國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村用地空間的優(yōu)化利用策略

譚聰

摘要：在國家全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的時代背景下，國土空間規(guī)劃作為統(tǒng)籌引導區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，在鄉(xiāng)村地區(qū)的建設(shè)和產(chǎn)業(yè)振興方面起到了舉足輕重的作用。鄉(xiāng)村用地空間高效、集約、因地制宜地利用，對區(qū)域的發(fā)展尤為重要。本文主要對國土空間規(guī)劃的概念進行了簡要闡述，探討了國土空間規(guī)劃體系下我國鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃的基本任務(wù)，并提出了國土空間規(guī)劃體系下我國鄉(xiāng)村用地空間的優(yōu)化利用策略，希望能為相關(guān)部門及工作人員提供一定的參考與借鑒。

關(guān)鍵詞：國土空間規(guī)劃體系；鄉(xiāng)村用地空間；優(yōu)化利用

近年來，我國鄉(xiāng)村地區(qū)綜合治理工作得到了國家及社會各界的高度關(guān)注，在國家宏觀政策的支持和引導下，各行各業(yè)都將投資建設(shè)的熱情投向了農(nóng)業(yè)農(nóng)村市場，以期在農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)板塊獲得發(fā)展空間。在此背景下，鄉(xiāng)村用地的空間容量、功能布局、利用方式等，不僅關(guān)系到鄉(xiāng)村地區(qū)整體形象與全面建設(shè)的實施效果，還關(guān)系到鄉(xiāng)村地區(qū)人民的生活品質(zhì)。因此，要想將我國鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展水平推向理想境界，還要在國土空間規(guī)劃體系下加強鄉(xiāng)村用地空間優(yōu)化利用策略的探究，為我國鄉(xiāng)村地區(qū)的綜合建設(shè)提供科學的指導。

一、國土空間規(guī)劃概念

國土空間規(guī)劃，是引導國家空間發(fā)展的核心要素，也是所有開發(fā)保護、建設(shè)等工作得以順利、高效落實的保障性因素。因此，構(gòu)建相對完善的國土空間規(guī)劃體系，并做好相應(yīng)的監(jiān)督管理工作，使國土空間規(guī)劃得以高質(zhì)量落實，將重點功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等具有實用性價值的空間規(guī)劃相互融合，進而形成統(tǒng)一性的國土空間規(guī)劃，達到“多規(guī)合一”的狀態(tài)，充分發(fā)揮國土空間規(guī)劃在各專項規(guī)劃方面的引導與控制效用，是我國在全面發(fā)展建設(shè)過程中的一項重點戰(zhàn)略。

二、國土空間規(guī)劃體系下我國鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃的基本任務(wù)

（一）管控對象達到全方位覆蓋標準

傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃體系下，鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃在傾向點上具有非常明顯的偏差，一般是對鄉(xiāng)村用地的建設(shè)空間做出相應(yīng)的規(guī)劃，但規(guī)劃內(nèi)容卻存在一定的缺失，農(nóng)業(yè)建設(shè)規(guī)劃與生態(tài)建設(shè)規(guī)劃的體現(xiàn)不全面，導致國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃漏洞百出，不但使得各種具有應(yīng)用價值的資源無端浪費，而且由于鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃中擬定的相關(guān)方案缺乏與區(qū)域資源要素及產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的有效嵌合，特別是鄉(xiāng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地相比，具有更大的不可預(yù)見性和隨意性，規(guī)劃的用地空間難以完全用到實處，使得我國鄉(xiāng)村生態(tài)以及鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展始終不理想。

新時期，在國土空間規(guī)劃體系下，應(yīng)積極改善傳統(tǒng)鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃思想觀，立足全局，在國土空間的基礎(chǔ)上對鄉(xiāng)村所有資源實施統(tǒng)一規(guī)劃，充分考慮區(qū)域發(fā)展的各項資源條件和基礎(chǔ)要素，盤活閑置用地空間，包括鄉(xiāng)村地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地空間、生態(tài)用地空間等，做好空間預(yù)留和規(guī)劃落地，一方面從規(guī)劃上提升農(nóng)村土地價值，另一方面也為我國鄉(xiāng)村振興建設(shè)及生態(tài)文明建設(shè)的同步發(fā)展提供更加有力的保障，帶動鄉(xiāng)村地區(qū)土地資源的有效應(yīng)用，促進鄉(xiāng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的完善，進一步強化我國鄉(xiāng)村地區(qū)用地空間規(guī)劃的科學性與全面性，充分展現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)用地空間規(guī)劃的優(yōu)勢效用。這不僅僅是現(xiàn)階段我國全面發(fā)展過程中的重點事宜，更是影響我國鄉(xiāng)村地區(qū)長遠、健康發(fā)展的關(guān)鍵性因素。

（二）實現(xiàn)分級銜接

國土空間規(guī)劃體系下鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃，不僅對我國鄉(xiāng)村地區(qū)的全面持久發(fā)展起著顯著的作用，而且還是鄉(xiāng)村地區(qū)全面整治工作得以深化落實的重要因素。鄉(xiāng)村用地空間與城市用地空間相比，具有很大的局限性，可利用空間小，統(tǒng)籌調(diào)節(jié)的維度窄，涉及層面淺而雜。在新形勢下，要實現(xiàn)全面振興，規(guī)劃必須符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展做大、做強、做深的要求，通過跨區(qū)域協(xié)同統(tǒng)籌、分級銜接，對高需求部分的用地職能進行分解、聯(lián)動。在這一過程中，相關(guān)政府部門不但要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢，帶頭參與其中，而且還應(yīng)同其他相關(guān)聯(lián)的部門互通有無、密切協(xié)作，合力優(yōu)化鄉(xiāng)村地區(qū)整體攻堅戰(zhàn)略規(guī)劃，從根源上治理鄉(xiāng)村建設(shè)中出現(xiàn)的各類問題，從而實現(xiàn)鄉(xiāng)村地區(qū)長效發(fā)展。

我國相關(guān)政策中明確強調(diào)，各級政府部門要對自身職能擁有清醒的認識，充分把握工作任務(wù)，明確職責內(nèi)容，全面貫徹黨的領(lǐng)導方針，深化落實本職工作。在國土空間規(guī)劃體系下開展鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃的過程中，我國鄉(xiāng)村地區(qū)在農(nóng)業(yè)、建設(shè)、生態(tài)這三個方面存在著極其顯著的差異，因此，不得以點概面地下定論?；诖?，為了切實提升我國鄉(xiāng)村地區(qū)用地空間規(guī)劃的應(yīng)用價值，相關(guān)政府部門需縱向事權(quán)，加大工作執(zhí)行力度，并深層次地研析和領(lǐng)會國土空間規(guī)劃中的內(nèi)容，使自身職能效用發(fā)揮到最佳。

三、國土空間規(guī)劃體系下我國鄉(xiāng)村用地空間的優(yōu)化利用策略

（一）提高對鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)布局的重視與認識

首先，在國土空間規(guī)劃體系下，需提高對我國鄉(xiāng)村地區(qū)經(jīng)濟建設(shè)的重視力度，注重科學、合理的設(shè)計及戰(zhàn)略部署。在設(shè)計鄉(xiāng)村地區(qū)旅游規(guī)劃的過程中，需將鄉(xiāng)村地區(qū)的自然景觀、田園景觀等與鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展巧妙融合，在不破壞村莊原有結(jié)構(gòu)的原則下，科學設(shè)計鄉(xiāng)村地區(qū)各家各戶的庭院，優(yōu)化調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村地區(qū)田園風光與鄉(xiāng)村旅游二者之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，從而更好地保障鄉(xiāng)村地區(qū)固有的田園文化特色，構(gòu)建兼具鄉(xiāng)村旅游、鄉(xiāng)村服務(wù)、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)等功能的全方位一體化鄉(xiāng)村用地空間，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃體系下我國鄉(xiāng)村用地空間的優(yōu)化利用。

其次，在對我國鄉(xiāng)村用地空間進行設(shè)計規(guī)劃時，應(yīng)特別重視農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及農(nóng)村地區(qū)旅游功能服務(wù)這兩個方面，這對于我國農(nóng)村地區(qū)各個村莊的健康、穩(wěn)定發(fā)展極為重要。通過加強農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可在一定程度上改善我國鄉(xiāng)村地區(qū)百姓的生活環(huán)境，同時也可為鄉(xiāng)村地區(qū)百姓的基本生活帶來更加便利的服務(wù)，更好地提升鄉(xiāng)村地區(qū)百姓的歸屬感與幸福指數(shù)，使鄉(xiāng)村地區(qū)的百姓樂意為鄉(xiāng)村建設(shè)添磚加瓦。基于此，要想優(yōu)化利用我國鄉(xiāng)村地區(qū)的用地空間，深化落實我國鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃，就必須強化鄉(xiāng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并高度重視鄉(xiāng)村地區(qū)公共區(qū)域的規(guī)劃與設(shè)計。

此外，在規(guī)劃鄉(xiāng)村用地空間時，應(yīng)充分考慮鄉(xiāng)村地區(qū)公共娛樂設(shè)施及廣場、公園等公共場所的建設(shè)，以便為鄉(xiāng)村地區(qū)的百姓打造更加完美的休閑娛樂空間。同時，還要不斷采取有效措施，著力挖掘我國鄉(xiāng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)的旅游資源，改善鄉(xiāng)村地區(qū)的旅游環(huán)境，打造鄉(xiāng)村地區(qū)卓越的旅游資源品質(zhì)，并在鄉(xiāng)村地區(qū)配備相對完善的基礎(chǔ)設(shè)施，為農(nóng)民建造出與旅游功能相適應(yīng)的娛樂與服務(wù)設(shè)施。

（二）制定相應(yīng)的鄉(xiāng)村用地空間分類標準

在傳統(tǒng)的國土空間規(guī)劃體系中，不管是城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃，還是鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃，都具有一定的落后性，不能充分滿足新時期我國國土空間規(guī)劃的現(xiàn)實需求。我國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下的村莊規(guī)劃重點傾向于建設(shè)用地，而鄉(xiāng)村用地空間規(guī)劃則忽視了對建設(shè)用地的全方位管理，如此一來，我國鄉(xiāng)村地區(qū)未來的發(fā)展必將陷入極大的困境。因此，在國土空間規(guī)劃體系下，必須制定科學、合理的鄉(xiāng)村用地空間分類標準，全方位、系統(tǒng)性地研析當前我國鄉(xiāng)村地區(qū)用地空間的自然性質(zhì)及歷史特征，并將研析結(jié)果與我國土地空間規(guī)劃的基本要求有機融合，從而制定出具有時代特色的土地劃分制度。

首先，應(yīng)優(yōu)先報批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地。積極解決我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體項目設(shè)施用地及必要的建設(shè)用地指標，相關(guān)部門在不違反國家相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，依據(jù)相關(guān)審批程序優(yōu)先報批。其次，應(yīng)著力推動我國農(nóng)村地區(qū)宅基地功能的轉(zhuǎn)變，充分結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，探索農(nóng)村宅基地及農(nóng)房使用權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，在保證農(nóng)村地區(qū)人民宅基地資格權(quán)與房屋財產(chǎn)權(quán)的前提下，倡導由村集體及其成員利用自營、入股、出租、合作等方式，放活宅基地與農(nóng)戶房屋使用權(quán)，支持農(nóng)村宅基地從傳統(tǒng)的居住保障功能轉(zhuǎn)為居住、生產(chǎn)、商服經(jīng)營等多樣化功能，進而盤活農(nóng)村宅基地。

（三）設(shè)計出科學、合理的鄉(xiāng)村生活空間

在對我國鄉(xiāng)村用地空間實施全方位規(guī)劃的過程中，應(yīng)高度重視鄉(xiāng)村地區(qū)人民生活空間的優(yōu)化規(guī)劃。實際上，我國鄉(xiāng)村地區(qū)人民生活空間規(guī)劃內(nèi)含眾多關(guān)鍵點，如果該規(guī)劃不具備科學性與合理性，就無法有效滿足新時期我國鄉(xiāng)村地區(qū)百姓的生活需求，更無法滿足我國鄉(xiāng)村地區(qū)的實際發(fā)展建設(shè)需要，進而影響鄉(xiāng)村地區(qū)百姓的生活品質(zhì)，阻礙我國鄉(xiāng)村建設(shè)的步伐，難以有效提升我國鄉(xiāng)村地區(qū)人民生活空間規(guī)劃的應(yīng)用價值。

從具體的角度來講，在國土空間規(guī)劃體系下，我國鄉(xiāng)村地區(qū)百姓的娛樂活動用地空間及生活用地空間應(yīng)處于獨立狀態(tài)，但二者卻不能達到完全獨立的程度，而要保持一定的關(guān)聯(lián)性，在保障原有空間結(jié)構(gòu)不受威脅的情況下，對其實施必要的拓展，擴大農(nóng)村地區(qū)百姓的活動范圍。例如，在農(nóng)村地區(qū)百姓自主活動的區(qū)域增加一些休閑娛樂場所，為處于農(nóng)村地區(qū)的人民打造更寬廣的休閑娛樂空間，提升百姓的生活熱情。與此同時，在國土空間規(guī)劃體系下，還應(yīng)對我國鄉(xiāng)村用地空間實施全方位的優(yōu)化利用，進一步改善鄉(xiāng)村地區(qū)人民的生活質(zhì)量與生活水平。此外，還應(yīng)對我國農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略實施科學、合理的編制。新時期，我國有些農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃并沒有編制，有些農(nóng)村地區(qū)村莊規(guī)劃編制缺乏一定深度，缺乏對農(nóng)用地閑置空間的整體布局，在設(shè)施配置、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)保護等方面也并未實施整體性的統(tǒng)籌規(guī)劃。村莊規(guī)劃的主要目的是完善農(nóng)村地區(qū)人民的生產(chǎn)生活、交通居住條件及基礎(chǔ)設(shè)施。閑置的農(nóng)村宅基地應(yīng)當以村莊規(guī)劃為核心導向，進行各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而解決項目開發(fā)審批難題。發(fā)展戰(zhàn)略是指引村莊長遠發(fā)展的理論體系，根據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略優(yōu)化設(shè)計農(nóng)村閑置宅基地利用模式，找到農(nóng)村當?shù)氐膬?yōu)勢與劣勢，充分發(fā)揮各個村莊自然與文化的優(yōu)勢效用，避免存在雷同現(xiàn)象。

（四）建立相對完善的鄉(xiāng)村建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)用機制

國土空間規(guī)劃體系下，我國鄉(xiāng)村建設(shè)的全面發(fā)展極易受多方因素的影響和制約，從而引發(fā)項目規(guī)劃用途轉(zhuǎn)用的狀況，進而存在眾多項目在規(guī)劃建設(shè)階段流產(chǎn)的隱患。為了更好地規(guī)避這一風險，應(yīng)建立相對完善的鄉(xiāng)村建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)用機制，將我國鄉(xiāng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)用于其他項目的發(fā)展。這就要求相關(guān)部門必須加強自然資源確權(quán)登記工作，對自然資源與建設(shè)用地的臨界線施以明確劃分，并對土地權(quán)益主體加以定位，從而為未來建設(shè)用地轉(zhuǎn)換、居民用地轉(zhuǎn)換等事宜提供可靠的依據(jù)。除此之外，還應(yīng)從建設(shè)項目自身的角度出發(fā)，若出現(xiàn)與建設(shè)用地不相干的部分，則需要由相關(guān)管理部門對其實施相應(yīng)的審批與審核。只有對自然資源用地實施全方位審核、精確評估后，才能正式開展建設(shè)活動。

四、結(jié)束語

綜上所述，國土空間規(guī)劃體系下，我國鄉(xiāng)村用地空間優(yōu)化利用工作的實施雖然面臨著一定的壓力與挑戰(zhàn)，但相關(guān)部門必須迎難而上、深化落實，為鄉(xiāng)村地區(qū)的長效、穩(wěn)定發(fā)展帶來更多希望，才能為我國鄉(xiāng)村振興建設(shè)及整個社會的安定和諧提供強有力的保障。新時期，在國土空間規(guī)劃體系下加強我國鄉(xiāng)村用地空間優(yōu)化利用，不僅是國家全面發(fā)展建設(shè)的頭等大事，更是提升鄉(xiāng)村地區(qū)人民生活品質(zhì)、帶動鄉(xiāng)村進步的客觀的前提條件。唯有加大執(zhí)行力度，不斷完善此項工作，才能更好地縮小城鄉(xiāng)差距，為農(nóng)民謀求更大的幸福。

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