問責(zé)泛化和簡單化等問題，黨中央于2019年修訂了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，標(biāo)志著黨內(nèi)問責(zé)制得到進(jìn)一步完善。除此之外，黨中央還修訂了《干部選拔任用工作監(jiān)督檢查和責(zé)任追究辦法》、制定了《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則》、頒布了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》，推動(dòng)了黨內(nèi)問責(zé)工作的法治化、制度化、系統(tǒng)化，間接推動(dòng)了黨內(nèi)問責(zé)制的完善和落實(shí)?？傊?，黨的十八大以來，我們黨逐步構(gòu)建了以黨章為根本，以黨內(nèi)準(zhǔn)則和相關(guān)條例為支撐，以相關(guān)規(guī)制、規(guī)定、辦法為補(bǔ)充，與黨內(nèi)問責(zé)制相配套的法規(guī)制度體系。

（三）明確內(nèi)容與程序，促進(jìn)黨內(nèi)問責(zé)制規(guī)范化

規(guī)范化是黨內(nèi)問責(zé)制實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定運(yùn)行的重要前提。在黨內(nèi)問責(zé)制落實(shí)過程中，“既有問責(zé)不嚴(yán)的問題，也有問責(zé)泛化、簡單粗暴的問題；既有問責(zé)程序不夠規(guī)范的問題，也有問責(zé)尺度把握不一的問題；既有以簡單問責(zé)下級(jí)代替自己整改落實(shí)，以追究直接責(zé)任代替追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的問題，也有形式主義、官僚主義等問題”〔5〕。我們黨針對(duì)以上問題規(guī)范了黨內(nèi)問責(zé)制的相關(guān)內(nèi)容。一是明確了黨內(nèi)問責(zé)制的適用情形。黨的十八大之前，黨內(nèi)問責(zé)制的適用情形主要涵蓋黨風(fēng)廉政建設(shè)、干部人事制度、黨內(nèi)監(jiān)督等領(lǐng)域。黨的十八大以后，黨內(nèi)問責(zé)制的適用情形逐漸豐富，拓展到黨的組織、作風(fēng)、紀(jì)律、廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)等內(nèi)容，涵蓋了黨的建設(shè)的各個(gè)方面，并將與人民利益密切相關(guān)的問題也納入了黨內(nèi)問責(zé)的范圍。同時(shí)，為了進(jìn)一步激勵(lì)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為，2019年《問責(zé)條例》新增了免于問責(zé)或者減輕問責(zé)的幾種情形，體現(xiàn)了嚴(yán)管與厚愛、激勵(lì)與約束并重的原則。二是更加精準(zhǔn)地規(guī)定了黨內(nèi)問責(zé)制的問責(zé)對(duì)象。2019年《問責(zé)條例》規(guī)定了黨內(nèi)問責(zé)的對(duì)象即“黨組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)干部，重點(diǎn)是黨委（黨組）、黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，紀(jì)委、紀(jì)委派駐（派出）機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員”〔3〕4；明確在職責(zé)范圍內(nèi)，黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子負(fù)有全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人和直接主管成員承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，參與成員承擔(dān)重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；還將各級(jí)紀(jì)委、紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)成員納入了問責(zé)對(duì)象范圍之內(nèi)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)紀(jì)律監(jiān)督機(jī)關(guān)的有效監(jiān)督，防止了問責(zé)異化、泛化。三是進(jìn)一步規(guī)范了黨內(nèi)問責(zé)制的流程。黨的十八大以來，為了使黨內(nèi)問責(zé)的流程更加規(guī)范化、精準(zhǔn)化，我們黨將黨內(nèi)問責(zé)制的流程細(xì)分為調(diào)查程序、決定程序、執(zhí)行程序、救濟(jì)程序，還增加了申訴程序、糾錯(cuò)程序，并創(chuàng)新性提出“終身問責(zé)”的追責(zé)原則。這些調(diào)整變化使黨內(nèi)問責(zé)制的流程更加細(xì)化和具有可行性，解決了流程不連貫、救濟(jì)缺乏等問題。

（四）嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制，彰顯其管黨治黨的治理效能

中國共產(chǎn)黨是當(dāng)今世界最大的政黨，大有大的難處，如何有效地管黨治黨、保持黨的先進(jìn)性和純潔性、切實(shí)推進(jìn)黨的自我革命是黨必須解決的現(xiàn)實(shí)問題。黨的十八大以來，黨中央把黨內(nèi)問責(zé)制作為黨的建設(shè)的重要制度創(chuàng)新，發(fā)揮黨內(nèi)問責(zé)制在從嚴(yán)治黨中的重要作用，取得了顯著的治理效能。一是有效維護(hù)了黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。維護(hù)黨中央權(quán)威是黨的建設(shè)的首要任務(wù)。黨內(nèi)問責(zé)制強(qiáng)化了對(duì)損害中央權(quán)威的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究，將是否落實(shí)“兩個(gè)維護(hù)”作為黨內(nèi)問責(zé)的重要考核項(xiàng)目，明確了黨內(nèi)問責(zé)制的政治導(dǎo)向。二是增強(qiáng)了管黨治黨的力度。黨內(nèi)問責(zé)逐步制度化、常態(tài)化，形成完備的制度體系，壓實(shí)了各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部管黨治黨的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，形成了“明責(zé)、落責(zé)、問責(zé)”的黨內(nèi)問責(zé)“完整閉環(huán)”。針對(duì)管黨治黨責(zé)任落實(shí)不到位、管黨治黨不嚴(yán)不實(shí)、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)嚴(yán)峻等問題，我們黨在黨內(nèi)問責(zé)制中將“黨的作風(fēng)建設(shè)松懈”〔3〕6，“推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)不堅(jiān)決、不扎實(shí)”〔3〕7等情形也納入了黨內(nèi)問責(zé)的范圍，增強(qiáng)了各級(jí)黨組織管黨治黨的力度。三是激勵(lì)黨員干部擔(dān)當(dāng)作為。在落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制的過程中，失責(zé)必問、問責(zé)必嚴(yán)，將部分黨委（黨組）和少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部“慢作為、不作為、亂作為”的形式主義、官僚主義行為作為黨內(nèi)問責(zé)的重點(diǎn)，特別是對(duì)其在急難險(xiǎn)重任務(wù)中不敢擔(dān)當(dāng)作為、主動(dòng)避責(zé)、推卸責(zé)任等行為進(jìn)行問責(zé)，有效激發(fā)了黨組織和黨員干部履職盡責(zé)的內(nèi)在動(dòng)力。四是有效地遏制了腐敗。黨內(nèi)問責(zé)制將“對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督制約不力”〔3〕7等問題納入黨內(nèi)問責(zé)范圍，通過規(guī)范公權(quán)力運(yùn)行，打擊不收斂、不收手的問題，有效地遏制了腐敗行為。

二、黨的十八大以來黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)

（一）必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)

黨的十八大以來，黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)所取得的成就離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)只有以黨章為根本遵循、將堅(jiān)決做到“兩個(gè)維護(hù)”作為根本原則和首要任務(wù)，才能有效推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨、加強(qiáng)黨的建設(shè)、確保黨的路線方針政策和重大決策部署的貫徹落實(shí)。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)必須堅(jiān)持的政治前提。具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)。習(xí)近平總書記高度重視黨內(nèi)法規(guī)的制定，他指出制度建設(shè)要“本著于法周延、于事簡便的原則，注重實(shí)體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結(jié)合和配套，確保針對(duì)性、操作性、指導(dǎo)性強(qiáng)”〔6〕，為黨內(nèi)問責(zé)制以及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制定提供了基本遵循。二是增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”。黨的政治建設(shè)在黨的建設(shè)中處于首要地位，黨內(nèi)問責(zé)制將黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、“四個(gè)意識(shí)”不強(qiáng)、“兩個(gè)維護(hù)”不力、在重大原則問題上未能同黨中央保持一致等政治建設(shè)的問題作為黨內(nèi)問責(zé)的重點(diǎn)，維護(hù)了黨中央的權(quán)威，進(jìn)而推動(dòng)了黨內(nèi)問責(zé)制自身的完善。三是堅(jiān)持從嚴(yán)治黨。堅(jiān)持從嚴(yán)治黨，把紀(jì)律挺在前面，紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，將紀(jì)律和規(guī)矩作為從嚴(yán)治黨的標(biāo)尺，嚴(yán)格落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制，促使各級(jí)黨委履行主體責(zé)任、紀(jì)委承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)干部承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，從而提升了全面從嚴(yán)治黨的實(shí)效。

（二）必須堅(jiān)持完善黨內(nèi)法規(guī)體系

黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的重要依據(jù)，也是我國法治體系的重要組成部分。加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長遠(yuǎn)之策、根本之策。完善黨內(nèi)法規(guī)體系有助于推動(dòng)黨內(nèi)問責(zé)制規(guī)范化，增強(qiáng)黨內(nèi)問責(zé)制的權(quán)威性、穩(wěn)定性。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)也取得了重要進(jìn)展和顯著成就。習(xí)近平總書記高度重視制度治黨，他提出“堅(jiān)持依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)”〔7〕，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究”〔8〕92。黨中央在制定、修改、廢止、清理原有黨內(nèi)法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，形成了有規(guī)可循、內(nèi)容銜接、程序嚴(yán)密、功能互補(bǔ)的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，制定了與黨內(nèi)問責(zé)制相配套的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。在橫向上，黨內(nèi)問責(zé)制形成了與中央層面的黨內(nèi)法規(guī)相互配套、相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的制度格局，使黨內(nèi)的監(jiān)督制度、巡視制度、處分制度和問責(zé)制度能相互配合，共同推進(jìn)黨內(nèi)問責(zé)工作，充分發(fā)揮了各項(xiàng)黨內(nèi)法規(guī)制度的效能。在縱向上，黨內(nèi)問責(zé)制形成了以《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》為主干，以相關(guān)規(guī)則、暫行規(guī)定等不同維度制度為枝干的制度體系，同時(shí)，進(jìn)一步將黨內(nèi)問責(zé)內(nèi)容細(xì)化為22個(gè)方面，以省、市、縣（區(qū)）等層面的相關(guān)實(shí)施辦法為補(bǔ)充，構(gòu)建起相對(duì)完善的地方黨內(nèi)問責(zé)制度體系。實(shí)踐證明，依規(guī)治黨是落實(shí)黨要管黨、從嚴(yán)治黨的重要原則，只有增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的制度化、規(guī)范性和全面性，確保有規(guī)可依、有規(guī)可循，才能促進(jìn)黨內(nèi)問責(zé)制的完善發(fā)展，確保黨內(nèi)問責(zé)制的制約力和威懾力。

（三）必須堅(jiān)持抓好“關(guān)鍵少數(shù)”

黨的領(lǐng)導(dǎo)主要通過各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部來落實(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部掌握著大量政治資源，是各級(jí)政治權(quán)力的核心，其言行、修養(yǎng)、品德對(duì)于黨員和群眾具有重要的示范和引領(lǐng)作用。抓好對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”的監(jiān)督工作，尤其是對(duì)各級(jí)黨政組織主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督是黨內(nèi)問責(zé)制建設(shè)的重要目標(biāo)。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視“關(guān)鍵少數(shù)”這一群體，他指出“要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)‘關(guān)鍵少數(shù)，從嚴(yán)管好各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部”〔9〕102，領(lǐng)導(dǎo)干部一旦出問題，就容易搞亂風(fēng)紀(jì)，影響政治生態(tài)。在權(quán)力監(jiān)督方面，他提出“要加強(qiáng)對(duì)干部經(jīng)常性的管理監(jiān)督，形成對(duì)干部的嚴(yán)格約束。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律”〔8〕342。黨內(nèi)問責(zé)制將問責(zé)對(duì)象明確為黨委（黨組）、領(lǐng)導(dǎo)干部、黨的工作機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)成員，將問責(zé)矛頭指向“關(guān)鍵少數(shù)”，使黨內(nèi)問責(zé)更加精準(zhǔn)。在落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制的實(shí)踐中，案例警示發(fā)揮著重要作用，通過整理匯編因違規(guī)違紀(jì)被黨內(nèi)問責(zé)領(lǐng)導(dǎo)干部的典型案例，實(shí)現(xiàn)以案說德、以案說紀(jì)，能使廣大干部提升自律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，通過重點(diǎn)督促領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭加強(qiáng)廉潔自律、嚴(yán)格家教家風(fēng)，能使其主動(dòng)做到修身律己、廉潔齊家，將黨內(nèi)問責(zé)落早、落小、落實(shí)。實(shí)踐證明，黨內(nèi)問責(zé)制以抓領(lǐng)導(dǎo)干部這一“關(guān)鍵少數(shù)”群體為工作重點(diǎn)，抓住了從嚴(yán)治黨的工作重心，實(shí)現(xiàn)了以“關(guān)鍵少數(shù)”引領(lǐng)“絕大多數(shù)”，優(yōu)化了全面從嚴(yán)治黨的政治生態(tài)環(huán)境。

（四）必須堅(jiān)持強(qiáng)化制度執(zhí)行

“徒法不足以自行”，制度的生命力在于執(zhí)行，如果缺少執(zhí)行，再好的制度也會(huì)成為“稻草人”“紙老虎”。黨內(nèi)問責(zé)制只有被真正執(zhí)行和落實(shí)才能發(fā)揮制度“高壓線”的作用，才能實(shí)現(xiàn)真正的管黨治黨。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記高度重視制度執(zhí)行和落實(shí)，提出“要狠抓制度執(zhí)行，扎牢制度籬笆，真正讓鐵規(guī)發(fā)力、讓禁令生威”〔10〕，同時(shí)，他還強(qiáng)調(diào)“制定制度很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分氣力要花在這上面”〔9〕81。與此同時(shí)，他提出以問責(zé)為抓手，貫徹執(zhí)行黨內(nèi)問責(zé)制，堅(jiān)持有權(quán)就要有責(zé)，權(quán)責(zé)對(duì)等。黨內(nèi)問責(zé)制的執(zhí)行堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致，失責(zé)必問，倒逼管黨治黨責(zé)任的落實(shí)，對(duì)違法違紀(jì)的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部形成了震懾效應(yīng)，營造了良好的政治生態(tài)環(huán)境。此外，相關(guān)政策制度的制定實(shí)施也增強(qiáng)了黨內(nèi)問責(zé)制的落實(shí)成效。《中國共產(chǎn)黨關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》就提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力問題，提出了堅(jiān)持以上率下、加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育、強(qiáng)化監(jiān)督檢查、加強(qiáng)備案等意見。此外，《中國共產(chǎn)黨巡視制度》規(guī)定，將執(zhí)行黨章遵守黨的紀(jì)律，落實(shí)全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任等情況作為重點(diǎn)巡視內(nèi)容。實(shí)踐證明，強(qiáng)化制度執(zhí)行是落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制的關(guān)鍵所在。只有強(qiáng)化制度執(zhí)行，才能保障制度權(quán)威性，才能使領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任擔(dān)當(dāng)、黨性意識(shí)、道德素養(yǎng)得到提升，實(shí)現(xiàn)黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高。

三、進(jìn)一步提升黨內(nèi)問責(zé)制效能的途徑

（一）規(guī)范自由裁量范圍，明確黨內(nèi)問責(zé)制的裁量基準(zhǔn)

權(quán)責(zé)一致、錯(cuò)責(zé)相當(dāng)是黨內(nèi)問責(zé)制的基本原則，直接關(guān)系到能否準(zhǔn)確、公平、公正地實(shí)施黨內(nèi)問責(zé)制及相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)制度，也影響到風(fēng)清氣正的政治生態(tài)的形成。黨的十八大以來，與黨內(nèi)問責(zé)制相配套的法規(guī)制度體系基本形成，為管黨治黨提供了有效的制度工具。但制度的形成是不斷完善的過程，在當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)制的實(shí)踐過程中，由于相關(guān)條例、規(guī)定相對(duì)籠統(tǒng)、模糊，導(dǎo)致錯(cuò)罰不均、輕重失當(dāng)?shù)惹闆r也時(shí)有出現(xiàn)。因此，需要對(duì)黨內(nèi)問責(zé)制的相關(guān)法規(guī)條款進(jìn)行規(guī)范，規(guī)范其自由裁量的范圍，建立起相對(duì)統(tǒng)一的黨紀(jì)裁量基準(zhǔn)，有效規(guī)制黨內(nèi)問責(zé)制的自由裁量空間。一是明確裁量基準(zhǔn)主體。當(dāng)前黨內(nèi)問責(zé)制明確各級(jí)紀(jì)委履行監(jiān)督專責(zé)，協(xié)助同級(jí)黨委開展問責(zé)工作，但并不意味著各級(jí)紀(jì)委可以對(duì)問責(zé)范圍隨意縮小和擴(kuò)大。2019年《問責(zé)條例》明確規(guī)定由中央紀(jì)律檢查委員會(huì)負(fù)責(zé)法律解釋，因此應(yīng)將中央紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)問責(zé)制裁量基準(zhǔn)的制定主體，對(duì)黨內(nèi)問責(zé)制中存在的模糊情形和不確定事項(xiàng)，進(jìn)行補(bǔ)充解釋，確保黨內(nèi)問責(zé)制的統(tǒng)一有效，避免各級(jí)紀(jì)委的隨意解讀和裁量。二是明確問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。黨內(nèi)問責(zé)制中的模糊性表述會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)問責(zé)自由裁量范圍的擴(kuò)大，影響黨內(nèi)問責(zé)的權(quán)威性和統(tǒng)一性。當(dāng)前的黨內(nèi)問責(zé)制在違紀(jì)程度表述方面，大量使用“情節(jié)較輕”“情節(jié)較重”“不良影響”“危害程度”等不確定表述，呈現(xiàn)出模糊性；在問責(zé)手段方面，以警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍5種處理手段應(yīng)對(duì)多達(dá)100多種違紀(jì)行為，表現(xiàn)出不均衡性。因此，應(yīng)在現(xiàn)有黨內(nèi)問責(zé)制的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加補(bǔ)充性解釋，規(guī)范黨內(nèi)問責(zé)制的裁量范圍，解決模糊性和不均衡性的問題，防止問責(zé)不到位、問責(zé)不一致等問題的出現(xiàn)。

（二）加強(qiáng)紀(jì)檢隊(duì)伍建設(shè)，提升黨內(nèi)問責(zé)制執(zhí)行效果

黨內(nèi)問責(zé)制執(zhí)行的效果如何，執(zhí)紀(jì)問責(zé)隊(duì)伍發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。黨的十八大以來，各級(jí)紀(jì)檢隊(duì)伍協(xié)助黨委開展問責(zé)工作，推動(dòng)著黨內(nèi)問責(zé)制的執(zhí)行和完善，在黨的建設(shè)和全面從嚴(yán)治黨中發(fā)揮了重要作用。但是，也要看到部分紀(jì)檢隊(duì)伍仍然存在動(dòng)力不足、能力不強(qiáng)、人數(shù)不夠、作風(fēng)不嚴(yán)等現(xiàn)實(shí)問題，習(xí)近平總書記說“打鐵必須自身硬”，紀(jì)檢隊(duì)伍作為“打鐵”的重要主體，必須保證自身有過硬的素質(zhì)、過硬的能力，才能夠應(yīng)對(duì)繁雜和多樣的違紀(jì)情形。因此要從以下兩個(gè)方面不斷加強(qiáng)紀(jì)檢隊(duì)伍建設(shè)。一方面紀(jì)檢隊(duì)伍要堅(jiān)定政治立場(chǎng)。黨內(nèi)問責(zé)制能釋放出強(qiáng)大的治理效能，根本原因在于執(zhí)行黨內(nèi)問責(zé)制的紀(jì)檢隊(duì)伍有堅(jiān)定的政治立場(chǎng)。紀(jì)檢隊(duì)伍要不斷強(qiáng)化政治意識(shí)，捍衛(wèi)“兩個(gè)確立”，做到“兩個(gè)維護(hù)”，擔(dān)負(fù)起全面從嚴(yán)治黨的政治責(zé)任，切實(shí)發(fā)揮黨內(nèi)問責(zé)制在管黨治黨中的重要作用。另一方面要不斷擴(kuò)充強(qiáng)化紀(jì)檢隊(duì)伍。針對(duì)當(dāng)前黨員基數(shù)大、新型違紀(jì)行為多的問題，急需大量專業(yè)素質(zhì)過硬的紀(jì)檢人才。一是多舉措賦能，用好人才存量。通過強(qiáng)化學(xué)歷教育、能力培訓(xùn)、輪崗交流和實(shí)踐鍛煉，開展針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，加大掛職鍛煉力度，提升紀(jì)檢人才隊(duì)伍整體素質(zhì)。二是多途徑引進(jìn)人才，拓展增量。不僅要培育和引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才，尤其是計(jì)算機(jī)、財(cái)務(wù)、法律等方面的專業(yè)人才，以有效應(yīng)對(duì)新型腐敗、多問題交織的違紀(jì)行為，而且要從不同部門，尤其是下級(jí)紀(jì)檢、財(cái)會(huì)、稅收等部門遴選人才，建立穩(wěn)定的紀(jì)檢專業(yè)人才庫，確保紀(jì)檢隊(duì)伍有充足的后備人才來源。

（三）明確責(zé)任界限，推動(dòng)黨內(nèi)問責(zé)制與相關(guān)規(guī)范有效銜接

我國的規(guī)范體系是以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的多層次、多維度體系，包括黨內(nèi)法規(guī)體系、黨的政策體系、國家政策體系、社會(huì)規(guī)范體系在內(nèi)的能夠囊括當(dāng)代中國社會(huì)所有的規(guī)范類型的規(guī)范體系〔11〕。這些規(guī)范在制定主體、生效范圍、適用對(duì)象、工作程序等方面各有不同，因而我國的規(guī)范體系具有多維性，使黨內(nèi)法規(guī)之間、黨內(nèi)法規(guī)與國家政策、法律法規(guī)之間既具有相通性，又具有沖突性，表現(xiàn)為“法規(guī)競(jìng)合”。黨內(nèi)問責(zé)制的執(zhí)行過程中也存在“法規(guī)競(jìng)合”現(xiàn)象，需要在加強(qiáng)制度治黨、依規(guī)治黨的前提下，明確黨內(nèi)問責(zé)制與其他規(guī)范體系之間的關(guān)系。具體到執(zhí)行黨內(nèi)問責(zé)制的實(shí)踐中，要清晰界定紀(jì)律處分責(zé)任與法律責(zé)任、行政責(zé)任等責(zé)任的邊界和范圍。當(dāng)前，在落實(shí)黨內(nèi)問責(zé)制的過程中，常常出現(xiàn)同一主體、行為事項(xiàng)同時(shí)涉及黨紀(jì)責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任的情況。為了明確責(zé)任界限，我們要既注重黨紀(jì)責(zé)任與法律責(zé)任的區(qū)分，強(qiáng)調(diào)紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，又強(qiáng)調(diào)黨紀(jì)責(zé)任與法律責(zé)任的有機(jī)銜接，以及在適用上執(zhí)法和執(zhí)紀(jì)的協(xié)同〔12〕。為了有效推動(dòng)黨內(nèi)問責(zé)制與其他相關(guān)制度規(guī)范有效銜接，構(gòu)建完善的黨內(nèi)問責(zé)制度體系。在內(nèi)容上，黨內(nèi)問責(zé)制的問責(zé)情形、事項(xiàng)和范圍應(yīng)與黨內(nèi)廉潔自律、黨內(nèi)政治生活等相關(guān)要求相對(duì)接，避免問責(zé)不到位和問責(zé)事由沖突等問題；在手段上，注重與黨內(nèi)監(jiān)督、黨內(nèi)巡視等法規(guī)制度相配合，既把黨內(nèi)問責(zé)制納入黨內(nèi)巡查和監(jiān)督的重點(diǎn)事項(xiàng)，又把黨內(nèi)巡視和監(jiān)督作為開展黨內(nèi)問責(zé)的重要手段；在程序上，強(qiáng)調(diào)紀(jì)法分開、紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，在確保黨內(nèi)問責(zé)嚴(yán)于法律法規(guī)的同時(shí)，還要杜絕以黨內(nèi)問責(zé)代替承擔(dān)法律責(zé)任、行政責(zé)任?？偠灾?，只有促進(jìn)黨內(nèi)問責(zé)制與其他黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)等規(guī)范要求在內(nèi)容上銜接、手段上互補(bǔ)、程序上合規(guī)，才能進(jìn)一步形成系統(tǒng)、完備、互補(bǔ)的黨內(nèi)問責(zé)制度體系。

（四）完善容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，細(xì)化黨內(nèi)問責(zé)制的救濟(jì)程序

新時(shí)代隨著全面從嚴(yán)治黨的貫徹推進(jìn)，必須處理好黨內(nèi)問責(zé)和容錯(cuò)機(jī)制之間的關(guān)系。堅(jiān)持問責(zé)與容錯(cuò)并舉，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)負(fù)向懲處和正向激勵(lì)協(xié)同生效。一是嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)問責(zé)制的相關(guān)程序。完備的黨內(nèi)問責(zé)程序設(shè)計(jì)有助于避免問責(zé)泛化、異化，通過嚴(yán)格的黨內(nèi)問責(zé)程序保證黨內(nèi)問責(zé)的質(zhì)量，減少黨內(nèi)問責(zé)出錯(cuò)的情況。二是細(xì)化非常態(tài)情境下的黨內(nèi)問責(zé)。要在堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開來”的基礎(chǔ)上，針對(duì)非常態(tài)情境下的黨內(nèi)問責(zé)，科學(xué)劃分“容”與“不容”的界限，激勵(lì)干部面對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為、開拓創(chuàng)新。三是要注重黨內(nèi)問責(zé)干部的后續(xù)培養(yǎng)使用。對(duì)一些非原則性錯(cuò)誤被黨內(nèi)問責(zé)的黨員干部要在思想上多關(guān)心、能力上重提升、作風(fēng)上促轉(zhuǎn)變，在對(duì)其認(rèn)錯(cuò)態(tài)度進(jìn)行考察的基礎(chǔ)上，符合干部再任用條件的要重新啟用。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)要進(jìn)一步明確干部重啟標(biāo)準(zhǔn)，理順工作流程，回應(yīng)公眾輿論，完善被黨內(nèi)問責(zé)干部再任用機(jī)制。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕習(xí)近平.高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟 為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家而團(tuán)結(jié)奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會(huì)上的報(bào)告〔N〕. 人民日?qǐng)?bào)，2022-10-26（01）.

〔2〕劉建軍.政治的邏輯：當(dāng)代中國社會(huì)主義政治學(xué)〔M〕.上海：上海人民出版社，2021：471.

〔3〕中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例〔M〕.北京：人民出版社，2019.

〔4〕中共中央辦公廳法規(guī)局.中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編〔G〕.北京：法律出版社，2021.

〔5〕中央紀(jì)委國家監(jiān)委法規(guī)室.著力提高問責(zé)工作的政治性精準(zhǔn)性實(shí)效性〔J〕.求是，2019（24）：56-61.

〔6〕習(xí)近平談治國理政：第1卷〔M〕.北京：外文出版社，2018：379.

〔7〕中共中央黨史和文獻(xiàn)研究院.習(xí)近平關(guān)于依規(guī)治黨論述摘編〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2022：12.

〔8〕中共中央文獻(xiàn)研究室.十八大以來重要文獻(xiàn)選編：上〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2014.

〔9〕中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩摘編〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2016.

〔10〕中共中央文獻(xiàn)研究室.習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)論述摘編〔M〕.北京：中央文獻(xiàn)出版社，2015：127.

〔11〕劉作翔.當(dāng)代中國的規(guī)范體系：理論與制度結(jié)構(gòu)〔J〕.中國社會(huì)科學(xué)， 2019（07）：85-108.

〔12〕楊建軍.黨內(nèi)法規(guī)對(duì)責(zé)任制度的構(gòu)造〔J〕.法學(xué)，2022（05）：3-20.

責(zé)任編輯 王亞峰