數(shù)字技術(shù)對行政決策的風險研究

[摘要]在這個智能時代，任何工作都離不開數(shù)字技術(shù)，其中也包括了政府的行政決策。行政決策已經(jīng)不局限于行政主體的裁量行為，實務中已經(jīng)出現(xiàn)了一系列的依靠各種數(shù)字技術(shù)的行政決策。由于我國缺少相關(guān)的明確立法規(guī)定等原因，在這個數(shù)字化的行政決策過程中出現(xiàn)了行政決策風險，如自主性削弱、公平侵蝕等。因此，數(shù)字化行政決策需要通過一些法律方法去規(guī)范這種決策手段，以在追求行政效率的同時，保護公民的權(quán)利。

[關(guān)鍵詞]數(shù)字技術(shù)；行政決策；決策風險；數(shù)字政府；公平原則

一、數(shù)字技術(shù)在行政決策中的應用現(xiàn)狀

（一）什么是數(shù)字技術(shù)

數(shù)字技術(shù)是各種各樣的數(shù)字化技術(shù)的合稱，包括了5G技術(shù)、光纖技術(shù)、人工智能技術(shù)、大數(shù)據(jù)技術(shù)、區(qū)塊鏈技術(shù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、衛(wèi)星技術(shù)等。[1]

（二）數(shù)字技術(shù)在行政決策中的現(xiàn)狀

隨著我國的數(shù)字技術(shù)不斷地發(fā)展，各種各樣新興的數(shù)字技術(shù)開始推廣開來。各地政府部門在最近幾年也在完善數(shù)字政府建設，并取得了重要成就，尤其在省級政府的數(shù)字政府建設上，形成了具有突出的區(qū)域聚集特征的數(shù)字政府。根據(jù)清華大學數(shù)據(jù)治理研究的相關(guān)數(shù)據(jù)，省級數(shù)字政府形成了上海、浙江、北京為引領(lǐng)型，廣東、四川、福建、貴州為優(yōu)質(zhì)型，山東、江西、江蘇、天津、湖北、湖南為特色型，其余省級分列發(fā)展型和追趕型，這樣一種梯度式的發(fā)展狀況。

從取得的成就上來看，數(shù)字技術(shù)為政府的治理模式實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展，政府行政管理水平得到提高，新型政務服務應用平臺積極發(fā)展，政府公信力和滿意度逐漸提升。而非現(xiàn)場執(zhí)法、執(zhí)法軟件、政務服務平臺都是數(shù)字技術(shù)在行政決策中的表現(xiàn)。

雖然取得了一系列的成就，但也需要重視發(fā)展過程中存在的問題，如：行政主體自主性的削弱、對公民個人信息的泄露、行政決策公平原則的侵蝕、個案正義得不到實現(xiàn)和侵害公民信息等。因此，研究這些問題并提出解決方法，對政務服務數(shù)字化有重要意義。

二、數(shù)字技術(shù)導致的主要行政決策風險

（一）行政主體自主性的削弱的風險

隨著數(shù)字技術(shù)的不斷成熟，完全有可能取代人在行政決策中的作用，行政主體也會越來越依賴數(shù)字技術(shù)，使得行政主體的自主性削弱。而數(shù)字化決策在現(xiàn)有的數(shù)字技術(shù)下還不能達到使機器產(chǎn)生能動性的水平，這就使得數(shù)字決策中的裁量行為的能動性降低，增加了壓縮裁量空間的風險。

從宏觀上來看，就是數(shù)字技術(shù)能夠提高社會治理能力，但也應認識到其存在否定人類選擇自由與責任自負能力的可能。[2]任何行政決策都會對人們的利益產(chǎn)生或多或少的影響，試想一下將行政決策完全交給“機器”去執(zhí)行，那將會出現(xiàn)多么嚴重的治理難題。

2018年有“知名企業(yè)家董明珠被誤拍闖紅燈”這樣一條新聞，實則是電子眼的人臉識別監(jiān)控系統(tǒng)將貼在公交車上的董明珠的代言廣告進行了識別，從而導致了該事件的發(fā)生。結(jié)果讓一些不明真相的人信以為真，使其名譽受損，這也使得政府公信力的降低。

行政主體自主性的削弱，讓行政裁量能動性被削弱，如何根據(jù)行政自由裁量權(quán)在普適性與個案化之間取得平衡是需要解決的難題。由于數(shù)字技術(shù)是完全依照設定的程序去完成一系列的指令，再加上現(xiàn)有技術(shù)的限制無法將多種多樣的情況都設定進去，并且人類的社會生活是紛繁復雜的即使依靠人的能動性也無法很好地解決特殊的難題，更何況是依靠固定的程序呢？行政法領(lǐng)域是有人情有溫度的，比如從輕處罰、未成年人情節(jié)輕微的首違不罰等，都無法在數(shù)字行政決策中表現(xiàn)出來。

（二）行政公平原則的侵蝕的風險

1、個案正義得不到實現(xiàn)

依靠數(shù)字技術(shù)進行的行政決策，往往是模塊化、單一化、程式化的行政決策。這樣的行政決策方式在一些簡單的行政決策中是能夠在注重公正的同時提高行政效率的，如在行政許可中只需要進行形式審查的行政許可、收集信息一類的行政決策、羈束行政行為等。在如今的社會環(huán)境下，并不是所有的行政決策都只需要模塊化的簡單決策，而是有在具體情景下的個案正義等決策的內(nèi)容，比如：道路交通上的電子眼、救護車超速、消防車超速等。由于現(xiàn)在的電子眼技術(shù)是無法識別不同的車輛的，如果依舊使用電子眼進行模塊化的決策，勢必會導致個案正義得不到實現(xiàn)。

2、“算法”黑箱的存在

有些依靠數(shù)字技術(shù)進行的決策，是通過計算機算法的系統(tǒng)分析快速的決策。計算機算法是需要有較高專業(yè)水平的程序員才有能力進行編碼的，行政主體是無法做到編寫一個合格的程序算法，這就要求了政府是要跟專業(yè)編程的個人或公司合作來研發(fā)政府需要的程序。通常來說，政府會委托技術(shù)開發(fā)公司，但其中難免會產(chǎn)生一些問題，如：即使技術(shù)公司在說明了系統(tǒng)的運作過程，行政主體也是很難說明系統(tǒng)內(nèi)部是如何做出這個行政決策的，當行政相對人要求政府提供相應的說明情況時是做不出一個明白的解釋的，這被稱為“算法黑箱”。[3]這違反了行政公開原則。

政府在接收系統(tǒng)之后，需要進行后期維護。如果行政主體沒有非常專業(yè)的知識，即使技術(shù)公司做出了符合政府要求的系統(tǒng)，在日常的系統(tǒng)使用過程中難免會出現(xiàn)bug，行政主體由于能力受限是看不出數(shù)字技術(shù)帶來的決策錯誤，其產(chǎn)生錯誤影響的受眾群體是非常多的，很難保證行政決策公平。

三、數(shù)字技術(shù)中行政決策風險成因的思考

（一）行政機關(guān)主體過度依賴數(shù)字技術(shù)

由于數(shù)字技術(shù)極具便利性特征，不僅降低了行政決策的成本，而且提高了行政效率，[4]讓原本需要3天完成的決策，現(xiàn)在只需要鼠標點擊即時就會得出決策方案。如此便利的技術(shù)，必然使得行政主體過度依賴數(shù)字技術(shù)，在本不該使用數(shù)字技術(shù)的場景下也使用數(shù)字技術(shù)。這樣的一種固定化的過度與盲目地使用數(shù)字技術(shù)，使得行政決策風險大幅度提升，盲求行政效率，不考慮個案正義。

行政主體過度依賴數(shù)字技術(shù)，從而帶來的結(jié)果會剝奪行政相對人的申辯權(quán)。如我們在生活中使用手機的計算器時，大部分的人都會毫不猶豫地認定計算結(jié)果正確性，但不免會出現(xiàn)輸入錯誤導致結(jié)果錯誤的情形。行政主體即使對行政決策結(jié)果產(chǎn)生了一點點的疑問，最終也會選擇去相信這個結(jié)果一樣，對于這個結(jié)果無從查閱。

（二）缺乏算法決策風險規(guī)制的相關(guān)法律制度

縱觀科學的發(fā)展史，科技在帶給人們便利的同時，無一例外的都帶來了一定的風險，具有雙刃劍的屬性。數(shù)字技術(shù)也是一樣，在為政府降低成本提高效率的同時，也出現(xiàn)了不公平等問題。該種決策方式需要通過法律來進行規(guī)制。

通過法律檢索可知，我國目前只有《網(wǎng)絡安全法》來對網(wǎng)絡進行規(guī)制，除此之外還有政府的綱要與規(guī)劃中有關(guān)于人工智能、數(shù)字政府、信息化等文件規(guī)制，而對于數(shù)字技術(shù)的行政決策專門性法律法規(guī)數(shù)量較少。最近幾年各地也有相關(guān)的文件出臺規(guī)制行政決策，但實質(zhì)上都沒有做出具體的規(guī)定，該領(lǐng)域的法律法規(guī)存在缺位現(xiàn)象。

將視域放到國外，不少國家已經(jīng)有相應的法律法規(guī)出臺來規(guī)制這樣方式的行政決策，如：美國的《公平信用報告法》對信用評分領(lǐng)域的數(shù)字技術(shù)決策進行了規(guī)制，還有德國的《稅收條例》對稅收領(lǐng)域的數(shù)字技術(shù)決策進行了規(guī)制。[5]

四、數(shù)字技術(shù)對行政決策風險的防范

（一）加強行政主體數(shù)字意識和技能的培養(yǎng)

行政人員要堅定行政機關(guān)的主體地位，明確數(shù)字技術(shù)的工具作用。

行政主體要明確數(shù)字技術(shù)只是一種輔助技術(shù)，而不是由數(shù)字管理政府。任何的“機器”都是由人類的智慧創(chuàng)造出來的，但設計者不能將自己意志完全復制到這個“機器”里去。數(shù)字技術(shù)可以獨立地對不需要行政裁量、不容置疑的行政行為進行全權(quán)的處理，但只能是在特定的情形下才能被允許，不能否定數(shù)字技術(shù)只是一個輔助工具。

同時也要大力培養(yǎng)行政人員的數(shù)字治理能力，充分地發(fā)揮數(shù)字技術(shù)的工具價值。政府應設置行政人員在參加工作前的資質(zhì)或證件的考核，安排他們參加培訓，獲得了執(zhí)法的資質(zhì)或證書之后上崗。同時，領(lǐng)導應該做好到頭作用，尤其是年齡較大的領(lǐng)導更不能因為自己無法適應新技術(shù)而抵觸。

（二）建立對數(shù)字技術(shù)的評估機制

就如公務員要通過公務員考試一樣才能被政府授權(quán)行使行政權(quán)力一樣，在數(shù)字技術(shù)進入到國家行政領(lǐng)域時也需要經(jīng)過相應的評估和認證。

數(shù)字技術(shù)在投入到行政決策使用前，應該由專業(yè)的團隊進行系統(tǒng)檢測；更應該先在內(nèi)部進行相應的測評，然后判斷系統(tǒng)是否便利，是否有判斷性，是否會對數(shù)據(jù)截留，是否符合行政法原則，最大限度地保護公民個人信息、減少數(shù)字技術(shù)帶來的隱患。我國《網(wǎng)絡安全法》規(guī)定由國家網(wǎng)信部門擔負網(wǎng)絡安全風險評估工作，使得評估工作有了保障。

在設計數(shù)字技術(shù)的行政決策時，必須要對使用的行政領(lǐng)域進行評估。地方為加快行政效率、降低行政決策成本，會在一些本不該使用數(shù)字技術(shù)的場景來使用，需要將數(shù)字技術(shù)的使用場景進行限定，將其限定在法律保留與羈束行政行為之下。這種做法能夠最大地減少行政決策帶來的風險，激發(fā)數(shù)字技術(shù)帶來的行政紅利。

（三）完善行政相對人的權(quán)利救濟

正如前文所述，依靠數(shù)字技術(shù)的行政決策一定程度上會剝奪行政相對人對于行政決策的陳述和申辯的權(quán)利。所以，政府就應給予行政相對應的救濟措施，以保障行政相對人在面對國家行政時獲得救濟的權(quán)利。

保障行政相對人獲得救濟權(quán)利，要保障行政相對人的知情權(quán)。在對該行政相對人做出相應的行政決策時，要告知是什么數(shù)字技術(shù)做出的行政行為，以及相應的法律依據(jù)，不能單單只是一個結(jié)論。而在行政相對人要求政府信息公開時，也可以將該數(shù)字技術(shù)的運行邏輯告知行政相對人。

對于獲得救濟的權(quán)利可以參考國外一些國家的救濟，如：歐盟的法律規(guī)定除例外情形，數(shù)據(jù)主體有權(quán)反對自動化決策。這樣就使得了在例外的情形下，行政主體可以介入到這個行政決策中去。

五、結(jié)語

數(shù)字化的行政決策是一種新興的治理形態(tài)，而數(shù)字技術(shù)對于行政決策有雙重的作用，要謹慎這種決策手段帶來的行政決策風險，盲目跟風使用數(shù)字技術(shù)將導致行政主體的自主性削弱、侵害行政公平原則、公民個人信息侵犯等風險。本文從行政主體意識加強、建立數(shù)字技術(shù)評估機制、完善行政相對人的權(quán)利救濟以規(guī)避行政領(lǐng)域的決策風險，但由于筆者自身專業(yè)水平有限，在成因分析方面的總結(jié)并不是非常完善，對一些可能涉及的風險沒有提及，所提出的決策風險防范需要經(jīng)過實踐檢驗得以完善。

參考文獻：

[1]蔡旭東，王麗芬. 數(shù)字政府發(fā)展基礎、趨勢與對策[J]. 通信企業(yè)管理，2022，（04）：55-57.

[2]馬長山. 數(shù)字時代的人權(quán)保護境遇及其應對[J]. 求是學刊，2020，47（04）：103-111.

[3]胡敏潔. 自動化行政的法律控制[J]. 行政法學研究，2019，（02）：56-66.

[4]余俊，王守慢. 算法自動化決策在行政處罰中的應用風險與規(guī)制路徑[J]. 中共山西省委黨校學報，2022，45（04）：84-89.

[5]陳飏，裴亞楠. 論自動化行政中算法決策應用風險及其防范路徑[J]. 西南民族大學學報（人文社會科學版），2021，42（01）：74-81.

基金項目：本文系青海民族大學研究生創(chuàng)新項目，項目名稱：數(shù)字技術(shù)對行政決策風險研究（項目編號：04M2022081）

作者簡介：王家棟（1997.12-），男，漢族，浙江杭州人，碩士在讀，研究方向：法理學。