鄭州基層法治化政府建設(shè)的短板弱項及解決思路

摘 要：縣鄉(xiāng)政府在最基層，處在依法行政最前沿，是法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)性細(xì)胞，其法治建設(shè)水平直接關(guān)系到人民群眾切身利益，也代表著法治政府建設(shè)的整體水平。鄭州作為國家中心城市，河南省省會，堅持將縣鄉(xiāng)法治政府建設(shè)作為建設(shè)“法治鄭州”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)抓緊抓實，取得了明顯成效，但也存在一些亟待完善的問題，需要從強化人才培養(yǎng)、加強矛盾糾紛多元化解、嚴(yán)格落實主體責(zé)任等方面進(jìn)一步提升鄭州基層法治化政府建設(shè)水平。

關(guān)鍵詞：法治化；法治政府；法治社會

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出：“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點在基層?！被鶎诱苯用鎸θ罕?，是國家治理體系的神經(jīng)末梢，建設(shè)好基層法治政府，對全面落實依法治國基本方略具有重要意義。黨的十八大以來，特別是《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》貫徹落實5年來，鄭州市多措并舉、改革創(chuàng)新，法治政府建設(shè)取得積極成效。

一、鄭州推進(jìn)縣鄉(xiāng)基層法治政府建設(shè)現(xiàn)狀

（一）依法行政制度體系更加完善

一是各基層政府及相關(guān)部門制定行政規(guī)范性文件嚴(yán)格按照《鄭州市行政規(guī)范性文件管理規(guī)定》，執(zhí)行評估論證、公開征求意見、合法性審核、集體審議決定、向社會公開發(fā)布等程序。二是嚴(yán)格落實行政規(guī)范性文件備案審查制度，備案情況及存在問題實行一季度一通報。三是健全行政規(guī)范性文件動態(tài)清理工作機制，及時清理不適應(yīng)改革和經(jīng)濟社會發(fā)展要求的行政規(guī)范性文件。

（二）行政執(zhí)法責(zé)任制落實更加全面

一是2019年鄭州市在全市范圍內(nèi)推行行政執(zhí)法“三項制度”，各區(qū)、縣（市）政府均制定了全面推行行政執(zhí)法“三項制度”的實施方案，供政府部門、各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府參考實施。二是根據(jù)《河南省行政執(zhí)法證件管理辦法》，嚴(yán)格行政執(zhí)法人員資格管理，每年舉辦一次行政執(zhí)法人員法律知識培訓(xùn)，業(yè)務(wù)水平和法律素養(yǎng)得到了較大提升。三是每年舉辦一次行政執(zhí)法案卷評查活動，對評查過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行通報并要求整改。

（三）矛盾糾紛化解更加高效

一是健全市、縣、鄉(xiāng)、村四級公共法律服務(wù)平臺，融合人民調(diào)解、法律咨詢、法治宣傳、法律援助等法律服務(wù)資源。二是全面深化行政復(fù)議體制改革，創(chuàng)新辦案方式，加大實地調(diào)查、公開審理力度。鄭州市組織各基層政府開展行政復(fù)議精品案件評選活動，提高辦案質(zhì)量，提升行政復(fù)議公信力。三是嚴(yán)格落實行政應(yīng)訴工作機制，認(rèn)真做好答辯舉證和出庭應(yīng)訴工作，積極履行人民法院生效裁判，自覺維護(hù)司法權(quán)威。

二、鄭州基層法治化政府建設(shè)存在問題

（一）機構(gòu)改革不徹底

2019年機構(gòu)改革“三定方案”規(guī)定，將原司法部和國務(wù)院法制辦公室職責(zé)整合，重新組建司法部，作為國務(wù)院組成部門。司法部下設(shè)行政復(fù)議和行政執(zhí)法監(jiān)督兩個部門，承擔(dān)原法制辦主要職責(zé)。省級《黨政機構(gòu)改革方案》中，同樣將原司法局和法制辦職責(zé)進(jìn)行了整合，新組建成立司法廳，不再保留法制辦機構(gòu)。市縣改革方案中，和部委、省廳一一對應(yīng)組建，成立司法局，撤銷法制辦。實際情況是各縣市區(qū)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，多數(shù)地方職能劃轉(zhuǎn)不徹底，仍保留了政府法制辦規(guī)范性文件審查等職能，將行政復(fù)議和行政應(yīng)訴只能劃轉(zhuǎn)到司法局。有的地方雖然進(jìn)行了劃轉(zhuǎn)，但人員轉(zhuǎn)隸率低，只能重新選派人員，法治力量薄弱，難以保證法治政府建設(shè)組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等工作有效開展，短期內(nèi)造成地區(qū)之間法治政府建設(shè)發(fā)展的不均衡。一些鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府無專人對接法治建設(shè)工作，工作落實不到位，法治政府建設(shè)發(fā)展緩慢。

（二）法治力量配比不足

縣鄉(xiāng)兩級政府承擔(dān)大量行政管理和執(zhí)法職責(zé)，特別是隨著審批執(zhí)法權(quán)限下放后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法任務(wù)更加繁重，但于繁重執(zhí)法任務(wù)相對應(yīng)的是當(dāng)前基層法治力量配比嚴(yán)重不足。突出表現(xiàn)在基層司法所力量薄弱?；鶎铀痉ㄋ撬痉ň峙神v在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的機構(gòu)，負(fù)責(zé)具體組織實施和直接面向廣大人民群眾開展基層司法行政各項業(yè)務(wù)工作，是基層司法運行機制中不可缺少的重要組成部分，在基層法治建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用。但調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少偏遠(yuǎn)的司法所工作人員嚴(yán)重不足，甚至一些司法所僅有一名工作人員，無法妥善完成法治宣傳教育、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教等重點工作，司法所長不進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道班子，不能充分發(fā)揮相關(guān)職能，司法所長沒有級別，多數(shù)人愿意留在局機關(guān)不愿到司法所直接面對群眾。此外，基層缺乏有效的法治隊伍考核管理和待遇激勵機制，造成基層法治隊伍不穩(wěn)定，留人難、人員流動性大等問題十分突出。另外，雖然已經(jīng)做到了政府法律顧問全覆蓋，但對政府法律顧問的有效利用有待提高。

（三）行政執(zhí)法水平仍需提升

縣鄉(xiāng)兩級是行政敗訴案件的重災(zāi)區(qū)，行政復(fù)議案件也可以反映出行政執(zhí)法水平不高，長此以往，透支的是政府的公信力。各縣市區(qū)行政執(zhí)法不規(guī)范、選擇性執(zhí)法時有發(fā)生，行政執(zhí)法“三項制度”執(zhí)行不夠深入、規(guī)范、具體，行政執(zhí)法“最后一公里”問題仍需大力解決。行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)能力和法治素養(yǎng)仍需進(jìn)一步提高。

三、加強鄭州基層法治化政府建設(shè)的思路

（一）強化人才培養(yǎng)，暢通晉升渠道

增強基層法治力量是迫在眉睫的工作，前文已提到，基層司法所在基層法治建設(shè)中發(fā)揮著不可替代的作用，但基層司法所是司法局的派出機構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦公，相對偏遠(yuǎn)，且要承擔(dān)法治宣傳、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教等繁雜工作，且各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對司法所的重要性認(rèn)識不足，缺乏鼓勵激勵措施，難以吸引到專業(yè)人才，缺乏專業(yè)人才導(dǎo)致法治力量不足，不能有效指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的依法行政相關(guān)工作，繼而無法引起鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道政府的重視，如此周而反復(fù)，導(dǎo)致司法所力量積貧積弱。經(jīng)了解，南方省份已經(jīng)開始對司法所長能力建設(shè)、打通晉升渠道、提升司法所工作政治地位和社會影響力的行動。

（二）加強矛盾糾紛多元化解

堅持“三調(diào)”聯(lián)動，充分發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，推動行政調(diào)解、人民調(diào)解、司法調(diào)解有效銜接。實現(xiàn)縣、鄉(xiāng)、村三級公共法律服務(wù)平臺的提檔升級，揉合行政復(fù)議、人民調(diào)解、律師調(diào)解、法律援助、公證、司法鑒定、法律咨詢、法治宣傳、律師代理等更多法律服務(wù)資源，加強基層律師、法律服務(wù)工作者等社會法律服務(wù)中堅力量的培育，將更多的優(yōu)質(zhì)法律服務(wù)資源向基層傾斜，發(fā)揮好村（社區(qū)）法律顧問的作用，傳播法治理念、傳授法律知識、提供法律幫助、解決法律問題，真正實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”。發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭議主渠道作用，合理配備編制資源，確保相關(guān)機構(gòu)設(shè)置、人員配備、物質(zhì)保障與所承擔(dān)的工作任務(wù)相適應(yīng)。嚴(yán)格執(zhí)行《河南省行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》，強化和規(guī)范行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。

（三）嚴(yán)格落實主體責(zé)任

從行政敗訴案件、行政復(fù)議案件頻發(fā)、高發(fā)、易發(fā)的情況入手，嚴(yán)格落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的法治政府建設(shè)主體責(zé)任，推動黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級的有效落實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨（工）委書記要履行好推進(jìn)法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長（街道辦主任）要履行好推進(jìn)法治政府建設(shè)主體責(zé)任。落實好法制建設(shè)納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核標(biāo)準(zhǔn)體系，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）第一責(zé)任人年度述法工作，并不斷提升法治考核的分值權(quán)重；建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府主要負(fù)責(zé)人向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會（街道議事會）報告法治政府建設(shè)情況制度，接受評議、開展整改，通過解決“關(guān)鍵少數(shù)”問題有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）法治政府建設(shè)的突出問題和人民群眾反映強烈的問題。對行政敗訴案件進(jìn)行考慮分析，對敗訴多的地區(qū)和部門負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，對因不履責(zé)、不盡責(zé)、不作為或者故意違法引發(fā)的行政敗訴案件，對責(zé)任人要實質(zhì)性落實行政執(zhí)法責(zé)任過錯責(zé)任追究、敗訴責(zé)任追究。同時，市級給縣級、縣級給鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）下達(dá)各項任務(wù)時，應(yīng)統(tǒng)籌考慮相關(guān)法律規(guī)定，避免法律程序不到位、時限規(guī)定不合理。