構建全生命周期的生育支持政策體系

陸杰華

【關鍵詞】全生命周期 生育支持政策 家庭

【中圖分類號】C924.21 【文獻標識碼】A

人口發(fā)展是“國之大者”。第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年我國育齡婦女總和生育率為1.3，已經(jīng)處于超低生育水平。2022年我國出生人口數(shù)量為956萬人，較2021年減少106萬人；同年人口出生率僅為6.77‰，該指標也低于2021年的7.52‰。進一步從歷史延伸上看，進入21世紀的第二個十年，國家層面密集調(diào)整生育政策，2013年年底實施“單獨二孩”政策，2016年年初實施“全面二孩”政策，2021年實施“全面三孩”政策。由此可見，我國生育政策處于不斷完善與持續(xù)改革的發(fā)展階段中，然而全國出生人口數(shù)與生育率出現(xiàn)短暫上升卻快速下降的新趨勢。2013年至2022年全國出生人口數(shù)分別為1640萬人、1687萬人、1655萬人、1786萬人、1723萬人、1523萬人、1465萬人、1200萬人、1062萬人和956萬人。再從國際比較的視野中分析，2020年世界主要發(fā)達國家的總和生育率為：美國1.78、英國1.58、德國1.54、加拿大1.53，法國和澳大利亞的生育率水平處于1.9—2.0左右，可見我國生育水平低于同時期的世界主要發(fā)達國家。上述主要生育指標及其變動揭示，“十四五”期間我國生育率不僅遠低于更替水平（即總和生育率達到2.1左右），而且處于超低生育水平狀態(tài)。毋庸置疑，超低生育水平構成我國人口發(fā)展新格局的新變化新特征之一。

為此，國家全面深化生育政策改革，將構建生育支持政策體系推向縱深。黨的十九大報告提出“促進生育政策和相關經(jīng)濟社會政策配套銜接”的要求。黨的十九屆五中全會第一次明確提出“實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”，這一戰(zhàn)略中的一項重要任務是“制定人口長期發(fā)展戰(zhàn)略，優(yōu)化生育政策，增強生育政策包容性”。2022年8月，《關于進一步完善和落實積極生育支持措施的指導意見》明確將婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育予以一體考慮，細化“全面三孩”生育政策的配套支持措施，強調(diào)精準發(fā)力與綜合施策。黨的二十大報告指出：“優(yōu)化人口發(fā)展戰(zhàn)略，建立生育支持政策體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本?！币虼?，堅持系統(tǒng)觀念，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，從逐步調(diào)整生育限制到構建全生命周期的生育支持政策體系，將成為我國保持適度生育水平與促進人口長期均衡發(fā)展的方向指引、行動綱領與重要舉措。

全生命周期生育支持政策體系是指針對個人、家庭、企業(yè)和服務機構等照料支持、教育支持、醫(yī)療支持、住房支持、服務支持、稅收支持等一系列保障生育的相關社會經(jīng)濟制度的總和，具體包括生育保險、帶薪產(chǎn)假、父親育假、嬰幼托育、福利津貼及子女專項稅收減免等政策工具和服務措施。全生命周期生育支持政策體系，一方面，注重微觀視角，致力于提升育齡夫婦的生育意愿，給予其輕松、愉快且高質(zhì)量的生育經(jīng)歷與養(yǎng)育體驗；另一方面，將政策視角拓展至中觀及宏觀層面，旨在培育“生育友好”“教育友好”“性別友好”“兒童友好”“婚姻友好”和“家庭友好”等社會生態(tài)系統(tǒng)。微觀、中觀與宏觀有機協(xié)調(diào)及良性互動的全生命周期生育支持政策體系，有助于已婚已育女性平衡好工作與家庭，降低企業(yè)及社會層面維持女性高勞動參與的生育成本，弱化生育中斷與“母職懲罰”對個人事業(yè)、家庭功能及經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的長時期與復雜性的干擾。換言之，從組建新家庭到孕育新生命，再到培養(yǎng)新成員的全生命周期生育支持政策體系，能夠在較大程度上降低家庭育兒時間、機會及經(jīng)濟成本，轉(zhuǎn)變女性單一的母職角色與建立父育的家庭照護制度，進一步探索彈性辦公模式及營造友好的工作家庭氛圍，以孕育、托育及教育一體化服務體系的制度力量打破生育困境的深層次束縛，從而開創(chuàng)適度生育水平、合理女性就業(yè)率以及社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的共贏局面。

從內(nèi)涵及外延上進一步分析，全生命周期生育支持政策體系呈現(xiàn)由“數(shù)量放開”轉(zhuǎn)向“服務供給”，由“聚焦女性”轉(zhuǎn)向“家庭建設”，由“代際繁衍”轉(zhuǎn)向“國家治理”等多維度且系統(tǒng)轉(zhuǎn)變，為低生育全球化趨勢提供了中國本土化的認知框架與政策范式。一方面，全生命周期生育支持政策體系的內(nèi)涵主旨在于生育過程本身，具有針對性的主體與明確性的范疇。其內(nèi)涵重點圍繞不想生、不敢生、不能生的現(xiàn)實困境，以孕產(chǎn)假、生育津貼、托幼服務等政策工具，促進生育意愿轉(zhuǎn)化為生育行為，保障育齡群眾的生育決策及生育結果。另一方面，全生命周期生育支持政策體系的外延拓展至多主體、全要素與全生命周期，強調(diào)培育生育支持的社會環(huán)境及生態(tài)系統(tǒng)。其外延更加強調(diào)廣義性、系統(tǒng)性與綜合性，一體考慮出生、教育、婚嫁、生育、養(yǎng)育、就業(yè)、養(yǎng)老等要素，從而將利益群體、行動要素及制度場域共同納入生育支持政策體系框架。正如《中華人民共和國人口與計劃生育法》明確規(guī)定的，“國家采取財政、稅收、保險、教育、住房、就業(yè)等支持措施，減輕家庭生育、養(yǎng)育、教育負擔”。從生育過程的重點內(nèi)涵逐步向全生命周期的外延轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為我國構建生育支持政策體系的必然趨勢。

理論界認為，強調(diào)多主體、全要素及全生命周期的生育支持政策體系是我國生育政策從調(diào)節(jié)性向包容性轉(zhuǎn)變的分水嶺。如果說生殖技術、普惠托育，以及“雙減”政策等多重手段為實施調(diào)節(jié)性生育政策提供了堅實的技術支撐與有效的制度承載，那么實施包容性的積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的全生命周期生育支持政策，則是中國新生育文化重構的重要驅(qū)動力。全生命周期以其強大的覆蓋性與普適度，把全代際、全人群，從出生到死亡的社會民生問題都匯聚在國家治理體系及治理能力現(xiàn)代化的總體規(guī)劃之中。

構建全生命周期生育支持政策體系，將影響人們對生育意義與生命價值的理解。首先，在獲得感層面上，全生命周期生育支持政策體系重塑生育主體的真實體驗。促進民眾落實生育決策與實踐生育行動是一項極其系統(tǒng)復雜的民生工程，傳統(tǒng)且單一的生育過程及服務支持，已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代社會中人民群眾多樣化、多層次與多維度的民生需求。全生命周期生育支持政策體系旨在消解生育與其相關的生活事件之間的明晰界限，將育齡人群融入生育友好型社會建設全過程，以重塑生育主體良好的生育體驗。社會大眾借助全生命周期生育支持政策轉(zhuǎn)換以往對生育政策的片面視角，在扎扎實實的獲得感中感受公共政策以人民為中心的價值理念。其次，在幸福感層面上，全生命周期生育支持政策體系豐富生育主體的情感需要。全生命周期生育支持政策體系有助于激發(fā)人類本真的情感鏈接與生命本性，實現(xiàn)現(xiàn)代社會對生育意義的價值感召。組建家庭與生兒育女本是人性之自然。但部分育齡群眾卻在后現(xiàn)代與高壓力的社會氛圍中逐漸弱化了原本的情感需求。全生命周期生育支持政策體系通過對“從出生到死亡”的生活細節(jié)的持久助力，喚醒民眾內(nèi)心的幸福情感，實現(xiàn)生育與生命本身的高度契合，以幸福慰藉與生活滿足開辟一條具象化的生育主體性道路。最后，在安全感層面上，全生命周期生育支持政策體系強化生育主體的社會責任。無論是家庭、單位、學校及全社會，為培養(yǎng)社會主義事業(yè)建設者和接班人都需要實質(zhì)性投入與長期性付出，這與生育相關的多主體在代際傳承、社會責任及國家使命等方面密切相關。全生命周期生育支持政策體系旨在解決老百姓的急難愁盼問題，在幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上持續(xù)發(fā)力。

第一，關注生育實踐主體與生育潛力主體的發(fā)展性問題，平衡好促進生育行為與倡導婚育觀念的目標關系。無論是針對孕產(chǎn)群體的孕產(chǎn)服務、生育保險與就業(yè)援助，還是針對嬰幼兒群體的嬰兒包、牛奶金等實物用具與教育福利，以及針對育齡夫婦的育兒假期、家庭津貼與稅收減免，這些種類繁多的生育支持措施多是指向已婚已育的政策人群。但是，構建全生命周期生育支持政策體系還需要關注青年人群戀愛與婚姻的意愿視角及政策倡導。

第二，關注不同孩次政策對象的銜接性問題，平衡好“一孩”、“二孩”和“三孩”，乃至“多孩”的政策重點關系。通過一些現(xiàn)有研究成果可以看到，現(xiàn)金補貼與托幼服務等生育支持政策工具對于不同生育孩次具有較大的影響差異。在“全面三孩”的政策背景下，一些地區(qū)根據(jù)生育孩子數(shù)量提供偏向性的生育配套支持。這種依據(jù)子女數(shù)量確定政策扶助力度的做法雖符合國際慣例，但更應注意家庭生育具有遞次性。強調(diào)生育一孩的支持保障可能發(fā)揮更大的積累效應，因此，只有當育齡夫婦在第一個孩子上擁有良好生育體驗時，才有可能選擇多孩生育。

第三，關注平衡“家庭化”與“去家庭化”的家庭功能定位問題，平衡好個體生命周期與家庭生命周期的共同行動邏輯關系。根據(jù)生命周期理論，既存在“求學—工作—退休”的三階段個人生命周期，也具有“形成—擴展—穩(wěn)定—收縮—空巢—解體”多階段家庭生命周期。一般而言，子女出生這一重要生命事件，常常出現(xiàn)在個人事業(yè)上升與核心家庭走向穩(wěn)定的交織時期。較為年輕的育齡夫婦往往面臨協(xié)調(diào)個體生命周期與家庭生命周期的兩難困境。生育子女不僅是個人或家庭的責任，更是公共議題。因此，提升生育水平的全生命周期公共政策需要深入分析有效平衡個體與家庭，尤其是保障女性生育主體的“去家庭化”支持機制，實現(xiàn)育兒的家庭照料向社會照料的公共化趨勢轉(zhuǎn)變，促進女性平衡好工作與家庭，實現(xiàn)合理女性就業(yè)率與適度總和生育率的雙贏。

第四，關注公領域與私領域的公共價值導向問題，平衡好性別敏感性視角與社會普遍視角的政策理念包容性關系。已有研究表明，宏觀層面的公領域社會性別平等的整體性觀念與微觀層面的私領域育齡夫婦的男女平等的實踐性過程，共同影響一個國家或地區(qū)的生育水平。根據(jù)北歐和西歐一些國家的經(jīng)驗可知，隨著公領域“同工同酬”“女性友好”的社會性別平等觀念持續(xù)增強直至法治化，生育水平會出現(xiàn)先快速下降，后逐漸小幅提升的變化趨勢。同時，改變私領域“男主外、女主內(nèi)”的傳統(tǒng)家庭文化與社會理念，強調(diào)父職參與將推進生育水平的穩(wěn)定回升。當前中國處于社會性別平等觀念與家庭新風尚的重塑階段，需要警惕公私領域影響生育水平變動的結構性因素。

第五，關注政府、市場、社會、家庭及個人等多利益主體的共同行動問題，平衡好直接成本與時間成本、機會成本等間接成本的生育成本分擔機制關系。家庭經(jīng)濟學理論認為，育齡夫婦在決策生育子女數(shù)量及質(zhì)量上存在諸多關于生育、養(yǎng)育及教育的成本核算。這里的生育成本具有廣義概念，不僅包括生育過程的經(jīng)濟花費上的直接成本，更包括養(yǎng)育與教育過程中，伴隨孩子成長所支出的時間與精力等所有間接成本?！吨泄仓醒?國務院關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》的一個主要目標是“生育、養(yǎng)育、教育成本顯著降低”，并在完善生育休假與生育保險制度，加強稅收、住房等支持政策，推進教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給，保障女性就業(yè)合法權益等方面，明確規(guī)定降低生育相關成本的細化政策內(nèi)容。因此，構建全生命周期生育支持政策體系的本質(zhì)在于強調(diào)政府、市場、社會等共同分擔原本僅僅由家庭或個人獨立承擔的各項成本。

生育問題是一項長周期、復雜性與系統(tǒng)性的社會問題。扭轉(zhuǎn)超低生育狀態(tài)的持續(xù)趨勢具有一定的時間滯后性，一旦陷入“低生育率陷阱”，往往將錯過解決生育問題的最佳時期。因此，構建全生命周期生育支持政策體系需要有前瞻性、預警性、整體性思維。2022年8月17日，國家發(fā)展改革委社會發(fā)展司副司長、一級巡視員郝福慶在回答記者提問時就指出：“人口生育不僅是關系你我的家事，也是關系中華民族長遠發(fā)展的國事。這個問題涉及到經(jīng)濟社會的多個方面，不能就人口談人口，就生育來談生育?！睘榱诉m應人口變化的新國情，滿足人民群眾日益增長的美好生活需要同生育支持政策體系與生育友好型社會建設之間不充分、不平衡及不協(xié)調(diào)的矛盾，我們需要在構建全生命周期生育支持政策體系的頂層設計及實踐路徑上探索出更多新思路。

構建全生命周期生育支持政策體系的主要思路包括五個方面。一是既著眼于生育、養(yǎng)育與教育等直接相關的政策場域與具體問題，更放眼于促進經(jīng)濟發(fā)展、維護社會穩(wěn)定與保障幸福生活等長期目標及重要使命，強調(diào)治理性。二是強調(diào)婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、稅收、社會服務、兜底救助等全環(huán)節(jié)，注重整體性。三是積極培育各級政府、用人單位、基層社區(qū)、社會組織、多代家庭以及夫妻雙方等全主體，凸顯層次性。四是關注組織建設、部際聯(lián)席、專項財政、民生服務和理念宣傳等全要素，展現(xiàn)綜合性。五是注重政策認知、政策對象、政策目標、政策執(zhí)行、政策評估等政策全過程，倡導可持續(xù)性。

基于前瞻、綜合與動態(tài)的原則構建全生命周期生育支持政策體系，不僅關系中國社會長治久安與全體人民美好生活，而且關系到我國在全球范圍內(nèi)的人口安全與綜合國力提升，更是關系到中華民族偉大復興。為此，構建全生命周期生育支持政策體系需要將經(jīng)濟、社會和文化的宏觀結構納入考量范圍，評估規(guī)范性要素、規(guī)制性要素、文化—認知性要素等公共政策的中觀過程，以及客觀看待育齡夫婦雙方、多代際家庭的微觀博弈，使這些因素相互作用、同向發(fā)力，共同形塑韌性制度框架，其具體的實踐路徑主要包括兩個方面。一方面，建議盡早制定構建全生命周期生育支持政策體系的中長期規(guī)劃。針對當前我國面臨的超低生育水平等問題，建議啟動《全生命周期生育支持政策體系的中長期規(guī)劃（2035—2050年）》。該規(guī)劃的核心內(nèi)容是需要將全生命周期生育支持政策體系的分階段步驟及優(yōu)先公共政策議題，納入到實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略、國家人口發(fā)展戰(zhàn)略的主體框架，以及國家治理及社會治理的總體制度設計之中。另一方面，強化構建全生命周期生育支持政策體系的國家共治體制機制。新時代構建全生命周期生育支持政策體系，客觀要求健全符合中國國情的多主體、多層級的治理體系及治理能力現(xiàn)代化的體制機制。整體性治理思維既要明晰生育支持的政府職責，重構生育相關的社會治理、家庭建設、兒童福利、性別友好、健康保障、托育教育等部門分工，又要明確個人、家庭及社會組織等社會力量在生育支持上的責任定位與功能作用，構建具有中國特色的全生命周期生育支持政策體系的新體制與新機制。

總之，構建全生命周期生育支持政策體系的重點在于政策設計的超前性、政策執(zhí)行的落實性、政策銜接的平穩(wěn)性以及政策評估的有效性。中國式現(xiàn)代化與中國人口生育道路始終是獨一無二的，構建全生命周期生育支持政策體系也沒有固定模式可照搬遵循。作為負責任的人口大國與現(xiàn)代化國家，構建全生命周期生育支持政策體系將為世界貢獻中國智慧。

（作者為北京大學應對老齡化國家戰(zhàn)略研究中心主任、社會學系教授）

【注：本文系國家社科基金重大專項“美國人口結構變化對其政治、社會和文化的影響研究”（項目編號：21VMG040）的階段性成果】

【參考文獻】

①楊菊華：《積極生育支持政策體系需著眼全要素和全生命周期》，《中國黨政干部論壇》，2020年第9期。

②賀丹：《警惕生育水平三大悖論 加快生育支持核心制度構建》，《人口與健康》，2022年第3期。

責編/謝帥 美編/楊玲玲