鄉(xiāng)村振興視域下農(nóng)村宅基地退出的困境探析

摘要：我國的城鎮(zhèn)化率不斷提高，但農(nóng)村的建設(shè)用地卻不減反增，影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程。為了破解宅基地退出中存在的農(nóng)民積極性未充分調(diào)動、相關(guān)的法規(guī)程序不完善、需要的補償資金壓力大等困境，文章提出要尊重農(nóng)民主體地位調(diào)動其積極性，完善宅基地退出的相關(guān)法規(guī)和程序以及構(gòu)建多元化補償方式，以期為農(nóng)村的宅基地制度改革探索出相應(yīng)的破局之策。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；宅基地退出；農(nóng)民主體性

文章編號：1674-7437（2023）06-0116-03" " "中國圖書分類號：F321.1" " " "文章標(biāo)識碼：A

黨的二十大報告指出：“全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村”[1]。近年來，我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的中華人民共和國2022年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，我國 2022年末常住人口城鎮(zhèn)化率為65.22%[2]。隨著城鎮(zhèn)化的速度加快，農(nóng)村人口不斷減少，但農(nóng)村的建設(shè)用地卻不減反增，已成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的一大障礙，影響著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的進(jìn)程。因此，農(nóng)村宅基地退出已勢在必行。但農(nóng)村宅基地退出的問題又是復(fù)雜的，2023年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》強調(diào)：“穩(wěn)慎重推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點”[3]。宅基地制度改革關(guān)乎社會穩(wěn)定的大局，需要尊重中國鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀規(guī)律，保持足夠的耐心，慎重推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，維護社會的穩(wěn)定。

1" "現(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出工作存在的困境及原因分析

1.1" "農(nóng)民退地的積極性尚未充分調(diào)動

1.1.1" "鄉(xiāng)土情結(jié)令農(nóng)民難以割舍

農(nóng)村是我國傳統(tǒng)文化的發(fā)源地，鄉(xiāng)土文化的基因深厚，“安土重遷”“落葉歸根”“宗族繼承”觀念深植農(nóng)民內(nèi)心。根據(jù)漆彥忠（2020）[4]在河南農(nóng)村地區(qū)的訪問調(diào)查，發(fā)現(xiàn)有21.2%的農(nóng)民即使在加大補償力度的情況下，仍然不愿意退出宅基地。有59.6%的農(nóng)民持觀望態(tài)度。宅基地的土地性質(zhì)特殊，相關(guān)的優(yōu)惠政策對農(nóng)民的吸引力不夠，農(nóng)民自然希望保留農(nóng)村住宅，留住一份“鄉(xiāng)愁”。從鄉(xiāng)土情結(jié)的角度來看，農(nóng)民對宅基地的不舍情結(jié)具有合理性，但對宅基地的退出卻不具有積極意義，鄉(xiāng)土情結(jié)在未來還有廣大的市場。

1.1.2" "補償資金與農(nóng)民預(yù)期不符

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，全國各地積極探索并建立了多種宅基地退出與補償機制。結(jié)合寧夏回族自治區(qū)石嘴山市平羅縣的試點經(jīng)驗觀之，沒有高額的補償資金，農(nóng)民大多不愿退出宅基地。例如，平羅縣制定的宅基地收儲辦法，根據(jù)不同的區(qū)位，將每266.67m2的宅基地價格分別確定為10 000元、9 000元、8 000元不等。平羅縣制定的收儲價格標(biāo)準(zhǔn)與農(nóng)民的心理預(yù)期嚴(yán)重不符，難以對農(nóng)民產(chǎn)生吸引力。特別是符合“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民，即使在城市購買住房并且擁有穩(wěn)定的收入來源，也不愿意退出農(nóng)村宅基地，一經(jīng)退出，將是一條不可逆轉(zhuǎn)的進(jìn)城之路。位于城市近郊的農(nóng)村地區(qū)，若是恰逢拆遷機遇，還可以獲得高額的拆遷補償金額[5]。因此，宅基地退出的補償資金與農(nóng)民對宅基地價值的預(yù)期形成強烈的反差，導(dǎo)致農(nóng)民退出積極性不高。

1.1.3" "城鄉(xiāng)差距使農(nóng)民望而卻步

“我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分”。城鄉(xiāng)之間的差距表現(xiàn)在生活成本、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施、生活習(xí)慣等各方面。生活成本的高低是影響農(nóng)村宅基地退出進(jìn)程的一個現(xiàn)實因素，在同等的收入條件下，在農(nóng)村生活綽綽有余，但在城市生活就會顯得掣襟見肘。城鄉(xiāng)社會保障之間的差距，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，農(nóng)民進(jìn)入城市不能享受和城市居民同等的社會保障。生活習(xí)慣的差異，城鄉(xiāng)居民的生活環(huán)境的不同形成了不同的勞動方式、生活習(xí)慣和思想觀念，造成農(nóng)民進(jìn)入城市后短期內(nèi)不易適應(yīng)城市生活，特別是老年農(nóng)民更難適應(yīng)城市生活，即使條件成熟也不愿意離開農(nóng)村。因此，上述城鄉(xiāng)之間的差距在一定程度上會降低農(nóng)民進(jìn)入城市的意愿，從而影響宅基地的退出進(jìn)程。

1.2" "有關(guān)宅基地退出的法規(guī)、程序不完善

1.2.1" "宅基地退出相關(guān)法規(guī)不完備

隨著城鎮(zhèn)化率的不斷提升，大量農(nóng)民進(jìn)城購置房屋，宅基地大面積閑置，宅基地所承載的傳統(tǒng)居住功能已不能滿足農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的需要，以往的政策、法律、法規(guī)也不能滿足當(dāng)下的需要。大量閑置的宅基地如何流轉(zhuǎn)或者發(fā)揮其價值成為擺在進(jìn)城農(nóng)民面前的一個現(xiàn)實的問題。黨的二十大報告提到：“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”[1]。2023年的中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》也提到：“穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點”“探索宅基地‘三權(quán)分置’有效實現(xiàn)形式”[3]?？梢婞h和國家對我國宅基地工作的高度重視，這也為我國宅基地改革工作明確了方向。宅基地退出工作處于探索試點階段，因此，相關(guān)法律法規(guī)仍不完善。例如，《土地管理法》第六十二條的規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”并對宅基地面積的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定[6]，但法律上并沒有對“戶”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確界定，這在一定程度上會給宅基地的退出工作留下一定的隱患。

1.2.2" "宅基地退出相關(guān)程序較混亂

全國的各試點地區(qū)均根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況探索出了各具特色的模式，例如，“宅基地?fù)Q房模式”“地票交易模式”“貨幣化補償模式”。在形成各具特色的退出模式的同時，退出的相關(guān)程序卻模糊不清。綜合各地區(qū)的試點經(jīng)驗來看，集中表現(xiàn)出來的問題有以下幾種：以退出原則解釋退出程序，以制度要求規(guī)定退出程序，以退出模式概念作為解釋退出程序的實施步驟[7]。這些現(xiàn)象就會造成農(nóng)民只清楚退出模式的名稱，但不了解退出程序的具體內(nèi)容[8]，從而導(dǎo)致有退出宅基地意愿的農(nóng)民因為退出程序的混亂、不規(guī)范進(jìn)而損害自身的利益最后選擇放棄退出。

1.3" "宅基地退出所需補償資金壓力大

從全國各地的試點經(jīng)驗觀之，宅基地退出工作若無充足的資金支持便難以為繼，而這些資金主要是來自于政府財政，這會給各地政府帶來巨大的財政壓力，單純依靠政府的財政支出不具有可持續(xù)性。

無論是江西余江的“貨幣補償”模式，還是寧夏平羅縣的“收儲模式”，抑或是浙江義烏的“社區(qū)集聚”模式均需耗費大量資金。根據(jù)吳婧（2020）[9]的分析，這些試點地區(qū)在試點期間從中央到地方在資金和政策方面都會給予較大的支持和傾斜，一旦改革面向全國全面鋪開，大部分地方政府既得不到政策的重點扶持，又難以像“義烏模式”一樣通過強大的政府財力來推動宅基地退出工作，地方政府難免會背上沉重的財政負(fù)擔(dān)。所以探索更加多元化的宅基地退出補償方式來緩解地方政府的財政壓力勢在必行。

2" "完善農(nóng)村宅基地退出工作的建議對策

2.1" "尊重農(nóng)民主體地位調(diào)動積極性

2.1.1" "尊重農(nóng)民意愿，采取柔性策略

農(nóng)民是鄉(xiāng)村振興的主體，這是學(xué)術(shù)界的普遍共識。因此，要充分尊重農(nóng)民的意愿，傾聽農(nóng)民的聲音，立足農(nóng)民的立場重新考量農(nóng)村宅基地的退出問題。鄉(xiāng)土文化是中華文化的根基，鄉(xiāng)土文化塑造的“戀土”情結(jié)在未來較長一段時間還將繼續(xù)存在，雖然影響著鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程，但依然可以順勢而為，積極探索新經(jīng)驗、新方法。充分利用日新月異的科技發(fā)展成果，借助互聯(lián)網(wǎng)、3D打印、影像拍攝等技術(shù)為農(nóng)民建立宅基地圖影像檔案資料，重新構(gòu)建農(nóng)民“鄉(xiāng)土依戀”的載體，幫助農(nóng)民留住這份“鄉(xiāng)愁”。采取柔性的宅基地退出策略既照顧農(nóng)民感受，又符合農(nóng)村實際，也是為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)打好基礎(chǔ)。

2.1.2" "合理引導(dǎo)農(nóng)民，拓展補償方式

在宅基地退出的實踐中，由于宅基地的財產(chǎn)屬性被逐漸放大，導(dǎo)致農(nóng)民對宅基地退出的補償資金產(chǎn)生了非理性預(yù)期[10]。針對這一困境需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在尊重農(nóng)民主體地位的前提下，合理引導(dǎo)農(nóng)民，轉(zhuǎn)變農(nóng)民思想。并在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高宅基地退出的補償資金，或者拓展補償?shù)姆绞?。例如，浙江義烏在宅基地退出試點中探索出來的新經(jīng)驗、新方法——“城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚建設(shè)”，退出宅基地的村民可以選擇置換貨幣，也可以選擇置換產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用房，或者置換成“貨幣+產(chǎn)業(yè)、商業(yè)用房”等方式。除此之外，“集地券”制度也為農(nóng)民提供了更多的選擇。

2.1.3" "彌補城鄉(xiāng)差距，完善社會保障

近年來，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)取得了較快進(jìn)展，但城鄉(xiāng)間依舊存在著不小的差距。例如，城鄉(xiāng)之間的基礎(chǔ)設(shè)施存在明顯差距、最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)未統(tǒng)一、新農(nóng)合與城鎮(zhèn)醫(yī)療保險未整合。在這些城鄉(xiāng)差距未能有效彌補之前，農(nóng)民不愿輕易退地，宅基地依舊是農(nóng)民可靠的安身立命之所。若要推動宅基地退出的進(jìn)程，就需要從縮小城鄉(xiāng)差距，完善社會保障方面入手，注重完善健全農(nóng)民的社會保障體系，建立便捷高效的醫(yī)療、養(yǎng)老保障制度，使公共服務(wù)更多的向鄉(xiāng)村延伸，建設(shè)城鄉(xiāng)水平相當(dāng)?shù)幕A(chǔ)設(shè)施和社會保障[9]。

2.2" "完善有關(guān)宅基地退出的法規(guī)、程序

2.2.1" "完善宅基地退出相關(guān)法規(guī)

“萬物皆有序，有法天下和”。制定完整有效的法規(guī)才能使宅基地退出工作井然有序的進(jìn)行，化解宅基地退出過程中的多種矛盾。如今鄉(xiāng)村的“空心化”問題普遍，大量閑置宅基地需要盤活利用起來以助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實現(xiàn)?！锻恋毓芾矸ā访鞔_規(guī)定了“國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”[6]，這足以證明宅基地退出的迫切性。2023年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好2023年全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出：“加快房地一體宅基地確權(quán)登記頒證”[3]，所以在法律層面上要盡快明確“戶”的標(biāo)準(zhǔn)，明確“戶”與“宅”的界限。土地確權(quán)的工作做好，宅基地退出才能夠順利進(jìn)行，否則宅基地退出工作將舉步維艱。

2.2.2" "健全宅基地退出相關(guān)程序

宅基地退出程序的不斷完善健全已是大勢所趨。首先，宅基地退出程序要保障程序的完整性，要包含宅基地的確權(quán)、農(nóng)民退出申請的審核、補償金額的商議、審批、退出的監(jiān)督。其次，確保程序的各個環(huán)節(jié)保障農(nóng)民利益。一是在構(gòu)建完整的宅基地退出程序之前要有一個準(zhǔn)備階段。這一階段要盡快完成宅基地確權(quán)登記頒證、廓清模糊的宅基地權(quán)屬關(guān)系、明確宅基地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。二是建立宅基地退出申請程序。退出宅基地應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民發(fā)自內(nèi)心的選擇，也應(yīng)當(dāng)是這一完整程序的開端，評估農(nóng)民是否符合退出宅基地的條件。三是進(jìn)入補償金額的商議階段。此階段與農(nóng)民利益關(guān)系重大，因此，要充分傾聽農(nóng)民的聲音，在政府、村集體與農(nóng)民充分商議之后敲定補償價格。四是是補償?shù)膶徟A段。將經(jīng)過充分商議后確定的最終補償價格上報上級政府審核并進(jìn)行存檔。最后，宅基地退出的過程是否公正合理需要設(shè)置監(jiān)督程序來進(jìn)行保障，盡可能通過更加多元的主體來加強監(jiān)督的力度。

2.3" "構(gòu)建多元化補償方式

在宅基地退出工作中，要重視農(nóng)民利益，尊重農(nóng)民意愿。在具體的實踐中，宅基地退出補償缺乏多樣性的補償方式，這不僅沒有考慮到農(nóng)民補償需求的多元化，而且也給財政帶來不小的壓力。以陜西省的宅基地退出工作為例，其補償方式較為單一，主要是一次性的貨幣補償為主。根據(jù)邢姝媛（2016）[11]對陜西部分地區(qū)的問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，僅有15.3%的農(nóng)民愿意獲得一次性的補償資金。這就表明目前單一的補償方式并不能滿足農(nóng)民的補償需求。由此可見，構(gòu)建多元化的補償方式才是長遠(yuǎn)之計。多元化的補償方式至少要包括貨幣、土地、房產(chǎn)等，給予農(nóng)民更多自主選擇的權(quán)利，也可以緩解政府的財政負(fù)擔(dān)。

3" "結(jié)束語

農(nóng)村宅基地的退出是一項艱巨復(fù)雜的任務(wù)，需要保持足夠的耐心，要尊重中國鄉(xiāng)村發(fā)展的客觀規(guī)律，不能急于求成。從試點地區(qū)的經(jīng)驗來看，無論以什么樣的模式鼓勵農(nóng)民退出宅基地，都不可避免地要消耗大量的資金，面對大量的資金消耗地方政府普遍顯得有些吃力，并且60歲以上的老年農(nóng)民對宅基地的感情，對故土的依戀的程度遠(yuǎn)比想想中的要強。種種跡象都已經(jīng)表明，現(xiàn)在還未達(dá)到大規(guī)模解決農(nóng)村宅基地退出問題的合適時期，與其消耗大量精力、人力、物力、資金去推動宅基地退出工作的艱難進(jìn)行，甚至是引起一部分農(nóng)民的不理解、不贊成，倒不如順應(yīng)農(nóng)村問題問題的發(fā)展規(guī)律，等待解決宅基地退出的時機已經(jīng)成熟，條件已經(jīng)具備，再順勢而為，有效的解決宅基地退出問題。

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