村規(guī)民約助推民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理研究

摘要：“三治融合”是符合中國國情的新型鄉(xiāng)村治理體系，鄉(xiāng)村治理體系建設的根本遵循應是實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治，村規(guī)民約作為鄉(xiāng)村自治的產(chǎn)物，其完善顯得尤為重要。民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要內(nèi)容，文章以鄂西南少數(shù)民族地區(qū)茅田鄉(xiāng)為例，發(fā)現(xiàn)村規(guī)民約在該地區(qū)鄉(xiāng)風文明建設、環(huán)境保護、特色村寨建設和鄉(xiāng)村德治體系建設方面取得成效，但由于村民缺乏主體性、村干部素質(zhì)有參差、村規(guī)民約建設機制不完善等原因，導致村規(guī)民約的執(zhí)行效果欠佳。對此，提出相應的完善路徑，一是加強村民教育，二是完善村規(guī)民約建設路徑，三是發(fā)揮基層組織的主導作用，四是弘揚傳統(tǒng)文化。村規(guī)民約的完善，需要各方力量共同努力，促進鄉(xiāng)村自治能力提高。

關鍵詞：村規(guī)民約；基層治理；村民自治

文章編號：1674-7437（2023）06-0020-04" " "中國圖書分類號：D422.6" " " "文章標識碼：A

2018年《中共中央 國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出，要構建新時代鄉(xiāng)村治理新體系，就必須“發(fā)揮自治章程、村規(guī)民約的積極作用”[1]。同年12月，中央人民政府下發(fā)《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），號召全國村社普遍形成“務實管用的村規(guī)民約、居民公約”，推動健全自治、法治、德治相結合的現(xiàn)代基層社會治理機制[2]。

黨的二十大報告指出，“要積極發(fā)展基層民主?；鶎用裰魇侨^程人民民主的重要體現(xiàn)[3]”。一直以來，民族地區(qū)的基層治理是國家治理中較為突出和關注的問題，基層治理離不開村規(guī)民約的建設，因此建設村規(guī)民約是民族地區(qū)基層治理的一項重要任務。

很多學者采用實證研究的方法對中國鄉(xiāng)土社會中村規(guī)民約的存在形式與功能進行探索。周鐵濤（2017）[4]認為在改革開放后的鄉(xiāng)政村治體制下，傳統(tǒng)村規(guī)民約出現(xiàn)兩種新的形態(tài)，一是被虛化為形式文本，二是轉化為法律的地方化版本，但村規(guī)民約在偏遠鄉(xiāng)村仍發(fā)揮著“推進村民自治”“整合農(nóng)民利益”“促進鄉(xiāng)風文明建設”的作用；田艷（2017）[5]認為基層社會治理應當充分調(diào)動當?shù)鼐用駞⑴c其中，在發(fā)展過程中“制定符合自身生產(chǎn)實踐要求”的村規(guī)民約；李敏（2019）[6]認為基層場域之間有“差異性、動態(tài)性和特殊性”，通過充分發(fā)揮村規(guī)民約的效用，推動基層社會有效治理；高其才（2017）[7]以貴州省魁膽村為例，揭示村規(guī)民約在社會治安維護中的重要作用，這對建設社會主義法治國家具有啟發(fā)意義。學者的積極探索為村規(guī)民約在基層治理中的作用與功能研究打下了良好的基礎。綜合上述研究，為進一步貫徹落實黨的二十大精神，文章以建始縣茅田鄉(xiāng)為例，進一步探索村規(guī)民約的完善路徑，對繼續(xù)推進鄉(xiāng)村治理，實現(xiàn)村民自治、美麗鄉(xiāng)村的建設目標具有重要意義。

1" "茅田鄉(xiāng)制定村規(guī)民約概況

1.1" "茅田鄉(xiāng)概況

建始縣是一個多民族雜居縣，有漢族、土家族、苗族、回族等12個民族，其中11個少數(shù)民族人口占總人口29.32%，土家族占總人口27.64%。茅田鄉(xiāng)位于建始縣東北部，素稱川鄂咽喉，現(xiàn)轄內(nèi)有17個村和社區(qū)，共分為三個片區(qū)。全鄉(xiāng)始終圍繞“一點三區(qū)”總體布局，全力推動產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并堅持以“三四三三”為思路，推動基層黨建。

1.2" "茅田鄉(xiāng)制定村規(guī)民約的情況

《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》中第三十條規(guī)定，“各級人民政府應當采取措施豐富農(nóng)民文化體育生活，倡導科學健康的生產(chǎn)生活方式，發(fā)揮村規(guī)民約積極作用……建設文明鄉(xiāng)村”[8]。明確指出了村規(guī)民約的建設需要各級政府的參與和指導，政府應依據(jù)國家制度和法律規(guī)范參與村規(guī)民約的建設。茅田鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府以《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》為準則，最終確定“八有八無”的村規(guī)民約，一是維護生產(chǎn)秩序的內(nèi)容，嚴禁村民濫砍濫伐，共同建設綠水青山，村民自覺杜絕好逸惡勞的現(xiàn)象，要抓住鄉(xiāng)村投資機會，積極開展生產(chǎn)活動。二是維護社會治安方面的內(nèi)容，村內(nèi)不允許燃放煙花爆竹，不整無事酒，樹立勤儉節(jié)約的文明新風。三是履行法律義務方面的內(nèi)容，不允許燒火墳，不能亂堆垃圾和建筑廢物，不能建設違規(guī)建筑。四是精神文明的內(nèi)容，村民要有家國情懷和奉獻精神，不封建迷信，樹立科學信仰。村民有權利和義務參與村莊規(guī)范的制定與實施，村規(guī)民約將村民日常生活和公共秩序結合在一起，維護鄉(xiāng)村社會的日常秩序。

2" "茅田鄉(xiāng)村規(guī)民約推動基層社會治理的實踐及效果

綜合茅田鄉(xiāng)的風土人情和實際情況，制定“八有八無”村規(guī)民約，包括村民糾紛、禁毒、無事酒、環(huán)境衛(wèi)生、安全、法律、封建迷信等內(nèi)容，該鄉(xiāng)的村規(guī)民約在以下幾方面取得成效。

2.1" "村規(guī)民約推進了鄉(xiāng)風文明建設

鄉(xiāng)風文明建設是鄉(xiāng)村振興的靈魂所在，鄉(xiāng)風體現(xiàn)了一個鄉(xiāng)村的整體面貌，好的鄉(xiāng)風是鄉(xiāng)村得以發(fā)展的良好基礎，茅田鄉(xiāng)自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施以來，一直著力推進鄉(xiāng)風文明建設。該鄉(xiāng)村規(guī)民約中明確指出不整無事酒，提倡勤儉節(jié)約，酒席上只準四菜一湯，不鋪張浪費，在一定程度上遏制了大操大辦的風氣，這樣不僅為村民節(jié)約了錢財，也形成了不相互攀比的新鄉(xiāng)風。

2.2" "村規(guī)民約加強了環(huán)境保護

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護是鄉(xiāng)村振興的關鍵環(huán)節(jié)，建設新農(nóng)村不能建立在損壞原生態(tài)環(huán)境的基礎上，應當因地制宜，以保護生態(tài)資源為出發(fā)點，更好地將現(xiàn)代化與原生態(tài)相結合[9]。茅田鄉(xiāng)大力發(fā)展茶葉產(chǎn)業(yè)和康養(yǎng)民宿產(chǎn)業(yè)，茶葉廠和建設民宿產(chǎn)生的建筑垃圾都進行統(tǒng)一規(guī)范處理，并且村規(guī)民約中規(guī)定了村民的日常生活垃圾，由專門的保潔員統(tǒng)一收集并處理，鄉(xiāng)村不允許燃燒煙花爆竹，不允許私自焚燒垃圾，村干部會對村民家庭衛(wèi)生情況進行不定時地抽查。通過村規(guī)民約對村民平時行為進行約束，盡量減少人為因素對環(huán)境的破壞。

2.3" "村規(guī)民約促成了特色村寨建設

2019年茅田鄉(xiāng)三道巖村被評為“全國鄉(xiāng)村治理示范村”，2022年茅田鄉(xiāng)太和街村被評為“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略示范村”。三道巖村有“茶海山鄉(xiāng)”的美譽，現(xiàn)鄉(xiāng)村種茶的農(nóng)戶共有300多戶，2022年引進企業(yè)投資，設立了溢香源茶葉合作社，茶葉種類豐富，包括藤茶、高山白茶等，每斤茶葉的售價從50元到幾千元不等。鄉(xiāng)村發(fā)展茶產(chǎn)業(yè)后，村民們的收入比之前翻一番，并且以茶產(chǎn)業(yè)為契機，打造了“慕野星河”露營基地，發(fā)展鄉(xiāng)村旅游業(yè)，不僅給鄉(xiāng)村帶來了人流量，而且增加了當?shù)卮迕竦氖杖?。太和街村以善文化著稱，不斷建強“上善太和，詩畫田園”品牌，推動建成133.33hm2高山特色蔬菜種植基地，鼓勵村民發(fā)展“康養(yǎng)民宿”產(chǎn)業(yè)，全面推動鄉(xiāng)村振興。無論是茶旅融合還是康養(yǎng)小鎮(zhèn)，不僅促進了當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，也解決了村民的就業(yè)問題。

2.4" "村規(guī)民約構建了鄉(xiāng)村德治建設體系

費孝通先生在《鄉(xiāng)土中國》中言及，中國社會本質(zhì)上是一個鄉(xiāng)土社會，從自己向外推構成波紋式“差序格局”的社會范圍，是由一個個私人聯(lián)系的、由道德要素維持著的，孝悌維護親子同胞之愛，忠信維護朋友之義[10]。私人聯(lián)系和道德要素為村民生活提供了價值體系，茅田鄉(xiāng)以此創(chuàng)建了評理說事制度，村民解決問題先找評理說事員調(diào)解，評理說事員調(diào)解不了的上報，由村評理說事團解決，還解決不了的，鄉(xiāng)領導下沉到村解決問題，仍然解決不了的問題由鄉(xiāng)工作專班解決，這種層級調(diào)解機制在解決村民矛盾和穩(wěn)定鄉(xiāng)村秩序方面起到了重要作用。

總而言之，茅田鄉(xiāng)村規(guī)民約的實施有一定成效，在黨組織的帶領下，鄉(xiāng)村積極開展一系列村規(guī)民約的建設活動，不僅豐富了村民的精神生活，也提高了村民的生活水平，村民自治的效果凸顯。

3" "茅田鄉(xiāng)村規(guī)民約推動基層社會治理存在的問題

3.1" "內(nèi)容“模板化”，不完整

《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》提出村規(guī)民約要包括規(guī)范日常行為、維護公共秩序、保障群眾權益、調(diào)解群眾糾紛、引導民風民俗等五個方面[11]。茅田鄉(xiāng)的村規(guī)民約在鄉(xiāng)風文明建設和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興方面取得了成效，但是僅僅以“八有八無”簡單的幾句話概括總結，內(nèi)容空洞不詳細，不具體，并且涉及的內(nèi)容不全面，極少對村民權益內(nèi)容作出規(guī)范，比如對于村民集體財產(chǎn)的公示、鄉(xiāng)村招商引資的資金使用情況等都沒有詳細的說明。村規(guī)民約的制定應該因地制宜，而非套用上級或者其它村的模板，內(nèi)容大同小異，無法針對本村實際情況制定出針對性的政策。

個案1：黃阿姨是三道巖村三組的村民，家人都外出務工，黃阿姨獨自在家，積極參加鄉(xiāng)村召開的會議，但由于文化水平低，對會議召開內(nèi)容并不了解，鄉(xiāng)村說什么就是什么，也不會過問，問到村規(guī)民約，阿姨表示并不知道，說不出來具體的內(nèi)容是什么。

3.2" "執(zhí)行性不強，不科學

村民自治章程和村規(guī)民約是每個村民在日常生產(chǎn)生活中必須遵守和執(zhí)行的行為規(guī)范。只有充分發(fā)揚民主，從村民中來，到村民中去，才能廣泛征求群眾意見，真正反映全體村民的共同利益和愿望[12]。村規(guī)民約的執(zhí)行效果，是檢驗村民自治最直接的方式。茅田鄉(xiāng)村規(guī)民約的執(zhí)行存在以下問題，一是村規(guī)民約的宣傳力度不夠，且村規(guī)民約的宣傳手段單一，吸引力不強，未充分利用鄉(xiāng)村的公告欄、宣傳手冊、微信公眾號等媒介對村規(guī)民約內(nèi)容和村莊的優(yōu)秀典型事跡進行宣傳，很多村民對村規(guī)民約的了解不足，這在一定程度上影響了宣傳效果。二是部分村“兩委”在制定村規(guī)民約時，重視程度不夠，未充分考慮當?shù)仫L俗與文化，整體謀劃與發(fā)展的眼光不足，缺少問題導向，所以導致村規(guī)民約的內(nèi)容繁雜、重制定輕執(zhí)行、科學性不強，影響執(zhí)行效果。

3.3" "制定程序不民主，不規(guī)范

村規(guī)民約制定過程的民主性和合法性，是影響其實施效果的關鍵因素。茅田鄉(xiāng)在制定村規(guī)民約的過程中存在不民主的現(xiàn)象。一是制定主體錯亂。村規(guī)民約應該代表村民的意愿，一方面服務村民，另一方面約束村民，茅田鄉(xiāng)的村規(guī)民約在制定過程中，村民缺少話語權，缺乏民主性。

4" "提升茅田鄉(xiāng)村規(guī)民約治理效果的路徑

4.1" "提高村民素質(zhì)，發(fā)揮主體作用

我國保障基層民眾自治權利。截至2016年，全國98%的村制定了村規(guī)民約或村民自治章程，城市社區(qū)普遍制定了居民公約或居民自治章程，村規(guī)民約、社區(qū)公約等在社會治理中的作用得到發(fā)揮[13]。

農(nóng)民是村規(guī)民約建設的主體與主要力量，也是村民自治的主體與主要力量，還是其成果最直接的享有者與受益者，村規(guī)民約建設實際上就是村民自我管理、自我教育、自我服務的過程。提高村民素質(zhì)，提升村規(guī)民約治理效果要從以下幾個方面進行，一是發(fā)展農(nóng)村教育，提高村民的文化水平。政府可以加大對農(nóng)村文化活動的投入，開展一些豐富多彩的文化活動，提高村民的文化水平，使其對村民自治、村規(guī)民約有更深入的認識。二是增強農(nóng)民建設村規(guī)民約的自覺性。所謂思路決定出路，觀念決定方向，觀念對人和事物的影響是極其重要的[14]。充分調(diào)動村民參與到村規(guī)民約的建設過程中的積極性，不斷建言獻策。三是加強對村干部的理論培訓，強化村干部對村民自治的制度化認識，增強村干部在制定村規(guī)民約過程中的作用。

4.2" "規(guī)范制定程序，健全監(jiān)督機制

村規(guī)民約具體制定應當在當?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)或者政府規(guī)章中有明確的指導方案，規(guī)范制定程序，提升村規(guī)民約的法律地位。制定階段要廣泛征求村民意見，召開村民代表大會，宣傳階段要動員村民積極參與，實施階段要關注村規(guī)民約的實施情況。

村規(guī)民約制定后，要進行監(jiān)督、督促、評比、獎懲，關注村規(guī)民約實施效果，茅田鄉(xiāng)應根據(jù)不同的村情制定完善的監(jiān)督機制，依法科學運用懲戒措施，在監(jiān)督過程中，根據(jù)不同的違約行為，實行差異懲戒。其次綜合運用表彰激勵措施，對嚴格遵循村規(guī)民約的農(nóng)村，給予獎勵，表彰獎勵以精神獎勵為主、物質(zhì)獎勵為輔。

4.3" "發(fā)揮基層組織主導作用，提高實施成效

習近平總書記指出，黨的基層組織是黨的肌體的“神經(jīng)末梢”，要發(fā)揮好戰(zhàn)斗堡壘作用。農(nóng)村基層黨組織與基層群眾距離最近、聯(lián)系最廣、接觸最多，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎[15]?！吨笇б庖姟分赋?，“堅持和加強黨的全面領導貫穿始終，在制訂、組織實施、執(zhí)行監(jiān)督村規(guī)民約、居民公約全方位、全過程強化縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）各級黨組織的領導和把關作用，確保村規(guī)民約、居民公約體現(xiàn)黨的意志主張，保證基層群眾自治的正確政治方向”[2]。在基層治理的過程中，要堅持黨在基層社會治理中的領導核心地位，基層黨組織發(fā)揮著團結群眾、動員群眾、組織群眾的重要職責。在具體工作中，要以具體問題為抓手，找準村規(guī)民約制定時的“痛點”、疏通實施中的“堵點”，真正做到為人民辦實事，為村民解決實際問題，不斷提高治理能力，應對困難挑戰(zhàn)，通過村規(guī)民約促進鄉(xiāng)村建設的發(fā)展。

4.4" "弘揚傳統(tǒng)文化，深化文化內(nèi)涵

中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華文明的智慧結晶和精華所在，是中華民族的根和魂，是在世界文化激蕩中站穩(wěn)腳跟的根基。村規(guī)民約作為村民們集體智慧的體現(xiàn)，應該包含當?shù)氐娘L俗文化，豐富其內(nèi)涵。村規(guī)民約不僅是倡導文明新風、推動移風易俗的有效載體，更是推進鄉(xiāng)村治理的“助推器”，要發(fā)揮村規(guī)民約宣傳優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的載體作用，傳遞村規(guī)民約也是傳播優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的過程，例如，茅田鄉(xiāng)太和街村以“上善太和”著名，可以在制定村規(guī)民約時，將倡導村民向善的內(nèi)容融合進去，深化其文化內(nèi)涵。

5" "結束語

基層治理是國家治理的基石，村民自治是重要的基層自治實踐，村規(guī)民約適應村民自治的要求，根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，制定的行為準則。因此，研究基層治理下的村規(guī)民約建設，既是當代中國農(nóng)村社會發(fā)展的應有之義和必然要求，也是貫徹落實黨的農(nóng)村發(fā)展戰(zhàn)略的重大任務和迫切需要，意義重大。文章以茅田鄉(xiāng)為例，對新發(fā)展階段基層治理下的村規(guī)民約建設的有關方面做了探討，分析了村規(guī)民約建設中存在的問題，提出了提高村民素質(zhì)，發(fā)揮主體作用；規(guī)范制定程序，健全監(jiān)督機制；發(fā)揮基層組織主導作用，提高實施成效；弘揚傳統(tǒng)文化，深化文化內(nèi)涵等措施。村規(guī)民約的建設是一個系統(tǒng)的過程，需要多方力量的配合，發(fā)揮村規(guī)民約的作用建設宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村。

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