廣西國有欽廉林場被侵占林地回收工作思路與措施

摘 要 國有林場承擔著依法保護與管理林場森林資源，持續(xù)提升森林資源生態(tài)效益和經(jīng)濟效益的重要責任，但林地被侵占問題嚴重影響了國有林場的綜合效益、生態(tài)建設和可持續(xù)發(fā)展。為促進被侵占林地回收，促進國有林場健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展，以廣西壯族自治區(qū)國有欽廉林場被侵占林地回收為例，介紹了欽廉林場被侵占林地的回收思路與措施，分析了當前欽廉林場被侵占林地回收面臨的5個主要問題，提出“加強宣傳，增強林區(qū)居民的法律意識；明確林地權屬，全面精準排查；加強溝通，合力推進；加強執(zhí)法隊伍建設，堅持依法回收”的解決措施。

關鍵詞 國有林場；被侵占林地；回收措施；廣西壯族自治區(qū)國有欽廉林場

中圖分類號：F326.27；F321.1 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.04.037

國有林地是國有林場的重要物質(zhì)基礎，也是生態(tài)建設和林業(yè)發(fā)展的主要內(nèi)容[1-2]。國有林場被侵占林地回收是近年來國有林場森林資源管理工作的重點之一。廣西壯族自治區(qū)國有欽廉林場（以下簡稱欽廉林場）是廣西壯族自治區(qū)直屬大一型國有林場。截至2022年底，欽廉林場場內(nèi)經(jīng)營面積達5.95萬hm2，場外經(jīng)營面積3.06萬hm2。自20世紀90年代，受多方因素影響，欽廉林場的國有林地被大面積侵占，嚴重影響了林場的日常工作和森林資源的保護、開發(fā)與利用。2015年以來，欽廉林場積極開展被侵占林地回收工作，并逐步修復林場的森林資源，取得了一定的成效。

1 被侵占林地的基本情況

1.1 林地被侵占情況

20世紀90年代，受地方政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)營管理相對粗放、經(jīng)濟利益等因素影響，欽廉林場場內(nèi)林地不斷受到蠶食。林區(qū)村民、個體戶甚至部分單位私自種植樹木、農(nóng)作物，建造房屋、工坊，修建道路，造成欽廉林場大面積國有林地被侵占。

2018年，廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)《廣西國有林場被侵占林地綜合整治工作方案》（桂政辦函〔2018〕19號），提出全面推動國有林場被侵占林地回收工作。欽廉林場嚴格政策文件要求，通過調(diào)查核實發(fā)現(xiàn)，林場被侵占林地面積達2.60萬hm2，并基本掌握被侵占林地的地點、面積、占種作物類型、侵占人及經(jīng)營現(xiàn)狀等相關信息。2018年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，欽廉林場被侵占林地的占種類型主要為種植樹木、種植農(nóng)作物和侵占林地進行經(jīng)營，侵占面積分別為

2.35萬hm2、2 760.00 hm2和400.00 hm2。大量林地被侵占，不僅影響了林場對森林資源的保護、管理與利用，也影響了林區(qū)生態(tài)事業(yè)、林業(yè)產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

1.2 被侵占林地回收情況

2015年起，欽廉林場開始探索被侵占林地的回收方式，并開展森林資源修復工作。但受思想認識、管理方式、政策環(huán)境等因素限制，相關工作進展較慢。2018年，欽廉林場深入貫徹落實廣西壯族自治區(qū)相關政策文件和會議精神，積極推進被侵占林地的回收工作，當年回收被侵占林地1 966.67 hm2。2019—2020年，欽廉林場進一步加大被侵占林地的回收工作力度，完善回收工作體系，共回收被侵占林地1.15萬hm2。截至2022年底，欽廉林場剩余未回收被侵占林地1.01萬hm2。

2 被侵占林地的回收思路與措施

2.1 回收思路

欽廉林場確定了“分類施策、遏制增量、減少存量”的被侵占林地回收思路。“分類施策”即針對不同侵占類型、不同經(jīng)營現(xiàn)狀的被侵占林地，實施相應的回收措施；“遏制增量”即加強現(xiàn)有林地管護，通過加大宣傳力度、壓實工作責任、加強與地方各部門溝通等方式，確保林地被侵占面積不增加；“減少存量”即通過多種回收方式，按照工作計劃逐步回收被侵占林地，持續(xù)減少被侵占的國有林地面積，直到完成回收工作。

2.2 回收措施

為做好被侵占林地的回收工作，欽廉林場在全面掌握被侵占林地底數(shù)、現(xiàn)狀的基礎上，根據(jù)相關的法律法規(guī)和政策文件，研究制訂了清理回收、以砍促收、林地租賃、依法回收、公益林管理、收購林木及以打促收、以案促收7種回收方式，并細化了不同回收方式的工作流程。

1）清理回收。針對在被侵占林地上種植農(nóng)作物的情況，個人侵占、面積小的林地由林場進行清理并回收；群體性侵占、面積較大的由林場配合地方成立回收工作組，于當年農(nóng)作物收獲、清理后開展依法回收。

2）以砍促收。針對在被侵占林地上栽植林木的情況，縣林業(yè)局通過嚴格控制辦理、暫緩核發(fā)被侵占林地上林木的采伐許可證，促使侵占者主動與林場協(xié)商歸還林地。待簽訂歸還林地協(xié)議后，林場再辦理林木采伐許可證，并于林場采伐林木后進行回收經(jīng)營。對于主動協(xié)商、主動歸還林地的情況，可在簽訂回收協(xié)議的前提下，協(xié)助辦理林木采伐許可證，帶動其他人退還林地，加快回收進度。

3）林地租賃。針對在被侵占林地上栽植林木和果樹的情況，林場以體諒民生為出發(fā)點，與侵占者簽訂林地承包經(jīng)營合同，由侵占者經(jīng)營林地，林場以林地權屬所有人身份收取一定的林地租金，待協(xié)議到期后回收林地。

4）依法回收。針對協(xié)商無效的被侵占林地，由森林公安、林業(yè)主管部門依法追究侵占者的法律責任，將林地收回林場；或由林場起訴，由法院依法責令侵占人停止侵占行為，林場回收林地。

5）公益林管理。針對侵占公益林林地的情況，林場需要加大對《國家級公益林管理辦法》《廣西自治區(qū)級以上公益林更新改造管理辦法》等法律法規(guī)和涉及公益林限制采伐有關規(guī)定的宣傳力度，促使周邊村民、侵占者知曉非法侵占國有林地的嚴重性、危害性和法律責任，要求侵占者在一定期限內(nèi)歸還林地。對拒不歸還林地的，嚴格按照公益林管理辦法管理、處理相關人員。

6）收購林木。針對有意愿歸還林地但顧慮種植成本的情況，林場可通過林木價值評估，作價收購侵占者種植的林木，進而完成林地回收。

7）以打促收、以案促收。針對非法侵占國有林地修建建筑的情況，由地方有關部門依法予以嚴厲打擊，形成對侵占國有林地行為的震懾力，促進林地回收，同時加大案件宣傳力度，使心存僥幸的侵占者主動歸還林地。

3 面臨的主要問題

欽廉林場通過“分類施策、遏制增量、減少存量”的回收思路和回收措施，逐步完善了被侵占林地回收工作體系，林場被侵占林地綜合整治工作取得了良好成效，但仍有較大面積被侵占林地尚未回收。回收被侵占林地仍面臨以下5方面問題。

3.1 侵占者存在錯誤認識

1）部分林區(qū)居民并不了解侵占國有林地就是侵占國有資產(chǎn)，屬于嚴重的違法行為，常為獲取更多的利益而侵占國有林地。2）因被侵占林地大多位于交通不便之處，侵占者存有僥幸心理，認為侵占行為不易被發(fā)現(xiàn)，或被發(fā)現(xiàn)也不會受到嚴厲處罰，進而侵占國有林地。3）一部分林區(qū)居民受從眾心理的影響，當侵占林地的人數(shù)較多時，認為有關部門不會對群體進行處罰，故產(chǎn)生侵占林地的違法行為。對侵占林地的錯誤認識，極易引發(fā)不良社會影響，對國有林場經(jīng)營管理造成不良影響。

3.2 部分林區(qū)居民重私利輕公利

1）部分林區(qū)居民出于獲得私利的目的而侵占國有林地，且侵占國有林地進行種植、經(jīng)營能減少因承包林地而產(chǎn)生的成本支出，相較于合規(guī)經(jīng)營農(nóng)戶的收益更高。2）部分侵占者在侵占國有林地后，面對林場、地方部門的回收工作，因不想繳納林地租金而不愿歸還林地或拒絕簽訂承包合同，持續(xù)侵占林地。3）部分在被侵占國有林地上種植農(nóng)作物、果樹等的侵占者，不需要辦理林木采伐許可證即可收獲，侵占者為實現(xiàn)利益最大化，減少辦理林木采伐許可證的成本支出，不愿歸還林地。4）侵占者只重視眼前的私利，未正確認識配合林地回收帶來的合法辦理林木采伐許可證等合法利益，進行非法采伐和非法林木買賣。侵占者這種只重私利、只重短期利益的違法行為，對國有林場森林資源造成了嚴重破壞。

3.3 歷史遺留因素影響

在林業(yè)“三定”、集體林權改革、農(nóng)村土地承包確權等階段，由于相關部門資料不完備、核查不仔細等，造成在山界林權證、林權證以及土地承包經(jīng)營權證的發(fā)放過程中，存在將國有林場林地承包權、經(jīng)營權錯發(fā)給農(nóng)民的情況，留下了林權糾紛隱患。在經(jīng)過長期侵占、經(jīng)營后，部分侵占者以“祖宗山”或林地糾紛為由，拒絕承認國有林場的林地權屬。

3.4 訴訟回收難度大

1）對于部分拒不歸還國有林地的侵占人，林場只能以民事侵權案到法院起訴，但侵占人往往以林地權屬存在爭議等理由拒絕歸還被侵占林地，造成林地回收難度大。2）部分侵占者侵占的國有林地面積較小，達不到刑事案件的立案標準（0.67 hm2及以上），只能作為林業(yè)行政案件查處。

3.5 林地分布復雜導致林地管護難度大

欽廉林場場內(nèi)林地分布在廣西2個市4個縣（區(qū)），林地分散，且有大部分林地與周邊村屯集體林地交錯相接。林場為照顧周邊耕地農(nóng)作物生長，會在與農(nóng)田交界處留出10～15 m寬的林地作為緩沖區(qū)或防火隔離帶，不種植高稈作物。這些林邊空地易被侵占，且因面積太小而達不到立案調(diào)查的標準，造成管護、回收難度較大。

4 加強回收的對策

面對復雜的林地分布情況和社會環(huán)境，及多種多樣的侵占手段和經(jīng)營現(xiàn)狀，欽廉林場要做好被侵占林地的回收工作，需要在依法依規(guī)、尊重歷史和兼顧利益的前提下，針對不同情況分類施策，打贏被侵占國有林地回收攻堅戰(zhàn)。

4.1 加強宣傳，增強林區(qū)居民的法律意識

地方林業(yè)主管部門、公安部門和欽廉林場要加大宣傳力度，通過對森林資源保護法律法規(guī)、國有林地管護制度、國有林場職能等內(nèi)容的宣傳，提高廣大林區(qū)居民對非法侵占國有林地嚴重性的認識，引導林區(qū)居民配合林地回收工作。同時，欽廉林場可通過人工講解、公告牌、明白紙等宣傳方式，將侵占國有林地的法律責任、國有林地回收政策與回收措施等，準確、清晰地傳達給林區(qū)居民，促使侵占者主動聯(lián)系林場，歸還林地。

4.2 明確林地權屬，全面精準排查

以廣西壯族自治區(qū)開展國有林場自然資源統(tǒng)一確權工作為突破口，充分運用現(xiàn)代信息技術，持續(xù)完善國有林場森林資源“一張圖”和林地“一套數(shù)”動態(tài)監(jiān)測體系，為進一步厘清林場林權界線、解決林權糾紛調(diào)處打好基礎[3]。欽廉林場只有明晰林地權屬，才能在回收林地時拿出確實、充分的證據(jù)資料回收林地，且妥善處理“農(nóng)-林”關系，與侵占者達成共識，爭取實現(xiàn)共贏。

4.3 加強溝通，合力推進

欽廉林場要加強與當?shù)卣块T的協(xié)調(diào)合作，落實工作經(jīng)費，保障林地清查、回收工作的順利開展[4]。林場林政科還可積極對接市（縣）政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、森林公安及派出所，爭取各分場與當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)同成立專項工作組，多方形成合力，提升工作實效。在具體工作中，還可把被侵占林地的回收工作與“綠網(wǎng)·颶風”“掃黑除惡”、森林督查案件整改等專項行動相結(jié)合，堅決打擊破壞森林資源的違法犯罪行為，推進被侵占林地的回收工作。

4.4 加強執(zhí)法隊伍建設，堅持依法回收

地方政府要完善依法行政的林政執(zhí)法體系，明確辦案范圍和辦案流程，及時處理侵占國有林地的行為[5]。1）具有行政執(zhí)法權（包括委托執(zhí)法權）的國有林場要加強林業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊的隊伍建設，提高對轄區(qū)內(nèi)涉林違法案件的查處能力。對拒不歸還林地的違法行為，要及時向上級部門報告，依法向法院提起訴訟，要求侵占者停止侵占，恢復原狀、退還林地、賠償損失，切實維護林場的合法權益，回收被侵占林地。2）地方政府要形成被侵占林地回收工作績效考核長效機制，壓實林業(yè)主管部門、森林公安、基層政府、國有林場管護國有林地的責任，保持打擊侵占林地行為的高壓態(tài)勢，不斷推進被侵占林地的回收工作。

5 結(jié)語

國有林場在保障生態(tài)安全中發(fā)揮著支撐骨干作用。做好國有林地資源保護與管理，是國有林場的重要工作內(nèi)容。國有林場林地被侵占問題，具有歷史性和復雜性，既關系到國有林場綜合效益的發(fā)揮，也關系到周邊居民的切身利益。為此，國有林場要明確林地權屬，制定合理的回收方案，化解林地權屬糾紛，營造和諧的林區(qū)社會環(huán)境，促進國有林場健康穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。

參考文獻：

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（責任編輯：張春雨）