社會治理新模式：少數(shù)民族無訟村屯建設的理論與實踐

［摘要］無訟村屯治理模式是在無訟文化回歸的基礎上，在中國特色社會主義新時代多重治理政策合力作用下產生的。少數(shù)民族無訟村屯將無訟文化、基層治理、民族團結這三個分別具有傳統(tǒng)屬性、現(xiàn)代屬性、民族屬性的概念有機結合，是打造共建共治共享的社會治理新格局、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設中華民族共同體的可靠嘗試。融合少數(shù)民族元素從主體、布局、方略、考核以及激勵機制等方面，探究極具文化特色無訟民族村屯的建設實踐，挖掘無訟民族村屯建設面臨的現(xiàn)實問題，剖析阻礙無訟民族村屯實現(xiàn)社會價值的根本原因，明晰無訟民族村屯建設中主體定位偏差、糾紛解決機制局限性，以及“三治”元素缺失的建設生態(tài)。針對其建設生態(tài)，直面少數(shù)民族鄉(xiāng)村基層社會的復雜性與多元性，建設者宜構建一核多元、調解高效、“三治”元素與民族元素相融合的少數(shù)民族無訟村屯治理模式，以真正契合中國特色社會主義新時代下的多重政策要求，從而有力地推動少數(shù)民族鄉(xiāng)村基層治理體系與治理能力的現(xiàn)代化進程。

［關鍵詞］少數(shù)民族村屯；無訟文化；基層治理；鄉(xiāng)村振興

中圖分類號：C957 文獻標識碼：A

文章編號：1674-9391（2023）04-0096-11

作者簡介：林軻亮（1983-），男，廣西大學法學院副教授，碩士生導師，研究方向：訴訟法學、司法制度；唐一然（1998-），男，廣西大學法學院碩士研究生，研究方向：訴訟法學、司法制度。廣西 南寧530004

少數(shù)民族無訟村屯（以下簡稱“無訟民族村屯”）建設，是指在無訟文化引領下，以一個或多個少數(shù)民族群體所聚居的村屯為載體，運用法治、自治、德治方法，以求減少訴訟增量的基層治理模式。同時，無訟民族村屯也是“村屯”這一物理場域概念的引申之義，系民族村屯呈現(xiàn)的一種訴訟量極低的態(tài)勢。

無訟村屯的治理模式于近年來興起，吸引諸多學者對此予以研究，并形成一定的學術成果。爬梳學界相關文獻，可以發(fā)現(xiàn)以下研究路徑為學者所深入把握：一是基礎理論研究，即探討建設無訟村屯的歷史依據(jù)和現(xiàn)實意義，以及從鄉(xiāng)村視域下對傳統(tǒng)無訟法律文化的再認識；[1]二是建設主體研究，即各個主體（如基層法庭、地方政府、民間組織）參與無訟村屯建設的地位、價值及必要性；[2]37三是社會治理研究，即對進一步推進無訟村屯創(chuàng)建工作的思考，以及無訟村屯如何實現(xiàn)社會治理。[3]

現(xiàn)有成果雖囊括無訟村屯建設的理論與實踐研究，發(fā)散方向較為全面，但絕大多數(shù)文獻更關注對無訟村屯模式進行總體研討，而將無訟民族村屯作為核心研究命題的文獻極少。如此便難以從微觀對少數(shù)民族村屯這一特殊場域進行無訟村屯建設層面的理論分析與對策調整。辨證而言，用大一統(tǒng)的無訟村屯研究成果機械適用于少數(shù)民族聚集地區(qū)，便會發(fā)現(xiàn)其缺乏與少數(shù)民族元素的有機融合。少數(shù)民族村屯有其文化特色，不同于傳統(tǒng)村落，進行相應的糾紛治理有其特殊性，如何根據(jù)該特殊性進行無訟民族村屯的建設，尚有較大研究空間。

本文以無訟民族村屯作為研究對象，從社會治理的視角出發(fā)，對其產生脈絡與建設生態(tài)加以考察，以求探索出實現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化的路徑。

一、無訟民族村屯建設的歷史背景與時代性意義

無訟民族村屯治理模式，是在無訟文化回歸的基礎上，由中國特色社會主義新時代多重治理政策、民族政策的合力作用下產生，具有時代性意義。

（一）無訟文化的歷史性回歸

“無訟”，是一種在古代不對簿公堂、現(xiàn)代不借助或者少借助國家法律手段實現(xiàn)矛盾化解的價值指向。[4]該詞發(fā)軔于《論語·顏淵》：“聽訟，吾猶人也，必也使無訟乎！”其體現(xiàn)出孔子一種欲達到零訴訟社會的司法追求。事實上不止乎儒家，諸子百家中多有學術流派對訴訟數(shù)量維持低位的社會狀態(tài)加以推崇，甚至予以初步探索。例如：道家倡導無為而治，提出通過引導民眾減少社交來造就“老死不相往來”的無糾紛世界；法家主張“以刑去刑”，企圖倚仗重刑主義震懾百姓，以倒逼社會矛盾的減少；墨家希望形成“尚同”的行政管理原則，以絕對領導體制完成天下思想的統(tǒng)一，從而防止爭端滋生。無訟文化深刻影響了中華民族的政治史與思想史。無論是漢族還是少數(shù)民族的統(tǒng)治者，均將無訟文化奉為圭臬，而基層民眾在持續(xù)性教導下逐漸受到無訟文化的熏陶，由此產生厭訟、畏訟、賤訟、恥訟的心理傳統(tǒng)，形成內部協(xié)調、中間批判的糾紛解決慣性。

中國近代化開啟后，傳統(tǒng)無訟文化所依附的封建階級與小農經(jīng)濟相繼瓦解，人民通過訴訟科學維權的意識愈強，而國家也急需將法治現(xiàn)代化思想注入基層，故無訟文化轉變?yōu)橹袊ㄖ谓ㄔO的一大桎梏，學術界開始對其多加批判。不過，隨著人民當家作主的政治制度建立、中國法律體系完備化，無訟文化的價值被再度提起。1963年，毛澤東在聽取《依靠廣大群眾，加強人民民主專政，把反動勢力中的絕大多數(shù)改造成為新人》的報告時，得知楓橋鎮(zhèn)干部群眾的管理經(jīng)驗，當即批示“要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”。2003年，時任浙江省省委書記的習近平同志在紀念毛澤東批示楓橋經(jīng)驗40周年時，指出要“把學習推廣新時期‘楓橋經(jīng)驗’作為加強社會治安綜合治理的總抓手”[5]（P.276）?！皸鳂蚪?jīng)驗”富含本土文化資源，其中一條“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”便是傳統(tǒng)無訟文化的演化。

無訟文化的回歸，絕非社會倒退現(xiàn)象，而是順應歷史潮流。一方面，無訟文化所處的社會環(huán)境已發(fā)生歷史性變化，從而使無訟文化的傳統(tǒng)目的指向消于無形。古代社會里，無訟文化是阻塞公民權利保護觀念與法律技術進步的藩籬，封建地主階級憑借其維持統(tǒng)治秩序、壓抑民眾本性。司法近代化以來，官方與民間對訴訟這一國家公權解決糾紛機制的推廣以及訴訟制度的建設，也旨在破除這一文化藩籬。但是，“不能總是沉浸在舊社會的形態(tài)中看待無訟法律文化?！盵1]當我國實行人民民主專政、人民成為國家主人之時，無訟治理的封建剝削基礎便蕩然無存。另一方面，無訟文化本身也隨著時代發(fā)展，呈現(xiàn)良性生態(tài)。傳統(tǒng)無訟文化所追求的是真正意義上的“無”訟，為此不惜強行壓制、麻痹民眾合理的訴訟意志，但現(xiàn)代無訟文化已拋棄這一愚昧的幻想與手段，而是實質上轉化為“慎訟”文化，其旨在減少非理性訴訟。同時，現(xiàn)代無訟文化不再將儒家倫理道德規(guī)范作為指導思想，而是以社會主義核心價值觀、社會主義法治理念為思想基石，在體系上更顯先進性?？梢钥吹?，社會正經(jīng)歷著從“無訟”到“興訟”再回歸新的“無訟”的轉變。[6]無訟文化基于內部與外部因素的變化而“重光”于中國政治與思想界，是一種歷史性回歸。

（二）無訟村屯的誕生與發(fā)展

隨著國家打造新型無訟模式的大趨勢，廈門市中級人民法院于2009年首次將無訟理念貫穿到社會管理創(chuàng)新工作中，著力構造“無訟社區(qū)”。2011年，漳州市漳浦縣人民法院、淮安市洪澤區(qū)人民法院率先意識到鄉(xiāng)村無訟化的重要性，遂啟動“無訟村居”創(chuàng)建工程，此即無訟村屯之誕生。無訟村屯在發(fā)展之初雖然取得一定成效，但在此后多年內，其輻射范圍卻頗為有限，幾乎僅作用于東南一帶的鄉(xiāng)村地區(qū)。不過，轉機逐步到來，在多個維度推動力的加持下，無訟村屯建設愈發(fā)引人矚目。

第一個維度的推進力，也是源頭性的推進力，即“基層治理”命題的產生。黨的十八大后，經(jīng)濟社會的轉型使國家管理社會各方事務時所遇問題的復雜性、風險性與日俱增，故而急需創(chuàng)新既有國家管理的思維與方法。2013年，“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，及時響應了該需求。由此，國家治理、社會治理、基層治理等概念的研究價值日漸上升。其中，“基層治理”是局部性概念，屬于國家治理的組成部分，系指“政府、社會、市場、公民或組織等在黨的領導下有計劃有組織地對基層公共事務進行預測、預警、調節(jié)和控制，鼓勵多元主體參與、互動與協(xié)調，通過協(xié)商對話達成既定目標和共識并解決存在的社會問題?！盵7]論及本質，基層治理“乃是一個政治框架或政治結構之中最基層的權力運作過程”。[8]這種“最基層”在早期僅涵蓋于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處層級的治理，[9]但隨著治理重心的不斷下沉，僅拘泥于該層級已不能滿足“第五化”的深入要求。于是，從“鄉(xiāng)”突破至“村”“屯”，成為基層治理水平進階的關鍵點，而無訟村屯治理模式的推廣與發(fā)展正與該突破相契合。

從另一維度觀之，基層治理的根系能大規(guī)模蔓延至村屯一級，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在該過程中發(fā)揮了顯著的推進作用。自黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，鄉(xiāng)村一級的建設工作被國家視為重點任務。鄉(xiāng)村基層治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的基礎。[10]申言之，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是基層治理現(xiàn)代化的二元結構之一，是國家治理現(xiàn)代化的基礎和重要組成部分。村屯是鄉(xiāng)村最基礎的治理單位，故而鄉(xiāng)村的振興必須以維系住村屯基層治理的順利展開為前提。至此，無訟村屯建設作為國家嘗試基層矛盾糾紛前端治理的新路徑，能最大限度地修復村民關系，有助于建設和諧穩(wěn)定的村屯環(huán)境，是實現(xiàn)中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興的重要臂助。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略驅動下，無訟村屯又獲得一個有利的發(fā)展契機。

而針對第三重維度——“非訴挺前”的要求，多元化糾紛解決機制建設、訴源治理司法政策相繼推出，基層訴訟增量降低成為一大司法目標。2019年，習近平總書記在中央政法工作會議指示：“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。2021年，《關于加強訴源治理推動矛盾糾紛源頭化解的意見》出臺，強調要將訴源治理提升到社會治理現(xiàn)代化的高度來謀劃和推進。訴源治理重在基層治理、止紛解紛在基層。[11]無訟村屯建設作為多元糾紛解決體系的抓手，有利于化解訴訟源頭，在動態(tài)平衡中形成訴源治理現(xiàn)代化的基層共治格局，是落實習近平總書記指示的有效手段。

至此，在以上三股合力的聯(lián)動推進下，無訟村屯的創(chuàng)建工作迎來高潮階段，無訟村屯模式在中國各地加速涌現(xiàn)，與城市中的無訟社區(qū)模式并駕齊驅，一同成為“基層社會無訟化”的重要動能。

（三）無訟民族村屯建設的時代性意義

近年來，無訟村屯的覆蓋面逐漸延伸至少數(shù)民族地區(qū)的田間地頭。迄今為止，在廣西、貴州、云南、吉林、新疆等地，進行了如火如荼的無訟民族村屯建設。該現(xiàn)象一方面與無訟村屯建設地域的愈加廣泛有關，另一方面也是國家促進民族團結的需求使然。2021年召開的中央民族工作會議上，習近平總書記強調“高舉中華民族大團結旗幟，促進各民族在中華民族大家庭中像石榴籽一樣緊緊抱在一起”。這對營造民族鄉(xiāng)村的和諧氛圍、減少劇烈糾紛提出要求。無訟民族村屯的廣泛推行，由此成為大勢所趨。

事實上，最適宜構建無訟村屯的一大場域便是民族村屯。相比于漢族村屯，民族村屯所能提供給無訟治理模式茁壯成長的社會土壤與思想土壤更為肥沃。其一，少數(shù)民族大多分布在邊疆、塞上、關外、省際接合部等偏遠苦寒之地，相對于中原發(fā)達地區(qū)，是名副其實的“邊緣地帶”。[12]民族村屯由于相較漢族村屯的位置更為偏遠、交通更為不便，且語言、文化、習俗與外界有差異，故而與市場經(jīng)濟的聯(lián)系更少、對自然經(jīng)濟的保有量更多。少數(shù)民族村民間的貧富差距較小、經(jīng)濟傾軋較少，而嚴酷的農牧業(yè)生產所需的守望相助，更能促進民族村屯合成一個緊密聯(lián)結的共同體。其二，漢族村屯以前管理所依據(jù)的儒家倫理道德規(guī)范體系已然瓦解，而在社會主義基層治理現(xiàn)代化尚未完成的空隙，爭訟思想對漢族村屯造成了巨大影響。相對而言，民族村屯以前管理所依據(jù)的民族習慣、宗教信仰仍得以大量保存，受到爭訟思想的沖擊較弱。其三，現(xiàn)今民族村屯的家族體系、族老自治，相較于漢族村屯的宗族體系、鄉(xiāng)紳自治更為嚴密完整，一村之內的情感與血緣關系更為濃厚，而“人們的關系越緊密，介入他們之間事務的法律越少”。[13]9

可見，無訟治理模式迅速生根于民族村屯，無疑順應了時代大勢。其一，在民族本土習俗、家族體系、宗教信仰、禮儀儀式持續(xù)不斷的影響下，民族村屯所蘊含無訟文化的生命力更為蓬勃，其足以成為無訟民族村屯建設的堅實文化保障。其二，當今學術界也意識到不能把村民對于以訴訟解決糾紛的意愿作為其法治意識強弱的唯一判定標準，因為以訴訟形式解決糾紛的實際效益，不一定優(yōu)于ADR（替代性糾紛解決機制），尤其在少數(shù)民族習慣規(guī)則權威性較強的民族村屯，則更是如此。其三，如今少數(shù)民族聚居地區(qū)的基層法院也遭遇著案多人少的境況以及存在著硬件條件不足、業(yè)務水平不高等缺陷，[14]法院在民族鄉(xiāng)村地區(qū)投入的司法資源正呈上升態(tài)勢。對此，無訟民族村屯模式可以運用多元治理主體解決糾紛的力量，明顯提高村屯預防解決糾紛的保障能力，并且延伸司法服務的觸角，利于緩解司法壓力、節(jié)約司法資源。其四，無訟民族村屯作為無訟村屯的組成部分，對其建設同樣滿足了基層治理的需求，體現(xiàn)了鄉(xiāng)村振興、非訴挺前的要義。其五，無訟民族村屯的建設有利于多民族村屯內部培育穩(wěn)定融洽的人文環(huán)境以及單一少數(shù)民族村屯與其他民族村屯形成和諧關系，從而維護少數(shù)民族地區(qū)的社會秩序，促進民族地區(qū)人民的團結進步。

總之，無訟民族村屯將無訟文化、基層治理、民族團結這三個分別具有傳統(tǒng)屬性、現(xiàn)代屬性、民族屬性的概念有機結合，是打造共建共治共享的社會治理新格局、推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、建設中華民族共同體的可靠嘗試?；鶎又卫硪曈蛳?，在民族村屯施行無訟模式正是時代的選擇。

二、無訟民族村屯的建設實踐

無訟民族村屯是基層治理體系的建設，是一項系統(tǒng)性工程，難以對其進行較為直觀的觀察。在此，筆者從主體、布局、方略、考核與激勵機制多個方面入手，以求明晰無訟民族村屯的建設生態(tài)。

（一）無訟民族村屯建設的主體

所有無訟民族村屯建設措施的最大公約數(shù)，是促進村民行為置于合法框架之下，并減少其進入司法程序的可能性。所以在實際操作過程中，建設活動通常是由法院牽頭、組織、統(tǒng)籌、推廣。牽頭無訟民族村屯建設的法院多為基層人民法院，但也存在中級人民法院牽頭的少數(shù)情況，如在多民族雜居的貴州安順，安順市中級人民法院便統(tǒng)籌推動“無訟無訪村”在全市建立。而負責具體建設工作的司法組織，多為人民法庭、巡回法庭，但也存在基層人民法院“親自下場”的情況，如長春市雙陽區(qū)人民法院的審判管理辦公室、行政庭、奢嶺人民法庭組成奢嶺聯(lián)合工作隊，在漢、回、朝鮮族三民族聚居的新勝村進行無訟民族村屯建設。[15]同時，實踐中還可見其他國家機關在建設過程中予以協(xié)調、輔助，其中以司法所、派出所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜治中心最為常見，另有財政所、統(tǒng)戰(zhàn)部、民宗局、文旅局、國土局、婦聯(lián)、市場監(jiān)督管理所等。此外，部分無訟民族村屯建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府也會作為建設主體之一，但其參與往往具有被動性或參與度較低的情形，如僅對建設工作進行名義上的領導、在聽取法院報告建設進展后表明支持態(tài)度并幫助其協(xié)調各方力量。而非國家機關的建設主體，主要是村兩委、民間調解集體。司法組織一旦深入少數(shù)民族地區(qū)進行無訟村屯建設，會面臨人手不足、人地生疏、語言等問題，勢必需要尋求基層群眾自治組織與民間組織的襄助，從而形成多元治理的局面。

就主體之間的協(xié)作，大部分無訟民族村屯未能實現(xiàn)信息交換性的互動，如由村委會或村黨支部向人民法庭或駐村法官反映即時糾紛，只有少部分無訟民族村屯可以形成有體系的“府院聯(lián)動”，如吉林省長白朝鮮族自治縣的無訟民族村屯可以搭建出一個由人民法庭、司法所、派出所構成的臨時性聯(lián)合小組。[16]可見，當前無訟民族村屯整體上展現(xiàn)出司法機關居于中樞、基層群眾自治組織作為主要力量、黨政機關進行支援與協(xié)調的治理狀態(tài)，而在極少范本中可以看到反常態(tài)的建設主體治理格局，即以黨委政府為核心、法院和基層群眾性自治組織作為主要力量、各行政部門進行支援與協(xié)調。如在廣西河池都安瑤族自治縣，縣委縣政府成立縣級“矛盾糾紛多元化解中心”，由縣委書記、縣長擔任領導小組組長，推進無訟村屯建設。[17]

（二）無訟民族村屯的布局與方略

當前無訟民族村屯建設，在民族鄉(xiāng)村形成“一鄉(xiāng)一庭（人民法庭）”“一村一點（法官工作點）”的總布局。在司法資源匱乏的少數(shù)民族地區(qū)，則實行由員額法官“地域分片、個人包干”的區(qū)劃治理。整合實踐的方略，主要是從四個路徑進行。其一是“做強調解”。目前調解已成為替代訴訟、解決社會基層各種復雜矛盾糾紛的第一選項，可以說，它在非訴訟糾紛解決機制中居于核心地位。[18]縱觀各個無訟民族村屯的展開，強化調解能力往往是建設工程的重中之重。對此，建設者主要是通過訓練村人民調解委員會調解員的技能，打造一支穩(wěn)定高效的調解隊伍，如四川省石廂子彝族鄉(xiāng)無訟村寨設立“石榴籽調解工作室”、青海省互助土族自治縣無訟村設立“老劉調解室”。部分無訟民族村屯還注重吸納少數(shù)民族族老、族賢為調解人員，運用其族內威望化解糾紛，如廣西南寧馬山縣人民法院創(chuàng)造“貝儂調解”、河池都安瑤族自治縣人民法院邀請“瑤王”“瑤老”平息矛盾。其二是建立巡回審判制度。建設者以人民法庭為中心，建立多個村屯巡回辦案點，在村民提起合理訴訟且調解不成時，就地開庭，將矛盾化解在家門口，以防其持續(xù)發(fā)酵后引發(fā)更激烈的糾紛，同時也起到“巡回一次，教育一片”的良好效果。例如福州市羅源縣“無訟畬鄉(xiāng)”模式中，縣人民法院搭建“一庭五點”巡回審判架構，集中管轄所有涉畬案件，點面結合織密審判網(wǎng)絡。[19]其三是修訂民族村屯的村規(guī)民約。如貴州關嶺擺布村無訟村居建設，結合當?shù)孛耧L民俗、生產生活習慣、常見糾紛的成因以及新時代鄉(xiāng)村治理的要求，指導村支兩委經(jīng)村民民主評議，出臺村規(guī)民約，引導村民移風易俗，抵制濫辦酒席、高價彩禮、互相攀比等不良風氣，樹立良好的村風家風。[20]四是加強法治宣傳與民族政策宣傳。主要利用傳媒宣傳、講座論壇、模擬法庭、法律咨詢等方式，一方面優(yōu)化法治環(huán)境，加強村民的法律意識，引導其形成依法辦事的習慣，另一方面優(yōu)化民族共生環(huán)境，促進各民族間相互尊重、包容差異性，鑄牢中華民族共同體意識。同時，部分建設者還結合民族特色進行宣傳教育，例如云南德宏傣族景頗族自治州幫蓋村無訟村建設中，在少數(shù)民族節(jié)日開展“法律服務進邊疆少數(shù)民族村寨”活動，并利用阿昌山歌進行普法。[21]

（三）無訟民族村屯的考核與激勵機制

由于法院“總推手”的身份，無訟民族村屯的創(chuàng)建標準多為法院所制定。法院依據(jù)楓橋經(jīng)驗“小事不出村，大事不出鎮(zhèn)，矛盾不上交，就地化解”的原則，常將總體標準歸納為“兩少、兩不出”，即矛盾糾紛少、訴訟案件少、小糾紛不出村屯、大糾紛不出法庭。評估民族村屯是否達到“無訟”的程度，參考的數(shù)據(jù)主要是看人民法庭民事訴訟案件收案比、民事一審案件調撤率、息訴服判率、違法刑事犯罪案件收案比等。

同時，為激勵無訟民族村屯的建設，加速少數(shù)民族基層治理無訟化，現(xiàn)有政策其路徑大致有三。一是將無訟民族村屯的建設情況納入黨建、村干部的考核范圍，并以評選先進、物質獎勵的方式，激勵各治理主體以更大的動力建設無訟民族村屯。如貴州十字回族苗族鄉(xiāng)無訟村屯建設中，若調解員、網(wǎng)格員、聯(lián)戶長盡職參與社會治理、化解糾紛，則授以積分，在優(yōu)秀黨員、道德模范、“兩代表一委員”、村委“后備干部”評選中，優(yōu)先推薦積分高的對象，同時積分也可在“積分超市”中用以兌換貨物。[22]二是將“萬人成訟率”納入地方平安建設考核體系，充分調動基層黨委、政府參與基層矛盾糾紛化解積極性，各部門緊密協(xié)作、形成合力。例如新疆昌吉回族自治州7個縣市相繼將“萬人成訟率”納入維護穩(wěn)定（平安建設）和綜合工作考核指標，推進創(chuàng)建“無訟”鄉(xiāng)村。[23]三是對考核通過的無訟民族村屯進行宣傳，弘揚其無訟文化、推廣其治理經(jīng)驗、褒獎其建設人員，從而以點帶面、以面帶片、以片帶區(qū)，推進無訟民族村屯在整個少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)鋪開。

三、無訟民族村屯建設面臨的現(xiàn)實問題及其原因分析

無訟民族村屯的建設，有力促進了少數(shù)民族鄉(xiāng)村基層治理體系與民族團結政策的積極融合，但在推動過程中也遭遇了眾多現(xiàn)實問題，這嚴重阻礙了無訟民族村屯社會價值的實現(xiàn)。

（一）法院在無訟民族村屯建設中的定位偏差

無訟民族村屯項目的藍圖構想?yún)⒄樟?009年廈門市中級人民法院的“無訟社區(qū)”探索工程，而無訟民族村屯建設也是由法院系統(tǒng)作為先驅展開。因此，法院大多數(shù)情況下都自視為或被視為無訟民族村屯建設的“總推手”，并承擔了極大比重的建設工作。有學者也希望法院能在無訟治理中將自身定義為一個“統(tǒng)籌者”。[24]因此，當前眾多無訟民族村屯的治理格局呈現(xiàn)以法院為“主心骨”“指揮部”，乃至法院“單打獨斗”的模式。盡管在無訟村屯試點階段，法院可以擔當“探索者”的角色，從而統(tǒng)制大部分建設規(guī)劃，但畢竟無訟民族村屯是一個綜合性治理項目，其中牽涉財政、民族、統(tǒng)戰(zhàn)、行政、村務等諸多工作，法院對于巡回審判、調解提升等專業(yè)工作可以統(tǒng)管，而對于整體治理規(guī)劃則不宜總攬。村鎮(zhèn)社區(qū)本質上是一個多元、特殊的領域，司法組織的獨角戲是不可持續(xù)的。[2]38鏈接到無訟社區(qū)一直提倡的“去行政化”，無訟民族村屯也應該制止治理過程中法院的“統(tǒng)領各方”“通盤包攬”的現(xiàn)象。歸根到底，法院終究僅是司法機關，而非行政管理機關。這種角色不明晰情況的成因：一是法院還沒有轉變自己在試點階段總推手的角色定位；二是其他同級國家機關參與無訟民族村屯建設的積極性不足；三是同級黨組織未在無訟民族村屯建設中發(fā)揮領導核心的作用。

（二）糾紛解決功能有待加強

總體而言，如今少數(shù)民族鄉(xiāng)村的糾紛解決供給側配置不合理、非訴訟糾紛解決機制的效能尚不發(fā)達、多元化治理體系不夠健全。多數(shù)無訟民族村屯的糾紛解決功能依舊受到以下因素的制約：一是各組織之間的聯(lián)動性不足。黨委、行政單位、司法組織、基層群眾自治組織難以融合成一個糾紛解決網(wǎng)絡系統(tǒng)，有的組織自身形成單獨網(wǎng)絡結構，僅有少量枝節(jié)與母網(wǎng)絡相連。農村司法資源的質量與數(shù)量較低，在有限的司法資源下，有效整合現(xiàn)代社會多元元素來為社會主體的矛盾沖突化解服務已經(jīng)成為時代要求。[25]現(xiàn)在的無訟民族村屯多元化矛盾解決體系無法形成最大合力，難以構造出“協(xié)同推進式”的治理格局。二是調解人員的調解技能亟待加強。由于教育水平相對落后，且在城鎮(zhèn)化的虹吸效應影響下，民族村屯人口外流、后補缺失，法律方面的專業(yè)人才匱乏。民族村屯調解員的受聘者一般僅具備基本法律知識水平，所以其業(yè)務能力略顯不足，素質較差者甚至可能為了追求績效而迫使當事人妥協(xié)，從而導致非正義結果的發(fā)生。三是糾紛解決機制的智能化、信息化程度欠缺。地處偏遠的少數(shù)民族鄉(xiāng)村由于技術層面相對落后，所以智慧法院調解系統(tǒng)、司法大數(shù)據(jù)運用、線上多功能調解平臺等有助于防止糾紛升級為訴訟的先進手段難以實施，由此限制了非訴訟糾紛解決機制的質效提升。

（三）結合少數(shù)民族特色的“三治”元素較為缺乏

新時代視域下，以自治為關鍵、以法治為保障、以德治為支撐的“三治融合”已然成為基層治理的重要發(fā)展方向。[26]如今，各個無訟民族村屯的建設者都有意識地運用三治融合的理念推進工作。實踐中，由于司法系統(tǒng)的主導作用，法治元素相較于自治、德治元素更受重視。此外，三治元素在大部分無訟民族村屯所面臨的共同問題，是只照搬無訟村屯建設的一般治理邏輯，而未能結合當?shù)厣贁?shù)民族元素。僅有少部分無訟民族村屯立足少數(shù)民族習慣優(yōu)勢，推行符合本民族特征的無訟治理。其原因在于：第一，參與無訟民族村屯建設的司法人員多為臨時調派入村，對當?shù)孛褡宕逋偷恼Z言、文化有所不通，難以設計出具有當?shù)孛褡逄厣娜温窂?；第二，司法人員不可能長久駐村，通常由法庭定期輪換，以致其并無太多時間與精力深入挖掘能夠營造和諧村屯氛圍的民族優(yōu)秀文化與民族特色精神財富；第三，少數(shù)民族村干部受到的基層治理相關培訓較少，雖然其熟悉本村屯的民族特點，但缺乏與司法人員共建具有民族元素三治方案的積極性與能力。

四、無訟民族村屯建設的對策調整

直面無訟民族村屯建設所涌現(xiàn)的諸多問題，其源自少數(shù)民族鄉(xiāng)村基層社會的復雜性與多元性，以及建設者的思維與能力限制。欲應對這些難題，需要從建設主體入手，借鑒“楓橋經(jīng)驗”，結合民族元素，優(yōu)化基層“三治”的治理路徑。

（一）厘清法院角色定位，構建一核多元模式

在試點工作取得實效、具備轉化推廣的條件之后，法院需從無訟民族村屯“統(tǒng)管者”“總推手”的角色定位中脫離，轉而找到自身新的角色定位，以防止司法機關的職能錯位。其一，法院應當成為無訟村屯建設的助力者。法院可以通過巡回審判、快審快結、聯(lián)合調解，助力無訟治理。同時，可借鑒廣西融水苗族自治縣人民法院對自身“參謀員”的定位，[27]針對各地矛盾糾紛特點，研究無訟民族村屯創(chuàng)建工作的翔實方案，踴躍向黨委、政府提出司法應對建議，供其決策。其二，法院應當成為無訟民族村屯建設的協(xié)調者。法院是無訟民族村屯建設網(wǎng)絡中的“紐帶”，需要以人民法庭為前沿陣地，加強與政府部門、村民委員會、人民調解委員會等組織的溝通，建立聯(lián)絡員對接機制，形成長效化聯(lián)系，發(fā)揮解決矛盾的“1+N”整合功能。其三，法院應當成為無訟民族村屯建設的保障者。法院作為最具專業(yè)優(yōu)勢的建設參與者，在與有關部門通力合作時，對于專業(yè)性較強的問題，應當做到“司法精準指導”，以保障各項制度的有效運轉。申言之，法院系統(tǒng)要做到“不缺位、不越位、不錯位”，與村兩委、村屯社會組織、行業(yè)協(xié)會、村屯賢能（包括退休村干部、知識精英、家族長、德高望重者）等群體一同成為無訟民族村屯建設的多元治理主體。

但同時應當看到，純粹的多元治理模式實施于熟人社會容易造成治理失靈，因為這種強調主體權利均等、多元共治的治理模式適合在崇尚法制、市場發(fā)育成熟的鄉(xiāng)村實施。[28]大部分無訟民族村屯仍是熟人社會，因而需要有一個具備權威性的核心主體進行“元治理”，以彌補多元治理的空白。中國共產黨中央委員會、國務院印發(fā)的《關于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設的意見》指出：“完善黨全面領導基層治理制度，要加強黨的基層組織建設，構建黨政統(tǒng)籌、簡約高效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理機制?！秉h組織具有總攬全局與協(xié)調各方的領導作用，黨政共建無訟民族村屯，更有助于形成立體化的無訟治理格局。對此，可以借鑒都安瑤族自治縣“矛盾糾紛多元化解中心”的范本，由黨委會同政府成立“無訟民族村屯建設委員會”（以下簡稱“無訟委”），黨委領導擔任主任。無訟委應成為無訟民族村屯治理體系的核心，引領多元建設主體，統(tǒng)籌各方解紛力量，大力推進無訟民族村屯工程。無訟委首先應保持與司法組織、基層黨組織、基層群眾自治組織、調解組織的緊密聯(lián)系，以備能夠快速有效的整合司法力量和社會資源解決爭端，凝聚多元治理合力，確保建立“訴與非訴”二元解紛格局，全面構建各部門相互配合、多類型調解共同參與的多元化糾紛解決體系。其次，無訟委應制定多元治理主體矛盾處理的責任清單，明確各方權責配置，做到權責明晰，以防止各組織由于工作重疊而相互推諉。再次，無訟委要統(tǒng)籌建立無訟民族村屯內部的治理主體激勵機制：一方面以黨員參與建設無訟民族村屯為一線推優(yōu)的標準之一；另一方面，可借鑒十字回族苗族鄉(xiāng)無訟村屯治理經(jīng)驗，量化參與者的治理工作，對表現(xiàn)優(yōu)異者予以物質和精神獎勵。最后，要運用考核機制，帶動村屯的無訟化發(fā)展。一方面可考慮將無訟民族村屯項目納入地方平安法治建設的考評，發(fā)揮其“指揮棒”“增壓器”“風向標”的作用。另一方面，對于無訟民族村屯的考核，不能強行將“零訴訟”的調解率作為考核指標，因為“社會最優(yōu)的訴訟量就是能夠使得社會總成本降到最小的訴訟量”[29]113。對此，可以參考山東淄博博山區(qū)人民法院的無訟村考評細則，從調解隊伍建設情況、糾紛排查化解機制建設情況、訴調對接工作主動參與情況、非正常上訪情況、人員與經(jīng)費保障情況、宣傳信息統(tǒng)計情況等多維度進行考察。[30]對于考核通過的村屯應予以獎勵，并樹立“無訟示范村屯”，做到以點帶面、以面帶片、以片帶區(qū)。

（二）重點強化多元化糾紛解決機制的調解效能

多元化糾紛解決機制的核心是對人民調解的充分重視與運用，同時鼓勵行政調解，尊重仲裁裁決，并以訴訟調解和裁判為后盾，實現(xiàn)人民調解、行政調解、訴訟調解乃至仲裁裁決之間的有效協(xié)調與銜接。[31]調解是無訟文化的重要載體，既能體現(xiàn)當事人的意思自治，又能有效完成矛盾化解，其細分的“三調”所形成的聯(lián)動合為在無訟民族村屯建設中一直被認為具有巨大優(yōu)勢。

司法調解是訴源治理的關鍵一極。法院宜積極促進基層糾紛排查機制的發(fā)展，推動關口前移，矛盾化解重心下沉，將調解工作融入庭前、庭中、判后全流程，不斷擴大司法張力。但是，單憑司法調解遠遠無法適應現(xiàn)代鄉(xiāng)土社會的矛盾消化供給，因為“現(xiàn)代社會分工和程序正義所造成的司法場域中的生人社會，使得法官無法再如同馬錫五一般被鑲嵌在邊區(qū)社會的熟人背景”。[32]而健全的行政調解機制能部分填補此不足，其可憑借行政權威，來掌控糾紛的化解秩序與形勢走向。黨委、政府要積極學習運用說服教育的方式，對民族村屯遲遲無法解決的糾紛予以調解，合理運用一定權威使涉事雙方在自愿的基礎上達成和解。此外，尤需著重于提升人民調解功能。人民調解被盛贊為“東方經(jīng)驗”，在鄉(xiāng)野之間仍有蓬勃而旺盛的生命力，村中的調解人員在村民中普遍有較高公信力，故宜優(yōu)化與擴充村屯民間調解群體。其一，調解群體以黨員干部為核心，發(fā)揮黨員帶頭作用；其二，鑒于“以新鄉(xiāng)賢群體作為新型治理力量來實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治，進而推動鄉(xiāng)村振興逐漸成為一種主流趨勢”，[33]應當不斷吸收村屯賢能、村民代表作為調解主力；其三，要充分運用司法確認程序，賦予調解協(xié)議強制力，固定人民調解成果，避免矛盾拖延、激化。

“三調”解紛不能僅僅是單純疊加，還需要有機結合運用。宏觀上，無訟委可建立大調解聯(lián)動辦公室，聚合各方調解力量，在區(qū)域內實現(xiàn)司法、行政和人民三大調解功能對接的“大調解”模式，促成社會資源與司法專業(yè)資源的融合。微觀上，既要繼續(xù)發(fā)揚人民法庭、司法所、村組調解組織“三位一體”的“經(jīng)典”調解模式，亦宜引入更多調解力量，如派出所、統(tǒng)戰(zhàn)部、民宗局、土地所、婦聯(lián)等。實際工作中，可讓三調人員聯(lián)合行動，進行網(wǎng)格化摸排，針對糾紛類型形成個性化化解預案。另可借鑒都安瑤族自治縣人民法院的調解方法，按矛盾激烈程度實行“黃、橙、紅”分級處理，“黃碼糾紛”遠程指導調、“橙碼糾紛”趕赴現(xiàn)場調、“紅碼糾紛”前往法庭調。[17]最后，有條件的民族村屯可以促進調解機制信息化，利用大數(shù)據(jù)拓展調解工作格局，建立ODR（在線爭端解決機制），為“大調解”模式提供線上支持。

此外，調解人員專業(yè)水平的強化需提上日程。其一，要通過開展調解技能集中培訓、巡回審判示范，提升調解人員法律專業(yè)水平；其二，要下沉資源，調動優(yōu)秀調解員到鄉(xiāng)村交流有效調解經(jīng)驗；其三，調解群體內部應多開展交流學習，以豐富調解技能；其四，要加強調解人員的思想建設，保證其能秉持為民服務的公心，實現(xiàn)調解結果的公平合理，使村民發(fā)自內心地信服；其五，無訟委可號召鄉(xiāng)政府、人民法庭在各個村屯組建微信群對接民族村屯調解人員，適時在群內推送法律知識、解答疑難問題，提高調解人員的法律專業(yè)水平。

（三）實現(xiàn)“三治”元素與民族元素的有機結合

實現(xiàn)少數(shù)民族鄉(xiāng)村地區(qū)的振興，需要從最基層的治理出發(fā)，探索符合當?shù)孛褡逶氐娜稳诤洗逋椭卫眢w系。民族元素涵蓋民族語言、風俗、習慣、宗教、家族體系等，可用作維系民族關系的紐帶和民族地區(qū)的社會治理資源。

法治作為一種現(xiàn)代治理方式，其在鄉(xiāng)村社會治理中的基本邏輯在于能為各類各層次的活動提供一個共通性的博弈框架和具有融貫性的行為規(guī)約，確保不同治理機制和規(guī)制的兼容性或連貫性。[34]無訟民族村屯的法治治理，宜結合少數(shù)民族元素。首先，法院可以重點培養(yǎng)少數(shù)民族法官、調解人員、法治宣傳人員，從而在民族村屯開展雙語審判、雙語調解、雙語普法，以本民族語言直接向村民輸入現(xiàn)代法治思維，使之形成崇法守法的習慣，運用法律的預防與引導作用從源頭上消除糾紛。其次，選任當?shù)刈謇?、族賢為陪審員，在巡回審判時運用其威望吸引村民關注審判活動。在審判結束后，法官與陪審員進行法治宣講，傳播法律觀念、法律知識，并講解訴訟與調解各自的優(yōu)勢與劣勢，防止村民因激情訴訟而陷入疲于訟累、受到村內負面評價、鄰里失和的不利局面。由以往更多的是告訴群眾怎么打官司，向告知訴訟風險、加強息訴勸導轉變，從而引導村民形成理性的糾紛解決觀念。最后，結合少數(shù)民族的風俗進行普法宣傳，例如將法治內容改編成少數(shù)民族喜聞樂見的山歌形式。

自治是鄉(xiāng)村治理體系的基礎，德治、法治最終均需由自治落實。少數(shù)民族自治，需運用其民族行為規(guī)范與家族體系的力量。首先，鄉(xiāng)村自治是“治理主體在合適的治理結構中依靠治理規(guī)則自主進行鄉(xiāng)村治理?！盵35]此處的治理規(guī)則既包括“硬法”，又包括“軟法”，后者即為在民族村屯內約定俗成的非正式制度。非正式制度對民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的補充完善作用源于非正式制度自身所固有的約束力。[36]建設者需重視搭建與調整非正式制度，如村規(guī)民約。村兩委與駐村法官應積極合作，制定出一套契合無訟文化的村規(guī)民約，其需結合少數(shù)民族文化，能夠發(fā)揮少數(shù)民族習慣的本土優(yōu)勢。其次，要將人民調解委員會作為重要的糾紛解決資源，注重聚集民族村屯群眾的力量，運用族老、族賢等少數(shù)民族權威的聲望，竭力消弭村內積怨、快速掐滅村內燃點，秉持“小事不出村”原則，發(fā)揚楓橋經(jīng)驗的治理傳統(tǒng)。最后，要構建體現(xiàn)村民主體性的鄉(xiāng)村自治實踐機制。其一，確立村黨支部領導的地位，構建分工合理的村兩委體系，完善村務監(jiān)督制度，從而避免“村民自治”演化為“能人治村”。這種模式對于村民自治的消解體現(xiàn)在：精英人士不斷自我強化權威的內在沖動會固化既有的社會分層，抑制村民對村公共事務參與的積極性，使其處于集體無聲與失語的狀態(tài)。[37]其二，培育鄉(xiāng)賢參事會、村落理事會等次級組織并規(guī)范其參與、商議鄉(xiāng)村公共事務的流程，構建村民、組織、村兩委共同參與、決策村級公共事務的治理機制，實現(xiàn)多元互動的鄉(xiāng)村治理格局。[38]其三，向民眾傳播鄉(xiāng)村自治理念，引導其形成民族村屯治理共同體的價值共識。價值共識凝聚能夠達成“人人有責”的社會主體治理自覺，實現(xiàn)“人人盡責”的多元共治合作意愿，助力“人人共享”社會治理取向的最終實現(xiàn)。[39]

德治是承接傳統(tǒng)治理資源的治理模式，如今在基層治理體系中的功能越發(fā)彰顯。融合民族元素的德治在家族觀念濃厚、文化多元的少數(shù)民族農村地區(qū)不可或缺。一方面，村內應積極開展無訟文化運動，確保德治建設方針在無訟民族村屯中得到貫徹。要通過傳統(tǒng)歌謠、戲曲、民族表演的媒介，使村民更易深入了解無訟思想，而不能任由其將無訟與厭訟、零訴訟等腐朽死板的觀念等而視之，從而出現(xiàn)刻意“壓訟”、徹底“反訟”的情形。傳統(tǒng)無訟文化已經(jīng)內化為村民頭腦中抵觸訴訟與團結鄰里的民族思想烙印，當前還需將其積極內在精神與社會主義核心價值觀、現(xiàn)代法治理念予以結合，摒棄其中根深蒂固的賤訟、懼訟思維以及對法律的漠視觀念，從而讓村民更易于理解無訟文化并非妥協(xié)文化。另一方面，建設者應調動村內的“文化精英”，充分挖掘民族文化，樹立村屯道德楷模形象，展現(xiàn)民族村屯人文底蘊，同時大力宣傳民族政策，增進民族團結融合。如此，既能引導村民養(yǎng)成美好品德與自治意識，使村屯成為具有凝聚力的文化共同體，又能塑造村民正確的民族觀，鑄牢中華民族共同體意識，從而減少內部矛盾的發(fā)生。

五、結語

無訟民族村屯是具有中國特色的社會治理嶄新模式，其傳承于在中國古代法律文化譜系中占據(jù)主導地位的無訟文化，著眼于作為鄉(xiāng)土社會微細胞的村屯單元，面向少數(shù)民族聚居地，是在中華民族大團結的偉大旗幟下對基層治理的偉大創(chuàng)新、對楓橋經(jīng)驗的偉大發(fā)展。如今，無訟民族村屯的建設工作仍存在若干缺陷，無論是理論研究還是實踐經(jīng)驗的積累，都尚不能稱之為充分，并且少數(shù)民族無訟治理方法論的再創(chuàng)新空間依舊廣闊。當下，適宜建立一核多元、調解高效、三治與民族元素相融合的無訟民族村屯治理模式，以真正契合基層治理、民族團結、鄉(xiāng)村振興、多元解紛的多重政策要求。深化后的無訟民族村屯治理模式，得以在民族村屯內部構建更高層次、更自主、更多元的糾紛預防和化解新格局，從而更有力地促進民族和諧、優(yōu)化司法環(huán)境、推進鄉(xiāng)村振興，同時推動少數(shù)民族鄉(xiāng)村基層治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

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收稿日期：2023-01-09 責任編輯：葉 楠