江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易改革存在的問題及其對策

摘 要 隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷推進，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟進一步被激活。為了促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，江蘇省出臺了一系列改革措施，確保了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范運行，成效顯著。但受到交易過程不規(guī)范、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體制機制不完善、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心基層建設(shè)力量不足、市場和政府配套措施不完善等的影響，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易仍存在較大的發(fā)展障礙。為進一步加快江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場改革步伐，釋放農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場活力，提出了政府出臺強制措施，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易；建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體制機制；加大基層力量投入，多途徑培養(yǎng)專業(yè)性人才；完善相關(guān)配套措施，建立健全與第三方機構(gòu)的合作模式等對策建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易；改革；江蘇省

中圖分類號：F327 文獻標志碼：A DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.04.041

近年來，江蘇省人民政府辦公廳出臺一系列改革措施，規(guī)范了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場運行，優(yōu)化頂層設(shè)計，協(xié)同推進線上交易，取得了良好的改革成效，但在改革過程中也暴露了不少問題?；诖?，筆者簡單介紹了江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易改革背景、功能定位及取得成效等，系統(tǒng)分析了當前改革過程中存在的問題，并嘗試提出相應(yīng)的改善建議，以期進一步推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易改革[1]。

1 改革背景

2012年，江蘇省首個縣級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)所在連云港市東海縣成立，拉開了江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場改革的序幕。自此，江蘇省在第一步成功探索的基礎(chǔ)上不斷吸取經(jīng)驗，以點帶面，進行全域推廣。2014年，改革區(qū)域增加至20個縣，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺陸續(xù)開通線上服務(wù)。然而，因為沒有統(tǒng)一的標準，各個平臺各自為政，信息分布分散，無法有效進行信息共享。

為規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場運行，國務(wù)院辦公廳于2014年發(fā)布《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），從思想層面、制度層面、定位層面、運行層面、監(jiān)管層面及方法層面等多個維度出發(fā)，對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)市場交易提出了嚴格要求[2]。隨后，為使農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場健康發(fā)展，江蘇省人民政府辦公廳發(fā)布了《關(guān)于促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實施意見》等文件，著重從完善并優(yōu)化制度、規(guī)范化建設(shè)、推行線上交易等方面進行

改革[3]。

2 市場和功能定位

根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《意見》，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場可以是事業(yè)法人，也可以是企業(yè)法人，但必須具備公益性和非營利性。江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場主要為事業(yè)單位法人，具體任務(wù)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站負責?！兑庖姟芬?guī)定，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場的功能定位是發(fā)布信息、公布價格、交易媒介、法律咨詢、資產(chǎn)評估及抵押融資等，是一個綜合性的服務(wù)平臺。從江蘇省實踐情況來看，由于市場的日趨成熟，交易品種逐漸豐富，服務(wù)內(nèi)容不斷細化，服務(wù)平臺逐漸專業(yè)化。

3 江蘇省改革成效

3.1 省市縣鎮(zhèn)四級聯(lián)動，科學(xué)合理分工

江蘇省省級平臺負責省級區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)籌管理、發(fā)布信息及進行監(jiān)管；市級平臺負責市級區(qū)域內(nèi)的信息統(tǒng)計、綜合管理；縣、鎮(zhèn)兩級是負責具體服務(wù)交易雙方的窗口平臺，該平臺的主要功能是交易管理、公告發(fā)布、交易者報名管理、交易統(tǒng)計及預(yù)警監(jiān)管等。江蘇省政府邀請了專業(yè)的技術(shù)公司進行網(wǎng)站平臺開發(fā)，合并原有的網(wǎng)站，利用統(tǒng)一的網(wǎng)站進行交易，打破了原來地區(qū)與部門之間信息割裂的局面，實現(xiàn)了信息互聯(lián)互通[4]。

3.2 利用技術(shù)手段，實現(xiàn)智慧化操作

江蘇省利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，打造“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易”平臺，實現(xiàn)全過程公開透明，留痕可追溯。同時，積極開發(fā)線上交易功能，在保障原有功能不變的情況下，新增網(wǎng)上交易管理、預(yù)警監(jiān)管、交易統(tǒng)計等模塊。例如，報名者只需在手機應(yīng)用市場下載“江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)”APP，注冊賬號并實名認證成功即可進行線上報名、繳納交易保證金等操作，省去了線下提供紙質(zhì)材料和去銀行繳納保證金的麻煩。報名成功后，還可在線上進行競拍，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)交易全過程線上操作。

3.3 各級政府因地制宜，出臺配套政策體系

國務(wù)院辦公廳出臺的《意見》，旨在引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場健康運行，是指導(dǎo)性文件，需要各級部門根據(jù)地區(qū)實際進行細化。1）省級部門。江蘇省人民政府辦公廳出臺了《關(guān)于促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的實施意見》（蘇政辦發(fā)〔2015〕13號），旨在規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易過程；江蘇省農(nóng)業(yè)委員會出臺了《江蘇省關(guān)于農(nóng)村集體資產(chǎn)資源流轉(zhuǎn)全部進場交易的通知》（蘇農(nóng)經(jīng)〔2017〕11號）、《江蘇省農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場交易實施細則》（蘇農(nóng)規(guī)〔2016〕2號）等，旨在支持和引導(dǎo)多種類型產(chǎn)權(quán)進場交易，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)。2）市級部門。常州市人民政府辦公室出臺《關(guān)于推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場建設(shè)的實施意見》（常政辦發(fā)〔2016〕44號），結(jié)合常州市實際，為當?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易提供制度支持。3）縣、鎮(zhèn)兩級政府參考省、市政府出臺的相關(guān)政策，因地制宜，根據(jù)區(qū)域?qū)嵡椋贫ň唧w的實施細則，加快當?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易體系建設(shè)。

3.4 信息共享和預(yù)警機制不斷完善

目前，江蘇省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息服務(wù)平臺的市場主體建設(shè)、交易類型已基本完善，服務(wù)對象范圍逐漸擴大，成果顯著。1）打破了信息孤島，實現(xiàn)了省級平臺資源共享。2）完成了農(nóng)村集體資產(chǎn)全部進場交易，對即將到期的項目進行預(yù)警提醒，確保所有項目“應(yīng)進必進”，保證農(nóng)村集體資產(chǎn)項目全數(shù)在陽光下運行，提高農(nóng)村資源的利用效率。3）技術(shù)賦能，全力推行“線上交易”。江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳發(fā)布《關(guān)于全面推廣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)線上交易的通知》（蘇農(nóng)便〔2019〕270號），并在各地區(qū)試點推行，線上交易讓參與方“只跑一趟、甚至不跑”就可以參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的全過程，打通交易過程的“最后一公里”。

4 存在的問題

4.1 交易過程不規(guī)范

我國農(nóng)村是典型的熟人社會，交易主體以農(nóng)戶為主，因此農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易易受熟人因素影響，產(chǎn)生一些基于隱形信用的不規(guī)范交易。例如，通過私底協(xié)商、非書面協(xié)議流轉(zhuǎn)等形式進行交易。這種交易范圍一般較窄，局限于相對熟識的人際交往圈中，交易雙方利用人與人之間的信任控制風險，交易方式相對便捷。而規(guī)范的交易市場，交易流程比較復(fù)雜，交易成本較高，比較費時費力。因此，如果沒有政府的強制規(guī)范，這些交易自然就游離在規(guī)范市場之外，對整個市場的穩(wěn)定運行產(chǎn)生一定的影響。

4.2 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體制機制不完善

現(xiàn)行法律法規(guī)對農(nóng)業(yè)用地的限制性規(guī)定與當前農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易改革存在一定矛盾，導(dǎo)致農(nóng)村土地價值無法充分體現(xiàn)。例如，在農(nóng)村宅基地方面，宅基地使用權(quán)尚不能用于抵押；建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，但對農(nóng)村集體所有的土地尚無相關(guān)明確規(guī)定；以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押，但在流轉(zhuǎn)土地上建造的大棚、廠房、圈舍等配套設(shè)施的權(quán)屬問題尚無明確規(guī)定，無法實施物權(quán)和抵押登記。以上這些問題均對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易資源的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生了一定的不利影響[5]。

4.3 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心基層建設(shè)力量不足

隨著農(nóng)村集體經(jīng)濟的不斷壯大，經(jīng)營范圍不斷擴大，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的任務(wù)也逐漸加重?，F(xiàn)如今，具體的產(chǎn)權(quán)交易工作主要由區(qū)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)中心及鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站承擔。然而，對于基層平臺的建設(shè)和投入?yún)s沒有相應(yīng)提高，尚存在專業(yè)人員欠缺、服務(wù)能力不夠、工作職能弱化等問題。目前，基層的產(chǎn)權(quán)交易工作人員往往身兼數(shù)職，知識結(jié)構(gòu)陳舊，不熟悉規(guī)范化的交易流程，缺少專業(yè)規(guī)范的定期培訓(xùn)，無法完全勝任專業(yè)化程度日益加強的工作，導(dǎo)致無法充分發(fā)揮農(nóng)村資源的價值。

4.4 市場和政府配套措施不夠完善

目前，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易缺乏專業(yè)的第三方評估機構(gòu)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押登記的基礎(chǔ)是進行科學(xué)合理的價值評估，但受區(qū)位、用途、自然條件等因素影響，尚缺乏系統(tǒng)可行的價值參考體系。以農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點為例，國家明確規(guī)定，可以采取第三方評估機構(gòu)評估、貸款人自評估、借貸雙方協(xié)商評估等方式對抵押物價值進行評估。但在現(xiàn)實情況中，多數(shù)是采取借貸雙方協(xié)商評估的方式，很少采用第三方評估機構(gòu)評估。此外，部分評估機構(gòu)的專業(yè)化水平、人員素質(zhì)參差不齊，由于缺乏規(guī)范的評估體系和有效的監(jiān)管機制，甚至出現(xiàn)評估機構(gòu)與當事人“串謀”的現(xiàn)象。第三方評估機構(gòu)無法支撐健康規(guī)范的市場建設(shè)，行業(yè)間也對評估機構(gòu)不認可，導(dǎo)致第三方評估模式落實艱難。

5 解決對策

5.1 政府出臺強制措施，規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易

1）大力推廣線上交易，做到線上交易全覆蓋，有效防止集體資產(chǎn)流失和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易領(lǐng)域賄賂行為的發(fā)生。省、市、區(qū)主管部門統(tǒng)一部署，在全域范圍內(nèi)推行以“線上交易為主導(dǎo)，線下交易為補充”的交易手段，凡是涉及公開競價的項目，除有特殊情況外，原則上一律采用線上方式進行交易。2）優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺，推廣并普及“江蘇農(nóng)村產(chǎn)權(quán)”APP和網(wǎng)上交易模板，讓參與者熟悉網(wǎng)上交易流程和操作步驟，實現(xiàn)線上便捷化、透明化、留痕化交易，減少私底協(xié)商、暗箱操作等現(xiàn)象發(fā)生。

5.2 健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)體制機制

1）完善頂層設(shè)計，從立法維度確保農(nóng)村土地資源的成功有序流轉(zhuǎn)。著力拓展流出方主體的范圍，讓村民實現(xiàn)共商共治共享，允許長時間空置的宅基地及農(nóng)用房屋以出租、合作等方式進行流轉(zhuǎn)。2）增加村集體經(jīng)濟收入渠道，盤活農(nóng)村資源。以農(nóng)村宅基地改革為契機，賦予農(nóng)用住房抵押權(quán)屬性，完善宅基地融資制度，明晰產(chǎn)權(quán)，明確權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)村土地資源合法有序流轉(zhuǎn)。3）按照《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，適時出臺地方性法律法規(guī)，明確流轉(zhuǎn)土地上建造的大棚、廠房、圈舍等配套設(shè)施的權(quán)屬問題。

5.3 加大基層力量投入，多途徑培養(yǎng)專業(yè)性人才

加大人才資源向縣鎮(zhèn)兩級的傾斜力度，提升工作人員專業(yè)化水平。1）加強人才隊伍的培養(yǎng)，提升專業(yè)素養(yǎng)。招聘專職人員進行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，定期開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，邀請專業(yè)人員進行指導(dǎo)，規(guī)范基層工作人員線上和線下的操作。例如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道可以定期開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易宣講班，讓基層工作人員理解并吃透農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的相關(guān)政策及規(guī)范操作流程。2）加大對先進典型的宣傳力度，普及規(guī)范交易的重要性。對于在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易過程中的優(yōu)秀單位和優(yōu)秀個人，在“三微一端”上進行表彰和宣傳，提升相關(guān)部門和交易主體對規(guī)范交易重要性的認識。3）對于相對落后的地區(qū)，加強指導(dǎo)與幫扶。安排專業(yè)人員進行針對性服務(wù)，主動進行宣傳和普及，指導(dǎo)相對落后地區(qū)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場規(guī)范化運行。通過加強優(yōu)秀單位與落后單位的交流，互幫互助，共同成長。

5.4 完善相關(guān)配套措施，建立健全與第三方機構(gòu)的合作模式

規(guī)范第三方機構(gòu)的市場運行，積極創(chuàng)建全方位的農(nóng)村金融服務(wù)模式。1）加強對第三方機構(gòu)的前期審核監(jiān)督，鼓勵支持和引導(dǎo)資質(zhì)好、信用高的第三方評估機構(gòu)，根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易實際進行產(chǎn)權(quán)價值評估，出臺統(tǒng)一的評估指標、評價標準，實現(xiàn)價值評估的專業(yè)化和科學(xué)化。2）推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和政府融資性保證公司深度融合，發(fā)揮保證公司效能，根據(jù)產(chǎn)權(quán)交易實際情況推出農(nóng)業(yè)信貸擔保產(chǎn)品。3）向多種新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，如家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)村企業(yè)提供低廉化、便民化的專業(yè)信貸服務(wù)；加強與保險機構(gòu)的合作，擴大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信貸保險的覆蓋面；加大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易的宣傳力度，吸納各類市場主體積極參與農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易，推動農(nóng)村資產(chǎn)保值增值。

6 結(jié)語

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易雖已不是新鮮事物，但目前相關(guān)的研究仍然較少，本文從江蘇省實踐經(jīng)驗出發(fā)，立足于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易改革背景、職能定位及取得成效，系統(tǒng)分析了當前改革過程中的問題并提出了相應(yīng)對策。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場改革不是一蹴而就的，各地區(qū)需根據(jù)實際情況精準施策，相信隨著改革的不斷深入，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場將更加繁榮。

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（責任編輯：張春雨）