數(shù)字貨幣語(yǔ)境下中央銀行獨(dú)立性法律解析

摘要：隨著商品經(jīng)濟(jì)的迭代發(fā)展，中央銀行的職能和內(nèi)涵演變趨向定型，在宏觀調(diào)控框架里扮演主力軍的角色。數(shù)字貨幣語(yǔ)境下，為遏制貨幣權(quán)泛化和保持幣值穩(wěn)定，需要將貨幣權(quán)力作為“第四種權(quán)利”進(jìn)行規(guī)制。目前我國(guó)中央銀行獨(dú)立性制度設(shè)計(jì)尚有不足，考慮到貨幣體系的良久發(fā)展，中國(guó)人民銀行貨幣權(quán)入憲不失為一種可行性思路，其中具體的制度設(shè)計(jì)可以包含貨幣政策目標(biāo)、操作權(quán)限、組織人事、財(cái)務(wù)等方面。

關(guān)鍵詞：數(shù)字貨幣；中央銀行；獨(dú)立性；貨幣政策；憲法

維爾·羅杰斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“從人類(lèi)誕生以來(lái)，有三項(xiàng)偉大的發(fā)明：火、輪子和中央銀行”，中央銀行的作用不言而喻。作為“銀行的銀行”和“發(fā)行的銀行”，中央銀行擔(dān)負(fù)著確保一國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行的職責(zé)，作為“政府的銀行”，中央銀行并非傳統(tǒng)意義上的銀行，它不以經(jīng)濟(jì)效益的最大化為唯一運(yùn)作目標(biāo)，還要兼顧公共目標(biāo)?；谥醒脬y行在金融體系中的重要作用和其受到公共目標(biāo)限制的困境，關(guān)于中央銀行獨(dú)立性的探討從未停止。

一、中央銀行獨(dú)立性的正當(dāng)性考察

（一）中央銀行獨(dú)立性的維度考察

中央銀行獨(dú)立性意指一國(guó)的中央銀行在履行貨幣政策職能時(shí)的自主性，即中央銀行在履職過(guò)程中不受政府當(dāng)局的干擾，擁有自主決定貨幣政策、組織人事、財(cái)務(wù)預(yù)算等的權(quán)限，實(shí)現(xiàn)真正意義上的獨(dú)立。一般用以下四個(gè)維度判斷中央銀行的獨(dú)立程度：貨幣政策獨(dú)立，即中央銀行在履行貨幣政策職能時(shí)自由與否以及自由程度的高低，包括對(duì)于貨幣政策工具和目標(biāo)的自由選擇權(quán)；政治獨(dú)立，即中央銀行能否自己決定內(nèi)部的組織形式、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人事、投票規(guī)則等；財(cái)務(wù)獨(dú)立，即中央銀行工作開(kāi)展所依賴(lài)的資金籌措是否來(lái)源于政府或議會(huì)，能否自主支配資金。

（二）中央銀行獨(dú)立能更好履行貨幣政策職能

中央銀行的職能經(jīng)過(guò)演變最終基本定型為“發(fā)行的銀行”“銀行的銀行”“政府的銀行”，商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展證明中央銀行是這三者的統(tǒng)一體， 偏頗任何一方都可能導(dǎo)致金融危機(jī)。其中，貨幣政策無(wú)疑是其中最重要的部分。貨幣政策是一國(guó)中央銀行制定和實(shí)施的宏觀經(jīng)濟(jì)政策，是中央銀行通過(guò)貨幣政策目標(biāo)、工具和傳導(dǎo)機(jī)制調(diào)控經(jīng)濟(jì)的方針和政策總和。一方面，中央銀行是金融體系的管理者，同時(shí)也屬于政府機(jī)構(gòu)，其制定的貨幣政策目標(biāo)不能脫離國(guó)家的總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，需要和財(cái)政政策等適配，確保國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。所以說(shuō)中央應(yīng)該相對(duì)獨(dú)立，而非相當(dāng)獨(dú)立。另一方面，中央銀行應(yīng)該保持一定的獨(dú)立性，獨(dú)立制定和實(shí)施貨幣政策，這是因?yàn)椋旱谝?，中央銀行業(yè)務(wù)操作的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，絕大部分的政府官員缺乏專(zhuān)業(yè)的知識(shí)儲(chǔ)備，中央銀行較低的自主決策權(quán)會(huì)影響貨幣政策的效果。中央銀行保持獨(dú)立可以制約政府權(quán)力，降低政治因素干擾下的決策風(fēng)險(xiǎn)。第二，中央銀行以穩(wěn)定幣值為長(zhǎng)期目標(biāo)，勢(shì)必與政府的短期工作目標(biāo)產(chǎn)生沖突，中央銀行容易淪落為政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)追求短期效益的工具。加之政治經(jīng)濟(jì)周期和選舉經(jīng)濟(jì)周期的存在，貨幣政策的純粹性受到影響，金融體系的運(yùn)行會(huì)偏離軌道。

二、貨幣數(shù)字化對(duì)中央銀行獨(dú)立性的時(shí)代訴求

早期商業(yè)銀行自主發(fā)行貨幣、獨(dú)立開(kāi)展貸款和結(jié)算等業(yè)務(wù)與日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)之間的內(nèi)在矛盾催生了中央銀行。隨著大多數(shù)商業(yè)銀行負(fù)債經(jīng)營(yíng)，中央銀行開(kāi)始發(fā)揮行業(yè)工會(huì)的作用，集中和壟斷發(fā)行貨幣，以確保銀行信用和維持金融穩(wěn)定。而市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部缺陷的暴露則讓中央銀行變成了宏觀經(jīng)濟(jì)的主控人，其地位發(fā)生了根本轉(zhuǎn)變，不僅擁有貨幣發(fā)行的壟斷權(quán)，還擁有了金融調(diào)控和監(jiān)管權(quán)?？梢哉f(shuō)現(xiàn)代中央銀行的發(fā)展史，既是一部貨幣發(fā)行權(quán)的壟斷史，也是一部經(jīng)濟(jì)調(diào)控權(quán)的集中史，且前者往往表現(xiàn)得更為明顯。

從理論上講，貨幣是一種社會(huì)慣例，人們接受貨幣是基于其他人也會(huì)這樣做的預(yù)期。因此，可以簡(jiǎn)單定義貨幣，即能讓一定區(qū)域內(nèi)所有人用來(lái)購(gòu)買(mǎi)商品的物件。換個(gè)角度理解，貨幣體系以貨幣的信任為基石，而貨幣體系需要的這種信任依賴(lài)于中央銀行提供。支付體系的革命對(duì)中央銀行的地位提出了挑戰(zhàn)，同時(shí)出于捍衛(wèi)貨幣體系完整性和提高支付系統(tǒng)安全性的目的，中央銀行發(fā)行數(shù)字貨幣是毋庸諱言的。我國(guó)中央銀行組織起草的《中國(guó)人民銀行法（修訂草案征求意見(jiàn)稿）》也規(guī)定了人民幣包括實(shí)物形式和數(shù)字形式，為數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)。未來(lái)數(shù)字貨幣的推廣和使用需要依靠雙層支付體系，而中國(guó)人民銀行對(duì)雙層支付體系起到了關(guān)鍵的支持作用，突出表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：首先，中國(guó)人民銀行提供貨幣體系中的記賬單位?；谥袊?guó)人民銀行的地位和承諾，后續(xù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)展與以往都沒(méi)有本質(zhì)的差異。其次，中國(guó)人民銀行以其自身的資產(chǎn)負(fù)債表為結(jié)算工具來(lái)增強(qiáng)付款的確定性。數(shù)字貨幣背靠中國(guó)人民銀行，具有強(qiáng)大的公信力，這為數(shù)字貨幣的推廣提供了保障。再次，面對(duì)實(shí)時(shí)交易的大額支付系統(tǒng)，只有中國(guó)人民銀行才能提供充足的流動(dòng)性來(lái)完成即時(shí)結(jié)算，以保證支付系統(tǒng)順暢運(yùn)行。最后，中國(guó)人民銀行通過(guò)實(shí)現(xiàn)對(duì)貨幣體系和支付體系的監(jiān)管職能，確保支付流程的安全。通過(guò)數(shù)字貨幣的推廣使用，中國(guó)人民銀行可以獲取信息優(yōu)勢(shì)，并且利用信息優(yōu)勢(shì)實(shí)時(shí)監(jiān)管資金流和貨幣政策的執(zhí)行情況，從而提升貨幣政策的有效性。整體來(lái)說(shuō)，法定數(shù)字貨幣是存在正效應(yīng)的，但是發(fā)行法定數(shù)字貨幣要平穩(wěn)推進(jìn)，減小因貨幣替代帶來(lái)的利率大幅度波動(dòng)?；跀?shù)字貨幣推廣使用的風(fēng)險(xiǎn)以及其對(duì)中央銀行信用和硬件設(shè)施的依賴(lài)，理性獨(dú)立的中央銀行顯得尤為重要。

從金銀銅幣到紙幣再到數(shù)字貨幣，貨幣不再憑借其自身價(jià)值充當(dāng)交換媒介，貨幣的這種演變帶來(lái)了貨幣發(fā)行成本的降低和流通的便捷化。到數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)期，法定數(shù)字貨幣與金融科技結(jié)合，可以更好地節(jié)本增效。金融科技的運(yùn)用可以不受時(shí)間地域的限制轉(zhuǎn)移貨幣的所有權(quán)，與此同時(shí)中央銀行發(fā)行貨幣也變得更加容易，只需要輸入數(shù)字，瞬間就可以完成數(shù)字貨幣的發(fā)行。在發(fā)行的過(guò)程中，如果中央銀行的獨(dú)立性不足，數(shù)字貨幣的發(fā)行量易受到其他因素的影響，貨幣政策的效果會(huì)大打折扣甚至產(chǎn)生反向作用。選舉經(jīng)濟(jì)周期和政治經(jīng)濟(jì)周期理論這兩種理論闡釋了政府并非貨幣政策的最優(yōu)決策者，為了防止貨幣政策成為政客的政治工具，同時(shí)也為了構(gòu)建一個(gè)穩(wěn)定的貨幣體系，建立一個(gè)能獨(dú)立實(shí)施貨幣政策、抵抗政治壓力的中央銀行是數(shù)字貨幣時(shí)代的訴求。

三、我國(guó)中央銀行獨(dú)立性存在的問(wèn)題

我國(guó)中央銀行獨(dú)立性現(xiàn)狀主要通過(guò)法律地位體現(xiàn)，即中國(guó)人民銀行基于自身的特質(zhì)和履行過(guò)程中所展現(xiàn)的與其他主體的地位問(wèn)題。在我國(guó)主要表現(xiàn)為中國(guó)人民銀行與全國(guó)人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系。中國(guó)人民銀行與全國(guó)人民代表大會(huì)之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系；中國(guó)人民銀行是國(guó)務(wù)院的組成部門(mén)，其人事任免權(quán)由國(guó)務(wù)院決定；中國(guó)人民銀行與財(cái)政部的關(guān)系主要體現(xiàn)為資金關(guān)系，財(cái)政部通過(guò)公開(kāi)市場(chǎng)操作這一渠道融資中國(guó)人民銀行預(yù)算獨(dú)立，不需要財(cái)政部提供運(yùn)營(yíng)所需資金；中國(guó)人民銀行與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系主要體現(xiàn)為調(diào)控關(guān)系和監(jiān)管關(guān)系，中國(guó)人民銀行通過(guò)貨幣政策對(duì)金融機(jī)構(gòu)行使金融管理權(quán)，以督促金融機(jī)構(gòu)合法經(jīng)營(yíng)。

我國(guó)中央銀行獨(dú)立性存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)為中國(guó)人民銀行實(shí)際運(yùn)作中在職能獨(dú)立、組織與人事獨(dú)立、財(cái)務(wù)獨(dú)立三方面的不足。

1. 職能獨(dú)立性不足

我國(guó)中央銀行職能獨(dú)立性不足主要體現(xiàn)為兩點(diǎn)：第一，在國(guó)家機(jī)構(gòu)和權(quán)利的設(shè)計(jì)方面，《中國(guó)人民銀行法》第2條第2款和第7條規(guī)定中國(guó)人民銀行依法獨(dú)立制定和實(shí)施貨幣政策， 不受其他因素的影響。中央銀行獨(dú)立性的設(shè)計(jì)是為了防止政府干涉貨幣政策的制定實(shí)施或貨幣的發(fā)行，從而實(shí)現(xiàn)政治目的或者解決財(cái)政赤字。這種獨(dú)立只是相對(duì)的，中國(guó)人民銀行接受?chē)?guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)，事實(shí)上仍處于國(guó)務(wù)院的控制之下，《中國(guó)人民銀行法》的這種級(jí)別設(shè)置顯然背離了中央銀行獨(dú)立的設(shè)計(jì)初衷。

第二，在貨幣政策的制定和實(shí)施方面，《中國(guó)人民銀行法》第3條明確了中國(guó)人民銀行單一的貨幣政策目標(biāo)即維持幣值穩(wěn)定，但是國(guó)務(wù)院作為國(guó)家的最高行政機(jī)關(guān)，需要實(shí)現(xiàn)一系列的政治目標(biāo)，諸如提高就業(yè)率、保持收支平衡等。中國(guó)人民銀行只有貨幣政策的執(zhí)行權(quán)，決策權(quán)幾乎由國(guó)務(wù)院獨(dú)攬，這勢(shì)必會(huì)與單一貨幣政策目標(biāo)相沖突。美聯(lián)儲(chǔ)職能獨(dú)立性的制度設(shè)計(jì)可以為我國(guó)中央銀行獨(dú)立提供思路。美聯(lián)儲(chǔ)直接對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，不受其他任何政治力量的影響，并且美聯(lián)儲(chǔ)可以獨(dú)立自主地實(shí)施貨幣發(fā)行權(quán)，對(duì)履職的效果負(fù)責(zé)。美聯(lián)儲(chǔ)所擁有的這種自由裁量權(quán)，成為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)之外的“第四種權(quán)力”，美聯(lián)儲(chǔ)事實(shí)上也成為與立法、司法、行政部門(mén)并列的“第四個(gè)部門(mén)”。

2. 組織與人事獨(dú)立性不足

《中國(guó)人民銀行法》第10條和第11條造成了國(guó)務(wù)院在中國(guó)人民銀行高層任免的事宜上擁有高度的控制權(quán)，而我國(guó)貨幣政策委員會(huì)職能、人員構(gòu)成、工作程序的設(shè)定更是在無(wú)形之中為中國(guó)人民銀行獨(dú)立決策設(shè)置了藩籬。阿蘭·布蘭德認(rèn)為委員會(huì)決策在集中所有成員智慧的基礎(chǔ)上，可以采取更穩(wěn)妥的政策，引起更少的政策波動(dòng)，有助于解決定義不清或者高難度的問(wèn)題，但我國(guó)貨幣政策委員會(huì)的構(gòu)成和表決方式仍值得商榷和改進(jìn)。首先，我國(guó)貨幣政策委員會(huì)的構(gòu)成較為單一，大部分成員是金融界的，缺少農(nóng)業(yè)和工商業(yè)的代表，議案的專(zhuān)業(yè)性和代表性會(huì)受到影響。其次，一人一票的投票機(jī)制和占多數(shù)的政府成員將使得最終通過(guò)的議案成為政府意志的體現(xiàn)，而非解決問(wèn)題的最優(yōu)解。

3. 財(cái)務(wù)獨(dú)立性不足

“監(jiān)管者能獨(dú)立決定預(yù)算的來(lái)源、規(guī)模和用途，能更好地抵御政治干預(yù)”，我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》第29條和第30條分別規(guī)定了中國(guó)人民銀行不得向政府和金融機(jī)構(gòu)融資，以保證自身財(cái)務(wù)和職能的獨(dú)立性，這也是中國(guó)人民銀行獨(dú)立的基礎(chǔ)。同時(shí)，第30條還禁止政府向中國(guó)人民銀行融資，防止財(cái)政赤字。但是，《中國(guó)人民銀行法》也為政府和金融機(jī)構(gòu)的融資留有可操作的空間，比如經(jīng)國(guó)務(wù)院決定中國(guó)人民銀行可以向特定的非銀行金融機(jī)構(gòu)提供貸款，通過(guò)人民銀行再貸款的方式實(shí)現(xiàn)貨幣赤字化。還有將本屬于財(cái)政部的開(kāi)支轉(zhuǎn)嫁給中國(guó)人民銀行，由中國(guó)人民銀行提供某些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和特殊領(lǐng)域虧損補(bǔ)貼的資金。明面上給財(cái)政部融資的渠道被封閉了，但是由于我國(guó)中央銀行自主性低，這種隱蔽融資路徑的決定權(quán)掌握在國(guó)務(wù)院手中，我國(guó)中央銀行并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的財(cái)務(wù)獨(dú)立。《中國(guó)人民銀行法》第38條明確了我國(guó)中央銀行財(cái)政預(yù)算獨(dú)立，但須經(jīng)財(cái)政部審核，并接受財(cái)政部的執(zhí)行監(jiān)督，這也意味著在我國(guó)的制度設(shè)計(jì)中，中國(guó)人民銀行并非真正實(shí)現(xiàn)了預(yù)算獨(dú)立，財(cái)政部仍然可以干涉相關(guān)事宜。

為了掌握話(huà)語(yǔ)權(quán)，美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了資金來(lái)源和提供財(cái)政融資的獨(dú)立。第一，美聯(lián)儲(chǔ)它運(yùn)作的資金來(lái)自自身盈利和12家聯(lián)邦銀行，其開(kāi)支并不構(gòu)成政府預(yù)算，也就不會(huì)為了獲取撥款而屈服于政府。第二，在提供財(cái)政融資方面，根據(jù)1979年頒布的《聯(lián)邦儲(chǔ)備法修正案》，政府融資的路徑只有公開(kāi)買(mǎi)賣(mài)財(cái)政證券和特殊情況下短期借款這兩條。其中，第二條路徑還被限制了額度，以及需要提供抵押物和受?chē)?guó)會(huì)監(jiān)督。這兩方面的制度設(shè)計(jì)成就了美聯(lián)儲(chǔ)財(cái)務(wù)上的完全獨(dú)立。

四、數(shù)字貨幣下我國(guó)中央銀行貨幣獨(dú)立性的法律改良

（一）貨幣權(quán)入憲

近年來(lái)的財(cái)政赤字和通貨膨脹帶來(lái)的金融危機(jī)和主權(quán)債務(wù)危機(jī)引發(fā)了規(guī)制貨幣發(fā)行權(quán)的思考，因?yàn)槿藗冎饾u意識(shí)到政府壟斷的貨幣發(fā)行權(quán)的失范與濫用則是導(dǎo)致現(xiàn)代社會(huì)財(cái)政危機(jī)生成與爆發(fā)的制度性根源。歷史的實(shí)踐證明，政府在公共財(cái)政上總是仁慈而獨(dú)裁的，它們把貨幣發(fā)行權(quán)作為實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)的工具，從而大規(guī)模印制鈔票，擴(kuò)張公共支出，這種情況下持續(xù)過(guò)久的時(shí)間會(huì)引發(fā)通貨膨脹、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)蕭條等現(xiàn)象。作為與立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)并列的“第四種權(quán)力”，貨幣發(fā)行權(quán)入憲成為數(shù)字貨幣語(yǔ)境下急需解決的問(wèn)題。

“貨幣憲法”最早是布坎南提出的，他認(rèn)為：“理性的公民將貨幣發(fā)行權(quán)讓與政府之時(shí)，也需要一部剛性穩(wěn)定的法律來(lái)限制政府運(yùn)用貨幣發(fā)行權(quán)實(shí)現(xiàn)收入最大化，‘貨幣憲法’就是這部限制貨幣擴(kuò)張程度的法律”。對(duì)“貨幣憲法”的設(shè)計(jì)應(yīng)該包括貨幣制度、匯率、穩(wěn)定物價(jià)、中央銀行獨(dú)立等，其中關(guān)于中央銀行獨(dú)立的設(shè)計(jì)可以最大程度地限制貨幣發(fā)行權(quán)的濫用。中央銀行的權(quán)力作為國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)，可以與立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)并列為國(guó)家的四種權(quán)力，雖然國(guó)家調(diào)節(jié)權(quán)與傳統(tǒng)的三種權(quán)力并不是同一邏輯體系的分類(lèi)，但是籠統(tǒng)地將其收歸行政權(quán)也并不可取。因此，可以從第四種國(guó)家權(quán)力形態(tài)的角度設(shè)計(jì)中央銀行的獨(dú)立。

2009年的《美國(guó)貨幣法案》理論意義上的第一部“貨幣憲法”，其主要目的是將貨幣權(quán)力收回國(guó)會(huì)所有，強(qiáng)調(diào)貨幣權(quán)力的憲法獨(dú)立屬性，保證這種權(quán)力的運(yùn)行不受其他因素的支配和干擾。雖然這種法案并沒(méi)有被通過(guò)，但是它使“貨幣憲法”的理念以成文的方式出現(xiàn)在大眾視野，為今后的理論研究和實(shí)踐提供了范本和前進(jìn)路徑。智利憲法十二章第77條就將貨幣權(quán)力架構(gòu)在現(xiàn)有的權(quán)力體系之外，即中央銀行作為一個(gè)獨(dú)立自治的技術(shù)型機(jī)構(gòu)，由憲法決定其組織體系、職能和投票規(guī)則等?！柏泿艖椃ā钡睦碚摯罱ü倘恢匾瑢?shí)踐中的制度建設(shè)才是最后的歸途。學(xué)界有聲音認(rèn)為可以將中央銀行設(shè)置成類(lèi)似于美國(guó)最高法院的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，最大程度地減少政治因素的干擾。在我國(guó)，中國(guó)人民銀行可以參照軍事委員會(huì)的設(shè)置，直接對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，將貨幣權(quán)力置于憲法的保護(hù)下。雖然這是一種理想化的制度構(gòu)建，但在數(shù)字貨幣語(yǔ)境下也不失為一種可行的路徑選擇。

（二）明確貨幣政策目標(biāo)和操作權(quán)限

雖然國(guó)務(wù)院對(duì)中國(guó)人民銀行的實(shí)際控制不是一個(gè)合理的制度安排，但是將貨幣政策決策權(quán)完全交給中國(guó)人民銀行的可操作性低，同時(shí)也有可能導(dǎo)致貨幣權(quán)失范。為了解決困境，可以借鑒英國(guó)、瑞典等國(guó)的貨幣權(quán)利分配制度，首先，國(guó)會(huì)立法決議或政府當(dāng)局與中央銀行協(xié)商，明確通貨膨脹的目標(biāo)值，中央銀行在實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的過(guò)程中可以自主選擇貨幣政策工具。經(jīng)過(guò)實(shí)踐，這種制度在加拿大、英國(guó)、瑞典等國(guó)能夠有效抑制通貨膨脹，因?yàn)檫@種權(quán)力架構(gòu)下，既能夠?qū)崿F(xiàn)權(quán)力的制約又能夠保證貨幣政策決策權(quán)的獨(dú)立運(yùn)行。

在我國(guó)具體展開(kāi)為全國(guó)人民代表大會(huì)或者國(guó)務(wù)院可以保留通貨膨脹目標(biāo)的最終決定權(quán)，將貨幣供應(yīng)量、利率、匯率等中介指標(biāo)的決定權(quán)賦予中國(guó)人民銀行。為了防范中國(guó)人民銀行決策權(quán)的濫用，可以對(duì)其實(shí)際操作設(shè)置權(quán)限，比如保證決策的透明度、對(duì)貨幣政策目標(biāo)完成度的獎(jiǎng)懲機(jī)制。這樣不但可以增強(qiáng)中國(guó)人民銀行的決策責(zé)任感，也能激發(fā)它的創(chuàng)造性，提高貨幣政策的靈活性和科學(xué)性。

（三）增強(qiáng)組織與人事獨(dú)立性

目前我國(guó)的行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制和貨幣政策委員會(huì)的權(quán)利架構(gòu)并不合理，一方面，行長(zhǎng)的任免流程和任期導(dǎo)致個(gè)人決策帶有政治的因素，影響貨幣政策的初衷。加之個(gè)人決策的缺陷，行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下的貨幣政策波動(dòng)性大且科學(xué)性低。另一方面，我國(guó)貨幣政策委員會(huì)咨詢(xún)機(jī)構(gòu)的定位對(duì)于貨幣政策的決定來(lái)說(shuō)“人微言輕”。在其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的權(quán)利架構(gòu)中，諸如委員會(huì)名稱(chēng)的機(jī)構(gòu)一般為中央銀行的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，比如在美國(guó)，聯(lián)邦儲(chǔ)備委員會(huì)直接向國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)，可以不受其他因素的影響，自主決定貨幣政策的大小事宜。在日本也是如此，日本銀行的貨幣政策委員會(huì)是日本中央銀行的最高決策機(jī)構(gòu)，其可以根據(jù)自己的職能獨(dú)立地運(yùn)用金融政策。我國(guó)也可以借鑒美國(guó)和日本的做法，將貨幣政策委員會(huì)設(shè)置為決策機(jī)構(gòu)，并且規(guī)定其中的政府代表只享有貨幣政策決策的審議權(quán)和決策延遲執(zhí)行的申請(qǐng)權(quán)。貨幣政策委員會(huì)地位提升的權(quán)利架構(gòu)和改良的投票表決機(jī)制配套運(yùn)行，可以增強(qiáng)貨幣政策決策的獨(dú)立性，減少外在因素的干擾。

如果貨幣政策委員會(huì)掌握了我國(guó)中央銀行的決策權(quán)，則需要對(duì)貨幣政策委員會(huì)的任免、任期、構(gòu)成等事宜進(jìn)行改革優(yōu)化。首先，獨(dú)立性強(qiáng)的中央銀行應(yīng)該公開(kāi)公平地選拔委員會(huì)成員，而不是將最終的決定權(quán)交給國(guó)務(wù)院。其次，對(duì)于委員會(huì)成員的任期，必須建立一套明確穩(wěn)定的任期機(jī)制，包含嚴(yán)格的交替退休機(jī)制和罷免機(jī)制，既能確保貨幣政策的持續(xù)，也可以更好地監(jiān)督制約委員會(huì)成員。最后，現(xiàn)有的貨幣政策委員會(huì)構(gòu)成過(guò)于單一，應(yīng)該考慮增加工商業(yè)和專(zhuān)家代表名額，減少副行長(zhǎng)在其中的名額。并且限制政府代表人員的投票權(quán)。

（四）構(gòu)建獨(dú)立的財(cái)務(wù)體系

再貸款嚴(yán)重導(dǎo)致了中國(guó)人民銀行資金外流，為了實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)獨(dú)立，需要對(duì)財(cái)政性再貸款、貨幣性再貸款和穩(wěn)定金融再貸款進(jìn)行分類(lèi)處理。首先，應(yīng)該廢止財(cái)政性再貸款，切斷中央銀行“暗中”補(bǔ)貼財(cái)政的路徑，遏制政府“寅吃卯糧”轉(zhuǎn)嫁責(zé)任的行為；其次，限制貨幣性再貸款，降低對(duì)此種貨幣工具的依賴(lài)性，將市場(chǎng)的東西還給市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展；最后，規(guī)范穩(wěn)定金融再貸款，明確再貸款的限制條件，輔之以存款保險(xiǎn)制度、金融投資者保障制度等配套制度建設(shè)，防止中央銀行角色泛化和錯(cuò)位。為了實(shí)現(xiàn)中國(guó)人民銀行真正意義上的預(yù)算獨(dú)立，可以借鑒日本的做法，對(duì)財(cái)政部的預(yù)算審核權(quán)增加限制條件，比如可以考慮由中國(guó)人民銀行獨(dú)立編制預(yù)算，財(cái)政部只保留異議的權(quán)力，或者財(cái)政部的審核批準(zhǔn)權(quán)僅限于不會(huì)妨礙貨幣政策執(zhí)行的費(fèi)用。

五、結(jié)語(yǔ)

商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展史告訴我們，“貨幣的無(wú)政府”或者“貨幣的政治化”這兩種極端的道路選擇對(duì)破解主權(quán)債務(wù)危機(jī)和金融危機(jī)毫無(wú)裨益。數(shù)字貨幣語(yǔ)境下，貨幣權(quán)入憲是一種可操作性更高的破解之策，將代表權(quán)力與利益的貨幣權(quán)交給中立的中央銀行，并通過(guò)憲法塑造其成為守規(guī)的代理人。制度的好壞不單取決于條文的完善與否，更具說(shuō)服力的指標(biāo)往往是制度的實(shí)踐效果，中央銀行獨(dú)立的制度架構(gòu)亦是如此。法律層面的修繕只是形式上的約束，政府當(dāng)局應(yīng)該真正理解中央銀行的角色扮演，自覺(jué)維護(hù)中央銀行獨(dú)立的運(yùn)作體系。

參考文獻(xiàn)：

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＊基金項(xiàng)目：教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“科學(xué)構(gòu)建數(shù)據(jù)治理體系研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21JZD036）。

（作者單位：湖南大學(xué)法學(xué)院）