數(shù)字技術(shù)在農(nóng)村宅基地制度改革中的應(yīng)用、成效及意義

摘要：數(shù)字技術(shù)在農(nóng)村宅基地制度改革進(jìn)程中發(fā)揮著重要作用，農(nóng)村宅基地制度改革應(yīng)將數(shù)字化建設(shè)作為載體和平臺，促進(jìn)宅基地管理向智慧化、數(shù)字化、信息化方向建設(shè)?？偨Y(jié)了數(shù)字技術(shù)在農(nóng)村宅基地制度改革中，依托數(shù)字管理來建立基礎(chǔ)信息平臺、審批管理平臺、風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)和管理信息系統(tǒng)等方面的應(yīng)用；闡述了在宅基地盤活利用、綜合監(jiān)管和鄉(xiāng)村治理等方面的成效；分析了數(shù)字技術(shù)提升宅基地制度改革的辦事效能、作業(yè)效率和智慧化的管理水平。

關(guān)鍵詞：數(shù)字技術(shù)；農(nóng)村宅基地制度改革；鄉(xiāng)村治理

一、數(shù)字技術(shù)在宅基地制度改革中的應(yīng)用

依托數(shù)字管理，建立基礎(chǔ)信息平臺。將宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查作為突破口，做到底子清、數(shù)據(jù)準(zhǔn)、情況明。一是協(xié)同對接數(shù)據(jù)。以房地一體不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)為底冊，匯總整理相關(guān)數(shù)據(jù)資料，形成調(diào)查底圖“一張圖”，包含地類、房屋分布、利用狀況等信息。二是全面系統(tǒng)調(diào)查。以村為單位開展補(bǔ)充調(diào)查，全面掌握宅基地規(guī)模、布局、權(quán)屬和利用狀況，以自然村為單位形成戶均面積、閑置數(shù)量、總?cè)丝跀?shù)為主要內(nèi)容的宅基地?cái)?shù)據(jù)庫。三是多方會(huì)審核實(shí)。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)宅改辦、村干部、黨員和群眾代表參與，逐戶認(rèn)定宅基地關(guān)鍵信息，確保流程操作規(guī)范，結(jié)果真實(shí)準(zhǔn)確。形成宅基地基礎(chǔ)信息調(diào)查圖冊，為全面推進(jìn)改革試點(diǎn)提供了數(shù)據(jù)支撐[1]。

依托數(shù)字管理，建立審批管理平臺。開發(fā)宅基地審批管理系統(tǒng)，村民可通過微信小程序辦理宅基地審批等業(yè)務(wù)，讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿[2]。目前，多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)在進(jìn)行網(wǎng)上審批建房的探索，農(nóng)戶掃描二維碼可以進(jìn)入系統(tǒng)，根據(jù)自己的需求進(jìn)行建房申請，農(nóng)戶完全可以根據(jù)流程提示獨(dú)立辦理流程和手續(xù)。在建房過程中，“鷹眼”“天眼”視頻監(jiān)控接入宅基地審批管理系統(tǒng)，對全縣宅基地及村民建房實(shí)行全時(shí)段、全天候監(jiān)管。嚴(yán)格落實(shí)鎮(zhèn)、村宅基地監(jiān)管主體責(zé)任，建立“鎮(zhèn)專管、村協(xié)管、人盯管”監(jiān)管機(jī)制，建立專門的管理員隊(duì)伍，每個(gè)村莊都配備相應(yīng)的宅基地協(xié)管員，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制止違法建設(shè)行為。

依托數(shù)字管理，建立風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)。開展社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估，委托評估機(jī)構(gòu)通過入戶調(diào)查、座談?dòng)懻?、?shù)據(jù)分析等方式，排查改革中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從源頭上嚴(yán)控不穩(wěn)定因素。建立風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)預(yù)警裝置，在改革中有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警時(shí)可以第一時(shí)間得到信息，制止風(fēng)險(xiǎn)行為的發(fā)生。發(fā)揮APP覆蓋面廣的優(yōu)勢，用好網(wǎng)上信息收集功能。建立風(fēng)險(xiǎn)管控系統(tǒng)，將宅基地制度改革中的風(fēng)險(xiǎn)置于可控范圍之內(nèi)，宅基地的資格權(quán)認(rèn)證、保障戶有所居、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、閑置宅基地盤活利用等方面因素做好社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評估，降低造成改革中的社會(huì)成本，提高農(nóng)村宅基地制度改革的效率。

二、數(shù)字技術(shù)在宅基地制度改革中的成效

（一）數(shù)字化盤活利用的成效

農(nóng)村閑置宅基地及農(nóng)房盤活利用是農(nóng)村宅基地制度改革的重要內(nèi)容，以浙江省象山縣為例，在探索數(shù)字化盤活閑置宅基地方面取得了有效突破。浙江省象山縣地理位置優(yōu)越、自然環(huán)境優(yōu)美、文旅資源豐富，因而盤活閑置宅基地具有較大活力。政府未系統(tǒng)管理之前，象山縣宅基地處于一盤散沙的局面，僅小范圍內(nèi)棋狀整治。政府部門在實(shí)地調(diào)研后統(tǒng)一規(guī)劃整理利用，在政府、村集體組織、自然資源和規(guī)劃以及旅游等多部門聯(lián)合發(fā)力下，設(shè)置農(nóng)村宅基地管理信息盤活系統(tǒng)平臺。分別設(shè)有閑置感知模塊、資源發(fā)布功能、資源招商服務(wù)、審批業(yè)務(wù)能力、程序監(jiān)管系統(tǒng)等幾大部分，為數(shù)字化管理農(nóng)村宅基地提供典型案例和參考。開發(fā)智能識別閑置宅基地模塊，利用水和電設(shè)置閑置宅基地判別系統(tǒng)，如農(nóng)戶年用電量不超過200度、年用含水量低于30噸，則自動(dòng)識別為閑置宅基地，再由基層網(wǎng)格員和農(nóng)村工作者與農(nóng)戶相對接，調(diào)研核查后與農(nóng)戶確認(rèn)是否再盤活利用宅基地。開發(fā)資源發(fā)布功能，先接入國土空間規(guī)劃和不動(dòng)產(chǎn)登記數(shù)據(jù)，在網(wǎng)上公布之前進(jìn)行嚴(yán)格審核以防存在疑點(diǎn)的宅基地流入市場，再對閑置宅基地進(jìn)行精準(zhǔn)畫像、精細(xì)評估，更能便于投資主體和交易雙方進(jìn)行篩選，最后盤活系統(tǒng)接入縣級系統(tǒng)和第三方平臺，有利于閑置宅基地的曝光度，更多人知曉、更廣范圍可供選擇。資源招商服務(wù)，農(nóng)戶也可將閑置宅基地主動(dòng)提供于政府組織審查，將宅基地信息完整發(fā)布給第三方平臺利于交易，如土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)、土地信息交易平臺等第三方平臺。程序監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)時(shí)監(jiān)測土地流轉(zhuǎn)交易信息，對程序不合格、用途變化、簽訂合同等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，政府和有關(guān)監(jiān)控部門要前置介入。象山縣以數(shù)字技術(shù)為突破口、政策體系為著力點(diǎn)，把數(shù)字宅改作為推行方案落到實(shí)處，在宅基地“三權(quán)分置”的改革框架下，將人、地、市場三者統(tǒng)一結(jié)合起來，保障農(nóng)村宅基地管理信息盤活系統(tǒng)良好運(yùn)作。

（二）數(shù)字化綜合監(jiān)管的成效

農(nóng)村宅基地制度在改革中需要全程監(jiān)管、綜合監(jiān)管、細(xì)節(jié)監(jiān)管。村級宅管員開展日常巡查，各村設(shè)立宅基地管理員隊(duì)伍，實(shí)行日常巡查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)涉及宅基地的違法行為，通過手機(jī)APP上報(bào)信息，監(jiān)管部門核實(shí)后采取管控措施，確保對違法建設(shè)行為早發(fā)現(xiàn)、早制止。天眼瞭望助力綜合監(jiān)管，依托通信高塔加裝天眼瞭望攝像頭，對監(jiān)管區(qū)域內(nèi)建房行為進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，對違法建房行為做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早報(bào)告、早查處。從畫面中可以實(shí)時(shí)、清晰、精準(zhǔn)、全面地跟蹤宅基地利用情況，確保土地得到合法、合理、合規(guī)地利用。鷹眼監(jiān)控助力定點(diǎn)監(jiān)控，安裝定點(diǎn)攝像頭制止違法行為，若發(fā)現(xiàn)沒有按照審批的范圍進(jìn)行建設(shè)，可以加裝固定攝像頭，防止違法行為繼續(xù)擴(kuò)大。圖像比對監(jiān)控，通過圖像的實(shí)時(shí)傳輸，實(shí)現(xiàn)對建設(shè)住宅全過程和違法行為是否擴(kuò)大的精準(zhǔn)監(jiān)督。為了更精準(zhǔn)地實(shí)施監(jiān)管，會(huì)定期對宅基地進(jìn)行圖像比對，利用無人機(jī)定期實(shí)地航拍，形成360度多時(shí)段不定時(shí)監(jiān)控，在每張圖像中記載宅基地的戶主基本信息、房屋位置、宅基地及房屋面積、宅基地代碼等建設(shè)使用情況，通過歷次的圖像比對來確定各宗宅基地是否有擴(kuò)建增建、違法濫用、亂蓋加蓋等行為，加強(qiáng)宅基地管理規(guī)范。

在改革試點(diǎn)開展網(wǎng)格化巡查，在宅基地試點(diǎn)試行建設(shè)施工場地必須加掛公示牌，內(nèi)容包括面積、層數(shù)、彩色立體示范圖、用工材料等主要建房信息，便于監(jiān)督施工現(xiàn)場和建房風(fēng)貌等。如東莞市網(wǎng)格管理中心，即社會(huì)服務(wù)管理“智網(wǎng)工程”指揮調(diào)度中心，在2465平方公里劃分為3000個(gè)網(wǎng)格，從而實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化精準(zhǔn)管理，網(wǎng)格員成為農(nóng)村宅基地制度改革的精細(xì)化管理“哨兵”，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)反映機(jī)制、及時(shí)提供服務(wù)。將農(nóng)村治理放置到社會(huì)治理的網(wǎng)格之中，社會(huì)治理的效率就會(huì)提高很多。常態(tài)化監(jiān)督有利于減少執(zhí)法成本，從日常監(jiān)督中斷絕違法違建行為，提高綜合監(jiān)管的效率。

（三）數(shù)字化鄉(xiāng)村治理的成效

數(shù)字化賦能鄉(xiāng)村治理是一個(gè)全面系統(tǒng)的工程，從“智慧黨建+鄉(xiāng)村治理”模式、村務(wù)公開“線上+線下”模式到“應(yīng)急管理+數(shù)字化”模式，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)貫穿在鄉(xiāng)村治理的整個(gè)過程中。通過建立縣級數(shù)據(jù)處理中心，創(chuàng)建數(shù)據(jù)智能平臺，加快建設(shè)鄉(xiāng)村數(shù)字基礎(chǔ)功能，完善村莊網(wǎng)絡(luò)設(shè)施裝備，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化數(shù)字化發(fā)展，搭建城鄉(xiāng)數(shù)據(jù)處理平臺，做好數(shù)據(jù)收集、配備相應(yīng)人員、掌握靜態(tài)和動(dòng)態(tài)信息，為鄉(xiāng)村治理提供智慧化、效率化和精細(xì)化服務(wù)。

“智慧黨建+鄉(xiāng)村治理”模式，各試點(diǎn)地區(qū)積極運(yùn)用“科技+”“大數(shù)據(jù)+”等手段，搭建智能化網(wǎng)絡(luò)平臺，創(chuàng)造性地推行改革試點(diǎn)過程和成果的信息化管理，以鞏固提升改革精細(xì)性和實(shí)效性。近年來，積極探索“智慧黨建+鄉(xiāng)村治理”模式，如江西省余江區(qū)、永豐縣接入“贛服通”，為農(nóng)民的生活提供便利。推動(dòng)農(nóng)村黨員教育、改革政策宣傳、新聞要訊等信息網(wǎng)絡(luò)化傳播，通過優(yōu)秀黨員、積極分子、發(fā)揮模范帶頭作用，開展線上培訓(xùn)黨課、繳納黨費(fèi)、查看發(fā)展流程等信息。優(yōu)秀黨員在宅基地改革中起率先示范作用，在試點(diǎn)改革中先試先破，發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。創(chuàng)造性構(gòu)建了村務(wù)公開“線上+線下”一體化的公開公示模式，在規(guī)范傳統(tǒng)公示墻、公開欄的基礎(chǔ)上，充分挖掘和發(fā)揮電視的普及性優(yōu)勢，農(nóng)民可在多媒體運(yùn)用中了解到農(nóng)村宅基地改革地訊息。創(chuàng)造性構(gòu)建了“應(yīng)急管理+數(shù)字化模式”，在應(yīng)對非常態(tài)化管理時(shí)要有應(yīng)急能力和防風(fēng)險(xiǎn)能力，健全應(yīng)對突發(fā)事件的常態(tài)化治理體系和治理機(jī)制，搭建處理應(yīng)急事件的平臺，幫助作出自動(dòng)判別和輔助決策，并將信息及時(shí)傳遞給農(nóng)民，做好相應(yīng)防范措施。

三、數(shù)字技術(shù)在宅基地制度改革中的意義

數(shù)字技術(shù)提升了宅基地制度改革中的辦事效能。數(shù)字化連接改革的力量，如何利用數(shù)字化做決策。數(shù)字化進(jìn)入千家萬戶，如農(nóng)村農(nóng)戶在手機(jī)中申請建房，通過手機(jī)端可以在APP中發(fā)布宅基地及住宅的樣貌、面積和位置等信息，出讓方和受讓方可以在線上交流。如江西的“贛服通”、山東的“愛山東”、浙江的“浙里辦”、廣東的“粵省事”等APP，給生活提供數(shù)字技術(shù)便利服務(wù)，通過方便辦事和服務(wù)，打通農(nóng)戶需求，讓更多農(nóng)民參與到改革中來。數(shù)字化進(jìn)入政務(wù)工作，根據(jù)參與的宅基地改革試點(diǎn)地區(qū)，所涉及的農(nóng)村宅基地制度改革的相關(guān)人員力量約900人，通過數(shù)字化平臺可實(shí)現(xiàn)政策宣傳、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作動(dòng)員調(diào)度等工作?？h級部門通過數(shù)字化改革可以將數(shù)據(jù)、服務(wù)、監(jiān)管等事務(wù)共享，利用數(shù)字化技術(shù)可以建立部門之間的協(xié)同機(jī)制、作為數(shù)據(jù)接口、接受服務(wù)評價(jià)[3]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層可以通過數(shù)字化技術(shù)在線上對宅基地進(jìn)行受理、審批，從而來提高宅基地改革進(jìn)程中的辦事效能，接收廣大農(nóng)民群眾的服務(wù)、評價(jià)和建議，接受上級部門的管理和監(jiān)督。農(nóng)村集體中的成員在宅基地改革中人員所占比例達(dá)80%，改革涉及到農(nóng)戶的方方面面、關(guān)乎到農(nóng)民的切身利益，農(nóng)村集體是最了解基層事務(wù)和農(nóng)村動(dòng)態(tài)的組織，農(nóng)村集體通過數(shù)字化服務(wù)平臺可以作為申請代理的主體，通過線上平臺對村務(wù)公開，可以通過平臺看到農(nóng)民的需求和訴求，從而掌握農(nóng)村的動(dòng)向來調(diào)節(jié)糾紛和公開村務(wù)。

數(shù)字技術(shù)提升了基礎(chǔ)信息調(diào)查的作業(yè)效率。農(nóng)村宅基地制度改革首先要進(jìn)行四項(xiàng)基礎(chǔ)信息調(diào)查，這是一項(xiàng)任務(wù)艱巨而又復(fù)雜的外業(yè)活動(dòng)，在傳統(tǒng)的調(diào)查作業(yè)中調(diào)查人員耗時(shí)費(fèi)力，運(yùn)用數(shù)字化技術(shù)和數(shù)字化思維來提升作業(yè)效率，在調(diào)查中涉及到人、地、戶、房四類信息，從相關(guān)部門可以整合已有數(shù)據(jù)集合成數(shù)據(jù)冊，從而減少1/3的工作量，降低了1/2的專業(yè)人員要求。數(shù)字化倒逼標(biāo)準(zhǔn)流程的建設(shè)，數(shù)字化助力現(xiàn)有流程的再造和優(yōu)化。在有關(guān)宅基地整理方面可以減少資料的重復(fù)查找，促進(jìn)各部門之間協(xié)同工作。在流程方面，可以減少辦理宅基地手續(xù)的流程，將相關(guān)聯(lián)的業(yè)務(wù)串起來。在周期方面，縮短宅基地制度改革不必要的業(yè)務(wù)，提高改革的效能和效率。在方式方面，由線上線下重復(fù)跑改革為掌上申請、農(nóng)戶實(shí)現(xiàn)零跑腿。實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型已成為政府治理共識，在宅基地改革過程中應(yīng)注重和堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和安全性，加強(qiáng)部門之間的數(shù)據(jù)系統(tǒng)對接和采集終端的共享建設(shè)，加快政企之間的數(shù)據(jù)共享應(yīng)用，以數(shù)據(jù)加工運(yùn)營為契機(jī)倒逼數(shù)據(jù)質(zhì)量建設(shè)。農(nóng)村宅基地制度改革的主體是農(nóng)民，要尊重民的意愿，感受農(nóng)民的需求，在改革的最后一公里，要走到農(nóng)民身邊去，村主任和網(wǎng)格員是農(nóng)村基層的主要力量，所做的工作也是農(nóng)村宅基地?cái)?shù)字化終端的重要環(huán)節(jié)。

數(shù)字技術(shù)提升了基層治理的智慧化水平。實(shí)施數(shù)字管理模式，深化數(shù)字智能技術(shù)應(yīng)用，提供智能預(yù)警，提升基層治理智慧化水平[4]。扎實(shí)解決農(nóng)村人地矛盾協(xié)調(diào)處理，確?！白疃嗯芤坏亍备母锫涞匾娦?。在深化改革中擘畫縣域美好圖景，隨著現(xiàn)代化、信息化和城鎮(zhèn)化水平不斷提高，宅基地承載功能不斷拓展，在改革中為生產(chǎn)生活提供空間。宅基地改革是鄉(xiāng)村振興的重要抓手和突破口，是鄉(xiāng)村振興的新起點(diǎn)[5]。農(nóng)村宅基地改革為村集體創(chuàng)造了多元發(fā)展機(jī)會(huì)，攜手全體村民奔向共同富裕。同樣的土地，嶄新的面貌，農(nóng)村的樓房蓋起來了，農(nóng)民的生活富起來了，村容村貌煥然一新，文明新風(fēng)尚蔚然成風(fēng)，村村連接共同擘畫縣域美好圖景。

在宅基地改革的各項(xiàng)環(huán)節(jié)都要保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，農(nóng)民在改革中應(yīng)享有作為主體的權(quán)利，保障農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)，充分考慮和保證農(nóng)民群體的決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。以數(shù)字化的技術(shù)、數(shù)字化的設(shè)施、數(shù)字化的思維賦能農(nóng)村宅基地制度改革，將數(shù)字技術(shù)運(yùn)用在農(nóng)村宅基地制度改革的全過程，從基礎(chǔ)信息調(diào)查、建房申請、確權(quán)登記、日常監(jiān)管到收房驗(yàn)房都可以通過線上進(jìn)行[6]。鄉(xiāng)村治理與數(shù)字技術(shù)相結(jié)合，是社會(huì)發(fā)展未來的方向和趨勢，將制度優(yōu)勢、群眾力量和技術(shù)服務(wù)的優(yōu)勢結(jié)合起來，將數(shù)字化農(nóng)村宅基地制度改革向縱深推進(jìn)，建立“數(shù)字智治”“聯(lián)建聯(lián)動(dòng)”“信息共享”的新時(shí)代數(shù)字發(fā)展道路，為農(nóng)村宅基地制度改革提供創(chuàng)新型思考和探索，最終形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)得以推廣。

四、結(jié)語

云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等迅速發(fā)展，數(shù)字科技已然成為未來發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)是科技發(fā)展的重要組成部分，科技賦能為數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供前提條件，數(shù)字經(jīng)濟(jì)以數(shù)據(jù)資源作為關(guān)鍵因素、科技信息技術(shù)作為依托，將社會(huì)各個(gè)系統(tǒng)互聯(lián)互通。同時(shí)，數(shù)字技術(shù)賦能宅基地管理科學(xué)化和信息化，未來農(nóng)村宅基地制度改革更應(yīng)注重科技賦能和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將其作為改革的重要載體，為鄉(xiāng)村振興提供技術(shù)支持和智力支撐[7-8]。

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（作者單位：南開大學(xué)馬克思主義學(xué)院）