社會團體服務(wù)性收費的規(guī)范體系與制度構(gòu)造

林華

［摘 要］我國社會團體服務(wù)性收費的制度框架呈現(xiàn)層次性、多階性和碎片化的特征，其內(nèi)容包括調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范、調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范、調(diào)整社會團體收費的制度規(guī)范、調(diào)整個別性社會團體收費的制度規(guī)范。社會團體服務(wù)性收費的規(guī)范體系存在著收費權(quán)力法定與規(guī)范位階低之間的困境、直接規(guī)范依據(jù)缺乏與制度碎片化之間的困境、社會團體種類繁多與制度范圍模糊性之間的困境、制度規(guī)范銜接與規(guī)范內(nèi)容不一致的困境等問題。推進社會團體服務(wù)性收費的制度構(gòu)造有兩條體系化的進路，一是進行統(tǒng)一立法，二是對現(xiàn)有制度進行規(guī)范清理。

［關(guān)鍵詞］社會團體；行政收費；服務(wù)性收費；行政事業(yè)性收費

［中圖分類號］ D912.1［文獻標識碼］ A

一、問題的提出

隨著20世紀新公共管理運動的興起，社會組織逐漸瓦解國家壟斷公權(quán)力的單一格局，催生公眾參與、信息公開等思潮的勃興，也打破了傳統(tǒng)意義上“政治國家—市民社會”的界分，成為重要的第三種力量。我國改革開放以來，傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制及其依附的單位制已不復(fù)存在，社會團體作為社會組織的重要組成部分，［1］在國家治理和社會治理中扮演著重要角色，也發(fā)揮著重要功能。2018年8月，民政部最新發(fā)布的《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》指出，全國共有社會團體35.5萬個，比上年增長5.6％，其中：工商服務(wù)業(yè)類 3.9萬個，科技研究類1.5萬個，教育類1.0萬個，衛(wèi)生類0.9萬個，社會服務(wù)類4.8萬個，文化類3.9萬個，體育類 3.0萬個，生態(tài)環(huán)境類0.6萬個，法律類0.3萬個，宗教類0.5 萬個，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類6.2萬個，職業(yè)及從業(yè)組織類2.0萬個，其他6.8萬個。［2］如此龐大的社會團體規(guī)模在發(fā)展市場經(jīng)濟、提供社會服務(wù)、繁榮科學(xué)技術(shù)等方面具有不可替代的作用，也引起黨和國家的高度重視。［3］

與組織發(fā)展層面的繁榮景象相伴生的還有另外一種制度實踐亂象的浮現(xiàn)。我國長期以來所形塑的是以政府主導(dǎo)和權(quán)力集中為色彩的政治體制和管理模式，社會團體發(fā)育嚴重不足。近年來，不同類型的社會團體雖然有了長足發(fā)展，但是傳統(tǒng)慣性與新興組織之間的內(nèi)在張力依然激烈，社會團體面臨著先天組織發(fā)育不良、后天制度培育不足的雙重困境。與社會團體日益增長的數(shù)量、日趨拓寬的領(lǐng)域、日漸重要的功能相對應(yīng)的，卻是有關(guān)社會團體法律制度供給的嚴重缺位與法律制度實施的嚴重錯位。以社會團體收費為例，雖然國家相關(guān)部門針對包括社會團體在內(nèi)的社會組織出臺了眾多政策，但是位階低下、變動頻繁、內(nèi)容不一的收費制度規(guī)范體系無法為社會團體規(guī)范化發(fā)展提供制度預(yù)期和法律保障。

制度文本的模糊性、龐雜性、碎片化也帶來了實踐層面社會團體收費的法律風(fēng)險，很多社會團體對收費的政策規(guī)范不熟悉，也無法甄別社會團體收費制度規(guī)范的范圍和界限，于是社會團體收費領(lǐng)域的違法違規(guī)情形不時發(fā)生。2018年，民政部對幾家中字頭的全國性重要社會團體收費違法違規(guī)行為進行了行政處罰并向社會公開，比如對中國建筑業(yè)協(xié)會、中國城市規(guī)劃協(xié)會、中國烹飪協(xié)會等3家社團違規(guī)涉企收費行為作出警告并處沒收違法所得的行政處罰，［4］對中國廣告協(xié)會、中國機械工業(yè)聯(lián)合會、中國商業(yè)聯(lián)合會等3家社團的違規(guī)涉企收費行為，也作出警告并處沒收違法所得的行政處罰。［5］《2017年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》也指出，全年共查處社會團體違法違規(guī)案件2375起，行政處罰2352起。［6］雖然該公報沒有分類梳理違法違規(guī)的具體情形，但可以肯定的是，其中有相當(dāng)數(shù)量的案件屬于社會團體收費的違法違規(guī)案件，社會團體收費已成為影響社會團體發(fā)展的“達摩克利斯之劍”。然而，目前學(xué)術(shù)界對于社會團體收費（特別是社會團體收費的法律問題）關(guān)注闕如，幾乎沒有專門研究服務(wù)性收費的學(xué)術(shù)文獻，［7］在有關(guān)社會組織或社會團體法律制度研究的學(xué)術(shù)文獻中，對收費問題也僅是輕描淡寫，不足以回應(yīng)實踐中的需求與困惑。

當(dāng)前，“放管服”改革正在如火如荼地進行，社會團體承接相關(guān)政府職能成為一種趨勢，［8］一些政府與社會團體還開展了策略性合作。［9］職能的增加意味著收費范圍的擴大，然而社會團體收費依據(jù)模糊性與社會團體收費正當(dāng)性之間的矛盾并沒有消解，從這個意義上講，社會團體職能的增加也恰恰意味著社會團體收費法律風(fēng)險的上升。因此，為了防范和化解法律風(fēng)險，保障社會團體的健康發(fā)展，我們首先需要梳理調(diào)整社會團體服務(wù)性收費的制度規(guī)范有哪些，這些制度規(guī)范存在哪些問題，未來的完善路徑是什么。本文將聚焦這些問題進行研究，從根源上梳理社會團體服務(wù)性收費的規(guī)范體系，對收費依據(jù)的差異與矛盾進行體系性解釋，嘗試提出構(gòu)造統(tǒng)一、清晰、實用的社會團體服務(wù)性收費制度體系的路徑。

二、規(guī)范體系的圖景

我國沒有制定專門針對社會團體服務(wù)性收費的法律規(guī)范，相關(guān)內(nèi)容散落在綜合性的法律文件和政策文件中，這既造成尋找直接法律依據(jù)的困難，同時也導(dǎo)致了社會團體收費過程中的法律風(fēng)險。從制度解讀、文本分析的視角看，社會團體服務(wù)性收費的制度框架呈現(xiàn)層次性、多階性、碎片化的特點，梳理其規(guī)范內(nèi)容的整體面貌和宏觀圖景也需要體系化、整體化、階層化的視角。就實質(zhì)而言，社會團體服務(wù)性收費制度框架的關(guān)鍵在于明確社會團體的法律性質(zhì)（社會團體屬于什么性質(zhì)、什么類型的主體）和服務(wù)性收費的規(guī)范依據(jù)、適用范圍（服務(wù)性收費的適用主體范圍和實施程序），這是從間接視角詮釋語詞結(jié)構(gòu)的內(nèi)涵，涉及主體的性質(zhì)和行為的范圍，即社會團體服務(wù)性收費制度框架=調(diào)整社會團體的制度規(guī)范+調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范。同時值得注意的是，雖然我國還沒有社會團體服務(wù)性收費的直接法律規(guī)范，但是相關(guān)部門發(fā)布過關(guān)于社會團體收費的政策文件，它們也屬于社會團體服務(wù)性收費制度框架的直接內(nèi)容，此外，一些部門還專門針對個別社會團體的收費作出政策規(guī)定，它們也理應(yīng)屬于制度框架的直接構(gòu)成部分。因此，從語詞結(jié)構(gòu)解讀和制度分布觀察的視角看，社會團體服務(wù)性收費制度框架=調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范+調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范+調(diào)整社會團體收費的制度規(guī)范+調(diào)整某一類社會團體收費的制度規(guī)范。［10］

（一）調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范

調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范是指決定社會團體的法律性質(zhì)，涉及有關(guān)社會團體的性質(zhì)、法律地位、職能、登記管理、業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容的綜合性制度規(guī)范。這是從主體視角出發(fā)的制度范圍確定，這類規(guī)范并不直接涉及收費問題，但是我國目前的收費制度（基于行政事業(yè)性收費和服務(wù)性收費的區(qū)分）與主體性質(zhì)密切相關(guān)，不同性質(zhì)的主體會有不同的收費制度調(diào)整，因此調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范也是社會團體服務(wù)性收費制度框架的重要內(nèi)容。

從現(xiàn)有制度規(guī)范來看，根據(jù)界定社會團體法律性質(zhì)的明確性不同，調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范可分為直接界定社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范和間接涉及社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范。直接界定社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范是指直接界定社會團體法律性質(zhì)，清晰區(qū)分社會團體與其他組織性質(zhì)差異的制度規(guī)范，比如《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）第87條和第90條、［11］《社會團體登記管理條例》第2條。［12］主體的法律性質(zhì)需要由法律規(guī)范來界定，所以直接界定社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范（包括《民法典》《社會團體登記管理條例》）都屬于具有法律效力的法律規(guī)范。間接涉及社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范是指調(diào)整社會團體的職能、登記管理、業(yè)務(wù)管理等內(nèi)容，并不直接界定社會社團法律性質(zhì)，但又與法律性質(zhì)確定密切相關(guān)的制度規(guī)范，比如民政部、國家科學(xué)技術(shù)委員會《關(guān)于委托中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會對全國性自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)類社會團體管理的通知》（1991年2月11日）、《民政部關(guān)于重新確認社會團體業(yè)務(wù)主管單位的通知》（民發(fā)〔2000〕41號）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2007〕36號）等。［13］這些制度不屬于《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）所調(diào)整的法律規(guī)范，而屬于部門發(fā)布的行政規(guī)范性文件或者中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)，［14］它們并不直接確定社會團體的法律性質(zhì)，而是在《民法典》《社會團體登記管理條例》相關(guān)條款的基礎(chǔ)上，又從職能、登記管理、業(yè)務(wù)管理、改革發(fā)展等領(lǐng)域間接明確了社會團體的地位和功能界限。

（二）調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范

調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范是指規(guī)定服務(wù)性收費的主體、范圍、標準、程序、責(zé)任機制等內(nèi)容的規(guī)范。這是從行為視角對社會團體服務(wù)性收費制度框架的界定，這類規(guī)范直接觸及了服務(wù)性收費的核心，但是由于我國服務(wù)性收費的主體繁多，同一主體的收費還可能涉及行政事業(yè)性收費和服務(wù)性收費的區(qū)分。因此，整體而言，它們?nèi)匀粚儆谏鐣F體服務(wù)性收費制度框架的間接性規(guī)定。從實踐來看，服務(wù)性收費的制度規(guī)范主要涉及預(yù)算外資金的管理（主要是行政事業(yè)性收費）、價格制度、服務(wù)性收費的約束、相關(guān)活動開展中的服務(wù)性收費。相應(yīng)的，根據(jù)調(diào)整內(nèi)容的不同，調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范可以分為調(diào)整預(yù)算外資金管理的規(guī)范、調(diào)整價格制度的規(guī)范、直接調(diào)整服務(wù)性收費的規(guī)范、調(diào)整具體活動中涉及服務(wù)性收費的規(guī)范。

預(yù)算外資金是指國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)、規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預(yù)算管理的各種財政性資金，主要包括行政事業(yè)性收費和政府性基金。［15］因此，社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)范收取的資金屬于行政事業(yè)性收費，而不是服務(wù)性收費。［16］實踐中，一些社會團體經(jīng)常混淆行政事業(yè)性收費和服務(wù)性收費，［17］于是，調(diào)整預(yù)算外資金管理的規(guī)范屬于調(diào)整服務(wù)性收費制度規(guī)范中的除外情形。調(diào)整預(yù)算外資金管理的規(guī)范主要包括《國務(wù)院關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》（國發(fā)〔1996〕29號）、《違反行政事業(yè)性收費和罰沒收入收支兩條線管理規(guī)定行政處分暫行規(guī)定》（國務(wù)院令第281號）、《財政違法行為處罰處分條例》（國務(wù)院令第427號）等。［18］

服務(wù)性收費的實質(zhì)是事業(yè)單位、社會團體、中介機構(gòu)、民辦非企業(yè)單位按照市場要求并根據(jù)自愿有償原則提供服務(wù)取得的費用。［19］在服務(wù)性收費活動中，提供服務(wù)的事業(yè)單位、社會團體、中介機構(gòu)、民辦非企業(yè)單位也屬于經(jīng)營者，［20］也需要受價格制度的調(diào)整，因此調(diào)整價格制度的規(guī)范也是調(diào)整服務(wù)性收費制度規(guī)范的重要內(nèi)容。調(diào)整價格制度的法律規(guī)范包括《中華人民共和國價格法》《價格違法行為行政處罰規(guī)定》（1999年7月10日國務(wù)院批準，1999年8月1日國家發(fā)展計劃委員會發(fā)布）、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》（2015年10月12日）等。

直接調(diào)整服務(wù)性收費的規(guī)范是指直接規(guī)定事業(yè)單位、人民團體、社會團體等各類主體開展服務(wù)性收費的制度規(guī)范。除非有特別的排除情形，這類規(guī)范通常直接適用于社會團體的服務(wù)性收費活動，具體包括《財政部、國家計委關(guān)于將部分行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費（價格）的通知》（財綜〔2001〕94號）、《國家發(fā)展改革委關(guān)于治理規(guī)范經(jīng)營服務(wù)性收費的通知》（發(fā)改價格〔2010〕877號）、《財政部、國家發(fā)展改革委關(guān)于清理規(guī)范涉企行政事業(yè)性收費的通知》（財綜〔2010〕32號）、《國家發(fā)展改革委、財政部、工業(yè)和信息化部、民政部關(guān)于清理規(guī)范涉企經(jīng)營服務(wù)性收費的通知》（發(fā)改價格〔2017〕790號）、《政府定價的經(jīng)營服務(wù)性收費目錄清單》（2018年修訂）等。

前文提到的幾種規(guī)范都是從資金、價格、費用的角度進行界定，在現(xiàn)實生活中，還有一類規(guī)范雖是直接調(diào)整相關(guān)主體的活動開展，但開展活動難免會涉及服務(wù)性收費，［21］于是調(diào)整具體活動中涉及服務(wù)性收費的規(guī)范也是調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范。目前，這類規(guī)范包括《財政部關(guān)于做好行業(yè)協(xié)會商會承接政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知（試行）》（財綜〔2015〕73號）、《中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈評比達標表彰活動管理辦法（試行）〉的通知》（中辦發(fā)〔2010〕33號）、《全國清理和規(guī)范慶典研討會論壇、民政部活動工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于印發(fā)〈社會組織舉辦研討會論壇活動管理辦法〉的通知》（民發(fā)〔2012〕57號）、《民政部關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于規(guī)范社會團體開展合作活動若干問題的規(guī)定〉的通知》（民發(fā)〔2012〕166號）、《民政部、財政部關(guān)于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》（民發(fā)〔2014〕227號）等。

（三）調(diào)整社會團體收費的制度規(guī)范

調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范是從主體視角的單一界定，調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范是從行為視角的單一界定，而調(diào)整社會團體收費的制度規(guī)范是“主體+行為”二元視角的界定，是指直接規(guī)范社會團體收費活動的制度規(guī)范，需要同時滿足社會團體的主體性質(zhì)和收費活動的行為界限，適用于所有社會團體的收費活動。截至目前，通過檢索北大法寶、國家發(fā)改委網(wǎng)站、財政部網(wǎng)站等權(quán)威平臺可發(fā)現(xiàn)，直接調(diào)整社會團體收費的有效制度規(guī)范極其有限，僅包括《財政部、國家計委關(guān)于事業(yè)單位和社會團體有關(guān)收費管理問題的通知》（財規(guī)〔2000〕47號）。［22］

（四）調(diào)整個別性社會團體收費的制度規(guī)范

在實踐中，除了統(tǒng)一調(diào)整社會團體收費的制度規(guī)范以外，相關(guān)部門也個別性地針對某一類或某一個具體的社會團體，對其收費活動進行規(guī)制。因此，調(diào)整個別性社會團體收費的制度規(guī)范可以區(qū)分為調(diào)整某一類社會團體收費的制度規(guī)范和調(diào)整某一個社會團體收費的制度規(guī)范。調(diào)整某一類社會團體收費的制度規(guī)范主要集中于教育系統(tǒng)、中國科協(xié)全國學(xué)會、行業(yè)協(xié)會商會等，［23］調(diào)整某一個社會團體收費的制度規(guī)范則包括針對中央黨校函授學(xué)院、中國紅十字會總會等組織的規(guī)制。［24］

三、規(guī)范困境的生成

通過對上述制度規(guī)范的梳理和考察不難發(fā)現(xiàn)，我國社會團體服務(wù)性收費的制度框架呈現(xiàn)出層次性、多階性、碎片化的特征，社會團體服務(wù)性收費的規(guī)范體系和制度適用在制度正當(dāng)性來源、［25］制度規(guī)范分布、制度范圍界定、制度內(nèi)容銜接等方面存在不少問題，催生了潛在的法律風(fēng)險和現(xiàn)實的合法性難題，也生成了一些規(guī)范困境。

（一）收費權(quán)力法定與規(guī)范位階低之間的困境

社會團體服務(wù)性收費制度框架和規(guī)范體系的第一個問題是收費權(quán)力法定與規(guī)范位階低之間的困境，整體的制度框架面臨著合法性和正當(dāng)性不足的難題。法律保留原則是依法行政的基本內(nèi)容，根據(jù)法律保留原則，行政機關(guān)只有在取得法律授權(quán)的情況下才能實施相應(yīng)的行為。［26］《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》肯定了法律保留原則，［27］《法治政府建設(shè)實施綱要（2015—2020年）》也規(guī)定了收費權(quán)力法定：“2015年年底前，沒有法律法規(guī)依據(jù)且未按規(guī)定批準、越權(quán)設(shè)立的收費基金項目，政府提供普遍公共服務(wù)或體現(xiàn)一般性管理職能的行政事業(yè)性收費，沒有法定依據(jù)的行政審批中介服務(wù)項目及收費，一律取消。”行政機關(guān)需要遵循法律保留原則和收費權(quán)力法定，中國科協(xié)全國學(xué)會等承擔(dān)公共職責(zé)、提供公共服務(wù)的社會團體也需要遵守收費依據(jù)法定的邏輯。

在社會團體服務(wù)性收費的制度框架里，除了調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范有《民法典》《社會團體登記管理條例》等位階較高的法律、行政法規(guī)以外，［28］調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范、調(diào)整社會團體收費的制度規(guī)范、調(diào)整個別性社會團體收費的制度規(guī)范基本上都屬于國家相關(guān)部門發(fā)布的行政規(guī)范性文件。［29］而根據(jù)《立法法》等規(guī)定，行政規(guī)范性文件并不屬于正式法律規(guī)范的范疇，沒有法律法規(guī)依據(jù)，規(guī)范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。因此，就整體而言，以行政規(guī)范性文件為核心支撐的社會團體服務(wù)性收費規(guī)范體系存在著規(guī)范位階低或者基本屬于沒有法律位階的尷尬境地，［30］不符合法律保留的原則，社會團體服務(wù)性收費的法律依據(jù)或制度正當(dāng)性面臨著嚴重“赤字”。

（二）直接規(guī)范依據(jù)缺乏與制度碎片化之間的困境

社會團體服務(wù)性收費制度框架和規(guī)范體系的第二個問題是直接規(guī)范依據(jù)缺乏與制度碎片化之間的困境，制度規(guī)范的分布面臨著體系性缺乏的難題。如前述及，社會團體服務(wù)性收費制度框架包括調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范、調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范、調(diào)整社會團體收費的制度規(guī)范、調(diào)整某一類社會團體收費的制度規(guī)范，前兩者屬于間接性規(guī)范，后兩者屬于直接性規(guī)范。從數(shù)量上看，間接性規(guī)范占據(jù)明顯優(yōu)勢，而調(diào)整社會團體服務(wù)性收費的直接規(guī)范依據(jù)缺乏，可以適用于所有社會團體的調(diào)整社會團體收費的制度規(guī)范僅有《財政部、國家計委關(guān)于事業(yè)單位和社會團體有關(guān)收費管理問題的通知》（財規(guī)〔2000〕47號），調(diào)整某一類社會團體收費的制度規(guī)范也非常有限，多數(shù)領(lǐng)域的社會團體面臨著直接依據(jù)缺乏的困境。

另外，社會團體服務(wù)性收費制度規(guī)范呈現(xiàn)雙層碎片化的狀態(tài)。第一層是制度分布的碎片化，社會團體服務(wù)性收費制度規(guī)范散落在調(diào)整社會團體性質(zhì)的制度規(guī)范、調(diào)整服務(wù)性收費的制度規(guī)范、調(diào)整社會團體收費的制度規(guī)范、調(diào)整某一類社會團體收費的制度規(guī)范之中，聚焦性不足、直接性不足、適用性不足；第二層是制度效力的碎片化，社會團體服務(wù)性收費制度框架的主體是相關(guān)部門發(fā)布的行政規(guī)范性文件，涉及的部門有國家發(fā)改委、財政部、民政部、國家物價局等，數(shù)量繁多，變動頻繁，制度效力位階不高，穩(wěn)定性差。［31］這些都使某一具體的社會團體（特別是像中國科協(xié)全國學(xué)會這樣的組織）在開展服務(wù)性收費活動時難以找到直接適用依據(jù)和有效制度規(guī)范。

（三）社會團體種類繁多與制度范圍模糊性之間的困境

社會團體服務(wù)性收費制度框架和規(guī)范體系的第三個問題是社會團體種類繁多與制度范圍模糊性之間的困境，制度范圍的界定面臨著明確性不足的難題。一方面，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和國家“放管服”改革的深入推進，社會團體承接政府職能更為普遍。［32］社會團體蓬勃發(fā)展，社會團體的種類更加多元，領(lǐng)域更為拓展，功能日趨強化，包括行業(yè)協(xié)會商會類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類、宗教類、教育類、體育類等領(lǐng)域的社會團體成為經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要力量。

另一方面，與社會團體種類繁多相對應(yīng)的卻是制度調(diào)整范圍的模糊性。在社會團體服務(wù)性收費制度框架中，有兩類制度的數(shù)量特別眾多，一類是調(diào)整行政事業(yè)性收費的規(guī)范，另一類是調(diào)整行業(yè)協(xié)會商會收費的規(guī)范，這兩類規(guī)范的內(nèi)容有助于明確社會團體服務(wù)性收費的范圍。但是當(dāng)前相關(guān)規(guī)范僅規(guī)定國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章可以收取行政事業(yè)性收費，［33］但是并沒有明確社會團體收取行政事業(yè)性收費和服務(wù)性收費的實質(zhì)標準和種類范圍，于是社會團體服務(wù)性收費的范圍仍不清晰。另外，國家相關(guān)部門發(fā)布了眾多關(guān)于行業(yè)協(xié)會商會的規(guī)定，有些規(guī)范將行業(yè)協(xié)會商會類、科技類社會團體并列，［34］此時非常明顯的是，諸如中國科協(xié)全國學(xué)會等科技類社會團體不屬于行業(yè)協(xié)會商會。但是又有些規(guī)范明確規(guī)定以“學(xué)會”“商會”“同業(yè)公會”“聯(lián)合會”“促進會”“聯(lián)盟”等名稱命名，符合上述定義的社團法人，屬于《行業(yè)協(xié)會價格行為指南》所稱的行業(yè)協(xié)會，從而將“學(xué)會”也納入了行業(yè)協(xié)會商會。［35］制度范圍的模糊性、適用主體的不確定都直接導(dǎo)致了社會團體開展收費活動的規(guī)范適用困境。

（四）制度規(guī)范銜接與規(guī)范內(nèi)容不一致的困境

社會團體服務(wù)性收費規(guī)范體系的第四個問題是制度規(guī)范銜接與規(guī)范內(nèi)容不一致的困境，現(xiàn)有制度內(nèi)容的銜接面臨著不協(xié)調(diào)的難題。眾所周知，法律體系是統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的規(guī)范秩序，［36］中國特色社會主義法律體系也應(yīng)內(nèi)在科學(xué)、和諧統(tǒng)一。［37］只有和諧統(tǒng)一、相互協(xié)調(diào)的規(guī)范體系才能給相對人以明確的指引，進而建構(gòu)符合法治的法律秩序。社會團體服務(wù)性收費規(guī)范體系也應(yīng)契合統(tǒng)一體系的基本要求。規(guī)范內(nèi)容之間的不銜接、不一致會造成法律適用的困難，影響制度規(guī)范的權(quán)威性和效力?，F(xiàn)有的社會團體服務(wù)性收費規(guī)范內(nèi)容還存在一些不一致、不銜接、不協(xié)調(diào)的地方，規(guī)范體系的統(tǒng)一性面臨不少挑戰(zhàn)。比如關(guān)于評比達標表彰活動及收費，《民政部、財政部關(guān)于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》（民發(fā)〔2014〕227號）規(guī)定：“社會組織不得違反規(guī)定設(shè)立評比達標表彰項目和進行收費，嚴禁以各種方式強制企業(yè)或者個人入會、攤派會費、派捐索捐、強拉贊助?！备鶕?jù)該規(guī)定，社會組織不能設(shè)立評比達標表彰項目和進行收費，即評比表彰活動及收費都是禁止的。但同時《國家發(fā)展改革委、民政部、財政部、國務(wù)院國資委關(guān)于進一步規(guī)范行業(yè)協(xié)會商會收費管理的意見》（發(fā)改經(jīng)體〔2017〕1999號）又提出：“行業(yè)協(xié)會商會開展評比達標表彰活動，必須嚴格依照《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈評比達標表彰活動管理辦法（試行）〉的通知》（中辦發(fā)〔2010〕33號）有關(guān)規(guī)定，履行申請報批手續(xù)?！备鶕?jù)此規(guī)定，評比表彰活動并非完全禁止，而是需要審批。不同規(guī)范之間內(nèi)容的不一致，也極大地造成了制度適用的困惑。

四、制度構(gòu)造的進路

當(dāng)前，社會團體服務(wù)性收費制度框架所面臨的規(guī)范位階低、制度碎片化、制度范圍模糊性、規(guī)范內(nèi)容不一致等問題，其實質(zhì)都在于制度規(guī)范的體系化、邏輯化、聚焦化不足，從而呈現(xiàn)“低、散、亂”現(xiàn)象。以是否統(tǒng)一立法為標準，推進社會團體服務(wù)性收費的制度構(gòu)造存在兩條體系化的進路：統(tǒng)一進路和分散進路。

（一）制度構(gòu)造的統(tǒng)一進路

制度構(gòu)造的統(tǒng)一進路是指通過統(tǒng)一的立法，進而實現(xiàn)制度規(guī)范的體系化和內(nèi)在邏輯性。從社會團體服務(wù)性收費的實踐出發(fā)，統(tǒng)一進路存在兩個不同的構(gòu)想：一是從社會團體的主體視角出發(fā)進行統(tǒng)一的社會團體立法，比如將《社會團體登記管理條例》修改為統(tǒng)一調(diào)整社會團體的種類、登記、活動、收費、監(jiān)督檢查等事項的《社會團體管理法》或《社會團體管理條例》，在其中專章規(guī)定社會團體的收費問題（包括服務(wù)性收費的設(shè)定、種類、程序等）；二是從收費的活動視角出發(fā)進行統(tǒng)一的收費立法，包含收費的主體、種類、設(shè)定、程序、監(jiān)督救濟等，也在其中專章規(guī)定社會團體的收費制度。從保障財產(chǎn)權(quán)的角度看，制定統(tǒng)一的收費立法是必要的。［38］在統(tǒng)一的社會團體或收費立法制定后，現(xiàn)有的制度規(guī)范也要進行相應(yīng)的修改和銜接，以形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)范體系秩序。這兩個構(gòu)想都能夠從主體、活動視角實現(xiàn)對社會團體收費問題的體系化、邏輯化和聚焦化建構(gòu)，便于社會團體服務(wù)性收費的規(guī)范查找和制度銜接。當(dāng)然，統(tǒng)一立法的實現(xiàn)也與事業(yè)單位改革和社會組織發(fā)展等重大改革密切相關(guān)。［39］

（二）制度構(gòu)造的分散進路

制度構(gòu)造的分散進路是指在不制定統(tǒng)一立法的前提下，對現(xiàn)有制度規(guī)范進行清理，修改或者廢止重復(fù)性、矛盾性、過時性的內(nèi)容，進而實現(xiàn)制度規(guī)范的體系化和內(nèi)在邏輯性。考慮到立法資源的有限和立法程序的復(fù)雜，當(dāng)前更為便捷的進路是成立由國家發(fā)改委、財政部、民政部等相關(guān)部門組成的社會團體收費制度清理小組，對現(xiàn)有的社會團體制度規(guī)范進行專門的法律清理，實現(xiàn)不同部門之間、不同制度之間、不同內(nèi)容之間的銜接與協(xié)調(diào)，建構(gòu)統(tǒng)一、清晰、實用的社會團體服務(wù)性收費規(guī)范體系。

【Abstract】The institutional framework of service charges of social groups in China is characterized by layers， levels and fragmentation， including the institutional norms for adjusting the nature of social groups， those for adjusting service charges， those for adjusting social group charges， and those for adjusting individual social group charges. Some problems exist in the norm system of service charges of social groups， such as the dilemma between the legal power of charges and the low rank of the norm， that between the lack of direct basis of the norm and the fragmentation of the institution， that between the various types of social groups and the ambiguity of the scope of the institution， and that between the convergence of the system and the inconsistence in the content of different norms. There are two systematic approaches to promoting the system structure of social groups service charge， one is to carry out the unified legislation， the other is to standardize and clear up the existing institutions.

【Keywords】social groups; administrative fees; service charges; administrative and institutional charges