GATT 安全例外中“國際關系中的緊急情況”解釋

劉瑛　林慧雨

［摘 要］《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第21條允許世界貿(mào)易組織成員方在“國際關系中的緊急情況”下為保護其基本國家安全利益背離其義務。專家組分別在“俄羅斯運輸限制措施案”“沙特知識產(chǎn)權案”“美國鋼鋁措施案”和“美國原產(chǎn)地標記案”等四個案例中對“國際關系中的緊急情況”作出了解釋，確立了對該術語進行分析的框架。在這四個案例中，專家組對“國際關系中的緊急情況”的解釋呈現(xiàn)出事件主體范圍和事件發(fā)生領域擴大、所涉情況嚴重性增強的趨勢。此外，專家組在四個案件中所運用的解釋方法有所不同，表現(xiàn)出從偏重文義解釋、體系解釋以及目的解釋，到逐漸引入有效解釋原則的動向，并輔之以比對三種官方語言文本的方式來解讀該術語的含義。中國應維護多邊貿(mào)易體系，對“國際關系中的緊急情況”提出符合多邊主義、時代發(fā)展和中國利益的解釋方案。

［關鍵詞］世界貿(mào)易組織；國家安全例外；國際關系中的緊急情況；解釋方法；基本安全利益

［中圖分類號］ D99 ［文獻標識碼］ A

一、引言

世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，以下簡稱WTO）國家安全例外條款允許成員方以維護其國家安全為由背離其在WTO協(xié)定項下的義務和承諾，因此該條款可以作為貿(mào)易自由化的例外而存在。［1］安全例外條款首次出現(xiàn)于1947年《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Tariffs and Trade 1947，GATT 1947）中，在WTO建立后，該條款被吸收進1994年《關稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT 1994）中。此外，安全例外條款也存在于其他諸多WTO協(xié)定中，例如《與貿(mào)易有關的知識產(chǎn)權協(xié)定》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，以下簡稱《TRIPS協(xié)定》）和《服務貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Services）。［2］

盡管國家安全例外條款能夠潛在地作為WTO成員方逃避WTO協(xié)定項下承諾義務的條款，但從GATT到WTO的較長時間里，這類條款很少被援引，一直未被裁決。［3］因此，有學者稱國家安全例外條款的援引頻率如此之低以至于不會成為WTO爭端解決體系的潛在威脅。［4］據(jù)統(tǒng)計，GATT時代僅有5個涉及安全例外條款的案件，其中有4個案件進入專家組審理階段，但都無疾而終，這也反映出了各國對于適用國家安全例外條款的克制態(tài)度。［5］然而，近年來，受部分成員方泛化國家安全概念的影響，援引安全例外條款進行抗辯的WTO爭端案件逐漸增多。典型案例包括“烏克蘭訴俄羅斯運輸限制措施案”（以下簡稱“俄羅斯運輸限制措施案”）、［6］“卡塔爾訴沙特阿拉伯知識產(chǎn)權保護措施案”（以下簡稱“沙特知識產(chǎn)權案”）、［7］“土耳其訴美國鋼鋁措施案”（以下簡稱“美國鋼鋁措施案”）、［8］“中國香港訴美國原產(chǎn)地標記措施案”（以下簡稱“美國原產(chǎn)地標記案”），［9］且專家組在這些案件中對安全例外條款進行了解釋并作出了裁決。在判斷案件情形是否符合該例外時，難點在于對“國際關系中的其他緊急情況”（以下簡稱“國際關系中的緊急情況”）進行解釋，［10］從而判斷爭議措施是否在此類情況下采取。

基于目前的國際形勢，可以預見未來還會出現(xiàn)援引安全例外條款的WTO爭端案件。目前對安全例外條款的研究主要集中于該條款的可司法性、適用安全例外條款所應遵守的基本原則、司法節(jié)制原則在國家安全問題上的適用等，［11］現(xiàn)有研究較少關注安全例外條款中“國際關系中的緊急情況”這一要素的內(nèi)涵及認定標準。本文以WTO爭端解決專家組對安全例外條款的條約解釋為基礎，意圖闡明“國際關系中的緊急情況”的內(nèi)涵及認定標準的演進方向。

二、安全例外條款中的“國際關系中的緊急情況”及其認定要素

安全例外條款承認各成員方為特定國家安全原因實施貿(mào)易限制的權利。如果沒有這樣的免責機制或安全閥，那么GATT/WTO的成員方就不能確保它們擁有保護其國家安全免受外來威脅的權利，它們也就不會同意接受和實施多邊貿(mào)易規(guī)則，多邊貿(mào)易體制也就無從得以存在和發(fā)展。［12］正如一位起草者在籌備委員會上曾表達的，這是一個關于平衡的問題，必須有一些例外規(guī)定，一方面這些“例外”不能過于嚴格，不能阻止成員方采取保障安全所需的措施；另一方面又不能過于寬泛，使得成員方能夠以安全為名，實施出于商業(yè)目的的措施。［13］

最終，GATT 1994第21條對國家安全例外作出的規(guī)定為：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為：（1）要求任何締約方提供其認為如披露則會違背其基本安全利益的任何信息。或（2）阻止任何締約方采取其認為對保護其基本安全利益所必需的任何行動：①與裂變和聚變物質(zhì)或衍生裂變物質(zhì)的原料有關；②與武器、彈藥和軍火貿(mào)易，以及直接或間接提供軍事機構用的其他貨物和物質(zhì)的貿(mào)易有關；③戰(zhàn)時或國際關系中的緊急情況時采取?；颍?）阻止任何締約方為履行其在《聯(lián)合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務而采取的任何行動?！贝送猓?994年通過的《TRIPS協(xié)定》也采用了與GATT 1994第21條幾乎相同的有關安全例外的規(guī)定。［14］

本文所研究的GATT 1994第21條第2款第3項中的“國際關系中的緊急情況”是國家安全例外條款中最具爭議的部分，這一條款也是可能受到最大程度濫用的條款。［15］在“俄羅斯運輸限制措施案”中，專家組認為，第21條第2款序言中的“其認為”并不及于該款第3項，對“國際關系中的緊急情況”的認定應基于客觀事實而非主觀判斷，限定對第3項中所述情形的認定。相反，為了使行動屬于第21條第2款的范圍，必須對該行動是否滿足該條款其中之一分項進行客觀判定。［16］因此，專家組首先審查案涉情形是否滿足第3項。在考察“戰(zhàn)時”和“國際關系中的緊急情況”的含義后，先根據(jù)在案證據(jù)對爭議雙方之間是否存在“國際關系中的緊急情況”進行客觀認定，在得出肯定的答案后，再審查爭議措施是否是在“國際關系中的緊急情況”下采取的。［17］當涉案情形滿足上述兩項要件后，專家組才開始對其是否滿足第21條第2款序言部分的條件進行審查判斷，并指出成員方有權自行確定其認為的基本安全利益，但這種自由裁量權受到善意解釋和適用第21條第2款第3項義務的限制。專家組會考察成員方：（1）是否充分闡明因“國際關系中的緊急情況”而產(chǎn)生了需要保護的基本安全利益，以證實其真實性；（2）爭議措施是否與保護所提出的基本安全利益之間具有最低限度的合理性。［18］

由此可以看出，在“俄羅斯運輸限制措施案”中，專家組對成員方援引GATT 1994第21條第2款第3項共確立了四個審查要素，這些要素之間屬于層層遞進的關系，換言之，當案涉情形并未滿足第一個要素條件時，專家組便不會再對該情形是否符合其余三個要素進行審查判斷。這一方式在“美國鋼鋁措施案”及“美國原產(chǎn)地標記案”的專家組報告中均得到了印證。而在“沙特知識產(chǎn)權案”中，盡管專家組是對《TRIPS協(xié)定》第73條第2款第3項進行解釋，但爭議方和多數(shù)第三方均同意采納在“俄羅斯運輸限制措施案”中闡明的對GATT 1994第21條第2款第3項的一般解釋與法律分析框架。［19］基于此，本文從術語解釋、解釋方法兩個方面比較研究四份專家組報告中對“國際關系中的緊急情況”的解釋。

三、專家組對“國際關系中的緊急情況”的解釋

在“俄羅斯運輸限制措施案”中，專家組認為，對于“國際關系中的緊急情況”的認定，應當基于客觀事實進行審查，而非由援引成員方進行主觀判斷，［20］否定了GATT 1994第21條第2款第3項屬于完全自裁決條款的觀點，認為專家組有權審查成員方措施是否滿足援引該條款的條件，［21］并分別對“國際關系”和“緊急情況”進行了闡釋。此后的案件也對這兩個要素做了解釋。與此同時，成員方是否闡明基本安全利益是作為專家組認定是否存在“國際關系中的緊急情況”的考慮因素。

（一）對“國際關系中的緊急情況”進行的文義解釋

“俄羅斯運輸限制措施案”的專家組認為，依據(jù)詞典定義，“緊急情況”指“意外發(fā)生并需要立刻采取行動的情形，特別是危險或者沖突狀況”，以及“整個地區(qū)的危險或災難狀況”；［22］“國際關系”則一般指“世界政治”或“主要是主權國家參與的全球政治互動”。［23］結合以上概念，專家組進一步將“國際關系中的緊急情況”定義為武裝沖突、潛在的武裝沖突、高度緊張局勢或危機加劇、席卷或包圍一個國家的不穩(wěn)定的局勢。［24］該案表明，從2014年3月開始并持續(xù)到2016年底，烏克蘭和俄羅斯之間的關系已惡化到引起國際社會關注的程度，且在2016年12月19日，聯(lián)合國大會將烏克蘭和俄羅斯之間的局勢認定為涉及武裝沖突，［25］進一步的證據(jù)還包括美國、歐盟成員國、加拿大、澳大利亞和挪威基于這種狀況對俄羅斯實施了制裁。因此，專家組認為烏克蘭和俄羅斯自2014年以來的局勢構成“國際關系中的緊急情況”。［26］

在“沙特知識產(chǎn)權案”中，專家組并未再對“國際關系中的緊急情況”作出其他解釋，而是直接沿用了“俄羅斯運輸限制措施案”中的審查標準和邏輯，對該案所涉情形是否構成“國際關系中的緊急情況”進行判斷。專家組回顧，在2017年6月5日，沙特阿拉伯斷絕了與卡塔爾的外交和領事關系，結束了與卡塔爾之間所有的經(jīng)濟貿(mào)易往來，這一情況從沙特阿拉伯當天的通信報道中得到印證。［27］同時，當一個國家一再指責另一個國家支持恐怖主義和極端主義時，這本身就反映并加劇了它們之間的緊張局勢。［28］鑒于此，專家組認為該案存在“國際關系中的緊急情況”。［29］

而在“美國鋼鋁措施案”中，專家組解釋了此前報告沒有解釋的“關系”和“國際”，將“關系”一詞定義為“一個國家通過多種方式與其他國家保持政治與經(jīng)濟交往”，認為“國際”一詞則表示“國家間存在、發(fā)生、繼續(xù)進行有關交往、通信、旅行事項”，因此，“國際關系”可被理解為“國家或國家政府間的互動”。與前兩個案件進行比較可以發(fā)現(xiàn)，該案專家組對“國際關系”的定義不局限于國家間的政治互動。至于對“緊急情況”的定義，相比于“俄羅斯運輸限制措施案”和“沙特知識產(chǎn)權案”，該案專家組對其的解釋不包括“整個地區(qū)的危險或災難狀況”。專家組還認為“國際關系中的緊急情況”這一術語似乎將該項下的相關緊急情況與純粹國內(nèi)或者國家事務中的緊急情況區(qū)分開來。［30］美國在該案中提交了鋼鐵和鋁的產(chǎn)業(yè)調(diào)查報告和2017年G20全球鋼鐵論壇報告，并提到歐盟貿(mào)易委員會曾在經(jīng)合組織（Organisation for Economic Co-operation and Development， OECD）有關鋼鐵的高級別研討會上表達了對鋼鐵產(chǎn)能過剩的擔憂。［31］然而，專家組指出，美國提出的進口對國內(nèi)鋼鐵和鋁生產(chǎn)商的影響，包括美國國內(nèi)當局根據(jù)美國《1962年貿(mào)易擴展法》（Trade Expansion Act of 1962）第232條對“國家安全”的考慮，更多是基于美方認為有必要保護其基本安全利益，但根據(jù)“國際關系中的緊急情況”的通常含義，評估是否構成“國際關系中的緊急情況”應當依據(jù)對證據(jù)的客觀審查。［32］專家組在仔細審查了爭端方提交的證據(jù)，特別是美國提交的有關全球產(chǎn)能過剩的證據(jù)后，并不認為美國所指的局勢已經(jīng)達到緊張局勢的嚴重程度，相反，證據(jù)僅反映了國際社會在特定行業(yè)產(chǎn)能過剩背景下所表達的擔憂，因此裁定爭端中提交的證據(jù)未能證明對國際關系的影響達到“國際關系中的緊急情況”這一術語所表述的嚴重程度。［33］

在“美國原產(chǎn)地標記案”中，專家組發(fā)現(xiàn)，在GATT 1994第21條第2款第3項中，名詞“國際關系”和“緊急情況”一起出現(xiàn)，“國際關系”指“國家、國家政府、國際組織間涉及政治、經(jīng)濟、社會或者文化交流的關系”。［34］“緊急情況”則應定義為“出現(xiàn)或‘突然出現(xiàn)的時刻”，尤其是意外發(fā)生且迫切需要采取緊急行動的狀態(tài)。［35］此外，“緊急情況”一詞通過介詞“中的”（in）與“國際關系”相連接，這表明并非任何緊急情況都能符合第21條第2款第3項的規(guī)定，而只有發(fā)生在國際關系中的緊急情況才符合該項規(guī)定。［36］因此，“國際關系中的緊急情況”是指一種極其嚴重的事態(tài)，實際上代表了國家或國際關系其他參與者之間的關系崩潰或接近崩潰的情況。［37］在該案中，美國提交的證據(jù)表明，美國對中國香港采取的措施僅針對中美兩國關系的某些領域，在許多政策領域，美國和中國香港仍保持合作。［38］與此同時，專家組將涉案情形與“俄羅斯運輸限制措施案”“沙特知識產(chǎn)權案”做了進一步的對比，認為盡管有證據(jù)表明美國和其他成員方對中國香港的人權狀況高度關注，但該局勢尚未升級到足以構成“國際關系中的緊急情況”的程度，在得出該結論后，無需再評估第21條第2款其余要素下的措施。［39］

（二）對“國際關系中的緊急情況”進行的體系解釋

在對“國際關系中的緊急情況”進行解釋時，還需要考慮其上下文，對其進行體系解釋。從現(xiàn)有案例來看，GATT 1994第21條第2款序言與其他項的規(guī)定構成該條款第3項的上下文，解釋“國際關系中的緊急情況”時需要對此加以考慮，尤其需要結合“基本安全利益”來進行解釋?！岸砹_斯運輸限制措施案”專家組在討論“國際關系中的緊急情況”的含義時，曾表示需將第21條第2款第1項和第2項所涉事項共同納入考量范圍，并提出三個款項均引起類似或趨同的關切，而這些關切可根據(jù)每一事項所產(chǎn)生的基本安全利益來表述。［40］因此，“國際關系中的緊急情況”必須被理解為同第21條第2款其他項一樣，引起相同類型的利益，即國防和軍事利益、維護法律和公共秩序利益。［41］通過這一表述，能夠看出專家組在判斷是否存在“國際關系中的緊急情況”時，只有在成員方對該緊急情況所引起的“基本安全利益”關切的闡明達到一定程度，或闡明該緊急情況所引起的“基本安全利益”類型時，才可能裁定該情況構成“國際關系中的緊急情況”。在“俄羅斯運輸限制措施案”中，俄羅斯提到了2014年緊急情況中涉及俄烏邊境安全的特定特征，且聯(lián)合國也已確認該緊急情況涉及武裝沖突，影響鄰國的邊境安全，因此專家組認為俄羅斯對其基本安全利益的闡釋達到了最低限度，所述緊急情況可被認定為GATT 1994第21條第2款第3項所規(guī)定的“國際關系中的緊急情況”。［42］

相似的，在“美國原產(chǎn)地標記案”中，專家組再次提到了“國際關系中的緊急情況”與“基本安全利益”之間的聯(lián)系，但與“俄羅斯運輸限制措施案”和“沙特知識產(chǎn)權案”所不同的是，專家組認為，鑒于“國際關系中的緊急情況”所引發(fā)局勢的嚴重性，通常會涉及國防和軍務，但每種情況還是需要根據(jù)其具體情形進行考慮，因此專家組不認為“緊急情況”必須涉及國防和軍事利益。［43］

四、專家組解釋的比較分析

“法律是一種闡釋性質(zhì)的概念”，WTO規(guī)則從本質(zhì)上講是一種法律規(guī)則，它同樣離不開法律解釋。［44］針對上述四個援引GATT 1994第21條第2款第3項進行抗辯的案件，專家組運用了相應的法律解釋方法對該條款中的術語進行分析，在該過程中，既有已確立的解釋結果，又存在一定變化，呈現(xiàn)出“國際關系中的緊急情況”范圍擴大和嚴重性程度增強的趨勢。

（一）解釋內(nèi)容比較分析

專家組在四個案件中對“國際關系中的緊急情況”的術語解釋既有相同點，又存在不少差別。在四個案件中，專家組均根據(jù)詞典定義，將“緊急情況”定義為“意外發(fā)生并需要立刻采取行動的情形”，但差異也是明顯的，并呈現(xiàn)出“國際關系中的緊急情況”范圍擴大和嚴重程度增強的趨勢。

1．“國際關系中的緊急情況”范圍擴大

此種范圍擴大主要體現(xiàn)在事件主體范圍和事件發(fā)生領域的擴張上。

在“國際關系中的緊急情況”覆蓋的主體范圍上，從爭端雙方擴張到了多方。在“沙特知識產(chǎn)權案”中，專家組所考慮的是爭端“雙方”之間是否存在“國際關系中的緊急情況”。［45］在“美國原產(chǎn)地標記案”中，專家組則指出，“戰(zhàn)爭”會直接影響沖突各方，但也可能更廣泛地影響國際關系，所用術語為“國際關系”（international relations）也表明，“緊急情況”不一定源于援引成員方的領土和雙邊關系，兩個或多個國家間發(fā)生的戰(zhàn)爭也可能引起影響其他國家的“國際關系中的緊急情況”的發(fā)生。［46］與此同時，專家組進一步補充道，GATT 1994第21條第2款第3項的重點不在于造成事態(tài)的基本情況，而在于這種事態(tài)對兩個以上國家或成員方之間關系影響的嚴重程度。［47］對比兩案，可見專家組不再將“國際關系中的緊急情況”范圍限定在爭議雙方之間，只要其對案件當事方的不利影響達到與戰(zhàn)爭相當?shù)某潭?，即導致關系破裂或瀕臨破裂，那么這種情形也可以構成“國際關系中的緊急情況”，且專家組不會審查造成“國際關系中的緊急情況”的基本情況的真實性。

在“國際關系中的緊急情況”覆蓋的事件領域上，從單一的政治領域擴張到了包括政治、經(jīng)濟、社會和文化交流等多個領域?！岸砹_斯運輸限制措施案”和“沙特知識產(chǎn)權案”的專家組報告中均將“國際關系”定義為“世界政治”以及“主要是主權國家之間的全球政治互動”。［48］但在“美國鋼鋁措施案”中，專家組將“關系”定義為“國家或州之間通過多種方式保持政治和經(jīng)濟交往”，“國際”則指“國家間存在、發(fā)生、存續(xù)或國家間維持關系、通信、交往”，［49］相較于前兩個案件有一定突破，意在將政治和經(jīng)濟關系上的沖突納入“國際關系中的緊急情況”。到了“美國原產(chǎn)地標記案”，專家組認為“與本項調(diào)查相關的關系是國家與國際關系其他參與者間（包括WTO成員方）的關系，并涉及政治、經(jīng)濟、社會或文化交流等事項”，［50］清晰地將“國際關系”的范圍從政治領域擴大至經(jīng)濟、社會、文化交流等國際事務領域。

2．“國際關系中的緊急情況”嚴重程度增強

在“俄羅斯運輸限制措施案”和“沙特知識產(chǎn)權案”中，專家組對“國際關系中的緊急情況”嚴重程度的描述是“緊張局勢加劇”（heightened tension），［51］“美國鋼鋁措施案”專家組報告的用語是“一定程度的嚴重性或嚴肅性”（a certain gravity or severity），［52］“美國原產(chǎn)地標記案”專家組報告的用語是“極其嚴重”（utmost? gravity），由此看出專家組對“國際關系中的緊急情況”的解釋呈現(xiàn)出嚴重程度逐案增強的特征。“美國原產(chǎn)地標記案”專家組將“國際關系中的緊急情況”視為國際關系中發(fā)生的最為嚴重的事態(tài)，而非此前案件報告中所描述的“緊張局勢或危機加劇”，或“具有關鍵性或嚴重性的緊張局勢”。相較之下，這一表述體現(xiàn)了對“國際關系中的緊急情況”的從嚴解釋，嚴格約束成員方援引該條款，更加周全地考慮到了GATT 1994第21條所具有的例外性質(zhì)。

本文認為，相比前三個案件，雖然“美國原產(chǎn)地標記案”的專家組對“國際關系”的解釋擴大了關系的范圍，但并沒有偏離該詞語本身所應有的含義，并且在該案中，專家組對涉案情形構成“國際關系中的緊急情況”的嚴重程度也提出了更高的要求。專家組對該術語進行擴大解釋是基于現(xiàn)實的考量以及條約在未來的可適用性。從現(xiàn)實層面而言，20世紀以來，各國面臨的國家安全形勢已經(jīng)發(fā)生了客觀變化，國家安全的內(nèi)涵和外延超越了傳統(tǒng)的政治與軍事問題，恐怖主義、氣候變化、投資安全、數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡安全正成為威脅各國的重要因素，［53］這些因素不僅產(chǎn)生于政治關系，而且在相當程度上與國家間的經(jīng)濟、社會、文化交流等方面密切相關，專家組擴大“國際關系”所涵蓋的事務范圍是回應了這一客觀現(xiàn)實。而為了防止各國通過輕易援引“國際關系中的緊急情況”而獲得免于履行WTO協(xié)定項下義務的正當性，專家組又通過提升“國際關系中的緊急情況”的嚴重程度，以及闡明“國際關系中的緊急情況”對“國際關系”所造成的破壞性影響，有效遏制部分成員方以國家安全為名行貿(mào)易保護主義之實，從而沖擊現(xiàn)有多邊貿(mào)易體制。此外，國家安全例外條款的設置初衷是在推動貿(mào)易自由化的同時為成員方提供維護國家安全的手段，即自由貿(mào)易和國家安全都是WTO所注重保護的價值。與其比較二者孰輕孰重，不如使WTO正視并適應新的國家安全內(nèi)涵，從而繼續(xù)發(fā)揮其促進貿(mào)易自由和便利化的建設性作用。而專家組在“美國原產(chǎn)地標記案”中對該術語解釋的變化恰是一個契機，使“國際關系中的緊急情況”條款更加符合21世紀國家安全形勢的新特點，并增強WTO貿(mào)易協(xié)定在未來的可適用性。

（二）解釋方法比較分析

WTO爭端解決中法律解釋的對象是WTO涵蓋協(xié)議，其性質(zhì)是條約解釋。［54］依據(jù)條約法理論，條約的解釋是指對一個條約的具體規(guī)定的正確意義的明白剖析。［55］在四個案件中，專家組均根據(jù)WTO《關于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes，以下簡稱DSU）第3.2條對GATT 1994第21條第2款第3項中的術語進行解釋。DSU第3.2條規(guī)定：“WTO爭端解決機制是為多邊貿(mào)易體制提供可靠性和可預測性的一個重要因素。各成員認識到該機制適于保護成員在適用協(xié)定項下的權利和義務，及依據(jù)解釋國際公法的慣例澄清這些協(xié)定的現(xiàn)有規(guī)定，DSB的建議和裁決不能增加或減少適用協(xié)定所規(guī)定的權利和義務?！痹赪TO上訴機構審理的第一個案件 ——“美國精煉與常規(guī)汽油標準案”中，上訴機構認為：“《維也納條約法公約》第31條第1款規(guī)定‘條約應依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常含義，善意解釋之，這一解釋通則已取得國際習慣或一般國際法的地位，構成了‘國際公法解釋的習慣規(guī)則的一部分，根據(jù)DSU第3.2條，上訴機構應適用它來闡明GATT及《建立世界貿(mào)易組織的馬拉喀什協(xié)定》（The Marrakesh Agreement Establishing the World Trade Organization，以下簡稱《WTO協(xié)定》）涵蓋的其他協(xié)議條款。”［56］此外，在第二個上訴案件 ——“日本酒精飲料稅案”中，上訴機構指出：“在‘美國精煉與常規(guī)汽油標準案中，我們強調(diào)要參照《維也納條約法公約》第31條第1款所列出的基本解釋規(guī)則，對條款的含義予以澄清。并且我們認為這一一般解釋規(guī)則已取得國際習慣或一般國際法的地位。那么毫無疑問，《維也納條約法公約》第32條作為解釋的補充方法，也能取得相同的地位。”［57］但問題是，國際公法關于條約解釋的習慣規(guī)則是否僅指《維也納條約法公約》第31、32條？答案應是否定的，《維也納條約法公約》關于條約解釋的規(guī)則涵蓋了第31、32、33條，作為條約解釋規(guī)則的組成部分，如果第31、32條是國際習慣解釋規(guī)則，那么就沒有理由將第33條排除在外。事實上，在“歐共體影響石棉和含石棉產(chǎn)品措施案”中，上訴機構就運用了第33條的規(guī)則解釋“相似產(chǎn)品”（like products）的含義。［58］上述四個案件的專家組報告均使用了《維也納條約法公約》第31條所規(guī)定的法律解釋方法，但側重點有所不同?！懊绹撲X措施案”和“美國原產(chǎn)地標記案”專家組都運用了第33條的規(guī)則，但討論深度存在差異。

在“俄羅斯運輸限制措施案”中，專家組根據(jù)《維也納條約法公約》第31條第1款規(guī)定解釋GATT 1994第21條第2款第3項。［59］具體而言，專家組首先對GATT 1994第21條第2款第3項中的用語進行解釋，采取文義解釋方法，該解釋方法在解釋時能夠最大限度地忠實于原文，所以是所有法律解釋首選的基本方法，同樣也是國際條約解釋的首要方式。［60］依據(jù)詞典定義，“戰(zhàn)爭”指的是“武裝沖突”，“緊急情況”指的是“意外發(fā)生并需要采取緊急行動的情況，特別是危險或沖突，以及貫穿整個地區(qū)的危險或災難狀態(tài)”，而“國際關系”則被定義為“世界政治或主要是主權國家之間的全球政治互動”。［61］此外，專家組考察該條款的上下文。專家組指出，GATT 1994第21條第2款所涉及的其他事項，應作為解釋該項中的“國際關系中的緊急情況”的上下文。雖然GATT 1994第21條第2款所列舉的各項規(guī)定屬于替代性條款，但這些條款所涉及事項引起的是相似或趨同的關切，這些關切可以根據(jù)每一條款所涉事項產(chǎn)生的具體安全利益得到闡述。這些利益如同該項中“戰(zhàn)爭”局勢所引發(fā)的利益一樣，都是國防、軍事利益和維護法律及公共秩序的利益。因此，“國際關系中的緊急情況”也必須被理解為引發(fā)了與GATT 1994第21條第2款所列舉各項相同類型的利益。［62］專家組認定，由于“國際關系中的緊急情況”的存在是一種客觀事態(tài)，因此判斷行動是否在GATT 1994第21條第2款第3項規(guī)定的“國際關系中的緊急情況”下采取，應當受到客觀判定。在得出這一結論后，專家組采用目的解釋的方法，進一步考慮了GATT 1994 和《WTO 協(xié)定》的目的和宗旨，認為上述關于GATT 1994第21條第2款第3項的解釋符合GATT 1994 和《WTO 協(xié)定》的目的和宗旨。［63］隨后的“沙特知識產(chǎn)權案”專家組亦采納了相同的解釋方法及推論。

“美國鋼鋁措施案”的專家組在解釋中，也運用了文義解釋、體系解釋和目的解釋。專家組首先運用文義解釋的方法對“緊急情況”“關系”“國際”“國際關系”四個詞語的一般含義進行闡釋，并認為“戰(zhàn)爭”一詞為解釋“國際關系中的緊急情況”提供了直接的上下文，因此，GATT 1994第21條第2款第3項中的“國際關系中的緊急情況”相較于“戰(zhàn)爭”，即便不是同樣嚴重，至少在嚴重程度上應具有相當性，并指出這一用語解釋得到了GATT 1994第21條第2款第3項法語和西班牙語版本的支持。［64］專家組報告同樣提到了需依據(jù)GATT 1994和《WTO協(xié)定》的目的和宗旨予以解釋，但并未同“俄羅斯運輸限制措施案”一樣，對此作出較為詳細的解釋。進而，考慮到對GATT 1994第21條第2款進行純粹語法分析的潛在局限性，專家組強調(diào)應當運用條約的有效解釋原則。［65］雖然有效解釋原則并沒有明文呈現(xiàn)于《維也納條約法公約》的正式條文中，但是，有效解釋原則卻可以被認為已經(jīng)暗含在GATT 1994第31條第1款的“善意”概念中。［66］國際法委員會在對《維也納條約法公約》進行評論時也認為，有效解釋原則反映了真正的一般解釋規(guī)則。［67］根據(jù)該原則，條約的所有條款均應被賦予含義和效力，條約中使用的術語不得被解釋為冗余或無用。GATT 1994第21條第2款的各分項的含義和效果不僅源于語法方面的考慮，還源于條款總體結構中所使用的術語。即使從語法角度將GATT 1994第21條第2款的各分項定性為“單一關系從句”的一部分是可行的，它也不能將與“物質(zhì)”“貿(mào)易”有關的具體行動解釋為在特定情形下“采取的行動”，也不能將GATT 1994第21條第2款的結構以及該款分項的文本分離并將其解釋為列舉性單項，而該款分項的作用正是作為可相互替代的句尾，從而共同限定該款范圍。［68］專家組同樣將GATT 1994第21條第2款各分項和該款術語所提供的相關上下文納入考量范圍，認為成員方為保護基本安全利益而采取的行動可能涉及各分項，由此以各分項的界定功能為指導，第3項中所指情形應當是對國際關系在一定程度上造成了嚴重影響的情形。［69］

相比前三個案件，“美國原產(chǎn)地標記案”的專家組報告對GATT 1994第21條第2款第3項的解釋則強調(diào)以詞語在不同官方語言版本的含義為探討的起始點，這一解釋方法依據(jù)的是《維也納條約法公約》第33條，［70］即在不止一種語言中有效的條約術語，被推定在每種官方語言中具有相同的含義，因此，“國際關系中的緊急情況”的含義可能源自該項的法語和西班牙語文本。［71］雖然“美國鋼鋁措施案”的專家組也采取了此種方式，但相比之下，“美國原產(chǎn)地標記案”的專家組運用該方法對“國際關系中的緊急情況”解釋得更為深入，剖析得更加細致。具體而言，專家組首先指出三種語言版本存在的共同點：其一，英語emergency、法語grave tension和西班牙語grave tensión等表達“緊急情況”的措辭均出現(xiàn)于國際關系中；其二，專家組認為西班牙語的“國際關系”（internacional）、法語的“國際關系”（internationale）同英文的“國際關系”（international relations）的定義并無差別，即指國家和國際關系其他參與者之間的關系。［72］同時，專家組還注意到了三種語言版本存在的差異。法語版本和西班牙語版本的“緊急情況”同英語中的“緊急情況”概念并不一致。起草者在英語中選擇了emergency一詞，而非tension，英語emergency在法語和西班牙語中分別被翻譯為tension grave（嚴重緊張）和grave tensio?n（緊張嚴重）。英語“緊急情況”含義的構成要素表明，它指的是一種需要采取緊急行動的嚴重事態(tài)。因此，專家組認為，根據(jù)相關詞語的法語和西班牙語版本，需要采取緊急行動的事態(tài)的嚴重程度最好被理解為指代的是最嚴重的情況。［73］且事實上，法語和西班牙語對上述相關術語分別定義為“一種對關系破裂存在威脅的狀態(tài)”和“對立或者潛在敵對狀態(tài)”，因此，國際關系中的緊張局勢和分歧不能被定性為“國際關系中的緊急情況”，除非它們所引起的局勢對相關國際關系造成真正嚴重的影響。實際上，“國際關系中的緊急情況”代表了國際關系破裂或接近破裂的情況。［74］該案專家組同樣根據(jù)術語的通常含義、上下文、GATT 1994和《WTO協(xié)定》的目的及宗旨，對“國際關系中的緊急情況”進行解釋，認為GATT 1994和《WTO協(xié)定》的目的和宗旨與專家組所理解的“國際關系中的緊急情況”的含義并不矛盾。［75］

與前三個案件所不同的是，雖然該案專家組同樣將GATT 1994第21條第2款第3項中的“戰(zhàn)爭”以及該款第1、2項所涉及的事項作為理解“國際關系中的緊急情況”的含義的上下文，但前述幾個案件的專家組報告顯然更側重于闡明各分項之間的相同點，該案專家組則分析各項之間的不同點，提出的觀點是：“我們認為，與第3項不同，第1、2項描述了基本安全利益的特定方面可能受影響的行動領域，從這個角度而言，這兩個分項并不同于第3項中的‘戰(zhàn)時或國際關系中的緊急情況，說明所涉局勢的規(guī)?；驀乐匦?。第1、2項只描述了某種具體情形，其描述的情形本身已經(jīng)足夠嚴重，但第3項的‘國際關系中的緊急情況沒有闡明具體情形，側重形容局勢的規(guī)模性和嚴重性?！保?6］此外，同前三個案件的專家組報告相區(qū)別的是，該案專家組還將GATT 1994第21條第3款納入了考量范圍。GATT 1994第21條第3款規(guī)定：“本協(xié)定的任何規(guī)定不得解釋為……阻止任何締約方為履行其在《聯(lián)合國憲章》項下的維護國際和平與安全的義務而采取的任何行動?！睂＜医M表示：“第21條第3款承認，為履行《聯(lián)合國憲章》（Charter of the United Nations）規(guī)定的維護國際和平與安全的義務，成員方可能需要對其他一個或多個成員方采取行動。相比之下，第21條第2款規(guī)定的行動則是由援引成員方單方?jīng)Q定，而不是履行《聯(lián)合國憲章》項下義務的結果。由于第21條第3款作為第21條第2款上下文的一部分，因此，為了確定‘國際關系中的緊急情況的含義，第21條第3款可被視為說明了第21條所涵蓋情形的嚴肅性和嚴重性?！保?7］

綜合來看，四個案件的專家組報告均運用了文義解釋、體系解釋、目的解釋的方法，而其中又突出以對條約文字的詞典解釋作為詞義的依據(jù)。在使用體系解釋的方法探討“國際關系中的緊急情況”的含義時，顯然“美國原產(chǎn)地標記案”的專家組考慮的因素更多，既點明了GATT 1994第21條第2款第3項與第1、2項涵攝的情形存在的差別，又通過論證GATT 1994第21條第2款第3項與第3款所描述情勢的相同點，以佐證自身對于“國際關系中的緊急情況”的判斷，而至于是否符合GATT 1994和《WTO協(xié)定》的目的和宗旨，專家組則是一筆帶過，未做深入探討。此前，在“美國海蝦海龜案”中，專家組提到：“條約解釋必須首先并集中于特定條款的文本用語，當條文本身含義模糊不清或難以確定，或需要對條文本身解讀的正確性進行確認時，參照整個條約的目的和宗旨才是有益的。”［78］因此，從這個角度而言，倘若專家組已經(jīng)通過文義解釋和體系解釋確定了“國際關系中的緊急情況”的含義，那么未再結合GATT 1994和《WTO協(xié)定》的目的和宗旨進行深入討論也是可行的。

在四個案件中，由于專家組以詞語本身的含義出發(fā)進行解釋的空間已逐漸縮小，因此，“美國鋼鋁措施案”和“美國原產(chǎn)地標記案”的專家組開始更側重于對體系解釋方法的運用，將GATT 1994第21條的更多款項共同納入解釋“國際關系中的緊急情況”的考量范圍，同時引入有效解釋原則和《維也納條約法公約》第33條作為理解該條款含義的方法。在前三個案件中，專家組運用目的解釋方法是為了說明GATT 1994第21條第2款第3項應受專家組的客觀審查，“美國原產(chǎn)地標記案”的專家組運用該解釋方法是作為確定“國際關系中的緊急情況”含義的輔助，但恰如前文所言，專家組對此并未做進一步的探討。

本文認同“美國原產(chǎn)地標記案”專家組在解釋“國際關系中的緊急情況”過程中對法律解釋方法的運用。首先，條約用語是基礎，因此需要采取文義解釋方法對術語的含義進行闡釋。而后再將該條款所處位置的上下文作為整體進行考量，確定經(jīng)過上一步所闡釋的術語含義可以經(jīng)過體系解釋方法的考驗。其次，專家組依據(jù)《維也納條約法公約》第33條，探求“國際關系中的緊急情況”的法語和西班牙語文本是否同樣支持其對這一術語的理解。通過審查對比不同官方語言對同一術語的表述，能夠幫助專家組確定不同締約方想要賦予該術語的含義，進而減少因術語解釋引發(fā)的分歧，并增強解釋結果的合理性和說服力。最后，雖然該案專家組針對“國際關系中的緊急情況”的解釋并未深入結合目的解釋方法進行討論，但從解釋結果來看，也應當是符合GATT 1994和《WTO協(xié)定》的目的及宗旨的。GATT 1994和《WTO協(xié)定》的目的和宗旨在于使世界資源得以充分利用以及發(fā)展商品的生產(chǎn)與交換，期望達成互惠互利協(xié)議，大幅度地削減關稅和其他貿(mào)易障礙，從而建立一個完整的、更有活力的和持久的多邊貿(mào)易體系。［79］在“美國原產(chǎn)地標記案”中，專家組通過解釋提升了“國際關系中的緊急情況”的嚴重程度標準，使得成員方通過援引該條款而獲得實施貿(mào)易限制措施合法性的門檻進一步提高。雖然“國際關系中的緊急情況”范圍得到擴張，但只要在最終構成該情形的嚴重程度上進行收緊，使得成員方無法輕易成功援引該條款，那么該條款被濫用的概率也將降低，從而有效維護多邊貿(mào)易體系。畢竟，GATT設計者的目的在于促進貿(mào)易自由化，而非鼓勵保護主義以使全球市場處于相互隔絕的狀態(tài)。［80］

五、結語

國家安全是一個敏感的問題，長期以來，部分WTO成員方將GATT安全例外條款的適用視為其自決權，甚至反對GATT或WTO爭端解決機構管轄相關爭議。安全例外條款中的許多概念和提法也缺少明確的解釋說明，特別是缺少有約束力的GATT或WTO爭端解決裁決作為指引。［81］“俄羅斯運輸限制措施案”是專家組首次就GATT 1994第21條安全例外條款作出法律解釋，在這一案件中確立的分析框架也為隨后的“沙特知識產(chǎn)權案”“美國鋼鋁措施案”和“美國原產(chǎn)地標記案”繼續(xù)援用。這四個案件的共同點在于成員方均援引了GATT 1994第21條第2款第3項作為抗辯的依據(jù)。由于“國際關系中的緊急情況”這一概念較為模糊，其被解釋得越寬泛則越有利于成員方采取預防此種緊急情況的措施，被解釋得越嚴格則越有利于條約項下的規(guī)定得到遵守。［82］

通過對比上述案件可以發(fā)現(xiàn)，援引方已不再將所謂的國家安全等同于傳統(tǒng)的國防和軍事安全，有將其擴大到非傳統(tǒng)安全領域的表現(xiàn)。如在“美國鋼鋁措施案”中，美方強調(diào)的國家安全實際上是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全，在“美國原產(chǎn)地標記案”中，則是將中國香港特別行政區(qū)的人權、民主狀況與美國國家安全掛鉤。與貿(mào)易保護一樣，國家安全同樣具有“傳染性”。美國作為WTO最重要、最有影響力的成員方之一，若其濫用安全例外條款，則容易導致其他WTO成員方的效仿，使多邊貿(mào)易體系陷入“囚徒困境”的混亂之中，各成員方的利益均會受到損害，屆時國家安全可能更難以得到保障。［83］隨著中美貿(mào)易戰(zhàn)加劇和全球經(jīng)濟秩序重構，貿(mào)易規(guī)則與“國家安全例外”的平衡與博弈將比歷史上任何時期都更具經(jīng)濟和戰(zhàn)略意義。［84］在此背景下，準確把握當前WTO爭端解決機構對GATT 1994第21條第2款第3項所做的法律解釋變化，對中國靈活運用國際經(jīng)濟規(guī)則，處理國際貿(mào)易事務具有重要的意義。

經(jīng)過縱向梳理上述四個案件并進行對比總結，本文認為專家組對GATT 1994第21條第2款第3項的術語定義的解釋及解釋方法的運用均發(fā)生了一定變化，并使得“國際關系中的緊急情況”范圍擴大，嚴重性程度有所增強，而這一變化也將可能對后續(xù)貿(mào)易、投資爭端中援引GATT 1994第21條第2款第3項作為抗辯事由的案件造成重要影響。

2015年《中華人民共和國國家安全法》提出了“總體國家安全觀”，明確政治安全是國家安全的根本、經(jīng)濟安全則是國家安全的基礎。［85］2022年10月，黨的二十大明確了推進國家安全體系和能力現(xiàn)代化，堅持以經(jīng)濟安全為基礎，以新安全格局保障新發(fā)展格局。［86］由此可見，經(jīng)濟安全等非傳統(tǒng)安全被納入國家安全保護范疇不僅存在于國際社會，也體現(xiàn)了中國的核心利益。［87］中國曾于2019年5月向WTO正式提交了《中國關于世貿(mào)組織改革的建議文件》，在文件中，中國強調(diào)應當秉持善意和克制原則援引安全例外條款，并應在WTO框架下對援引國家安全例外條款予以進一步澄清和規(guī)范。［88］一方面，這體現(xiàn)了中國在國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系中援引國家安全例外條款的總體立場，即避免濫用國家安全例外條款，但在國家安全受到損害或威脅時，也要善于利用WTO框架下的國家安全例外條款，維護國家安全利益。另一方面，中國應認識到，在未來不排除其本身也會援引國家安全例外條款證成貿(mào)易限制措施合法性的情況下，應當確保其自身所倡導的避免濫用國家安全例外條款的呼吁與其所采取的行動保持一致，并密切關注專家組對該條款在法律實踐中的解釋動向，積極看待并主動適應時代變化。

盡管逆全球化思潮有所抬頭，但總體而言經(jīng)濟全球化的趨勢不會改變，維護并完善國際法治既是當下潮流，更是各國使命。［89］中國應當自覺維護WTO框架下的多邊貿(mào)易體系，充分利用各大國際平臺所提供的機會，提出自身對GATT國家安全例外條款中“國際關系中的緊急情況”的解釋方案。一方面，依據(jù)中國對國家安全例外條款的總體立場，宜主張對“國際關系中的緊急情況”從嚴解釋，提升構成該情形的嚴重程度標準能有效避免該條款在實踐中被濫用。另一方面，隨著地緣經(jīng)貿(mào)關系復雜化和國家安全內(nèi)涵豐富化，恪守傳統(tǒng)的國家安全定義將會使WTO規(guī)則止步不前，也有違新時代下中國對于國家安全利益的闡釋。因此，從這個角度而言，我國主張對“國際關系中的緊急情況”進行合理范圍內(nèi)的擴大解釋符合我國的國家利益。雖然“美國原產(chǎn)地標記案”專家組報告對這一客觀形勢的變化作出了一定回應，但僅通過此種方式仍不足以解決非傳統(tǒng)安全的適用問題，難以打消各成員方對于適用該條款的疑慮。對此，中國也有必要呼吁WTO從規(guī)則層面上對該條款的適用范圍及條件進行澄清，為后續(xù)的貿(mào)易爭端解決提供更為清晰的指引。此外，中國還應當加強同世界各國，特別是主要貿(mào)易伙伴對有關經(jīng)濟領域國家安全議題的對話，努力推動各方達成對國家安全問題的共識，促進國家安全例外條款未來的良性發(fā)展，從而有效維護多邊貿(mào)易體制與構建良好的國際貿(mào)易治理體系。

【Abstract】Article 21 of the General Agreement on Tariffs and Trade （GATT） allows World Trade Organization members to depart from their obligations to protect their essential national security interests in “emergency in international relations”. The panel reports in Russia-Traffic in Transit， Saudi Arabia-Intellectual Property Rights， US-Steel and Aluminum Products， and US-Origin Marking interpreted “emergency in international relations” and established an analytical framework for this clause. In the four cases， the Panels interpretation of “emergency in international relations” shows a tendency to broaden the scope of the subjects of the incident and the coverage of the area in which it occurs， as well as to increase the gravity of the situation involved. In addition， the interpretation methods applied by the panels in the four cases varied， showing a trend from a preference for the literal， systematic and purposive interpretation approaches to the subsequent gradual introduction of the principle of effective interpretation， supplemented by a comparison of the texts in the three official languages to clarify the meaning of the term. China should safeguard the multilateral trading system and propose an interpretation of “emergency in international relations” that aligns with multilateralism， the development of the times and the interests of China.

【Keywords】World Trade Organization; national security exception; emergency in international relations; interpretation methods; essential security interests