新時(shí)代中國(guó)農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索

摘 要：農(nóng)村作為基層治理的重點(diǎn)場(chǎng)域，深刻影響著社會(huì)的和諧穩(wěn)定，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程以及取得最大化成效具有極為重要的作用。進(jìn)入新時(shí)代，農(nóng)村治理在發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、發(fā)展方式以及秩序治理機(jī)制等方面皆已發(fā)生重要轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略目標(biāo)，開(kāi)啟了鄉(xiāng)村振興的新任務(wù)?；谶@樣的背景，與我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村實(shí)際相結(jié)合，農(nóng)村基層治理必須加快轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新，為提高農(nóng)村治理水平、全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略夯實(shí)根基和加持賦能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層治理；多元共治；治理創(chuàng)新

一、新時(shí)代農(nóng)村基層治理的內(nèi)容及特征

（一）農(nóng)村基層治理的內(nèi)容

第一，提供公共服務(wù)。作為農(nóng)村基層治理的基礎(chǔ)和前提，在實(shí)際當(dāng)中要以廣大村民的切身利益為出發(fā)點(diǎn)開(kāi)展各項(xiàng)治理工作，確保為村民提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。在提供公共服務(wù)過(guò)程中，政府方面起到引導(dǎo)作用，扮演“購(gòu)買(mǎi)者”角色，其中部分項(xiàng)目需要加強(qiáng)資金投入，為廣大村民提供更多的優(yōu)惠，還有部分服務(wù)，包括教育、文化、體育、醫(yī)療等，這些是政府免費(fèi)供應(yīng)的，以保障基本的民生需求。

第二，實(shí)施社會(huì)政策。在農(nóng)村基層治理過(guò)程中，實(shí)施社會(huì)政策不僅是國(guó)家治理現(xiàn)代化的本質(zhì)要求，同時(shí)也在很大程度上代表著國(guó)家對(duì)于農(nóng)村基層治理的態(tài)度。在實(shí)際開(kāi)展工作當(dāng)中，治理主體要充分認(rèn)識(shí)到實(shí)施社會(huì)政策的重要性，結(jié)合地方實(shí)際情況，明確基層治理工作中存在的弱項(xiàng)和短板，然后結(jié)合社會(huì)政策進(jìn)行有效的方法創(chuàng)新，以達(dá)到規(guī)避社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，提升治理成效的客觀要求。不僅如此，通過(guò)科學(xué)合理地實(shí)施社會(huì)政策，還可以有效修復(fù)基層治理工作開(kāi)展中存在的負(fù)面社會(huì)影響，有效協(xié)調(diào)社會(huì)群眾的各方利益，促進(jìn)農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展。

第三，維護(hù)公共安全，化解矛盾糾紛?；鶎訌?qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)大局總體安全穩(wěn)定，但影響穩(wěn)定的矛盾糾紛時(shí)有發(fā)生，農(nóng)村治理面臨的任務(wù)挑戰(zhàn)仍然艱巨。農(nóng)村矛盾糾紛的有效解決，需要構(gòu)建和完善預(yù)防性法律制度體系，推動(dòng)更多法治力量向疏導(dǎo)端用力，將矛盾糾紛化解在基層。

（二）當(dāng)前農(nóng)村基層治理的特征

第一，行政化傾向嚴(yán)重。就目前而言，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)與發(fā)展成效顯著，但是受長(zhǎng)期以來(lái)傳統(tǒng)治理理念的影響，我國(guó)農(nóng)村村民民主治理意識(shí)不強(qiáng)，加之村民文化素質(zhì)普遍不高，所以基層民主治理工作難以有效開(kāi)展，直接導(dǎo)致行政化傾向嚴(yán)重。對(duì)于我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，村民組織制度作為重要的政治制度體系，在實(shí)際中不斷完善和創(chuàng)新，為村民實(shí)施民主治理提供了強(qiáng)大的政策指導(dǎo)，憑借該制度，村民可以依法實(shí)施民主決策、民主管理以及民主監(jiān)督等工作，這對(duì)于提升基層治理水平有著巨大的推動(dòng)作用。但是在實(shí)際當(dāng)中，由于村民民主治理過(guò)度依賴(lài)于政府行政職能，為政府行政職能在基層組織當(dāng)中不斷延伸創(chuàng)造了條件，這使得大多數(shù)地區(qū)的村民委員會(huì)行政意識(shí)較為濃厚，為人民服務(wù)的理念相對(duì)淡薄，很大程度上限制了基層治理水平的提升。

第二，治理績(jī)效“短板化”。所謂短板效應(yīng)，也被稱(chēng)為水桶效應(yīng)，即一個(gè)水桶的實(shí)際容量大小取決于最短的那塊木板。如果將農(nóng)村基層治理工作比作一個(gè)水桶，那么黨、政府、市場(chǎng)、基層自治組織以及群眾等各方主體都是組成這個(gè)水桶的木板，在實(shí)際中，由于各方主體的素質(zhì)及能力參差不齊，加之各方主體之間缺乏有效的合作協(xié)調(diào)機(jī)制，所以實(shí)際中，很容易出現(xiàn)短板化效應(yīng)。當(dāng)前的治理環(huán)境，非政府組織、社會(huì)群眾等主體便是整個(gè)木桶中最短的木板，主要體現(xiàn)為基層群眾的公民意識(shí)和能力偏低，加之村民參與度不高，使得短板效應(yīng)愈發(fā)明顯，已成為制約基層治理水平提升的關(guān)鍵障礙。

第三，農(nóng)村公共參與有限。農(nóng)村社會(huì)的治理效率要提高，效果要改善，通常需要公眾能夠積極地參與到社會(huì)的治理當(dāng)中去。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)農(nóng)民的參與非常有限，一個(gè)主要原因是由于當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)出現(xiàn)了空巢的社會(huì)結(jié)構(gòu)。青壯年勞動(dòng)力大多外出打工，農(nóng)村社會(huì)主要由婦女兒童和老年人留守在農(nóng)村里面。此外由于老年人和婦女通常參與公共事物的積極性相對(duì)來(lái)說(shuō)也比較低，使得當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理的公共參與度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

二、從精準(zhǔn)扶貧到鄉(xiāng)村振興：農(nóng)村基層治理的任務(wù)變化

（一）治理力量：政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向多元共治

脫貧攻堅(jiān)期間農(nóng)村基層治理的任務(wù)主要聚焦于減貧，解決以“兩不愁三保障”為核心的貧困人口脫貧問(wèn)題，以打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，如期全面建成小康社會(huì)，由此決定了該期間的農(nóng)村基層治理的目標(biāo)也主要集中于推進(jìn)貧困治理以及為實(shí)現(xiàn)減貧目標(biāo)所開(kāi)展的相關(guān)工作。脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的艱巨性、復(fù)雜性、多樣性以及中國(guó)社會(huì)主義社會(huì)的根本性質(zhì)、制度屬性等決定了，脫貧攻堅(jiān)的核心主體和關(guān)鍵力量在于政府的領(lǐng)導(dǎo)、組織和支持，即不管是脫貧攻堅(jiān)還是基層治理遵循的都是自上而下的政府主導(dǎo)邏輯。農(nóng)村基層治理政策的制定、考核指標(biāo)的設(shè)置、資金投入保障、外部環(huán)境的創(chuàng)造、參與力量的發(fā)動(dòng)與組織等，政府始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，發(fā)揮著積極的關(guān)鍵作用。廣大農(nóng)村地區(qū)推進(jìn)基層治理更多的是按照上級(jí)政府部門(mén)的政策要求和考核指標(biāo)被動(dòng)完成相關(guān)治理任務(wù)。盡管在此期間，政府也主張、鼓勵(lì)和支持高校、科研院所、企業(yè)、社會(huì)組織以及其他社會(huì)力量參與農(nóng)村基層治理，但是由于政府在人員配置、組織機(jī)構(gòu)、資源擁有度、組織協(xié)調(diào)力、資源調(diào)配力等方面的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，導(dǎo)致形成了政府與非政府主體在農(nóng)村基層治理中的不平衡，基層黨組織（政府）與社會(huì)組織形成了鮮明的力量對(duì)比，無(wú)法構(gòu)成平衡的治理結(jié)構(gòu)以及協(xié)同的互動(dòng)關(guān)系，甚至出現(xiàn)農(nóng)村基層黨組織在社會(huì)治理實(shí)踐中存在對(duì)農(nóng)村治理事務(wù)“直接包辦”和“直接替代”等問(wèn)題，農(nóng)村社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織和民間力量等社會(huì)自治的多元主體力量發(fā)揮作用的空間有限。由此暴露出來(lái)的問(wèn)題日益凸顯，甚至成為阻礙農(nóng)村基層治理的因素之一。

隨著農(nóng)村絕對(duì)貧困人口的脫貧和鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，農(nóng)村基層治理的目標(biāo)任務(wù)將由原來(lái)的以減貧為主轉(zhuǎn)向秩序建構(gòu)和發(fā)展活力增強(qiáng)等的多重融合，這個(gè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，僅僅依賴(lài)政府的力量并不現(xiàn)實(shí)，而是要在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，推進(jìn)縱向治理、橫向治理和多元協(xié)調(diào)共治的結(jié)合，實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)，以基層黨組織為主體，企業(yè)、社會(huì)組織、公眾共同參與，法治、自治與德治等相結(jié)合，構(gòu)建共建共治共享的農(nóng)村基層治理新格局。

（二）治理空間：封閉固化轉(zhuǎn)向開(kāi)放融合

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)勝利后，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)和發(fā)展方式必然會(huì)迎來(lái)新的調(diào)整和變革，致力于實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、組織、生態(tài)等的全面振興。由此，如何塑造和強(qiáng)化鄉(xiāng)村發(fā)展動(dòng)力，推動(dòng)農(nóng)村治理從一元到多元、從割裂到融合、從效率到效能、從公平到共享轉(zhuǎn)換等將成為農(nóng)村基層治理的重要內(nèi)容。事實(shí)上，長(zhǎng)期以來(lái)由于中國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制等因素的影響，生產(chǎn)要素和商品服務(wù)由農(nóng)村向城市的單向流動(dòng)、城市對(duì)資源的高吸附性、公共資源配置的城市主導(dǎo)性以及由此產(chǎn)生的城市優(yōu)先發(fā)展效應(yīng)，在一定程度上形成了城市與農(nóng)村發(fā)展的割裂，導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村基層治理處于相對(duì)的閉環(huán)空間內(nèi)。而鄉(xiāng)村振興的全面推進(jìn)，以及在此期間新發(fā)展格局的構(gòu)建等，將有力地推進(jìn)要素市場(chǎng)改革，構(gòu)建城鄉(xiāng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)通道，形成新型要素自由流動(dòng)空間關(guān)系和共建共治共享“對(duì)稱(chēng)互惠共生”城鄉(xiāng)關(guān)系，以及建立基于產(chǎn)業(yè)分工的城鄉(xiāng)融合市場(chǎng)，這將為中國(guó)農(nóng)村發(fā)展加持賦能，形成農(nóng)村發(fā)展更強(qiáng)的發(fā)展活力和更大的發(fā)展空間，打破原來(lái)農(nóng)村發(fā)展的閉環(huán)空間并向城市空間拓展延伸，加強(qiáng)農(nóng)村空間與城市空間的互動(dòng)融合。在這一背景下，農(nóng)村基層治理空間將面臨重大變革和調(diào)整，原來(lái)相對(duì)封閉的農(nóng)村空間格局將被打破，開(kāi)放與融合相結(jié)合將成為主要趨勢(shì)。

（三）治理方式：傳統(tǒng)治理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代治理

農(nóng)村基層治理方式與治理主體、治理理念、治理目標(biāo)、治理資源、治理機(jī)制等密切相關(guān)。青年勞動(dòng)力外流現(xiàn)象突出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、公共服務(wù)體系不完善、治理機(jī)制不健全、治理資源匱乏等是廣大農(nóng)村的共性問(wèn)題，也是制約廣大農(nóng)村基層治理能力和水平的重要因素。長(zhǎng)期以來(lái)，以基層黨組織為核心的相關(guān)力量構(gòu)成了農(nóng)村基層治理的主體，由于農(nóng)村青年勞動(dòng)力大量流向城市，一些地區(qū)農(nóng)村黨員出現(xiàn)了嚴(yán)重的“老齡化”、“體弱化”、“思想固化”等現(xiàn)象，由此衍生出農(nóng)村基層治理主體的能力困境。相比較而言，此類(lèi)群體的理論水平、思維理念、知識(shí)儲(chǔ)備、接受和運(yùn)用新鮮事物的能力等明顯不足，通過(guò)“熟人關(guān)系”、“老人威信”等傳統(tǒng)方式來(lái)教育、管理農(nóng)民和村務(wù)是他們開(kāi)展農(nóng)村基層治理的普遍方式。問(wèn)題的關(guān)鍵是，后脫貧時(shí)代和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，農(nóng)村基層治理的目標(biāo)、任務(wù)、要求、考核評(píng)價(jià)指標(biāo)等已經(jīng)發(fā)生變化，原來(lái)的治理理念、治理方式已經(jīng)不能再適應(yīng)和滿(mǎn)足農(nóng)村基層現(xiàn)代化治理的要求。農(nóng)村基層治理必須落腳于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和增進(jìn)人民福祉等多重目標(biāo)，建立既安全又有秩序和活力的農(nóng)村新發(fā)展格局，使人民群眾的幸福感、獲得感、安全感更有保障、更可持續(xù)。這決定了，必須變革和創(chuàng)新農(nóng)村基層治理方式，由傳統(tǒng)治理向現(xiàn)代治理轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)為推動(dòng)由原來(lái)的主要依靠人治向政治、法治、德治、自治和智治聯(lián)動(dòng)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全農(nóng)村基層治理體系，堅(jiān)持制度保障和技術(shù)運(yùn)用并重，運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)提高農(nóng)村基層數(shù)字化治理水平，堅(jiān)持共建共治共享，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的基層治理共同體，形成全社會(huì)參與、縱向聯(lián)動(dòng)、橫向協(xié)同、有機(jī)銜接、分工協(xié)作、相互促進(jìn)的農(nóng)村基層治理良好格局。為此，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》 提出了要通過(guò)做好市縣信息化建設(shè)規(guī)劃、整合基層治理數(shù)據(jù)資源、拓展數(shù)據(jù)應(yīng)用場(chǎng)景等途徑加強(qiáng)基層智慧治理能力建設(shè)。

（四）治理目標(biāo)：注重秩序轉(zhuǎn)向多維共生

中國(guó)的社會(huì)治理經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的自上而下的國(guó)家權(quán)力統(tǒng)治向多方合作參與的現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的過(guò)程，總體趨勢(shì)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理現(xiàn)代化，助力建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，其目標(biāo)也同樣經(jīng)歷了相類(lèi)似的演變過(guò)程?？傮w而言，在尚未實(shí)現(xiàn)脫貧、農(nóng)村人口的貧困問(wèn)題尚未得到徹底解決之前，農(nóng)村基層治理的目標(biāo)必然與“兩不愁三保障”的脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)形成密切協(xié)同，主要定位于建立和維護(hù)農(nóng)村良好的秩序，確保農(nóng)村穩(wěn)定并得以順利運(yùn)行。全面建成小康社會(huì)后，農(nóng)村基層治理作為鄉(xiāng)村振興的重要內(nèi)容和目標(biāo)，在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的新的背景下，農(nóng)村基層治理必然被賦予新的內(nèi)涵和提出新的要求。因?yàn)猷l(xiāng)村振興涵蓋了產(chǎn)業(yè)振興、人才振興、文化振興、生態(tài)振興、組織振興等多個(gè)層面。在這一目標(biāo)導(dǎo)向下，農(nóng)村基層治理的目標(biāo)不能僅僅定位于穩(wěn)定及和諧，而應(yīng)在此基礎(chǔ)上充滿(mǎn)活力又和諧有序，為推進(jìn)鄉(xiāng)村的全面振興提供各種有利條件，為實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供多元且可持續(xù)的助力。

三、農(nóng)村基層治理創(chuàng)新的實(shí)踐探索

隨著全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)新征程的開(kāi)啟，為實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)成果鞏固與鄉(xiāng)村振興的有機(jī)銜接，農(nóng)村基層治理仍需要不斷變革與創(chuàng)新，才能為新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利推進(jìn)提供有力支撐。農(nóng)村治理創(chuàng)新是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新首先需要把握正確的方向，然后才能探尋出有效的創(chuàng)新路徑。

準(zhǔn)確把握新時(shí)代農(nóng)村治理創(chuàng)新的大方向，需要從治理中的發(fā)展和秩序兩個(gè)核心維度加以考量。從發(fā)展的維度來(lái)看，農(nóng)村治理創(chuàng)新面臨的中心目標(biāo)和任務(wù)就是鄉(xiāng)村振興，“產(chǎn)業(yè)興旺”是關(guān)鍵；而從農(nóng)村秩序構(gòu)建與維護(hù)的方面來(lái)看，其總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn) “治理有效”。那么如何實(shí)現(xiàn)“治理有效”，將治理創(chuàng)新付諸于實(shí)踐之中？如何在農(nóng)村社會(huì)治理創(chuàng)新中實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理和源頭治理等治理理念？筆者認(rèn)為應(yīng)該從以下五個(gè)方面來(lái)探索。

（一）推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理體制的創(chuàng)新

所謂農(nóng)村社會(huì)治理體制主要是指農(nóng)村社會(huì)治理當(dāng)中的基本制度框架和基本的組織架構(gòu)?，F(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)治理體制屬于城鄉(xiāng)分治的二元體制框架下的村民自治制度，在治理組織架構(gòu)上主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)基層組織構(gòu)成的，在縮小或者在消除城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面，發(fā)揮的效率是較為低下的，迫切需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)。重點(diǎn)要從以下幾個(gè)方面著手。

1、結(jié)合當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進(jìn)，在城鄉(xiāng)一體化的框架下，深化農(nóng)村社會(huì)治理體制改革。

目前我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程正處于加速期，各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)與發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，需要按照中央提出的以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展原則，改革現(xiàn)有城鄉(xiāng)二元的治理體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的治理體制創(chuàng)新。

2、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)的公共管理與農(nóng)村自治的有機(jī)結(jié)合。

以往，農(nóng)村社會(huì)治理主要由村民自治組織承擔(dān)，并由村民自治組織執(zhí)行所有的治理措施和任務(wù)，然而事實(shí)上農(nóng)村自治組織的作用是非常有限的，所以要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理體制，需要將村民自治組織所承擔(dān)的基層公共管理的功能納入到統(tǒng)一的公共管理體制之中，村民自治組織就專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)并配合公共管理。

3、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度與集體產(chǎn)權(quán)制度，推進(jìn)村民自治制度的改革。

目前農(nóng)村社會(huì)治理體制的建立，與農(nóng)村集體土地所有制、農(nóng)村的集體產(chǎn)權(quán)制度有著密不可分的關(guān)系。隨著農(nóng)村經(jīng)營(yíng)體制的改革和不斷創(chuàng)新，經(jīng)營(yíng)體制與產(chǎn)權(quán)制度之間出現(xiàn)了一些不協(xié)調(diào)的關(guān)系，現(xiàn)有的村民自治的農(nóng)村社會(huì)治理體制并不能夠有效的解決這種不協(xié)調(diào)關(guān)系。因此，需要從產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新角度去推進(jìn)社會(huì)治理體制的創(chuàng)新。具體的說(shuō)，就是要逐步剝離村民自治組織管理村級(jí)集體土地和村級(jí)經(jīng)濟(jì)的功能，讓管理村級(jí)集體土地和村級(jí)經(jīng)濟(jì)的功能由其他更有效率的機(jī)構(gòu)和組織去實(shí)現(xiàn)。

（二）推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新

農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制主要是指治理農(nóng)村社會(huì)的各種措施、各種活動(dòng)的具體環(huán)節(jié)及運(yùn)作方式。當(dāng)前的農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制是一種從中央到地方再到基層，最后由村級(jí)組織，包括村委會(huì)、村黨支部來(lái)落實(shí)的一種單線(xiàn)垂直的行政和半行政化的治理機(jī)制。在這種治理機(jī)制中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級(jí)組織在農(nóng)村治理實(shí)踐中發(fā)揮著關(guān)鍵的、核心的作用。這樣一種現(xiàn)象，這樣一種機(jī)制，也就意味著農(nóng)村社會(huì)治理的效率、治理的效果如何在很大的程度上取決于這兩個(gè)機(jī)構(gòu)、兩種組織的具體表現(xiàn)。這種垂直的行政化和半行政化的治理機(jī)制，雖然有利于政策和法律的執(zhí)行與落實(shí)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)秩序維持發(fā)揮一定作用，但單一化的治理機(jī)制，在治理效率，特別是在解決基層問(wèn)題和農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題方面，效果是非常有限的。鑒于目前治理機(jī)制的局限主要在于單一化和行政化，因此，創(chuàng)新的基本方向就是要從單一化、行政化的治理機(jī)制，邁向綜合治理機(jī)制。具體的來(lái)說(shuō)，農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新，主要包括：

1、把農(nóng)村社會(huì)治理與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。

也就是要讓目前的村民自治走向社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理。從社會(huì)學(xué)角度看，社區(qū)是一種生活共同體，也就是我們常說(shuō)的家園。所以，社區(qū)建設(shè)就是家園建設(shè)，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程實(shí)質(zhì)上也就是農(nóng)村社會(huì)治理的過(guò)程，通過(guò)社區(qū)建設(shè)能夠發(fā)揮農(nóng)村社會(huì)成員的主體作用。

2、創(chuàng)新新型多樣化的農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)現(xiàn)形式。

目前在我國(guó)的一線(xiàn)農(nóng)村，在基層治理的實(shí)踐中，他們發(fā)揮基層的創(chuàng)造性，創(chuàng)建了一些諸如一事一議、鄉(xiāng)賢理事會(huì)、村民代表議事會(huì)以及黨領(lǐng)群辦等農(nóng)村社會(huì)治理的形式。這些新型的治理機(jī)制彌補(bǔ)了單一化行政化治理機(jī)制的一些不足。同時(shí)也使得農(nóng)村社會(huì)治理的力量能夠更加有效的轉(zhuǎn)化為治理的實(shí)踐，并且能夠在治理實(shí)踐中達(dá)到更好的治理效果。

3、構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

在農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制創(chuàng)新方面，我們要克服行政化機(jī)制的一些局限，行政化的機(jī)制屬于一種傳統(tǒng)機(jī)制，也就是能夠把上面的政策和意圖有效的貫徹傳遞下來(lái)。但是，這樣一個(gè)傳統(tǒng)機(jī)制不能夠有效把多種治理力量會(huì)合起來(lái)，在農(nóng)村社會(huì)治理實(shí)踐中發(fā)揮合力作用，所以單一化的、行政化的治理機(jī)制缺乏有效的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。因此我們?cè)趧?chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制方面需要在治理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制上下功夫，要在建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制方面加以突破。

（三）推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新

所謂農(nóng)村社會(huì)治理的結(jié)構(gòu)，是指農(nóng)村社會(huì)治理主體的構(gòu)成情況以及治理的權(quán)利結(jié)構(gòu)。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理的基本構(gòu)成主要就是國(guó)家、地方和基層政府村級(jí)組織，也就是三位一體的結(jié)構(gòu)，這一結(jié)構(gòu)屬于政府力量主導(dǎo)型的結(jié)構(gòu)，也就是說(shuō)農(nóng)村社會(huì)治理的主體和治理的權(quán)力絕大部分是來(lái)自于政府，因此這無(wú)形當(dāng)中也就成了一元化的治理結(jié)構(gòu)。一元化的治理結(jié)構(gòu)不利于在農(nóng)村社會(huì)治理中調(diào)動(dòng)多樣的、多方面的資源，也因?yàn)橹卫淼臋?quán)力過(guò)于集中，將會(huì)影響到治理的實(shí)際效果。

推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的變革和創(chuàng)新，首先要結(jié)合農(nóng)村社會(huì)治理體制機(jī)制的深化改革在農(nóng)村社會(huì)治理中廣泛引入社會(huì)力量的參與，其中也包括市場(chǎng)的力量。要鼓勵(lì)一些社會(huì)力量進(jìn)入農(nóng)村，比如讓各種各樣的社會(huì)組織和相關(guān)的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)入農(nóng)村，要引導(dǎo)一些市場(chǎng)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，這對(duì)增強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)治理的力量，提高農(nóng)村社會(huì)治理的時(shí)效都將會(huì)起到非常積極的效果，積極的作用。

其次要建立和完善農(nóng)村民眾參與農(nóng)村社會(huì)治理的機(jī)制。有效的農(nóng)村社會(huì)治理需要有基層民眾的支持，同時(shí)也需要有民眾的積極參與。在農(nóng)村社會(huì)治理中，如何能夠讓更廣泛的民眾力量參與到社會(huì)治理之中，將會(huì)使目前農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)得以大大的改善，社會(huì)治理的力量會(huì)更加強(qiáng)大，社會(huì)治理結(jié)構(gòu)內(nèi)的關(guān)系也將更為均衡。

此外，在農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新方面，還要?jiǎng)?chuàng)建一種相互協(xié)調(diào)的多元治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)治理效率質(zhì)的提高。僅僅依靠政府的力量肯定是有限的，必須要充分發(fā)揮政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)方面的力量，組成協(xié)調(diào)的多元治理結(jié)構(gòu)。在多元治理結(jié)構(gòu)中，農(nóng)村社會(huì)的治理可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村的社會(huì)與文化建設(shè)有效的分工和合作，從而也就可以大大的促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展。同時(shí)又能更好的協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系，維持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

（四）推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程的創(chuàng)新

農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程主要是指由治理農(nóng)村社會(huì)的各項(xiàng)活動(dòng)構(gòu)成的一種動(dòng)態(tài)過(guò)程，也就是指各種治理措施的實(shí)施過(guò)程。目前，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了民主化的選舉，比如村民自治組織是由廣大的農(nóng)民群眾直接選舉產(chǎn)生的。在一些地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要領(lǐng)導(dǎo)也采取了由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的方式，由此可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程的民主化進(jìn)程推進(jìn)的還是比較快的。目前的主要問(wèn)題不是在民主化的問(wèn)題上，而是農(nóng)村社會(huì)治理的民主化僅僅局限在治理組織成員的產(chǎn)生之上，而在社會(huì)治理的決策、治理的實(shí)施、治理的監(jiān)督等諸多環(huán)節(jié)，仍存在著效率不高的問(wèn)題。創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程，要著眼于對(duì)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程的局限，重點(diǎn)在以下幾個(gè)方面去做出努力和進(jìn)行突破：

1、改善和改革村民自治管理，推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)生活的民主化

村民自治制度的核心內(nèi)容是四個(gè)民主，也就是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)生活的民主化，實(shí)際上就是要把農(nóng)村的民主建設(shè)重點(diǎn)放在社會(huì)生活領(lǐng)域，也就是要在當(dāng)前及未來(lái)一段時(shí)間，村民自治的民主重點(diǎn)要在社會(huì)生活領(lǐng)域當(dāng)中得以體現(xiàn)，要讓農(nóng)村的居民可以自主的選擇自己的生活方式，對(duì)自己生活中的事物能夠自主的決策，能夠參與農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)的決策。民主管理也要走向社會(huì)管理領(lǐng)域，也就是農(nóng)村民主管理的范圍要重點(diǎn)放在社會(huì)性事務(wù)和生活性事務(wù)之上。民主監(jiān)督的內(nèi)容也要加強(qiáng)村民在平常生活當(dāng)中的自我教育、自我監(jiān)督，對(duì)共同生活中的事物和社會(huì)行為要進(jìn)行相互監(jiān)督。

2、要?jiǎng)?chuàng)建自下而上的治理平臺(tái)

要把農(nóng)村社會(huì)治理得更好，發(fā)展的更好，農(nóng)村社會(huì)成員的主體力量的參與非常重要。只有他們才最了解如何更好的治理農(nóng)村，也只有他們最愿意更好的治理農(nóng)村。目前治理的過(guò)程，大多數(shù)是自上而下的治理，而農(nóng)民的意愿和想法在治理中難以得以體現(xiàn)，更難以得到落實(shí)。因此，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程就有必要?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)平臺(tái)，為基層民眾在社會(huì)治理中發(fā)揮主人翁的作用創(chuàng)造一個(gè)有利條件。創(chuàng)建自下而上的治理平臺(tái)，目的就在于幫助實(shí)現(xiàn)中央提出的源頭治理理念。通過(guò)自下而上的治理，讓問(wèn)題在農(nóng)村基層、在源頭得以解決。

3、協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村治理措施

農(nóng)村社會(huì)治理創(chuàng)新其實(shí)就是深化改革，改革要想取得理想的成效，就需要保障改革措施之間協(xié)調(diào)配套。同樣，在農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程當(dāng)中，旨在促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村和諧穩(wěn)定的各項(xiàng)治理措施，在推進(jìn)和實(shí)施的過(guò)程當(dāng)中，需要保持協(xié)調(diào)一致。例如目前一些地方推動(dòng)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，促進(jìn)農(nóng)民增收等推進(jìn)了各項(xiàng)治理措施。此同時(shí)我們也還需要有新的措施出臺(tái)，來(lái)促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力重新就業(yè)。否則沒(méi)有土地的農(nóng)民去干什么？我們必須在治理當(dāng)中也要充分的考慮，有協(xié)調(diào)配套的措施去落實(shí)。

（五）推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理手段的創(chuàng)新

農(nóng)村社會(huì)治理手段是指在實(shí)施農(nóng)村社會(huì)治理過(guò)程當(dāng)中所采取的具體的方法和手段，也就是指治理的主體或權(quán)力主要采用哪些方法，哪些策略來(lái)治理農(nóng)村社會(huì)。在當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)治理中，通常采用的治理手段主要有兩種，一種就是行政性或半行政性的手段，也就是上傳下達(dá)的治理手段。第二種就是傳統(tǒng)的治理手段，主要就是農(nóng)村的干部按照傳統(tǒng)習(xí)慣來(lái)推行一些治理措施。目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理手段上存在兩個(gè)方面的缺陷：一個(gè)就是法治化的程度比較低；第二個(gè)就是行政手段與傳統(tǒng)的手段不協(xié)調(diào)的問(wèn)題。這兩個(gè)問(wèn)題是影響農(nóng)村社會(huì)治理效率的兩個(gè)突出問(wèn)題。推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)治理手段的創(chuàng)新是堅(jiān)持依法治理原則的要求，在創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理手段方面需要抓住這理樣幾個(gè)關(guān)鍵的問(wèn)題：

1、順?lè)ɡ砗鸵蓝Y俗的關(guān)系

堅(jiān)持依法治理并不等同于完全不考慮農(nóng)村社會(huì)中禮俗的作用，在推進(jìn)依法治理的過(guò)程中，要努力實(shí)現(xiàn)法治和禮治的相互融合，這樣會(huì)大大的提高治理的效率。減少法律和禮俗的沖突。

2、要通過(guò)制度建設(shè)和治理實(shí)踐解決農(nóng)村社會(huì)治理中面臨的一些制度的模糊空間問(wèn)題。

所謂制度的模糊空間主要是指在農(nóng)村土地集體所有制的制度表述和制度實(shí)踐，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度和新型經(jīng)營(yíng)方式之間，城鄉(xiāng)二元的戶(hù)籍制度的安排與農(nóng)村人口的流動(dòng)現(xiàn)實(shí)之間存在著表述和實(shí)際狀況有模糊的地方。對(duì)于制度模糊空間問(wèn)題，我們要在宏觀制度安排不能夠一步到位解決問(wèn)題的情況下，在基層治理實(shí)踐當(dāng)中采取有效的治理策略，逐步建立起農(nóng)村的確權(quán)機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，以防范在城鎮(zhèn)化推進(jìn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展之后帶來(lái)的一些新的矛盾。同時(shí)要建立起有效的劃界矛盾解決具體問(wèn)題的機(jī)制。

3、在選擇和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)治理手段中，始終要堅(jiān)持互惠原則

因?yàn)橐_(dá)成共識(shí)是構(gòu)成農(nóng)村社會(huì)秩序的重要基礎(chǔ)，而共識(shí)形成的基本規(guī)律就是必須具備互惠的基礎(chǔ)。在農(nóng)村社會(huì)治理中，無(wú)論是國(guó)家政策的推行還是農(nóng)村精英的治理，都需要遵循一個(gè)基本的原則，就是互惠原則。就是在治理行為當(dāng)中，任何一項(xiàng)治理行為都要切實(shí)的保障讓各方都能夠從中得到實(shí)惠或至少權(quán)利不能被減損。這對(duì)創(chuàng)新具體治理工作提出了更高要求。

參考文獻(xiàn)：

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