高等教育財(cái)政專項(xiàng)資金研究型審計(jì)探索

【摘 要】 隨著國家財(cái)政環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化和治理體系的不斷完善，進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的效能，保障財(cái)政專項(xiàng)資金安全、規(guī)范、高效使用成為提高國家教育領(lǐng)域治理效能的重要手段。為積極推動研究型審計(jì)在教育領(lǐng)域落地生根，為教育事業(yè)快速健康發(fā)展保駕護(hù)航，文章通過文獻(xiàn)梳理，對研究型審計(jì)的概念、內(nèi)涵及應(yīng)用等進(jìn)行歸納總結(jié)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合新時代高等教育事業(yè)發(fā)展的新形勢新要求，嘗試構(gòu)建高等教育財(cái)政專項(xiàng)資金研究型審計(jì)的理論框架，并進(jìn)一步探索其實(shí)踐路徑，提出做好研究型審計(jì)工作的具體建議，以期為教育領(lǐng)域開展研究型審計(jì)提供參考和借鑒，以研究型審計(jì)促進(jìn)中國式現(xiàn)代化審計(jì)理論與實(shí)踐高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】 高等教育； 財(cái)政專項(xiàng)； 研究型審計(jì)； 理論框架； 實(shí)踐路徑

【中圖分類號】 F239.41" 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A" 【文章編號】 1004-5937（2023）23-0025-07

引 言

2023年是全面貫徹落實(shí)黨的二十大精神的開局之年，黨中央決定，在全黨大興調(diào)查研究，在此背景下，樹立研究理念、增強(qiáng)研究意識、積極開展研究型審計(jì)，提高審計(jì)工作成果與效能、助力解決各項(xiàng)發(fā)展難題，是審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，是以高質(zhì)量審計(jì)推動各項(xiàng)事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。高等教育作為重要的民生實(shí)事，它的高質(zhì)量發(fā)展是人民群眾最為關(guān)心的話題，而教育事業(yè)的發(fā)展推動有賴于教育財(cái)政專項(xiàng)資金的投入，審計(jì)監(jiān)督作為國家治理體系中依法監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的一項(xiàng)制度安排，是高等教育公平公正的重要監(jiān)督力量?；诖耍疚耐ㄟ^梳理文獻(xiàn)研究，對研究型審計(jì)的概念、內(nèi)涵及應(yīng)用等進(jìn)行歸納總結(jié)，在此基礎(chǔ)上結(jié)合新時代高等教育事業(yè)發(fā)展的新形勢新要求，嘗試構(gòu)建高等教育財(cái)政專項(xiàng)資金研究型審計(jì)的理論框架，并進(jìn)一步探索其實(shí)踐路徑，最后提出做好研究型審計(jì)工作的具體意見建議，以期為教育領(lǐng)域開展研究型審計(jì)提供參考和借鑒。

一、文獻(xiàn)綜述

研究型審計(jì)的概念最早于2009年由審計(jì)署駐南京特派辦提出，并在地方政府債務(wù)審計(jì)項(xiàng)目、外債項(xiàng)目、節(jié)能減排項(xiàng)目等方面進(jìn)行了實(shí)踐探索，取得了初步成效。隨著新時代治國理政對審計(jì)工作提出新的任務(wù)和更高的要求，如何開展好研究型審計(jì)，提高審計(jì)工作成果與效能，成為推動審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手[ 1 ]。

研究型審計(jì)最初的概念提出是以調(diào)查研究的方式開展審計(jì)工作，使應(yīng)用型研究與審計(jì)工作相結(jié)合、相促進(jìn)，通過加強(qiáng)調(diào)查研究從全局視野、長遠(yuǎn)角度和體制機(jī)制上找問題、抓根本[ 2 ]。隨著新形勢的不斷發(fā)展變化，學(xué)者對研究型審計(jì)的概念理解進(jìn)一步升華，研究型審計(jì)工作不再以發(fā)現(xiàn)問題為導(dǎo)向，而是以研究式思維，探求審計(jì)事項(xiàng)的真相、性質(zhì)、發(fā)展規(guī)律[ 3 ]，發(fā)現(xiàn)問題背后的體制性障礙、機(jī)制性扭曲、制度性缺陷以及管理漏洞[ 4 ]，找準(zhǔn)根源本質(zhì)和深層次原因，預(yù)警和防范風(fēng)險，并推動問題的解決，有效發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效能，將審計(jì)成果轉(zhuǎn)換為審計(jì)理論成果，并以新的理論研究成果進(jìn)一步指導(dǎo)審計(jì)實(shí)踐。

隨著實(shí)踐的不斷推進(jìn)，研究型審計(jì)的內(nèi)涵也得到充實(shí)：審計(jì)目標(biāo)上，傳統(tǒng)的比對型審計(jì)已不能滿足新時代的要求，審計(jì)不僅要查病，還要“治已病、防未病”，推動問題解決；審計(jì)理念上，不斷探索碎片化的程序型審計(jì)向系統(tǒng)深入的研究型審計(jì)轉(zhuǎn)變[ 5 ]；調(diào)查研究方法強(qiáng)調(diào)貫穿于審計(jì)項(xiàng)目全生命周期，包括計(jì)劃立項(xiàng)、組織管理、項(xiàng)目實(shí)施、報告整改的各環(huán)節(jié)全過程[ 6 ]；成果應(yīng)用方面，注重形成層次較高、影響較大的審計(jì)調(diào)研成果，突出創(chuàng)造更高審計(jì)價值，提高審計(jì)服務(wù)國家治理的能力[ 7 ]。

具體到研究型審計(jì)的應(yīng)用，現(xiàn)有的文獻(xiàn)研究仍不多見，僅有的幾個案例主要集中在地方政府專項(xiàng)債研究型審計(jì)、科技創(chuàng)新專項(xiàng)研究型審計(jì)和社會保險基金審計(jì)，主要聚焦在具體行業(yè)領(lǐng)域的審計(jì)上。從案例研究思路分析研究型審計(jì)的應(yīng)用主要圍繞“政治—政策—項(xiàng)目—資金”主線，將研究貫穿于審計(jì)立項(xiàng)、實(shí)施、報告、整改的全過程各方面[ 8 ]。文獻(xiàn)梳理未發(fā)現(xiàn)教育財(cái)政專項(xiàng)開展研究型審計(jì)的案例，但現(xiàn)實(shí)中教育財(cái)政專項(xiàng)資金挪用、資金沉淀、資金績效低下等情況仍時有發(fā)生，專項(xiàng)審計(jì)“屢審屢犯”、審計(jì)整改未形成閉環(huán)等情況仍存在，因此，教育財(cái)政專項(xiàng)資金開展研究型審計(jì)可以成為一種探索方向。

綜上，可以看出研究型審計(jì)從國家層面得到重視，已成為提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手，其工作方法、職能定位和內(nèi)涵等隨著實(shí)踐的探索不斷豐富，更加突出以開展調(diào)查研究的方式實(shí)現(xiàn)事前事中事后審計(jì)鏈條的全覆蓋，更加注重以解決體制、機(jī)制和制度上的難題，推動形成新的高質(zhì)量理論成果，不斷指導(dǎo)著審計(jì)工作高質(zhì)量發(fā)展。但是，從應(yīng)用的角度看，研究型審計(jì)涉及的行業(yè)領(lǐng)域仍有所局限，亟需擴(kuò)展其應(yīng)用，從理論和實(shí)踐角度進(jìn)一步豐富研究型審計(jì)的研究?；诖耍恼逻x取高等教育領(lǐng)域的專項(xiàng)資金為研究對象，嘗試構(gòu)建教育財(cái)政專項(xiàng)資金研究型審計(jì)的理論框架，進(jìn)一步探索其實(shí)踐路徑，并提出相關(guān)意見建議。

二、高等教育財(cái)政專項(xiàng)資金推進(jìn)研究型審計(jì)的必要性

教育是國家重大民生實(shí)事，辦好人民滿意的教育成為人民對美好生活的向往，教育投入已成為教育高質(zhì)量發(fā)展的重要推動力，教育資金的規(guī)范使用以及投入成效備受社會關(guān)注。高等教育財(cái)政專項(xiàng)資金是國家財(cái)政安排用于教育領(lǐng)域特定事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金，如高校學(xué)科建設(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、高?；窘ㄔO(shè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)等，專項(xiàng)資金使用管理均圍繞特定的教育事業(yè)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行，是保障教育戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的重要財(cái)力保障。隨著國家財(cái)政環(huán)境的復(fù)雜變化和治理體系的不斷完善，進(jìn)一步發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督效能，保障財(cái)政專項(xiàng)資金安全、規(guī)范、高效使用成為提高國家教育領(lǐng)域治理效能的重要手段，因此，在高等教育財(cái)政專項(xiàng)資金管理領(lǐng)域推進(jìn)研究型審計(jì)有其必要性。

（一）教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必要要求

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求的背景下，加快推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化，推動高等教育實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，亟需關(guān)注高校如何完善治理結(jié)構(gòu)——權(quán)力合理配置、運(yùn)行規(guī)范和權(quán)力制衡成為治理的核心問題。審計(jì)監(jiān)督作為國家治理體系中依法監(jiān)督制約權(quán)力運(yùn)行的一項(xiàng)制度安排，是推動高等教育治理現(xiàn)代化的重要力量。隨著我國審計(jì)制度改革的不斷推進(jìn)，審計(jì)監(jiān)督的范圍不斷向縱深發(fā)展，聚焦事后監(jiān)督，以發(fā)現(xiàn)問題為主的傳統(tǒng)的“比照型”審計(jì)已不能適應(yīng)新時代的發(fā)展，研究型審計(jì)深入研究黨和國家重大政策方針出臺的背景、戰(zhàn)略意圖和改革目標(biāo)，更加關(guān)注審計(jì)對象的歷史沿革、發(fā)展?fàn)顩r、所處環(huán)境、同類主體情況等，注重總結(jié)提煉、本質(zhì)揭示、總體把握、發(fā)展應(yīng)變和價值升華，適應(yīng)了新時代國家治理對國家審計(jì)的需要，能夠不斷提升國家治理效能[ 9 ]。

（二）新時代對教育財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目實(shí)施和資金管理提出更高要求

目前，我國各級財(cái)政仍面臨復(fù)雜嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)形勢，過“緊日子”是長期的方針政策，但各級財(cái)政仍力保教育資金的投入，因此，教育財(cái)政專項(xiàng)資金的安全、規(guī)范和高效使用也是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。從近年的巡視監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)督、內(nèi)外部審計(jì)等監(jiān)督檢查情況來看，高等教育財(cái)政專項(xiàng)政策落實(shí)、項(xiàng)目實(shí)施推進(jìn)、內(nèi)部控制風(fēng)險、資金管理使用等方面均不同程度存在一定的問題。這也要求教育財(cái)政專項(xiàng)資金從傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)審計(jì)向更為全面的研究型審計(jì)拓展，通過深入調(diào)研、系統(tǒng)研究揭示財(cái)政專項(xiàng)資金使用過程中存在的問題和風(fēng)險，并對造成問題原因進(jìn)行深層次的剖析，從戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機(jī)制改革等角度提出建設(shè)性的審計(jì)意見，以此推動高等教育領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)資金的安全規(guī)范使用，進(jìn)一步提高教育治理效能。

（三）監(jiān)管要求多樣性對審計(jì)監(jiān)督提出了更細(xì)要求

由于教育行業(yè)事關(guān)民生大事，財(cái)政部、教育部等管理部門對高等教育領(lǐng)域資金的管理使用監(jiān)督提出了嚴(yán)格的規(guī)范要求，同時，國家對巡視監(jiān)督、財(cái)會監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督等各類監(jiān)督的協(xié)同要求日益強(qiáng)烈。傳統(tǒng)的高校審計(jì)監(jiān)督往往聚焦經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、預(yù)算收支審計(jì)等，未能上升到學(xué)校整理治理層面的監(jiān)督，已不能滿足高等教育治理的要求，必須延伸監(jiān)督領(lǐng)域，從政治、政策、項(xiàng)目到資金進(jìn)行全方位的審計(jì)，分析各項(xiàng)監(jiān)督要求，查找學(xué)校層面是否存在體制機(jī)制缺陷、制度是否健全、合規(guī)管理是否得到嚴(yán)格執(zhí)行。通過深化審計(jì)監(jiān)督，既為上級各監(jiān)管機(jī)構(gòu)提供有力信息支撐，也為高校治理層利用監(jiān)督評價職能進(jìn)一步完善治理效能提供增值服務(wù)[ 10 ]。

三、高等教育財(cái)政專項(xiàng)資金研究型審計(jì)理論框架

理論框架是指能夠支撐或支持某一研究理論的結(jié)構(gòu)，是系統(tǒng)回答研究什么、怎么研究的理論基礎(chǔ)。對于研究型審計(jì)的理論框架搭建，學(xué)者從不同角度進(jìn)行分析，王永梅等[ 1 ]從新時代新要求出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)為引導(dǎo)，復(fù)合型審計(jì)人才為支撐，選擇恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)?shù)膶徲?jì)證據(jù)，對審計(jì)客體開展審計(jì)，揭示問題和風(fēng)險，并進(jìn)一步分析和研究形成高質(zhì)量的審計(jì)結(jié)論，將審計(jì)成果轉(zhuǎn)化為審計(jì)研究成果，有效解決實(shí)踐問題，最終實(shí)現(xiàn)新時代賦予審計(jì)工作的新要求，以此形成研究型審計(jì)工作開展的邏輯框架；戚振東、張紫璇[ 11 ]認(rèn)為研究型審計(jì)必須緊密結(jié)合國家治理要求，認(rèn)清審計(jì)職能定位，將監(jiān)督財(cái)政財(cái)務(wù)收支與監(jiān)督治理主體履職和提供國家治理服務(wù)結(jié)合起來，對權(quán)力運(yùn)行、制度建設(shè)與執(zhí)行開展審計(jì)監(jiān)督，推動體制機(jī)制改革，進(jìn)一步提升治理服務(wù)績效，以發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督應(yīng)有的職責(zé)和作用。趙麗君等[ 12 ]則以科技創(chuàng)新專項(xiàng)為例嘗試構(gòu)建研究型審計(jì)理論框架，其構(gòu)成分為兩部分：一方面是對審計(jì)工作的研究，既考慮普遍性的審計(jì)原則，又兼顧科研業(yè)務(wù)特有的規(guī)律，并組建合適的審計(jì)組織；另一方面是對審計(jì)客體的研究，即通過明確審計(jì)方案，聚焦業(yè)務(wù)規(guī)范、制度缺陷以及財(cái)務(wù)績效對審計(jì)客體開展研究式調(diào)研，最終從發(fā)現(xiàn)的問題中尋找原因并提出改進(jìn)對策。鄭石橋、劉星銳[ 13 ]通過歸納總結(jié)將研究型審計(jì)的研究框架分為研究審計(jì)客體和研究審計(jì)工作兩部分，既從審計(jì)準(zhǔn)則的具體運(yùn)用、悖論問題的處理和新型審計(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)律總結(jié)角度研究審計(jì)工作，又從業(yè)務(wù)營運(yùn)、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的原因及改進(jìn)對策角度研究審計(jì)客體。

可以看出，現(xiàn)有文獻(xiàn)理論研究所構(gòu)建的研究型審計(jì)理論框架之間，既有共同點(diǎn)又各有特點(diǎn)，可以簡單歸納出研究型審計(jì)理論框架的四大主線：一是研究型審計(jì)工作開展的主線，形成“目標(biāo)引導(dǎo)—審計(jì)組織—審計(jì)原則—規(guī)律總結(jié)”的工作推進(jìn)路徑；二是研究型審計(jì)客體主線，秉承研究問題、發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的思路以研究式思維的方式對審計(jì)客體開展研究，形成“治理要求—審計(jì)方案—業(yè)務(wù)運(yùn)營—審計(jì)報告—結(jié)果應(yīng)用”的提升審計(jì)效能的工作路徑；三是審計(jì)研究對象主線，對研究客體的具體審計(jì)既要關(guān)注宏觀層面的政治要求和政策落實(shí)，又要關(guān)注具體落地的項(xiàng)目和資金的運(yùn)行，聚焦“權(quán)力—制度—行為”的規(guī)范運(yùn)作，形成“政治—政策—項(xiàng)目—資金”的審計(jì)路徑；四是研究方式主線，努力做到前瞻性研究、聚焦重點(diǎn)研究，研以致用、以研促審，形成審計(jì)研究“事前—事中—事后”全覆蓋研究。

因此，本文借鑒此思路，構(gòu)建高等教育財(cái)政專項(xiàng)研究型審計(jì)理論框架（圖1），具體思路為：充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督服務(wù)保障黨和國家工作大局的重要職能，以推進(jìn)國家現(xiàn)代化治理體系和推動教育高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)為引導(dǎo)，結(jié)合國家治理需求和教育戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，將研究型審計(jì)思維融入到教育財(cái)政專項(xiàng)審計(jì)工作，強(qiáng)化審計(jì)工作組織，通過事前事中事后全覆蓋深入研究調(diào)研，緊緊圍繞“資源決策權(quán)（權(quán)力）、政策制度執(zhí)行權(quán)（制度）、經(jīng)濟(jì)活動規(guī)制權(quán)（行為）”，將教育財(cái)政專項(xiàng)資金的審計(jì)范圍從簡單的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到政治領(lǐng)域，監(jiān)督內(nèi)容從經(jīng)費(fèi)收支延伸到權(quán)力運(yùn)行，提升效能從業(yè)務(wù)管理到整體治理層面，最終實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督質(zhì)量效能的提升以及審計(jì)價值的創(chuàng)造，進(jìn)而服務(wù)國家及教育領(lǐng)域治理效能以及保障教育公平公正。具體構(gòu)成分為三個部分，包括具體的研究方式、審計(jì)工作的研究以及審計(jì)客體的研究。其中，審計(jì)工作的研究和具體研究的方式是基礎(chǔ)，審計(jì)客體的研究是核心，以此構(gòu)建整體的理論研究框架。

四、高等教育財(cái)政專項(xiàng)資金研究型審計(jì)實(shí)施路徑——以G高校高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金為例

（一）研究方式

在審前研究中，開展前瞻性研究，加強(qiáng)學(xué)習(xí)和調(diào)研，為審計(jì)方案措施和審計(jì)規(guī)劃提供參考依據(jù)，為黨和國家完善政策思路舉措提供依據(jù)[ 14 ]。具體研究方式中，應(yīng)堅(jiān)持把握宏觀與理清微觀相結(jié)合，宏觀層面既要研究國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化對審計(jì)監(jiān)督提出的政策要求，也要對國家教育發(fā)展規(guī)劃以及教育領(lǐng)域治理的要求進(jìn)行深入研究，進(jìn)一步把握國家方針政策；微觀層面既要把握省委省政府設(shè)立專項(xiàng)資金的目的、意義及績效目標(biāo)，又要先行調(diào)研兄弟院校高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金的實(shí)施情況及存在問題，同時對G高校高水平大學(xué)建設(shè)目標(biāo)、專項(xiàng)資金管理體制機(jī)制等進(jìn)行梳理，通過內(nèi)外部環(huán)境學(xué)習(xí)調(diào)研對高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金審計(jì)事項(xiàng)進(jìn)行整體透視、領(lǐng)悟和把握。

在審中研究中，以數(shù)字化審計(jì)為抓手，聚焦業(yè)務(wù)重點(diǎn)與提升效能相結(jié)合，緊盯問題特征和績效目標(biāo)落實(shí)開展大數(shù)據(jù)專題分析。一是做好審計(jì)數(shù)據(jù)電子化的準(zhǔn)備，利用數(shù)據(jù)中臺，提取高校財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)、采購系統(tǒng)和合同管理系統(tǒng)等重點(diǎn)業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，進(jìn)行聯(lián)動核查；二是以違法違規(guī)典型問題特征構(gòu)建多元審計(jì)模型，開展大數(shù)據(jù)分析，如G高校設(shè)備采購供貨商集中度和關(guān)聯(lián)度分析、故意拆分方式規(guī)避采購分析等，沿著資金利益流向排查公權(quán)力是否濫用等；三是以趨勢分析為路徑開展績效目標(biāo)落實(shí)情況分析，如收集G高校專項(xiàng)資金績效指標(biāo)數(shù)據(jù)以及各學(xué)院分解任務(wù)及指標(biāo)數(shù)據(jù)，對學(xué)科ESI排名、科研成果轉(zhuǎn)化率、博士點(diǎn)等重要指標(biāo)進(jìn)行跟蹤，既反映資金投入產(chǎn)出比、政策落實(shí)情況以及重點(diǎn)任務(wù)完成情況，又從長期成長角度反映學(xué)校發(fā)展?jié)摿Α?/p>

在審后研究中，深化結(jié)果運(yùn)用和推動審計(jì)整改相結(jié)合。審后研究是對已經(jīng)開展的審計(jì)工作的總結(jié)和升華，也是對審計(jì)結(jié)果的再分析和系統(tǒng)性研究。在具體研究方式上，可以采取縱橫對比研究方式以及開展課題案例研究。橫向?qū)Ρ妊芯渴菍徲?jì)程序、方法和結(jié)果與教育系統(tǒng)內(nèi)開展相同專項(xiàng)審計(jì)的兄弟院校進(jìn)行對比分析，借鑒經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)不足并加以改進(jìn)；縱向?qū)Ρ妊芯渴菍㈤_展的審計(jì)數(shù)據(jù)情況與本單位歷年情況進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和追蹤研究，進(jìn)一步預(yù)防風(fēng)險，提升治理效能；開展課題案例研究則是將已開展的審計(jì)實(shí)例，借助高校學(xué)術(shù)研究力量與審計(jì)部門共同進(jìn)行深入系統(tǒng)的研究，從中提煉和總結(jié)可推廣的經(jīng)驗(yàn)，助力審計(jì)實(shí)踐[ 15 ]。

（二）審計(jì)工作研究

對審計(jì)工作的研究，以“目標(biāo)引導(dǎo)—審計(jì)組織—審計(jì)原則—規(guī)律總結(jié)”的路徑開展。

目標(biāo)引導(dǎo)方面，審計(jì)目標(biāo)是一切審計(jì)活動的方向，從學(xué)校層面明確高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金開展研究型審計(jì)不是簡單為了檢查財(cái)政資金收支的合法合規(guī)，而是為了更加深入研究教育財(cái)政專項(xiàng)資金的改革方向、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)路徑和政策措施，更精準(zhǔn)地揭示專項(xiàng)資金績效目標(biāo)不實(shí)、資金沉淀、違規(guī)使用和資金績效低下等問題，更深入地剖析原因，更有針對性地提出意見建議，推動加強(qiáng)管理，完善制度和深化改革。

審計(jì)組織方面，突出人才素質(zhì)和團(tuán)隊(duì)專業(yè)技術(shù)能力，積極創(chuàng)新審計(jì)組織管理方式，組建適合的團(tuán)隊(duì)開展審計(jì)工作，全方位把握G高校高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金使用管理情況。組織方式上，圍繞G高校高水平大學(xué)建設(shè)項(xiàng)目特征，組建專業(yè)團(tuán)隊(duì)的模式：一是學(xué)校層面成立工作小組，學(xué)校主要負(fù)責(zé)人為組長，審計(jì)部門為牽頭部門，抽調(diào)財(cái)務(wù)部門和紀(jì)檢檢查部門業(yè)務(wù)骨干力量，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督成果共享以及構(gòu)建“紀(jì)巡財(cái)審”聯(lián)動機(jī)制，做到上下一盤棋；二是打破部門界限，注重吸收其他領(lǐng)域?qū)＜?，如學(xué)校招投標(biāo)中心、設(shè)備處等業(yè)務(wù)部門，學(xué)院法律、計(jì)算機(jī)等專業(yè)教師，為審計(jì)規(guī)則、工具和模型設(shè)計(jì)等提供專業(yè)意見；三是確保客觀評價，聘請上級教育主管部門審計(jì)、財(cái)務(wù)等業(yè)務(wù)骨干以及校外學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜遥⒍ㄆ跍贤C(jī)制，從上級主管部門獲取政策和改革方向指導(dǎo)，組織學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)科發(fā)展和資金績效等進(jìn)行評價。以項(xiàng)目制審計(jì)為引導(dǎo)，通過上下一盤棋、縱橫協(xié)調(diào)的方式，進(jìn)一步強(qiáng)化組織管理。

審計(jì)原則方面，審計(jì)原則的確定直接影響審計(jì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在依法審計(jì)的旗號下，它會出現(xiàn)兩類問題：一是對不合理但非違規(guī)行為的寬容，二是對合理但違規(guī)行為的嚴(yán)厲，其結(jié)果是審計(jì)目標(biāo)難以達(dá)成，甚至背道而馳。因此，G高校研究型審計(jì)著重研究悖論問題的處理。G高校高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金本質(zhì)上屬于項(xiàng)目支出，典型的“不合理但非違規(guī)行為”的是專項(xiàng)資金突擊花錢的問題，專項(xiàng)資金有支出進(jìn)度的要求以及結(jié)轉(zhuǎn)資金收回統(tǒng)籌的要求，經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人在某些重要的時間節(jié)點(diǎn)會有突擊花錢的情況，為了支出而支出。另外，也會存在專項(xiàng)資金的分配符合預(yù)算程序，但卻是重復(fù)投入或低效投入的情況，如學(xué)科建設(shè)資金投入不聚焦、設(shè)備重復(fù)購置、未建立共享機(jī)制等，造成了資源的閑置浪費(fèi)但項(xiàng)目立項(xiàng)和資金分配程序卻又合規(guī)。典型的“合理但違規(guī)行為”的情況是預(yù)算調(diào)劑問題，一些審計(jì)人員存在簡單套用法條，堅(jiān)持“打醬油的錢不能打醋”，將預(yù)算調(diào)劑定性為預(yù)算違規(guī)或者預(yù)算不夠細(xì)化。但是，《審計(jì)署關(guān)于適應(yīng)新常態(tài)踐行新理念更好地履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)的意見》（審政研發(fā)〔2016〕20號）曾指出：“堅(jiān)決查處以‘打醬油的錢不能打醋’等為借口導(dǎo)致資金長期閑置問題，促進(jìn)整合專項(xiàng)、盤活存量、用好增量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、深化改革、提高績效。”同時，也會出現(xiàn)事情完成了，績效實(shí)現(xiàn)了，但是審計(jì)人員卻關(guān)注預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不達(dá)標(biāo)的問題等。通過確定審計(jì)原則，對合法但不合理的情形，著重研究如何實(shí)行目的性擴(kuò)張，對合理但不合法的情形，實(shí)行目的性限縮，以相關(guān)法規(guī)的立法宗旨或黨和國家的方針政策作為嫌疑行為確定適用標(biāo)準(zhǔn)[ 16-17 ]，進(jìn)一步規(guī)范專項(xiàng)資金的合理使用并提高資金使用績效。

規(guī)律總結(jié)，是對審計(jì)工作開展的經(jīng)驗(yàn)和規(guī)律總結(jié)，既要對高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金審計(jì)組織方式、方法、原則進(jìn)行總結(jié)，移植復(fù)刻到新的專項(xiàng)項(xiàng)目審計(jì)中，也要積極梳理專項(xiàng)資金管理存在的問題和解決的方案思路，進(jìn)一步推動高校自身的管理改革，同時積極向上級教育和財(cái)政管理部門建言獻(xiàn)策，推動教育財(cái)政專項(xiàng)資金管理體制機(jī)制的變革。

（三）審計(jì)客體研究

審計(jì)客體的研究簡單而言就是對審計(jì)對象和審計(jì)內(nèi)容進(jìn)行深入的研究，以此發(fā)現(xiàn)問題、揭示本質(zhì)、分析原因并提出解決問題的策略，基于此思路，本文形成“治理要求—審計(jì)方案—業(yè)務(wù)運(yùn)營—審計(jì)報告—結(jié)果應(yīng)用”提升審計(jì)效能的工作路徑。

1.治理要求

審計(jì)過程是監(jiān)督制度執(zhí)行、激發(fā)制度活力使制度效能轉(zhuǎn)為治理效能的過程，因此，G高校高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金開展研究型審計(jì)，以國家現(xiàn)代化治理需求和教育高質(zhì)量發(fā)展要求，以項(xiàng)目審計(jì)為落腳點(diǎn)，把握“進(jìn)一步提升制度的執(zhí)行力，用制度來盤活資源、提高效能”的治理需求，著重分析專項(xiàng)資金管理和使用過程存在問題的制度性障礙及根源，將完善頂層設(shè)計(jì)與提高制度執(zhí)行力和治理能力統(tǒng)一起來，以審計(jì)促進(jìn)治理效能的提升。

2.審計(jì)方案

按照“揭示問題、剖析原因、規(guī)范管理、深化改革”的總體思路，高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金的審計(jì)方案應(yīng)進(jìn)一步突出指導(dǎo)性和可操作性。審計(jì)方案在內(nèi)容和重點(diǎn)劃分上以資金管理為主線，緊盯專項(xiàng)資金管理全過程中干部履職、政策落實(shí)、管理規(guī)范、績效情況等主要矛盾，促進(jìn)解決高水平大學(xué)專項(xiàng)項(xiàng)目庫建設(shè)不實(shí)、資金績效難以評價、資金投入不聚焦主責(zé)主業(yè)等問題，進(jìn)一步研究專項(xiàng)資金政策落實(shí)不到位和資金使用績效不高的根源問題，明確專項(xiàng)資金以預(yù)算項(xiàng)目改革為方向，推動預(yù)算項(xiàng)目全過程績效管理為突破方向。

3.業(yè)務(wù)運(yùn)營

研究業(yè)務(wù)運(yùn)營及審計(jì)報告是研究審計(jì)客體的核心環(huán)節(jié)，其目的在于更全面、更深層次地發(fā)現(xiàn)問題和揭示風(fēng)險，尋找破解體制機(jī)制難題的方法。研究審計(jì)客體的業(yè)務(wù)運(yùn)營，是有效開展財(cái)務(wù)審計(jì)、合規(guī)審計(jì)、績效審計(jì)和制度審計(jì)的前提，只有深入研究業(yè)務(wù)運(yùn)營才能發(fā)現(xiàn)審計(jì)對象的核心問題。從高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金審計(jì)的角度，為全面厘清教育財(cái)政專項(xiàng)的落地情況，對其審計(jì)可以資金收支管理為主線，圍繞“政治—政策—項(xiàng)目—資金”的審計(jì)路徑展開。一是以政治為引領(lǐng)確保G高校專項(xiàng)資金管理工作開展的政治正確性，以及干部的政治履職能力和政治水平，如從政治角度關(guān)注資源的有效利用，相關(guān)管理部門干部履職是否關(guān)注無效低效的學(xué)科項(xiàng)目的重復(fù)投入、設(shè)備購置的共享機(jī)制等；二是在確保政治方向正確的前提下，充分理解上級教育主管部門設(shè)立專項(xiàng)的目的以及教育財(cái)政資金管理的方向，宏觀層面進(jìn)一步關(guān)注高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金相關(guān)的政策在G高校單位落實(shí)的情況，包括關(guān)注G高校是否制定與本單位實(shí)際相結(jié)合的專項(xiàng)資金管理辦法、專項(xiàng)資金預(yù)算管理、績效管理等管理體制機(jī)制是否適應(yīng)財(cái)政改革的需求、G高校落實(shí)“放管服”改革政策是否到位等；三是從微觀層面聚焦高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金管理情況，具體包括校內(nèi)二級項(xiàng)目的遴選決策程序是否合規(guī)、項(xiàng)目績效目標(biāo)的設(shè)定是否科學(xué)、績效監(jiān)控和績效評價是否落實(shí)到位、是否存在無效或低效項(xiàng)目、項(xiàng)目績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況；四是最終以經(jīng)濟(jì)為主線將政治、政策和項(xiàng)目的執(zhí)行情況反映到資金分配、使用管理和績效等情況上，關(guān)注資金分配與學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的匹配度，資金分配程序的科學(xué)與合規(guī)，在資金的使用上，是否存在套取、挪用專項(xiàng)資金的情況，以及財(cái)務(wù)部門是否有效落實(shí)財(cái)會監(jiān)督相關(guān)措施等。在審計(jì)梳理出具體問題的同時，進(jìn)一步從權(quán)力監(jiān)督、制度完善和履行職責(zé)的角度剖析存在問題的根源。從權(quán)力安全有效運(yùn)行的角度尋找G高校內(nèi)控的缺陷，從制度層面分析內(nèi)外部管理制度的適用性，從履行職責(zé)的角度分析資金資源配置利用的情況，進(jìn)而對改進(jìn)體制機(jī)制、提升治理服務(wù)績效發(fā)揮建設(shè)性作用。

專項(xiàng)資金的績效評價一直是一個難題，本文以高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金開展研究型審計(jì)為基礎(chǔ)，嘗試引入實(shí)證研究的方式對專項(xiàng)資金進(jìn)行客觀評價，去除人為因素的影響，基于上文的描述，本文結(jié)合教育財(cái)政專項(xiàng)資金的特點(diǎn)以及教育事業(yè)發(fā)展的客觀規(guī)律，借鑒層次分析和李克特量表基本原理，構(gòu)建高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金績效審計(jì)評價指標(biāo)體系（表1），具體內(nèi)容包括以“政治—政策—項(xiàng)目—資金”的審計(jì)路徑確定審計(jì)評價的四個維度（方向），并細(xì)化14個二級指標(biāo)，分類確定各維度各指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)進(jìn)行客觀評價，為審計(jì)結(jié)論提供參考。

4.審計(jì)報告

G高校開展高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金研究型審計(jì)的目的是通過深入調(diào)研，分析問題存在的原因，并提出解決問題的建設(shè)性審計(jì)意見，因此，其審計(jì)報告從政治履職能力、體制機(jī)制障礙、制度缺陷和業(yè)務(wù)規(guī)范等角度提出高校教育財(cái)政專項(xiàng)資金運(yùn)行管理存在的問題，具體包括專項(xiàng)資金安排與學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的匹配情況、資金資源的有效利用情況、專項(xiàng)資金管理職能部門與學(xué)院資金使用單位的縱橫協(xié)調(diào)管理體制機(jī)制情況、上級主管部門專項(xiàng)資金管理落實(shí)的情況及難題、學(xué)校自身制度缺陷和執(zhí)行落實(shí)情況、違規(guī)業(yè)務(wù)情況等，并進(jìn)行有高度、有深度、有前瞻性的研究，找準(zhǔn)原因，提出以項(xiàng)目庫為抓手，以績效為引導(dǎo)的全生命周期預(yù)算項(xiàng)目管理模式的對策建議，推動解決制約教育高質(zhì)量發(fā)展的難題。

5.結(jié)果應(yīng)用

加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用的研究上，通過保障審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量和提高審計(jì)價值，共同服務(wù)國家治理體系效能。在保障審計(jì)監(jiān)督的質(zhì)量方面，具體做法是做好審計(jì)結(jié)果通報并督促專項(xiàng)資金管理相關(guān)部門完成整改落實(shí)，同時，共同提煉形成高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金管理共性問題，在校內(nèi)加以宣傳，做好信息公開工作，強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督威懾，實(shí)現(xiàn)“防未病”。在提高審計(jì)價值方面，一是搭建信息共享機(jī)制，將高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金審計(jì)結(jié)果與校內(nèi)巡察、紀(jì)檢和財(cái)會監(jiān)督等監(jiān)督實(shí)現(xiàn)信息共享，強(qiáng)化審計(jì)結(jié)果應(yīng)用；二是對審計(jì)結(jié)果進(jìn)行深入再分析，注重自下而上提出完善高水平大學(xué)建設(shè)計(jì)劃專項(xiàng)資金審計(jì)意見建議，供教育主管部門決策參考。

五、高等教育財(cái)政專項(xiàng)資金開展研究型審計(jì)的幾點(diǎn)建議

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)調(diào)研，不斷提升審計(jì)工作政治性和前瞻性

教育財(cái)政專項(xiàng)資金開展研究型審計(jì)是一個不斷學(xué)習(xí)的過程，就是要將研究式思維貫穿到審計(jì)工作的全過程，不斷提升審計(jì)工作的政治性和前瞻性。一是要系統(tǒng)深入學(xué)習(xí)教育政策出臺背景和戰(zhàn)略意圖，準(zhǔn)確把握教育財(cái)政專項(xiàng)資金設(shè)立和改革目標(biāo)等根本性、方向性問題；二是深入開展調(diào)研，對政策、業(yè)務(wù)、審計(jì)原則以及悖論問題等進(jìn)行深入研究探討，及時形成有效的意見及建議，為審計(jì)報告及管理部門提供決策參考；三是及時凝練和歸納總結(jié)審計(jì)報告成果，形成教育領(lǐng)域財(cái)政專項(xiàng)資金相關(guān)的理論成果體系，指導(dǎo)高校自身實(shí)踐，進(jìn)一步推動審計(jì)理論、審計(jì)實(shí)踐和審計(jì)制度創(chuàng)新。

（二）充分利用數(shù)字化技術(shù)和理念，助力提升審計(jì)質(zhì)量和價值

數(shù)字化轉(zhuǎn)型賦能管理效能的提升已成為當(dāng)前各高校提升治理水平的重要抓手。對于教育財(cái)政專項(xiàng)資金開展研究型審計(jì)同樣需要充分利用數(shù)字化技術(shù)和理念，在高校開展數(shù)字化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化各系統(tǒng)之間的聯(lián)動對接，搭建數(shù)字化審計(jì)平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)歸類、數(shù)據(jù)分析等自動數(shù)據(jù)系統(tǒng)，以專項(xiàng)資金管理為主線，進(jìn)行全景式、穿透式的研究，通過實(shí)時數(shù)據(jù)及時揭示風(fēng)險，把握各項(xiàng)業(yè)務(wù)之間的關(guān)聯(lián)關(guān)系，將研究型審計(jì)工作貫穿于專項(xiàng)資金管理工作日常中，實(shí)現(xiàn)“防未病”的功能。同時，加強(qiáng)數(shù)字化技術(shù)數(shù)據(jù)分析，以教育財(cái)政專項(xiàng)資金歷史數(shù)據(jù)、發(fā)展現(xiàn)狀和未來規(guī)劃為基礎(chǔ)，如專項(xiàng)資金投入某學(xué)科的經(jīng)費(fèi)績效審計(jì)，可以通過大數(shù)據(jù)分析，監(jiān)控績效實(shí)現(xiàn)的過程，通過數(shù)據(jù)對比及時發(fā)現(xiàn)問題，提出建設(shè)性意見建議，進(jìn)一步提升審計(jì)價值。

（三）多措并舉，做好審計(jì)整改“下半篇”文章

教育財(cái)政專項(xiàng)資金開展研究型審計(jì)的目的不是簡單的發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是要幫助被審計(jì)單位解決問題，因此落實(shí)審計(jì)整改，形成管理閉環(huán)，是切實(shí)提升專項(xiàng)資金管理效能的重要方式方法。在教育財(cái)政專項(xiàng)資金開展研究型審計(jì)中，應(yīng)多措并舉，做好審計(jì)整改“下半篇”文章：一是落實(shí)審計(jì)查出問題清單、審計(jì)整改任務(wù)清單、審計(jì)整改督促清單、審計(jì)整改結(jié)果清單“四張清單”制度，形成管理臺賬，確保全面整改落實(shí)；二是適時開展回頭看、再審計(jì)，重點(diǎn)監(jiān)督整改措施落實(shí)情況，并進(jìn)一步建立完善整改情況通報公開制度，以公開促整改；三是與財(cái)會監(jiān)督、巡視監(jiān)督和紀(jì)檢監(jiān)察等建立信息共享機(jī)制，并產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，共同推動落實(shí)整改；四是將審計(jì)結(jié)果及整改情況與下一年度專項(xiàng)資金分配掛鉤，對低效無效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規(guī)定收回并統(tǒng)籌安排，并作為干部考核、任免、獎懲的重要參考，進(jìn)一步推動審計(jì)整改結(jié)果運(yùn)用，建立審計(jì)整改正向激勵機(jī)制。

結(jié) 語

研究型審計(jì)是一個不斷學(xué)習(xí)研究的過程，是一個不斷動態(tài)調(diào)整的過程，是完善新時代監(jiān)督體系的必然選擇，對國家提升治理體系和治理能力有著積極意義。在推動高等教育高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，研究型審計(jì)的興起，能為審計(jì)監(jiān)督工作開展帶來新的動能，教育領(lǐng)域相關(guān)審計(jì)部門要客觀看待研究型審計(jì)在教育治理中扮演的角色，積極推動研究型審計(jì)在教育領(lǐng)域落地生根，為教育事業(yè)快速健康發(fā)展保駕護(hù)航。

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