新時(shí)代國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革回顧與展望

張耀方

【摘 要】 文章重點(diǎn)回顧了新時(shí)代十年國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革的歷程，歸納了改革的脈絡(luò)和精髓；借用經(jīng)濟(jì)人假設(shè)、委托代理、博弈論等，總結(jié)梳理蘊(yùn)含的內(nèi)在規(guī)律和現(xiàn)實(shí)邏輯；探尋仍然存在的問題和挑戰(zhàn)，提出政策建議。研究表明，改革始終圍繞調(diào)動(dòng)積極性、激發(fā)創(chuàng)新活力這一主線，既有內(nèi)在需求和外在驅(qū)動(dòng)，亦有動(dòng)態(tài)調(diào)整的實(shí)踐積累和發(fā)展規(guī)律；堅(jiān)持科研誠(chéng)信底線，更益于解決現(xiàn)實(shí)問題；建議關(guān)注基層治理能力的提升和治理體系的建設(shè)，更加強(qiáng)調(diào)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的公正性和科學(xué)性，更加注重大數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的支撐作用。

【關(guān)鍵詞】 科研經(jīng)費(fèi)； 科研績(jī)效； 政策改革； 科研誠(chéng)信

【中圖分類號(hào)】 F234.3；G472.5? 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A? 【文章編號(hào)】 1004-5937（2023）09-0114-06

當(dāng)今世界科技創(chuàng)新的重要性日益凸顯，科技興則民族興，科技強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)。科技創(chuàng)新在我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局中居于核心地位。習(xí)近平總書記在2020年9月科學(xué)家座談會(huì)上提出堅(jiān)持“四個(gè)面向”、不斷向科學(xué)技術(shù)廣度和深度進(jìn)軍；在2021年5月兩院院士大會(huì)中國(guó)科協(xié)第十次全國(guó)代表大會(huì)上再次強(qiáng)調(diào)立足“三新一高”（新發(fā)展階段、新發(fā)展理念、新發(fā)展格局、高質(zhì)量發(fā)展），加快建設(shè)科技強(qiáng)國(guó)，實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)。羅馬不是一日建成的，高水平科技自立自強(qiáng)也不可能一蹴而就，亟待我們完善國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)，加強(qiáng)政策頂層設(shè)計(jì)，上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)籌推進(jìn)，全員參與、形成合力。這是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，而科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革則是其中至關(guān)重要的一環(huán)。兵馬未動(dòng)、糧草先行，缺乏強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)投入和政策保障，重大的原始創(chuàng)新突破也就失去了源頭活水。有學(xué)者基于政策文本內(nèi)容分析，對(duì)1985—2007年我國(guó)科研經(jīng)費(fèi)管理政策的變遷、評(píng)介與走向進(jìn)行研究[1]，對(duì)2006—2015年高校科研經(jīng)費(fèi)管理政策制度改革現(xiàn)狀及未來(lái)趨勢(shì)進(jìn)行分析[2]，或?qū)ξ覈?guó)1949—2020年科研經(jīng)費(fèi)政策發(fā)展歷程及演變邏輯進(jìn)行回顧與分析[3]，但以上研究對(duì)近年新的政策改革形勢(shì)分析和未來(lái)展望不夠深入，且多囿于對(duì)具體改革成效和不足的闡述，缺乏多學(xué)科交叉角度深層次原因的辨析。本文通過回顧新時(shí)代十年國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革的歷程，總結(jié)梳理蘊(yùn)含其中的內(nèi)在規(guī)律和現(xiàn)實(shí)邏輯，分析尚未解決的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，為推進(jìn)財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)分配使用等機(jī)制改革，提出政策建議，以供探討。

一、新時(shí)代國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革的歷程回顧

2011年是實(shí)施“十二五”規(guī)劃的開局之年，同年9月財(cái)政部、教育部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于調(diào)整國(guó)家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定的通知》（財(cái)教〔2011〕434號(hào)），奠定了新時(shí)代科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革的開啟之路。十余年來(lái)改革歷程中具有里程碑意義的頂層政策文件有四個(gè)，即國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕11號(hào)），中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號(hào)），國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績(jī)效若干措施的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕25號(hào)），以及國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕32號(hào)），比較其進(jìn)化之路有助于我們認(rèn)識(shí)改革的脈絡(luò)和精髓。

（一）政策出臺(tái)的時(shí)代背景

就間隔時(shí)間而言，每項(xiàng)政策相隔兩到三年，其中2016年、2021年適逢“十三五”“十四五”規(guī)劃開局之年，既是發(fā)展的巧合，更是歷史的必然，與科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的戰(zhàn)略地位一脈相承，意味著改革之路持續(xù)性推進(jìn)和階梯式上升。值得一提的是，2013年12月中共中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立，2014年1月首次會(huì)議召開，同年圍繞經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制、民主法制領(lǐng)域、文化體制、社會(huì)體制、黨的建設(shè)制度、紀(jì)律檢查六大專項(xiàng)出臺(tái)了系列改革文件，科技創(chuàng)新領(lǐng)域的改革無(wú)疑也是其中的重要議題。而2018年更是中美貿(mào)易摩擦不斷升級(jí)的開端，我們愈發(fā)認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)基礎(chǔ)研究和原始創(chuàng)新、解決關(guān)鍵核心技術(shù)和卡脖子問題的重要性。可見經(jīng)費(fèi)管理政策改革背后的推動(dòng)力既有國(guó)家轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在需求，更有國(guó)際局勢(shì)風(fēng)云變幻、大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)博弈的外在驅(qū)動(dòng)，亦有兩到三年實(shí)施期后動(dòng)態(tài)調(diào)整的實(shí)踐積累和發(fā)展規(guī)律。

（二）政策調(diào)整的主線和要義

把握貫穿歷次政策調(diào)整的主線，本文發(fā)現(xiàn)調(diào)動(dòng)科研人員的積極性，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力是改革的根本遵循。無(wú)論是最初的旨在進(jìn)一步明確和解決經(jīng)費(fèi)管理執(zhí)行過程中存在的問題，還是后續(xù)提出的堅(jiān)持遵循規(guī)律、改革創(chuàng)新、公正公開、規(guī)范高效、以人為本、“放管服”結(jié)合、政策落實(shí)落地的若干原則，抑或是逐步出臺(tái)的能放盡放、賦予科研人員更大的人財(cái)物自主支配權(quán)、減輕科研人員負(fù)擔(dān)的諸多舉措，政策改革主線和要義的具象表現(xiàn)形式不斷變化，但其激發(fā)創(chuàng)新活力的精神內(nèi)核卻始終如一。正所謂萬(wàn)變不離其宗，回顧政策改革的進(jìn)展階段，每一次調(diào)整的條文細(xì)節(jié)和規(guī)定各不相同，但總的趨勢(shì)是明確的，皆在體現(xiàn)信任為先、賦權(quán)放活的內(nèi)在邏輯。表1列示和比較了政策歷次的重大調(diào)整和改革進(jìn)展，清晰地顯示簡(jiǎn)政放權(quán)、松綁減負(fù)、注重績(jī)效的發(fā)展趨勢(shì)，包括預(yù)算編制要求簡(jiǎn)化、科目合并，預(yù)算調(diào)整權(quán)限下放、程序簡(jiǎn)化，經(jīng)費(fèi)撥付時(shí)效提升、銜接加強(qiáng)，間接費(fèi)用比例提高，結(jié)余資金留用政策放寬，經(jīng)費(fèi)開支范圍擴(kuò)大、流程優(yōu)化，結(jié)題審計(jì)財(cái)務(wù)驗(yàn)收精簡(jiǎn)提效等。

（三）政策體系的架構(gòu)和完善

新時(shí)代科研經(jīng)費(fèi)管理政策的改革并不是孤立存在的，而是融合在科技創(chuàng)新體制改革體系中。根據(jù)發(fā)布主體地位的不同，可劃分為三個(gè)層級(jí)，第一層級(jí)為中共中央、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大常委會(huì)的綱要、法律等，包括《國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（2016年），《中華人民共和國(guó)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步法》（2021年第二次修訂），為國(guó)家創(chuàng)新體系建設(shè)的根本法，地位和效力最高；第二層級(jí)為中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的意見、通知等，不僅包括前文提及的經(jīng)費(fèi)管理類，還包括科技計(jì)劃類、評(píng)估改革類、誠(chéng)信建設(shè)類、信息數(shù)據(jù)類文件，每一類文件既各有側(cè)重、相對(duì)獨(dú)立，又相互補(bǔ)充、彼此支撐，它們共同構(gòu)成了政策體系的指導(dǎo)性文件；第三層級(jí)為財(cái)政部、科技部、發(fā)展改革委、教育部等各部委印發(fā)的系列政策文件，它們根據(jù)中共中央、國(guó)務(wù)院指導(dǎo)意見及時(shí)修訂調(diào)整各類項(xiàng)目原有的管理政策，將政策改革推向落實(shí)并具有操作性。值得一提的是，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕32號(hào)）于2021年8月印發(fā)，同年國(guó)家自然科學(xué)基金、重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃資金、國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金、國(guó)家科技重大專項(xiàng)（民口）資金等項(xiàng)目資金管理辦法相應(yīng)出臺(tái)。這是歷次政策改革前所未有的響應(yīng)速度，也說(shuō)明了經(jīng)過初始探索期和成長(zhǎng)積累期，國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革已進(jìn)入躍升成熟期，部門聯(lián)動(dòng)治理效能提升，政策協(xié)同銜接效果顯著。

二、國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革的內(nèi)在規(guī)律和現(xiàn)實(shí)邏輯

國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革為何在新時(shí)代呈現(xiàn)出圍繞簡(jiǎn)政放權(quán)和激發(fā)活力這一主線持續(xù)縱深推進(jìn)的突出特點(diǎn)？改革的內(nèi)在規(guī)律和現(xiàn)實(shí)邏輯是什么？借用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，有助于進(jìn)一步把握其深層次原因。

（一）經(jīng)濟(jì)人假設(shè)角度的分析

“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)是古典經(jīng)濟(jì)學(xué)分析人類行為的邏輯出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為人都以自身利益的最大滿足為目標(biāo)，理性的自利動(dòng)機(jī)在客觀上并不危害社會(huì)，反而有益于社會(huì)[4]。政策是為人而制定，由人來(lái)實(shí)施，因人而變化，根本目的也是調(diào)動(dòng)人的積極性和活力。人是科技創(chuàng)新的第一要素，同時(shí)也是最復(fù)雜最不可控的力量。能解決好人的問題，一切難題也就迎刃而解了。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域建設(shè)經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步過渡和改革完善，包括1978—1992年探索確立經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)，1993—2002年初步建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架，2003—2011年初步完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以及2012年至今進(jìn)入新時(shí)代的全面深化改革階段[5]，人所處環(huán)境和內(nèi)在訴求也在不斷發(fā)展變化。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)階段科研經(jīng)費(fèi)只考慮物的消耗成本而忽視人的智力投入補(bǔ)償，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段必將更加尊重人的價(jià)值創(chuàng)造。黨的二十大報(bào)告提出“新時(shí)代十年，人民群眾獲得感、幸福感、安全感更加充實(shí)、更有保障、更可持續(xù)”，而良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是獲得感、幸福感、安全感提升的重要保障?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理改革正是基于正確認(rèn)識(shí)“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的合理性，承認(rèn)“經(jīng)濟(jì)人”自利性和有限理性的客觀存在，尋找個(gè)人利益和社會(huì)利益的連接點(diǎn)，也更益于解決現(xiàn)實(shí)問題。

（二）委托代理角度的分析

委托代理理論是制度經(jīng)濟(jì)學(xué)契約理論的主要內(nèi)容之一，授權(quán)者是委托人，被授權(quán)者是代理人，二者之間信息的不對(duì)稱將引發(fā)利益沖突，中心任務(wù)是研究委托人如何設(shè)計(jì)最優(yōu)契約激勵(lì)代理人[6]。不管是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是社會(huì)領(lǐng)域都普遍存在委托代理關(guān)系，它早已成為現(xiàn)代公司治理的邏輯起點(diǎn)，同樣適用于科技政策制定領(lǐng)域。委托代理衍生出逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，二者都將降低資源配置效率。科研經(jīng)費(fèi)管理中存在多層委托代理關(guān)系，暫且采用最簡(jiǎn)化的分析來(lái)識(shí)別關(guān)鍵問題。國(guó)家是科研經(jīng)費(fèi)的委托人，卻缺乏足夠真實(shí)、全面、及時(shí)的信息反饋，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人是科研經(jīng)費(fèi)的代理人，卻掌握著最全的項(xiàng)目執(zhí)行和資金使用信息。有效解決科研經(jīng)費(fèi)委托代理問題，根本上是要實(shí)現(xiàn)委托人和代理人之間的利益兼容，包括適當(dāng)?shù)目?jī)效激勵(lì)、充分的信息公開、完善的內(nèi)部控制、科學(xué)的評(píng)價(jià)體系、有效的監(jiān)管機(jī)制、良好的創(chuàng)新環(huán)境等。科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革正是基于著力實(shí)現(xiàn)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)與提升效益間的平衡，多措并舉以期更好地解決委托代理問題。抓住問題的主要矛盾以及矛盾的主要方面方能事半功倍。

（三）博弈論角度的分析

博弈論考慮游戲中個(gè)體的預(yù)測(cè)行為和實(shí)際行為，并研究它們的優(yōu)化策略。它已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)分析工具之一，在生物學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、計(jì)算機(jī)科學(xué)、政治學(xué)、軍事戰(zhàn)略學(xué)和其他學(xué)科都有廣泛的應(yīng)用，在社會(huì)關(guān)系中同樣適用[7]。按照博弈進(jìn)行的次數(shù)可分為單次博弈和重復(fù)博弈，單次博弈僅涉及一次性策略選擇，博弈雙方無(wú)需考慮后續(xù)交易成本，選擇最自利的策略為最佳，而在重復(fù)博弈中，當(dāng)下的選擇會(huì)影響到下一次博弈面臨的形勢(shì)和結(jié)果，雙方需彼此信任、形成契約集合體方為最優(yōu)選擇。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人之間、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和管理者之間都存在著博弈，學(xué)術(shù)共同體內(nèi)部無(wú)疑是多次博弈，個(gè)人聲望和信譽(yù)極為重要，理智的選擇必然是堅(jiān)守誠(chéng)信和道德底線。國(guó)家賦予項(xiàng)目負(fù)責(zé)人最大自主權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)違反科研誠(chéng)信的行為零容忍，加大違規(guī)成本和懲戒力度，有助于促使人人恪守規(guī)則，營(yíng)造風(fēng)清氣正的科研環(huán)境。國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革中雖給予科研人員充分的信任和自主權(quán)，但科研誠(chéng)信的底線始終未變，一旦違反規(guī)則將被記入個(gè)人誠(chéng)信檔案，影響較大甚至將葬送整個(gè)學(xué)術(shù)生涯，形成了天然的約束和震懾。

總之，新時(shí)代國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革取得了成效，解決了以往長(zhǎng)期存在的一系列問題，簡(jiǎn)而言之就是更加尊重現(xiàn)實(shí)邏輯和科研規(guī)律：包括肯定了人的智力成本投入，改變了以往見物不見人的管理模式，通過績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的補(bǔ)償和激勵(lì)來(lái)調(diào)動(dòng)科研人員的積極性；認(rèn)識(shí)到科學(xué)研究的不確定性，經(jīng)費(fèi)預(yù)算不可能像數(shù)學(xué)公式一樣精準(zhǔn)無(wú)誤，通過簡(jiǎn)化預(yù)算編制和調(diào)整來(lái)破除經(jīng)費(fèi)管理的剛性制約；認(rèn)可了科研工作的持續(xù)性，新的項(xiàng)目立項(xiàng)和經(jīng)費(fèi)撥付之前，仍然需要資金投入來(lái)支撐新研究新發(fā)現(xiàn)，通過新立項(xiàng)資金的預(yù)撥制度和結(jié)余資金的無(wú)限期留用來(lái)調(diào)節(jié)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)周期的波動(dòng)性；提升了管理方式的投入產(chǎn)出效益，不再局限于管得多管得細(xì)，而是抓大放小、務(wù)求實(shí)效，通過合并檢查和信息化手段來(lái)實(shí)現(xiàn)管理成本和效果的平衡。可以說(shuō)經(jīng)過十余年經(jīng)費(fèi)管理改革的不斷深入推進(jìn)，科研工作的束縛基本解除了，解放了科技生產(chǎn)力，為高水平科技自立自強(qiáng)奠定了基礎(chǔ)。

三、國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革存在的問題分析

科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革的根本目的是激發(fā)創(chuàng)新活力，促進(jìn)高水平科研成果的涌現(xiàn)，保證研究真問題、真研究問題、問題真解決。要想快速提升基礎(chǔ)研究和應(yīng)用基礎(chǔ)研究能力，不僅要看政策文件，更要靠執(zhí)行落實(shí)。目前尚有一些未解決的問題需要我們正視和思考，關(guān)系到改革是否能實(shí)現(xiàn)終極目標(biāo)，取得決定性勝利。

（一）關(guān)于項(xiàng)目承擔(dān)單位承接力

改革強(qiáng)化了科研單位的主體責(zé)任和負(fù)面清單管理，政府主動(dòng)放權(quán)自我革命，但基層單位的情況參差不齊。大部分單位主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為，盡快完善和修訂內(nèi)部管理制度，著力提升治理能力和治理體系建設(shè)。但不可否認(rèn)仍有部分單位還是比較保守的，導(dǎo)致在執(zhí)行層面仍然存在“上面越來(lái)越松，下面越來(lái)越緊”的隱患。如何防止陷入“一放就亂，一管就死”的怪圈是未來(lái)需要著力關(guān)注和解決的。

（二）關(guān)于跨部門監(jiān)督協(xié)同機(jī)制

科研經(jīng)費(fèi)管理改革涉及到科技、財(cái)政、人社、審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察等多個(gè)部門，各部門思維立場(chǎng)和工作方式不同，如何避免各自為政和單向發(fā)力是面臨的考驗(yàn)。包括建立更高規(guī)格的跨部門協(xié)調(diào)小組，強(qiáng)化各部門之間的溝通與協(xié)同，健全常態(tài)化溝通和信息共享機(jī)制，推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)制度與其他各類相關(guān)制度的銜接等。亟待政策傳達(dá)學(xué)習(xí)到位和頂層統(tǒng)籌考慮協(xié)調(diào)。

（三）關(guān)于目標(biāo)治理和權(quán)責(zé)匹配

經(jīng)費(fèi)全面放權(quán)為的是科研績(jī)效的全面提升，但目前項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)普遍實(shí)行同行評(píng)審，難免會(huì)流于形式、脫離實(shí)際，最終表現(xiàn)為很多驗(yàn)收通過的項(xiàng)目并沒有形成實(shí)質(zhì)性、突破性的創(chuàng)新成果。如何進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)和驗(yàn)收管理需要繼續(xù)深入研究。承擔(dān)單位在選人用人權(quán)、經(jīng)費(fèi)使用權(quán)、科研人員待遇和職稱晉升、科研團(tuán)隊(duì)考核評(píng)估等方面更有自主權(quán)，但人、財(cái)、物資源配置能力夠不夠，能否以提升科研績(jī)效目標(biāo)為導(dǎo)向，是否真正做到公開、公平、公正，尚待歷史和實(shí)踐的檢驗(yàn)。

（四）關(guān)于科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍

讓專業(yè)的人做專業(yè)的事，科研財(cái)務(wù)助理是經(jīng)費(fèi)管理改革落實(shí)的重要支撐?？蒲腥藛T著重解決組建團(tuán)隊(duì)、關(guān)鍵路線、攻堅(jiān)克難等技術(shù)層面的問題，經(jīng)費(fèi)管理理應(yīng)借由科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍來(lái)完成?？梢哉f(shuō)倡導(dǎo)建立專業(yè)化的科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍是勢(shì)在必行和十分必要的。但是薪酬福利如何解決、晉升渠道和發(fā)展路徑如何設(shè)計(jì)都是面臨的現(xiàn)實(shí)問題?？蒲胸?cái)務(wù)助理的臨時(shí)聘用相對(duì)容易，但提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的薪酬和發(fā)展支持是較困難的，這與承擔(dān)單位和科研團(tuán)隊(duì)的實(shí)力息息相關(guān)。目前的政策只是簡(jiǎn)單地提及由承擔(dān)單位來(lái)確保統(tǒng)籌解決，但現(xiàn)實(shí)中多由項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)自行聘用，出于各種原因，很多課題組或團(tuán)隊(duì)放棄聘用專業(yè)財(cái)務(wù)人員，而選擇由行政人員或?qū)W生等兼職，精細(xì)化專業(yè)性難以保證。

（五）關(guān)于結(jié)余資金留用

項(xiàng)目通過綜合績(jī)效評(píng)價(jià)后允許結(jié)余資金留用，時(shí)限也進(jìn)行了調(diào)整，但綜合績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中一些具體指標(biāo)還不夠明確。以重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃為例，科技部辦公廳出臺(tái)的《國(guó)家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃項(xiàng)目綜合績(jī)效評(píng)價(jià)工作規(guī)范（試行）》（國(guó)科辦資〔2018〕107號(hào)）中，曾規(guī)定了四種結(jié)余資金回收的情況，其中資金評(píng)議與管理規(guī)范度、撥款及時(shí)性、結(jié)余比例等掛鉤，部分課題技術(shù)評(píng)價(jià)結(jié)論為優(yōu)秀，但由于結(jié)余資金比例較高導(dǎo)致資金評(píng)議不足80分而被收回，這與鼓勵(lì)提升資金使用效益的初衷并不相符。

（六）關(guān)于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與合作者的關(guān)系

通常雙方具有長(zhǎng)期的合作基礎(chǔ)、彼此間相互信任才能成功申請(qǐng)到項(xiàng)目。但實(shí)際執(zhí)行中，二者反目成仇的例子也比比皆是，不僅影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施，還關(guān)系著經(jīng)費(fèi)的分配與撥付。雖然項(xiàng)目負(fù)責(zé)人被賦予了經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)，但以往項(xiàng)目的執(zhí)行依托于課題，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人沒有充分理由不得不撥、少撥以及緩撥經(jīng)費(fèi)，否則均會(huì)影響到最終的資金評(píng)議得分，因而缺乏必要的控制力和抓手。新的政策模糊了經(jīng)費(fèi)及時(shí)轉(zhuǎn)撥至參與單位的強(qiáng)制要求，提出尊重項(xiàng)目負(fù)責(zé)人意見的前提，是否能夠更好地協(xié)調(diào)處理二者的關(guān)系還未可知。

四、國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革的建議

通過回顧新時(shí)代國(guó)家科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革，并從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度探究?jī)?nèi)在規(guī)律和現(xiàn)實(shí)邏輯，本文認(rèn)為，未來(lái)改革必將更加全面和深入，可從以下方面來(lái)繼續(xù)縱深推進(jìn)。

（一）更加關(guān)注基層治理能力的提升和治理體系的建設(shè)

自主管理權(quán)的下放既是紅利和機(jī)會(huì)，更是挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，是對(duì)基層治理能力和管理智慧的一次歷練。未來(lái)項(xiàng)目承擔(dān)單位僅僅做到上傳下達(dá)、循規(guī)蹈矩、不觸碰政策紅線是不夠的，還需要開拓創(chuàng)新、集思廣益、調(diào)查研究，設(shè)計(jì)出符合自身實(shí)際的內(nèi)部治理體系。比如財(cái)務(wù)預(yù)算控制方式的更新、間接費(fèi)用和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)的分配機(jī)制、結(jié)余資金留用和管理的政策、科研財(cái)務(wù)助理隊(duì)伍的建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)防范和內(nèi)部控制體系的健全、科研管理信息化系統(tǒng)的升級(jí)等，都沒有規(guī)定范式和標(biāo)準(zhǔn)答案。項(xiàng)目承擔(dān)單位需要真正肩負(fù)起主體責(zé)任，在實(shí)踐探索中不斷調(diào)整和完善。同時(shí)國(guó)家主管部門也要加強(qiáng)指導(dǎo)、激勵(lì)和監(jiān)督，包括多創(chuàng)造交流溝通的機(jī)會(huì)，搭建信息共享的平臺(tái)，暢通信息傳遞和反饋的渠道，促進(jìn)改革紅利不斷釋放；建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，鼓勵(lì)基層單位先行先試、勇于創(chuàng)新，項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審、間接費(fèi)用比例核定、遴選試點(diǎn)單位時(shí)可綜合考慮承擔(dān)單位的綜合改革落實(shí)情況，促使其治理能力的提升；常態(tài)化巡視中把基層是否在擴(kuò)大自主權(quán)方面履職盡責(zé)，是否促進(jìn)政策改革舉措的落實(shí)落地等作為重要的評(píng)價(jià)內(nèi)容，力求改革到位。

（二）更加強(qiáng)調(diào)綜合績(jī)效評(píng)價(jià)的公正性和科學(xué)性

進(jìn)一步強(qiáng)化目標(biāo)績(jī)效導(dǎo)向，在推行分類績(jī)效評(píng)價(jià)和代表性成果評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，以研究質(zhì)量、原創(chuàng)價(jià)值和實(shí)際貢獻(xiàn)為最高標(biāo)準(zhǔn)，從重過程向重結(jié)果轉(zhuǎn)變，秉持過程從松、驗(yàn)收從嚴(yán)的理念，根除“重立項(xiàng)輕驗(yàn)收”的痼疾。探索實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)盲評(píng)制度和第三方驗(yàn)收制度，明確將項(xiàng)目的利益相關(guān)方均納入評(píng)價(jià)主體，規(guī)避人情請(qǐng)托等不正之風(fēng)，除同行專家外尤其需要重點(diǎn)考慮用戶單位的應(yīng)用評(píng)價(jià)，部分學(xué)術(shù)普及面廣、社會(huì)關(guān)注度高、公益服務(wù)性強(qiáng)的項(xiàng)目甚至可以嘗試吸納社會(huì)公眾參與評(píng)價(jià)?？茖W(xué)合理地確定評(píng)價(jià)體系和標(biāo)準(zhǔn)，以技術(shù)評(píng)價(jià)為主、財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)為輔，只要財(cái)務(wù)制度健全、經(jīng)費(fèi)使用合理、預(yù)算管理合規(guī)，財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)即為優(yōu)秀，對(duì)于資金執(zhí)行進(jìn)度、經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥及時(shí)性等不再實(shí)行一刀切，讓財(cái)務(wù)管理真正為項(xiàng)目執(zhí)行服務(wù)。強(qiáng)化綜合績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，建立動(dòng)態(tài)跟蹤和調(diào)整機(jī)制，健全項(xiàng)目檔案數(shù)據(jù)庫(kù)，項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)審時(shí)優(yōu)先考慮績(jī)效評(píng)價(jià)優(yōu)秀的項(xiàng)目，甚至可以通過直接委托或單獨(dú)評(píng)審的方式優(yōu)先給予后續(xù)支持，同時(shí)提供人員、經(jīng)費(fèi)、軟硬件等配套獎(jiǎng)勵(lì)政策，充分發(fā)揮績(jī)效管理的正向激勵(lì)作用。

（三）更加注重大數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的支撐作用

正如前文分析提及的，科研經(jīng)費(fèi)管理政策改革在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)，逐步建立了配套的激勵(lì)約束機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)防控體系：包括完善項(xiàng)目信息公開，建立科研誠(chéng)信檔案，推進(jìn)檢查結(jié)果共享等，這些都離不開大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)的支撐?？蒲兄卫頂?shù)字化是完善科技創(chuàng)新治理體系的重要方式，也是提升科技管理效能的迫切要求。盡管國(guó)家各層面的科研管理信息系統(tǒng)已初步建立，但還存在著基礎(chǔ)信息不全、互聯(lián)互通不足、共享機(jī)制不暢等問題，未來(lái)需要進(jìn)一步健全和完善。建議可參照國(guó)家層面領(lǐng)導(dǎo)小組的組織模式，成立牽頭統(tǒng)籌推動(dòng)科研大數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)的專門機(jī)構(gòu)，整合各部委以及地方相關(guān)部門大數(shù)據(jù)管理職能，統(tǒng)籌創(chuàng)新大數(shù)據(jù)的收集、存儲(chǔ)和利用。完善科研大數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加快研究和建立完善數(shù)據(jù)信息收集、存儲(chǔ)和交換的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范數(shù)據(jù)信息的使用和管理，在確保安全的前提下，促進(jìn)開放共享、自由流動(dòng)，加速實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和融合應(yīng)用。加強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析挖掘和決策支持功能，匯聚各種大數(shù)據(jù)和信息資源，集成各種分析方法和工具，為項(xiàng)目主管部門和承擔(dān)單位提供堅(jiān)實(shí)的決策支撐，提升我國(guó)科技創(chuàng)新資源配置水平，增強(qiáng)國(guó)家創(chuàng)新體系整體效能。

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