江口縣掛扣村盤活“三塊地”策略探析

摘 要 現(xiàn)階段，耕地撂荒和農(nóng)村集體建設(shè)用地?zé)o法產(chǎn)生收益等已成為實施鄉(xiāng)村振興的重要阻礙。為了盤活農(nóng)村資產(chǎn)資源，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，以貴州省銅仁市江口縣壩盤鎮(zhèn)掛扣村為例，對盤活耕地、宅基地和農(nóng)村集體建設(shè)用地過程中存在的問題進(jìn)行深入分析，提出相應(yīng)解決思路、對策和保障措施。

關(guān)鍵詞 耕地撂荒；閑置宅基地；農(nóng)村集體建設(shè)用地；盤活利用；貴州省銅仁市江口縣壩盤鎮(zhèn)掛扣村

中圖分類號：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.04.055

目前，貴州省銅仁市存在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平落后，農(nóng)村資源利用效率低，勞動力文化素質(zhì)低，自然資源得不到充分利用，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對滯后等問題，導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)村發(fā)展緩慢，同時制約了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。本文以貴州省銅仁市江口縣壩盤鎮(zhèn)掛扣村為例，探索盤活耕地、宅基地、集體經(jīng)營性建設(shè)用地（“三塊地”）的路徑及對策，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供源動力，為實施鄉(xiāng)村振興提供良好的政策保障。

1 “三塊地”內(nèi)涵

1.1 耕地

耕地是種植農(nóng)作物的土地，是保障我國糧食安全和社會安定的根本，是人類賴以生存的基本資源。做好耕地保護(hù)及糧食安全保障，始終是我國應(yīng)對各種風(fēng)險挑戰(zhàn)的基礎(chǔ)性工作。

1.2 宅基地

農(nóng)村宅基地是指農(nóng)村居民用于建造住宅及其附屬設(shè)施的集體建設(shè)用地，主要包括住宅用地、附屬房用地、庭院用地等。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村人口大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地及農(nóng)房出現(xiàn)大量閑置。但農(nóng)民對宅基地的需求并未隨著農(nóng)村人口向城市的遷移而減少，反而出現(xiàn)人減地不減、利用效率低下、宅基地資源浪費的現(xiàn)象。宅基地閑置，既影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又對城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)形成障礙。

1.3 集體經(jīng)營性建設(shè)用地

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地指有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)的農(nóng)村建設(shè)用地，包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地興辦企業(yè)或與其他單位、個人以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式合辦企業(yè)使用的農(nóng)村集體建設(shè)用地，如以往的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地[1]。

2 掛扣村概況

掛扣村是江口縣壩盤鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范村，也是銅仁市“一帶雙核”項目的中心節(jié)點，位于銅仁市江口縣域東部，距縣城僅9 km，距銅仁市中心城區(qū)

33 km，距梵凈山世界自然遺產(chǎn)地30 km。

掛扣村土地面積27.27 km2，農(nóng)用地2 357.23 hm2（占總面積的93.27%），其中耕地346.74 hm2，園地

91.38 hm2，林地1 828.28 hm2，其他農(nóng)用地90.83 hm2；建設(shè)用地82.87 hm2，占總面積的3.28%；未利用地87.09 hm2，占總面積的3.45%。掛扣村永久基本農(nóng)田保護(hù)面積250.53 hm2（扣除田坎后面積），占耕地總量的72.25%，農(nóng)村住宅用地46.96 hm2。

3 存在的問題

3.1 盤活耕地存在的問題

3.1.1 耕地利用率不高，部分耕地存在撂荒現(xiàn)象

耕地撂荒是指受交通條件、地形條件、人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)產(chǎn)品價格低等因素影響，閑置、荒蕪一年以上的，未直接進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的耕地。近年來，因農(nóng)村土地的產(chǎn)出效益不高，農(nóng)村青壯年勞動力大量外出打工，導(dǎo)致一些遠(yuǎn)離村莊，地塊較小、交通不便的地塊被撂荒。掛扣村出現(xiàn)耕地撂荒的原因有以下2點。1）地形破碎、地塊小，不到667 m2的地塊超過100塊，機(jī)械化作業(yè)無法運用，只能人工勞作，造成人工投入大，產(chǎn)出收入少；加之糧食的價格不高，單靠糧食增收難度很大；2）種植技術(shù)水平低，掛扣村85%以上的青壯年外出務(wù)工，農(nóng)村只剩下老人留守，他們?nèi)匝赜脗鹘y(tǒng)的種植方法，造成作物產(chǎn)量不高。

3.1.2 耕地“非糧化”

隨著土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)改革的快速推進(jìn)，掛扣村40%的耕地在原來種植糧食作物的基礎(chǔ)上又開始種植經(jīng)濟(jì)作物、發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)等。其中，為了實現(xiàn)村民脫貧，耕地“非糧化”現(xiàn)象尤為突出。耕地“非糧化”，從短期來看，既能夠提升農(nóng)民收入，又發(fā)展了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)，但從長遠(yuǎn)來看，對我國的糧食安全存在一定的威脅[2]。

3.1.3 缺乏懲處機(jī)制，導(dǎo)致耕地撂荒

執(zhí)法力度不嚴(yán)也容易造成耕地撂荒?！吨腥A人民共和國土地管理法》第三十八條規(guī)定：任何單位和個人禁止閑置、荒蕪耕地。已辦理審批手續(xù)的非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用的耕地，一年內(nèi)不用而又可以耕種的，由集體或個人對該塊耕地進(jìn)行耕種或由用地單位進(jìn)行耕種；連續(xù)2年未使用的，經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后交由原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織恢復(fù)耕種[3]。

事實上，掛扣村因耕地撂荒被依法回收耕地使用權(quán)的案例極其少見，原因有以下2點。1）在農(nóng)村土地改革中，國家明確提出要保障農(nóng)村居民的土地權(quán)益。因此，目前掛扣村約30%的閑置、荒蕪的耕地并未被農(nóng)村集體組織收回，即便是農(nóng)民進(jìn)城也不得以退出農(nóng)村土地作為落戶的條件。2）沒有強(qiáng)有力的執(zhí)法機(jī)構(gòu)依法回收撂荒耕地。

3.2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的問題

3.2.1 入市土地的范圍難以進(jìn)行界定

學(xué)者普遍認(rèn)為“土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍”為“圈內(nèi)”土地，而其他土地則為“圈外”土地，入市土地的范圍存在“圈內(nèi)”和“圈外”之爭。

因存在入市范圍的爭議，再加上掛扣村土地規(guī)模相對較小，符合入市標(biāo)準(zhǔn)的土地僅有3宗。目前，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的實際意義不大。

3.2.2 入市主體虛位和產(chǎn)權(quán)模糊

土地產(chǎn)權(quán)邊界不清晰、主體虛位等問題是入市試點地區(qū)普遍存在的問題。我國法律對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體的規(guī)定存在“真空”，導(dǎo)致入市土地所有權(quán)的指代不清晰。當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會代替村集體實行主體權(quán)利的現(xiàn)象普遍存在。

3.2.3 入市范圍過窄

目前，入市范疇限定于依法取得、符合規(guī)劃的存量建設(shè)用地，且不得隨意改變用途。當(dāng)入市試點工作推進(jìn)到一定階段時，入市范圍過窄造成以下3個問題。1）無法激活農(nóng)村土地的活力，難以挖掘農(nóng)村土地的發(fā)展?jié)摿Α?）削弱當(dāng)?shù)卣?、農(nóng)民集體及農(nóng)民個人的積極性。3）農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地難以實現(xiàn)入市效益的最大化，削弱了外部投資對象的關(guān)注度。

3.3 盤活農(nóng)村宅基地存在的問題

3.3.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度不夠完善

宅基地是國家為農(nóng)民提供的一項社會基本保障福利，按照現(xiàn)行法律法規(guī)，屬于無償性。宅基地為農(nóng)民提供居住保障，不能被隨意流轉(zhuǎn)并從中獲利。對宅基地的使用權(quán)，法律允許通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的范圍被嚴(yán)格限定在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。這項規(guī)定主要是出于保護(hù)農(nóng)民考慮的，因為隨意流轉(zhuǎn)宅基地，可能會極大地影響農(nóng)民的居住權(quán)和生存權(quán)。在掛扣村，存在約50處宅基地閑置，當(dāng)?shù)匚床扇∪魏未胧?/p>

3.3.2 相關(guān)配套制度不到位

政府在這項工作的推進(jìn)中扮演著重要的角色，應(yīng)多將重點放在土地集約利用、促進(jìn)村民向人口相對密集的農(nóng)村社區(qū)及城鎮(zhèn)集中上，加快農(nóng)民市民化。同時，借助土地綜合整治將已進(jìn)城農(nóng)民的原有宅基地復(fù)墾為耕地而獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)等。但因為相關(guān)配套制度不到位，如醫(yī)療、就業(yè)、教育等，挫傷了農(nóng)民對宅基地退出的積極性。

3.3.3 缺乏資金成為退出根本制約

配套資金到位，才能實現(xiàn)有償退出。但“空心村”本身沒有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，資產(chǎn)變現(xiàn)困難，難以吸引工商資本。農(nóng)村閑置宅基地的有償退出，單純依靠政府出資，工作推進(jìn)困難。

4 對策與建議

4.1 盤活耕地的對策與建議

4.1.1 強(qiáng)化耕地保護(hù)制度，加大種糧補貼力度

按照“誰種糧多，誰優(yōu)先獲支持”的原則，加大對種養(yǎng)大戶、家庭農(nóng)場和農(nóng)民專業(yè)合作社的種糧補貼力度，切實保障經(jīng)營主體的利益。在補貼發(fā)放過程中，按“誰種田、誰受益”的原則，對種糧規(guī)模大的主體實行精準(zhǔn)補貼機(jī)制。例如，壩盤鎮(zhèn)人民政府通過組建補貼發(fā)放檢查小組，對補貼跟蹤管理，減少“非糧化”現(xiàn)象的發(fā)生[4]。

4.1.2 改善農(nóng)田基礎(chǔ)條件與設(shè)施，提升耕地綜合質(zhì)量

當(dāng)?shù)卣畱?yīng)完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村道路、加大灌溉排水設(shè)施的投入，降低農(nóng)民種糧成本；加大土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測和污染防治力度，繼續(xù)培肥地力；科學(xué)、合理布置農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，優(yōu)化田、溝、路、林等綜合布局，增加有效耕地面積，提高耕地綜合生產(chǎn)能力。

4.1.3 因地制宜發(fā)展產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化調(diào)整耕地布局

在發(fā)展特色農(nóng)業(yè)時，要綜合評估耕地質(zhì)量、撂荒率、基礎(chǔ)設(shè)施等。在確保永久基本農(nóng)田數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低的前提下，科學(xué)調(diào)整永久基本農(nóng)田布局，同時結(jié)合土地適宜性評價，調(diào)整土地種植結(jié)構(gòu)，根據(jù)市場需求，種植效益穩(wěn)定的糧食作物。

4.1.4 對耕地撂荒要依法嚴(yán)格處理

耕地屬村集體所有，農(nóng)民只有承包權(quán)和收益權(quán)，但很多農(nóng)民認(rèn)為分給自己的耕地屬私人財產(chǎn)。從掛扣村實行耕地承包到戶以來，還沒有出現(xiàn)因撂荒而導(dǎo)致農(nóng)戶耕地被政府和村集體收回的事件。為遏制耕地撂荒現(xiàn)象，壩盤鎮(zhèn)人民政府必須依法嚴(yán)格處理。對撂荒耕地1年以上，通知承包戶后仍不耕種的，召開村民小組會議收回撂荒土地經(jīng)營權(quán)，優(yōu)先由本村組組員代耕，不需給原承包者任何費用；原承包戶連續(xù)2年耕地撂荒的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。只有嚴(yán)格執(zhí)法，才能對農(nóng)戶起教育、警示作用，從而有效遏制撂荒耕地現(xiàn)象。

4.2 改進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的對策及建議

4.2.1 合理確定入市的實施主體

結(jié)合實際，因地制宜，科學(xué)識別入市主體。對于區(qū)位條件好的區(qū)域，可以采用合作社、全資公司等獨立的法人機(jī)構(gòu)，作為入市實施主體，明晰入市事務(wù)管理方式及利益分配機(jī)制；對于區(qū)位條件差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的區(qū)域，由村委會統(tǒng)一負(fù)責(zé)入市事務(wù)。

4.2.2 擴(kuò)大入市范圍，拓展入市途徑

入市土地實施主體明確后，應(yīng)不斷擴(kuò)大土地入市范圍和入市渠道，根據(jù)取得合法程序的建設(shè)用地的入市申請，適當(dāng)增加農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市規(guī)模。

4.2.3 符合規(guī)劃的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地均可入市

建議對現(xiàn)狀用途不屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的進(jìn)行調(diào)整，調(diào)整后可入市交易。從建設(shè)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的角度出發(fā)，不宜以“圈外”“圈內(nèi)”區(qū)分入市建設(shè)用地，以便農(nóng)戶能夠更好地分享土地發(fā)展權(quán)的收益。

4.2.4 著力抓好基層組織的監(jiān)督工作

設(shè)置農(nóng)村土地監(jiān)督管理職位，組建農(nóng)村土地監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，制定工作管理條例。監(jiān)管本地農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市經(jīng)營行為。逐步實現(xiàn)土地入市經(jīng)營監(jiān)督管理工作常態(tài)化，使相應(yīng)的土地監(jiān)督管理機(jī)制得到全面落實。

4.3 盤活閑置宅基地的對策與建議

4.3.1 加快農(nóng)村宅基地的確權(quán)登記工作

盤活閑置宅基地，明晰產(chǎn)權(quán)是根本，能有效避免因權(quán)屬不清而導(dǎo)致的糾紛。對農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)登記，不僅可以增強(qiáng)農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)意識，而且可以引導(dǎo)農(nóng)民嚴(yán)格按“一戶一宅”的標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，杜絕浪費。按照“申請、受理、頒證”的程序，制定詳細(xì)的房地一體農(nóng)村不動產(chǎn)頒證工作方案，加快推進(jìn)房地一體不動產(chǎn)確權(quán)登記頒證工作，助推盤活閑置宅基地。

4.3.2 制定科學(xué)合理的實用性村莊規(guī)劃

規(guī)劃時應(yīng)在不喪失本地地域特色的條件下，規(guī)范土地使用狀況。同時，將住宅區(qū)與養(yǎng)殖區(qū)分離，注重劃分功能區(qū)域，優(yōu)化居住環(huán)境。規(guī)劃中要充分調(diào)動村民積極性，讓村民參與決策，提升村民責(zé)任感，共同建設(shè)屬于自己的新家園[5]。

4.3.3 有效拓寬宅基地改造利用路徑

1）利用閑置住宅發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員可適度改造閑置農(nóng)房，利用改造閑置房屋開辦“農(nóng)家樂”和農(nóng)產(chǎn)品作坊、發(fā)展鄉(xiāng)村民宿。與地方特色、鄉(xiāng)土文化體驗、康養(yǎng)養(yǎng)生等元素深度融合，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)利用農(nóng)村閑置資源、增加農(nóng)民收入的雙重目的。

2）對閑置宅基地以出租、合作等方式盤活利用。單純依靠農(nóng)戶或村集體自主經(jīng)營方式盤活利用閑置農(nóng)房及宅基地，因資金投入和人力資源的不足，效果大打折扣。應(yīng)探索引入社會資本，由農(nóng)戶、村集體、企業(yè)共同參與，農(nóng)戶和村集體以入股的方式盤活利用農(nóng)村閑置資源。

4.3.4 抓緊構(gòu)建緊密的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制

農(nóng)房既是商品也是要素。利益聯(lián)結(jié)方式有固定收益、保底收益+二次分紅、按股分紅等。引導(dǎo)農(nóng)戶、合作社、投資企業(yè)、村集體等各方利益主體選擇合適的經(jīng)營組織形式構(gòu)建利益共同體[6]。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，把農(nóng)民的利益放在優(yōu)先地位，合理利用閑置宅基地。

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（責(zé)任編輯：劉寧寧）