政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金產(chǎn)業(yè)投資效應(yīng)研究

許玉潔

摘要：現(xiàn)階段，地方政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資在區(qū)域新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)以及項(xiàng)目經(jīng)營管理等多方面起著一定的指導(dǎo)作用。為了確保產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)資金有效使用，將經(jīng)濟(jì)效益發(fā)揮到最大，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，規(guī)范地設(shè)置投資企業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、基金管理主體，合理監(jiān)督和管理基金流動(dòng)去向，評(píng)價(jià)產(chǎn)業(yè)投資，從多方面提升基金的利用率，并予以高效的監(jiān)督管理。

關(guān)鍵詞：地方政府；產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金；投資效應(yīng)

DOI：10.12433/zgkjtz.20232405

政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金有多種類型的運(yùn)行模式，具體表現(xiàn)為委托管理、基金參股跟進(jìn)、投資風(fēng)險(xiǎn)管控等。政府部門應(yīng)結(jié)合《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》的規(guī)定，全面控制財(cái)政資金使用和資金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，合理分析，開展評(píng)價(jià)，以此規(guī)范投資基金的使用情況，將政府引導(dǎo)基金的政策效應(yīng)發(fā)揮到最大化從而提升經(jīng)濟(jì)效益。

一、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資管理作用

當(dāng)前，政府部門主要采取債權(quán)和股權(quán)的方式，利用財(cái)政資金進(jìn)行產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資，此種投資現(xiàn)象具有市場化特征。政府部門通過債權(quán)人的身份進(jìn)入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營投資方面，全方位監(jiān)督和管理產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的使用情況和資金流向。其中，政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資管理的作用表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，能夠有效管理和控制投資風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。無論是開展何種類型的政府產(chǎn)業(yè)投資活動(dòng)都存在風(fēng)險(xiǎn)，具體包括投資風(fēng)險(xiǎn)和成長性風(fēng)險(xiǎn)。這些風(fēng)險(xiǎn)在企業(yè)經(jīng)營中呈現(xiàn)出不確定性的特征。政府部門專門投資和管控產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)基金流向，有效使用各項(xiàng)基金評(píng)估分析產(chǎn)業(yè)投資以后的整體效果，可以從根本上避免產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資風(fēng)險(xiǎn)。

第二，有利于減少區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)之間存在的差異性。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高的背景下，市場得到了良好的發(fā)展。政府部門以及社會(huì)投資機(jī)構(gòu)加強(qiáng)了科技創(chuàng)新型企業(yè)的重視程度。不過，從實(shí)際情況來看，中小型企業(yè)卻沒有得到足夠的重視，在開展過程中有著較多的難點(diǎn)，比如，資金不充足、面臨著極高的投資決策風(fēng)險(xiǎn)等。通過合理分配政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金全面管控，能夠提升投資以及資金利用，確保資金配置的公平性和公正性。

第三，有利于將社會(huì)機(jī)構(gòu)投資引導(dǎo)作用發(fā)揮到最大。一方面，政府部門在全面管理和控制投資的背景下，有效解決市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的資金缺失和資源配置力度不足問題。另一方面，有利于社會(huì)項(xiàng)目投資工作的有效實(shí)施，增強(qiáng)中小型企業(yè)的競爭實(shí)力，避免產(chǎn)生資金獲取困難等問題。

二、我國政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資發(fā)展采取的運(yùn)行方式

現(xiàn)階段，各區(qū)域政府部門在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資過程中，按照創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立和運(yùn)行的指導(dǎo)意見，由政府引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)基金的投資表現(xiàn)為多種形式，分別為融資擔(dān)保、跟進(jìn)投資等。各種類型的投資方式從企業(yè)投資決策和管理過程中提出的要求也不一樣。具體應(yīng)用如下：首先，參股支持投資。該項(xiàng)投資方式表現(xiàn)為地方政府成立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)母基金，其他社會(huì)資本采取自愿參與的方式以及參股資本共同組建產(chǎn)業(yè)基金。該項(xiàng)階段內(nèi)，由成立的產(chǎn)業(yè)投資管理企業(yè)全面評(píng)估和管理政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金使用和流向。其次，融資擔(dān)保。應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)衡量企業(yè)資質(zhì)和信用情況，政府負(fù)責(zé)出資擔(dān)保，社會(huì)投資主體購買企業(yè)發(fā)行的產(chǎn)業(yè)債券。最后，跟進(jìn)投資活動(dòng)的實(shí)施。該項(xiàng)活動(dòng)有著諸多的主體，分別是產(chǎn)業(yè)投資機(jī)構(gòu)以及地方政府，應(yīng)有效跟蹤和調(diào)整企業(yè)投資項(xiàng)目以及產(chǎn)業(yè)投資方向。

三、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金發(fā)展面臨的各項(xiàng)挑戰(zhàn)

（一）社會(huì)募資難度較大

第一，現(xiàn)階段，政府引導(dǎo)基金發(fā)揮了良好的市場機(jī)制作用，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新發(fā)展目標(biāo)，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)以及實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。不過，從實(shí)際情況來看，項(xiàng)目整體水平較低，基金設(shè)立數(shù)目多，規(guī)模小，管理十分分散，從而影響了基金運(yùn)行效率。

第二，國有資產(chǎn)保值增值壓力對(duì)投資選擇產(chǎn)生限制作用。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金暫行管理方式明確要求精準(zhǔn)體現(xiàn)出政府投資中出資部分形成的資產(chǎn)和權(quán)益，達(dá)到保值增值的目的。政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金在投資目標(biāo)有限壓力的約束下收益較低，不利于社會(huì)資本進(jìn)入。

第三，資管新規(guī)要求金融機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)剛性兌付，所有為規(guī)避監(jiān)管研究的模式創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)創(chuàng)新無較大的操作空間。

（二）投資基金項(xiàng)目比較少

政府部門在短時(shí)間內(nèi)設(shè)置了一定的投資基金，不過，在設(shè)立基金過程中缺少統(tǒng)籌管理，因此，普遍存在著重復(fù)性投資的現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金重復(fù)投資同一項(xiàng)目，資本市場整體活躍程度不高。首先，新興產(chǎn)業(yè)起步時(shí)間較晚，自身的主體和引導(dǎo)作用尚未體現(xiàn)出來，科研成果轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)力的能力缺失。其次，新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)弱化，政府引導(dǎo)基金投入戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)以后，只可以將企業(yè)表面問題解決，不能解決實(shí)質(zhì)的問題。除了加大資金方面的投入力度外，還必須注重企業(yè)環(huán)境、市場發(fā)展空間以及未來前景，才能推動(dòng)企業(yè)發(fā)展。

（三）市場運(yùn)行難度高

一方面，政府干預(yù)力度不足，市場化決策難度高，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金通常由各省份政府財(cái)政資金主管部門把控。企業(yè)注重相對(duì)保守的投資策略，主管部門干預(yù)程度過多，導(dǎo)致基金難以實(shí)現(xiàn)市場專業(yè)化的投資，從而影響產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金整體效果。另一方面，市場化運(yùn)行難度高。政府部門明確限制了基金投資，具體表現(xiàn)為投資地域最低比例的限制?；鸸芾砣藛T難以按照實(shí)際情況將資金投向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，無法達(dá)到市場化運(yùn)行的目的，從而影響基金投資進(jìn)度。

（四）同質(zhì)化問題導(dǎo)致政府產(chǎn)業(yè)投資基金競爭激烈

財(cái)政部門明確要求各項(xiàng)財(cái)政部門全面控制政府投資基金數(shù)量，禁止從同行業(yè)內(nèi)重復(fù)對(duì)基金設(shè)置。但是，從實(shí)際情況來看，地方政府設(shè)置與中央層面方向一致的政府產(chǎn)業(yè)投資基金，一般傾向高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)。當(dāng)?shù)厝鄙俸突鸱龀址较蛳嗤捻?xiàng)目，而且受到嚴(yán)格區(qū)域反投比例的約束，存在著資金冗余現(xiàn)象。比如，政府設(shè)立的產(chǎn)業(yè)投資基金過度擴(kuò)大規(guī)模，涌現(xiàn)了各項(xiàng)級(jí)別的資金，但是規(guī)模較大的母基金對(duì)項(xiàng)目有著極高的要求，單個(gè)項(xiàng)目投資額過億元是政府產(chǎn)業(yè)投資基金選擇項(xiàng)目的入門要求，與大型企業(yè)相比，產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場失靈現(xiàn)象對(duì)中型小企業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了不良影響。而且政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)量非常多，同質(zhì)化情況嚴(yán)重，在項(xiàng)目選擇過程中面臨著各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。政府產(chǎn)業(yè)投資基金在資金應(yīng)用面臨著資金榮譽(yù)和泛化投資的雙重矛盾。

四、政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資效應(yīng)策略的落實(shí)

政府產(chǎn)業(yè)投資基金的持續(xù)性增長，使傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施方式有了明顯改變。股權(quán)投資發(fā)展成為新時(shí)期背景下產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的一項(xiàng)基本途徑。政府產(chǎn)業(yè)投資資金缺少頂層設(shè)計(jì)，影響宏觀目標(biāo)的確定，存在著問題。通過規(guī)范性文件，提出改變重疊交叉的監(jiān)管秩序，明確分層管理、平衡政策性目標(biāo)與盈利性目標(biāo)的關(guān)系，優(yōu)化基金設(shè)立可行性的審核標(biāo)準(zhǔn)，以此確保政府產(chǎn)業(yè)投資基金與市場化運(yùn)行需求相符合。

（一）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資決策和方向管理

政府在產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金開展過程中，作為該項(xiàng)引導(dǎo)方面的出資方，一般不會(huì)直接參與項(xiàng)目決策和投資管理，而是由政府產(chǎn)業(yè)投資代理機(jī)構(gòu)和相關(guān)管理人員專門對(duì)投資流程進(jìn)行管理和控制。在投資項(xiàng)目階段中，對(duì)企業(yè)未來發(fā)展的重視程度較高，同時(shí)實(shí)施了科研創(chuàng)新工作，為相關(guān)工作開展提供一定的監(jiān)督管理指導(dǎo)依據(jù)。在產(chǎn)業(yè)投資項(xiàng)目投資決策和增值服務(wù)管理期間，以相關(guān)行業(yè)未來發(fā)展形勢為主，明確各項(xiàng)投資基金的發(fā)展方向，提升配置效率，全面應(yīng)對(duì)激烈的競爭形勢，進(jìn)而提升企業(yè)項(xiàng)目實(shí)施效率，確保資金得以充分利用。

（二）政府參股企業(yè)引導(dǎo)母基金投資風(fēng)險(xiǎn)管理

在政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)文件實(shí)施過程中，主要是以市場化運(yùn)行方式為主，該方式表現(xiàn)為政府起到良好的牽頭作用，其他社會(huì)投資機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)成立母基金和子基金，對(duì)企業(yè)各項(xiàng)項(xiàng)目加以投資和管理。在市場化運(yùn)行發(fā)展的背景下，受環(huán)境因素影響，政府基金管理工作的風(fēng)險(xiǎn)及難度有所增加。面對(duì)此種類型的風(fēng)險(xiǎn)，企業(yè)管理部門應(yīng)根據(jù)主體責(zé)任追究當(dāng)成風(fēng)險(xiǎn)管控目標(biāo)，有效控制和管理。

（三）政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資的退出約束管理

當(dāng)制定的基金投資收益價(jià)格比以往要低，將會(huì)削減投資主體的成本。為了解決這種問題，一般提前簽署相關(guān)協(xié)議，實(shí)施基金投資退出管理，落實(shí)有關(guān)的規(guī)定，從而提升產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金投資的安全。

（四）遵循“統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)一立法”的基本原則

政府產(chǎn)業(yè)投資基金數(shù)額非常大，包含了財(cái)政資金、產(chǎn)業(yè)等多項(xiàng)領(lǐng)域，尤其是財(cái)政資金，涉及預(yù)算制度的改革和創(chuàng)新，提升政府產(chǎn)業(yè)投資基金的立法層級(jí)，開展統(tǒng)籌立法是有效規(guī)劃監(jiān)管職權(quán)、推動(dòng)政府產(chǎn)業(yè)投資基金朝著市場化方向發(fā)展。在統(tǒng)籌立法方面，應(yīng)當(dāng)明確以下四個(gè)要點(diǎn)：

第一，全面掌握政府產(chǎn)業(yè)投資基金的立法層級(jí)進(jìn)行統(tǒng)籌立法，構(gòu)建總體制度框架。

第二，對(duì)政府產(chǎn)業(yè)投資基金的法律地位加以明確，認(rèn)識(shí)到一般股權(quán)投資基金、證券投資基金以及私募基金等金融工具之間的區(qū)別。

第三，按照全面約束、公開透明的基本原則，滿足產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施市場化改革的基本需求，避免產(chǎn)生市場失靈現(xiàn)象。

第四，制定統(tǒng)一的監(jiān)督管理目標(biāo)。有效劃分監(jiān)管權(quán)限，形成健全的監(jiān)督管理體系。政府產(chǎn)業(yè)投資基金是新時(shí)代發(fā)展背景下產(chǎn)業(yè)政策的主要方式，統(tǒng)籌兼顧并且提升立法層級(jí)是政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展的必經(jīng)之路。伴隨著政府產(chǎn)業(yè)投資基金法制化得到了學(xué)界的廣泛關(guān)注，必定可以解決目前理論研究滯后的現(xiàn)象，為政府產(chǎn)業(yè)投資基金法律法規(guī)提供良好的理論支持，構(gòu)建以政府產(chǎn)業(yè)基金為主的法律法規(guī)框架。

（五）放寬政策準(zhǔn)入門檻，加大激勵(lì)力度，有效吸引社會(huì)資本

在新時(shí)代發(fā)展背景下，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金是招商引資的關(guān)鍵所在。制定完善的政策，吸引優(yōu)秀基金管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本，促使基金有效運(yùn)行。一方面，基金政策目標(biāo)和社會(huì)資本盈利目標(biāo)有著明顯的差別，基金投資具有一定的獨(dú)立性特征。對(duì)此，可以放寬政策，引導(dǎo)基金準(zhǔn)入門檻，降低基金投資比例杠桿，拓展和延伸政府資金來源渠道，激發(fā)管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本投資的興趣，放寬基金投資限制條件。針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展領(lǐng)域的子基金，子基金投資在企業(yè)資金規(guī)模不低于引導(dǎo)基金，對(duì)子基金出資額一定倍數(shù)的比例要求適當(dāng)降低，以此提升社會(huì)資本的積極性。另一方面，給予管理機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本方一定的激勵(lì)，政府引導(dǎo)基金利潤分配機(jī)制，遵循先回本后分配利潤的基本原則，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展。主管部門制定政策或者在具體的基金合伙協(xié)議中約定分配辦法。對(duì)社會(huì)出資人和管理機(jī)構(gòu)做出合理的收益分配。

（六）加強(qiáng)項(xiàng)目儲(chǔ)備，提升項(xiàng)目質(zhì)量，將投資效益發(fā)揮到最大化

產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金政策目標(biāo)和社會(huì)資本盈利目標(biāo)有著明顯的差別?；鹜顿Y具備一定的逐利性，符合政府投資導(dǎo)向，同時(shí)適應(yīng)社會(huì)資本投資偏好的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目較少。這要求做好基金項(xiàng)目庫的完善工作，加大和管理機(jī)構(gòu)項(xiàng)目對(duì)接力度，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金結(jié)合基金投向要求整理產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目信息，利用創(chuàng)業(yè)投資線上綜合性服務(wù)平臺(tái)對(duì)基金產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目庫有效完善。投資項(xiàng)目庫包含了多個(gè)領(lǐng)域，必須按照基金產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策和方向制定具體的項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)，動(dòng)態(tài)管理項(xiàng)目庫。主管部門可以舉辦有關(guān)的座談會(huì)議，推薦優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。加大投融資雙方的溝通和合作力度，從而達(dá)到項(xiàng)目和管理機(jī)構(gòu)相互對(duì)接的目的。

五、結(jié)語

綜上所述，產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金可有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加快新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換。投資企業(yè)成功與否，需要以初期目標(biāo)為主，制定相應(yīng)的指標(biāo)加以考核。通過考核被投資企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，判斷投資是否成功。

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