物質文化遺產的法律保護

中國是世界四大文明古國中唯一一個文明沒有中斷的國家。在漫漫歷史長河中，中華民族留下了浩如煙海的文化遺產。這些寶貴資源的保護與傳承關系到新時代中國特色社會主義文化事業(yè)的發(fā)展，是我國文化事業(yè)發(fā)展的重要任務。做好文化遺產保護工作，強化立法是必由之路?，F(xiàn)從法律保護角度分析物質文化遺產保護發(fā)展過程中存在的問題，并提出相應的改進措施，以期助力構建物質文化遺產領域法律框架。

參天之木，必有其根；懷山之水，必有其源。任何一個國家的文化發(fā)展都建立在其傳統(tǒng)文化資源之上。中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化是中華兒女自強不息、團結向前的內生動力。因此，現(xiàn)代中國在構建法治社會的過程中要高度重視物質文化遺產的保護工作，這對傳承與弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化而言尤為重要。

保護物質文化遺產的重要性

首先，物質文化遺產是中華民族綿延傳承的生動見證。我國是統(tǒng)一的多民族國家，民族多樣性造就了我國文化百花齊放的繁榮面貌。江西萬年仙人洞遺址、湖南道縣玉蟾巖遺址、北京東胡林遺址、良渚遺址、陶寺遺址、石峁遺址等重要發(fā)現(xiàn)在一定程度上反映了我國各地區(qū)農業(yè)技術、手工業(yè)技術、筑城營建技術的發(fā)展史。考古發(fā)現(xiàn)證明，最晚在距今8000年前，中華大地上已出現(xiàn)廟底溝文化彩陶技術擴散、良渚文化北進、大汶口文化西漸等重要文化事件，這些文化事件表明跨區(qū)域文化交流已經開始。距今3800年，中原地區(qū)開始引領華夏文明發(fā)展新格局，并最終在秦漢時期形成統(tǒng)一的多民族國家。盡管文化遺產保護工作是政府行政工作的核心內容，但是在具體實踐過程中，由于社會經濟與文化發(fā)展不平衡，與文化傳承相關的特別法律和政策存在不足，文化遺產保護具體職責難以落實到位等問題，仍然有過不當取舍的歷史遺憾。除此之外，在對我國村落的田野情況進行調查后，發(fā)現(xiàn)截至2004年，具有歷史傳承與藝術價值的村落共計9707個，至2010年減少至5709個，平均每天消亡1.6個。

文化遺產具有不可再生性，因此現(xiàn)代社會每個人都應提高對文化遺產保護的重視程度。我國有豐富的物質文化遺產，其不僅是中華民族智慧與文明的結晶，還折射出了中華民族的精神特質。保護物質文化遺產不僅是對民族文化的傳承，還是對我國文化多樣性的保護。

其次，物質文化遺產是促進我國文化創(chuàng)新、樹立文化自信的內驅力。當前，我國正處于發(fā)展的重要時期，不僅要在經濟上加大發(fā)展力度，還要高度重視文化事業(yè)。新時代，我國文化創(chuàng)新需要建立在保護物質文化遺產的基礎上，以此有效促進文化多樣性的發(fā)展，激發(fā)人們的文化創(chuàng)造力。新時代的物質文化遺產保護也是對傳統(tǒng)文化的再創(chuàng)造。在保護物質文化遺產的過程中，相關工作人員應依據具體情況進行再創(chuàng)新。1982年，《中華人民共和國文物保護法》正式出臺，在歷經多次修訂后，該法成為我國重要的文化遺產保護法律，在文物保護與研究方面發(fā)揮著重要作用。但是只依靠法律并不能全面保護物質文化遺產，還需要進一步完善相關政策。

我國物質文化遺產的法律保護模式

從我國現(xiàn)有的規(guī)范體系來看，對物質文化遺產的保護仍偏重于公法保護模式。這種公法手段主要體現(xiàn)在以下幾個方面。一是通過政府的認定確立物質文化遺產名錄，以便進一步采取行政手段予以保護。二是遵循合理利用原則。保護文化遺產不僅要保護遺產本身，還要以合理利用為目標實現(xiàn)物質文化遺產的可持續(xù)發(fā)展。三是制定專門的行政法規(guī)對物質文化遺產進行全方位的保護。目前，我國針對物質文化遺產創(chuàng)建的相關保護體系存在諸多不足，且將公法保護作為實施的核心模式。部分學者認為，對不同的物質文化遺產進行保護時需要考慮其自身特征，不能使用統(tǒng)一的方法開展相關工作，但私法保護這一新型模式目前尚未在法律中得到實施。

我國物質文化遺產的法律保護途徑

增強對物質文化遺產進行法律保護的意識

法律存在的意義不僅是為了保護物質文化遺產，還是為了通過廣泛宣傳增強廣大民眾保護物質文化遺產的意識。物質文化遺產涵蓋的內容非常廣泛，其保護工作需要各族人民的參與。因此，立法過程中要根據物質文化遺產的特點制定可操作性強的法律，并對相關法律進行大力宣傳。比如，在高校開設相應的課程，深化學生對相關法律的理解，不斷提升其在相關工作中的使命感，從而讓新一代承擔起保護與傳承物質文化遺產的責任。

健全法律法規(guī)，明確文化遺產保護的基本方針

《中華人民共和國文物保護法》第一章對文物的相關保護問題做出了明確規(guī)定，其中不僅對保護文物的過程進行了強調，提出了“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”的方針。還明確了保護利用的側重力度，以及如何將保護問題轉變?yōu)檠娱L其生命周期的具體措施，即在確定文化遺產的相關信息后為其立檔，再進行保護、研究等相關工作，以期更好地保護好、傳承好、利用好文化遺產，延續(xù)其生命力。

對法律保護制度作出構想與設計

明確普查制度。普查工作是開展相關工作的核心與基礎，只有發(fā)現(xiàn)并確定物質文化遺產才能開展后續(xù)的保護工作。通過普查工作，可以提升相關人員對不同文化遺產的了解程度，在提高文化遺產豐富性的同時對其進行分類和建檔。在開展上述工作的過程中，為了保障遺產的價值，要確保遺產具有代表性和真實性，因此相關工作人員應當更加細心、全面地進行調查，并通過大量反復的篩選確定其中最具代表性的遺產，然后在保持原貌的基礎上進行描述和記錄。相關部門在立法時應根據實際情況為普查工作的開展建立相應的標準，確定各部門職責、公民義務等。

建立健全名錄體系。物質文化遺產種類豐富，數量龐大，因此需要構建科學、完備的名錄體系，確保開展的相關工作具有合理性。此外，物質文化遺產名錄體系的建立可以在一定程度上反映我國文化底蘊的深厚程度，有助于引發(fā)全民保護物質文化遺產浪潮。對此，可以通過縱橫結合的方式劃分名錄體系，確保其準確完備。

物質文化遺產法律體系構建設想

第一，完善現(xiàn)有的物質文化遺產相關法律，通過行政訴訟、行政復議等方式完善法律體系，夯實法律基礎。整理并總結我國在保護物質文化遺產過程中形成的相關經驗，結合當下發(fā)展變化、未來發(fā)展趨勢以及我國的實際情況構建全面的法律體系。比如，明確物質文化遺產法的相關細則，針對物質文化遺產項目制定更完善的保護方法與保護流程，增強實際操作的可行性；有步驟地引進行政復議等司法救濟方式，以便在減輕政府壓力的同時為依法行政提供法律基礎。

第二，引入公益訴訟制度，拓寬物質文化遺產權利救濟途徑。目前，雖然相關政府已經搭建了相關法律框架，但是無法保證其能夠積極、有效地行使相關權力。如果政府部門并未行使相關權力，將在某種程度上影響保護工作，甚至導致保護工作陷入危險境地。為了避免上述情況出現(xiàn)，相關部門需要制定公益訴訟制度，完善與救濟有關的流程，為法律建設工作保駕護航。

第三，針對物質文化遺產機構制定常年法律顧問制度。結合當前發(fā)展情況，相關部門要重點考慮物質文化遺產在走向產業(yè)化過程中的各項需求，并為其提供必要支持。物質文化遺產的相關保護工作在我國起步較晚，發(fā)展時間較短，社會公眾以及權利主體的保護意識相對較弱。因此，相關部門應當根據物質文化遺產機構的發(fā)展現(xiàn)狀推行相關制度，確保法律顧問常態(tài)化，以便為權利主體和機構的發(fā)展提供有力支撐，促進相關保護工作的全面開展。此外，法律顧問團體在這一過程中可以積累大量實踐經驗，而這將為法律制度的建設提供參考，從而在一定程度上保障制度的有效性。

第四，建立文化生態(tài)保護區(qū)。將部分典型的民族村落規(guī)劃為文化生態(tài)村莊，同時從生態(tài)學角度對其進行保護。由于部分村莊受環(huán)境等因素的影響，其社會結構、生產生活等相關文明生態(tài)的保存度較高，因此需要加大對其的保護力度，以便保留其自身文化的鮮明特點，比如通過設立文化生態(tài)保護區(qū)的方式對其進行保護。

從國土空間管理角度加強控制

什么是“兩線”

文物保護工作中的“兩線”分別指文物保護單位的“保護范圍”線和“建設控制地帶”線。所謂保護范圍，主要是針對文物保護單位而言的，是指對其本體與周邊給予重視保護的具體范圍。

基于保障不可移動文物、歷史環(huán)境和賦存環(huán)境安全完整的目的，《中華人民共和國文物保護法》做出了明確規(guī)定，要求文物保護單位對其保護區(qū)域進行明確劃分，對重點位置進行標志說明，并結合現(xiàn)實需要設置控制地帶，并對外公布。由此可見，文物保護區(qū)域與控制地帶作為文物保護單位的安全底線和周邊景觀環(huán)境的控制線，是開展文物保護工作的重要基礎。

國家在發(fā)展文物保護事業(yè)的過程中對“兩線”的重視

全面依法治國背景下，相關部門應當將法治精神融入文物保護事業(yè)的全過程。在社會主義法治理念中，依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務大局和黨的領導是核心內容，各級文物行政部門在履行文物保護職責的過程中也應體現(xiàn)出鮮明的法治精神。但是在發(fā)展文物保護事業(yè)的過程中，受多種因素的影響，文物保護單位“兩線”劃定工作并未全面完成，還存在法律精神理解不充分、技術方法不科學、規(guī)劃管理不公正等問題。

根據《中華人民共和國文物保護法實施條例》相關規(guī)定，設置“兩線”的主要作用是對文物本體進行保護，確保其安全，保證文物保護單位環(huán)境不受破壞，整體歷史風貌不受影響，在其保護范圍之外的一定區(qū)域對建設項目加以限制。另外，《中華人民共和國文物保護法實施條例》提到，各級文物保護單位自核定公布之日起，應當以1年為限劃定其保護范圍，并進行標志說明，將上述資料登記入檔，由專人或專門機構進行管理。這足以證明國家對文物保護單位的重視程度。

我國物質文化遺產中不可移動文物的“兩線”現(xiàn)狀

據粗略統(tǒng)計，2018年收集到的“兩線”大多是以水平投影延伸、安全距離外放方法劃定的，根據此類方法劃定的“兩線”，特別是文物保護范圍在以往的國保單位保護工作中發(fā)揮了重要作用。

在文物保護逐漸成為社會共識的今天，“兩線”劃定工作的重難點也發(fā)生了一些變化，古遺址類文保單位的保護范圍和其他各類文保單位的建設控制地帶劃定也明顯成為與其他部門溝通協(xié)調的最大的爭議問題。

古遺址類文物保護單位的保護范圍劃定

《中華人民共和國文物保護法實施條例》對文物單位的具體保護范圍進行了解釋，將其定義為單位本體與周圍重點保護的區(qū)域，并且要求各單位按其規(guī)模與類別結合周邊情況對保護范圍進行明確劃分，在確定范圍的同時還要設置一定的安全距離，以保證文物單位的完整性和真實性。而劃定古遺址類保護單位無疑應當以準確的“文物本體”判斷和合理的“環(huán)境分析”為依據，以便保護范圍線既能應保盡保，又不盲目擴大。

建設控制地帶劃定現(xiàn)狀

《中華人民共和國文物保護法實施條例》第十三條對建設控制地帶做出了明確解釋，將其定義為保護范圍外的限制性區(qū)域。該區(qū)域設置的目的是保護單位的歷史環(huán)境與安全，同時規(guī)定建設控制地帶必須獲得省級以上人民政府的批準，由其文物行政主管部門聯(lián)合城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門共同劃定和對外公布。

建設控制地帶多以“保護范圍水平外延”為基本方法或兼顧地理環(huán)境劃定。上述方法簡單直觀，容易被文物部門理解與接受，但在與城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對接的過程中卻難以被理解和接受，主要問題往往集中在建設控制范圍與城市規(guī)劃對接中的矛盾上。

另外，在重山復水的地理環(huán)境因素下，建議采用以“地理環(huán)境界定”為主，結合“城市界面高度控制”的方法劃定建設控制地帶。具體來說，即在保護文物本體安全、歷史風貌完整的前提下，除了采用保護范圍之外的河流水系、道路、地形地貌等重要自然環(huán)境要素劃定法外，還應從視覺、心理等角度考慮周邊建筑對文物的影響。通過對D/H值的研究，確定劃定方法。

“兩線”的管理

現(xiàn)行的法律法規(guī)對“兩線”范圍內的管理采取事項審批制度，但并不是說“兩線”之內區(qū)域即城市發(fā)展的“禁區(qū)”，因為“保護范圍”之內也沒有完全禁止特殊情況下的建設行為，所以建設控制地帶內的建設行為應當依法依規(guī)報批。這保證了“兩線”管理的靈活性，有利于各地針對文化遺產的復雜性與多樣性進行全面管理。

上述是筆者針對物質文化遺產保護工作提出的舉措，希望其能突破自身的特殊性，為相關法律的制定提供依據。相關立法者可以根據實際情況設立相應的法律制度，避免固有模式對其造成制約。對于特殊的物質文化遺產，可以通過制定單行法的方式對其進行保護。為了改變該領域法律保護過程中的傳統(tǒng)性和單一性，政府、社會及相關組織應積極主動地對其進行宣傳，確保法律保護工作正常開展。此外，應根據當下時代發(fā)展特色，將其與大數據相融合，加快保護模式的傳播速度，提高公民對物質文化遺產的興趣，激發(fā)公民保護物質文化遺產的熱情，使其融入公民的日常生活中，繼而不斷完善法律保護制度。

[作者單位：重慶市文物考古研究院（重慶市文化遺產保護中心）]