論行政協(xié)議締約程序的司法審查

徐振銘

［摘 要］行政協(xié)議締約程序是雙方行為中實(shí)現(xiàn)程序控權(quán)的基本方式。不同于一般行政程序瑕疵的后果判斷，行政協(xié)議締約程序在程序內(nèi)涵、審查對(duì)象和法院裁量方面都存在特殊性。目前的司法實(shí)踐未能充分關(guān)照行政協(xié)議締約程序的特質(zhì)，從而造成了瑕疵救濟(jì)與判決結(jié)果的錯(cuò)位。應(yīng)當(dāng)從判決方式入手，平衡協(xié)議的安定性要求和合法性監(jiān)督原則，嚴(yán)格確認(rèn)協(xié)議無(wú)效判決的適用條件；針對(duì)撤銷(xiāo)判決和確認(rèn)違法判決界限模糊的問(wèn)題，可以從程序的重要性、權(quán)利的影響性和結(jié)果的影響性三個(gè)方面作出區(qū)分；情況判決需在利益衡量和損失補(bǔ)救的基礎(chǔ)上作出，并進(jìn)一步優(yōu)化駁回判決和確認(rèn)未生效判決的裁判說(shuō)理。在法律適用上，可以通過(guò)引入正當(dāng)程序原則和限制合同無(wú)效條款的準(zhǔn)用，實(shí)現(xiàn)締約程序瑕疵判決的精細(xì)化。

［關(guān)鍵詞］行政協(xié)議；締約程序；程序瑕疵；協(xié)議效力；判決方式

［中圖分類(lèi)號(hào)］ D912.1 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A

一、引言

行政協(xié)議締約程序體現(xiàn)了行政控權(quán)和行政效率的統(tǒng)一，也是對(duì)相對(duì)人實(shí)體權(quán)利乃至公共利益的有力保障。締約程序的設(shè)置能夠解決協(xié)議雙方地位不對(duì)等可能造成的行政恣意，確保理性選擇協(xié)議相對(duì)方和決定協(xié)議內(nèi)容的合意性，通過(guò)平等協(xié)商，在雙方主體間形成良性有效的互補(bǔ)關(guān)系。［1］若行政機(jī)關(guān)在締約階段未嚴(yán)格遵守法定程序，此時(shí)行政協(xié)議即存在締約程序的瑕疵。行政法語(yǔ)境中的“程序瑕疵”并非實(shí)定法的概念，而是一種程序不規(guī)范狀態(tài)的描述，指的是行政機(jī)關(guān)未依法定的方式或程序作成行政行為而產(chǎn)生的合法性欠缺。如果行政協(xié)議的締結(jié)過(guò)程存在程序瑕疵但實(shí)體內(nèi)容正當(dāng)時(shí)，那么基于程序經(jīng)濟(jì)考慮，就沒(méi)有必要要求行政機(jī)關(guān)重新履行該程序以達(dá)到相同的結(jié)果，但如此會(huì)導(dǎo)致行政程序規(guī)定喪失實(shí)效性。因此，對(duì)締約程序瑕疵的處理實(shí)質(zhì)上是在恪守依法行政原則和追求行政效率兩極之間的平衡，重點(diǎn)在于合理判斷瑕疵情形下行政協(xié)議是否有效，以及效力存續(xù)時(shí)瑕疵違法性的治愈方式。

針對(duì)行政協(xié)議的締約程序問(wèn)題，《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政協(xié)議司法解釋》）明確了法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)履行法定程序的合法性審查義務(wù)，以及行政機(jī)關(guān)對(duì)訂立協(xié)議過(guò)程中履行法定程序的舉證責(zé)任。但就判決方式而言，《行政協(xié)議司法解釋》僅籠統(tǒng)列舉了行政協(xié)議案件可以作出確認(rèn)無(wú)效、撤銷(xiāo)協(xié)議和協(xié)議不生效的判決，并未就程序瑕疵的判決方式作出指引，致使法院對(duì)于何謂締約程序瑕疵以及瑕疵的后果難以準(zhǔn)確判斷：一方面，法院較多地將存在締約程序違法的行政協(xié)議徑直認(rèn)定無(wú)效，屬于對(duì)效力否定后果的機(jī)械僵化適用，而且存在法律推理的斷層；另一方面，實(shí)踐中類(lèi)案不同判的現(xiàn)象損害了相對(duì)人的信賴(lài)?yán)?，?yán)重制約了行政協(xié)議制度的功能發(fā)揮。故此，需要在充分考量行政協(xié)議特殊屬性的基礎(chǔ)上，構(gòu)建靈活多層次的締約程序違法后果體系，并以此細(xì)化行政協(xié)議締約程序瑕疵的判決要件。目前已有的研究關(guān)注到了行政協(xié)議締約程序瑕疵應(yīng)當(dāng)考量程序的違法程度，并通過(guò)公私益衡量分情況作出判決。也有研究通過(guò)數(shù)據(jù)分析考察了合法性審查對(duì)行政協(xié)議效力的影響。［2］但是，在具體操作上仍未形成共識(shí)性的審查方法和明確的程序?qū)彶橐?。行政協(xié)議締約程序瑕疵審查和行政行為程序瑕疵審查有何不同？締約程序瑕疵審理中有哪些考量要件？在審查后如何確定合理的判決方式？對(duì)以上問(wèn)題的回答是構(gòu)建行政協(xié)議締約程序瑕疵訴訟類(lèi)型化的前提。本文從行政協(xié)議締約程序的特殊性入手，在充分總結(jié)提煉司法判例說(shuō)理論證要件的基礎(chǔ)上，試圖將行政協(xié)議締約程序瑕疵的類(lèi)型及判決方式體系化，并歸納締約程序瑕疵審查的判決理由和法律適用，以此促進(jìn)行政協(xié)議締約程序瑕疵司法審查的精細(xì)化。

二、行政協(xié)議締約程序司法審查的特殊考量

行政協(xié)議締約程序是行政協(xié)議制度中重要的控權(quán)方式，對(duì)于締約程序瑕疵的審查主要面向協(xié)議的行政性展開(kāi)。在行政協(xié)議締約程序的審查上，首先應(yīng)當(dāng)在行政法的框架內(nèi)尋找依據(jù)，遵循以瑕疵程度區(qū)分效力后果的思路，結(jié)合行政協(xié)議締約程序的特殊性來(lái)判斷締約程序瑕疵的后果。

（一）行政程序瑕疵的內(nèi)在機(jī)理

行政法上的“程序”是指行政主體在作出行政行為的過(guò)程中所遵循的步驟、順序、方法、方式以及時(shí)限的總和，［3］是作出實(shí)體決定所經(jīng)過(guò)的流程。而程序的“瑕疵”是一個(gè)廣義的概念，主要包括“不合法、不正確、不適當(dāng)三種情況”，［4］不僅違反程序規(guī)則的屬于瑕疵，甚至不合理的或違背行政行為目的的程序都可能屬于瑕疵的范疇。所以，程序瑕疵按照違法性可以分為程序違法和程序錯(cuò)誤。就程序瑕疵的影響而言，程序瑕疵與行政行為效力之間并不存在絕對(duì)的對(duì)應(yīng)關(guān)系，需要根據(jù)個(gè)案中的情形與利益衡量作出具體判斷，即所謂程序瑕疵的“相對(duì)性之效力”。［5］德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》對(duì)于程序瑕疵采取了寬松態(tài)度，程序瑕疵不僅享受了法律的優(yōu)待處理，還有機(jī)會(huì)在事后經(jīng)由行政機(jī)關(guān)的補(bǔ)正獲得治愈，甚至有可能通過(guò)法律的轉(zhuǎn)換而搖身變?yōu)楹戏ㄐ袨椤＿@些制度設(shè)計(jì)顯然與美國(guó)行政法上特別強(qiáng)調(diào)的“程序的獨(dú)立價(jià)值”以及“當(dāng)事人程序權(quán)利的保障”等理念大異其趣。所以，不同國(guó)家在對(duì)程序瑕疵的判斷上存在不同的態(tài)度，實(shí)際是在法治構(gòu)建中對(duì)行政效率和程序權(quán)利保障二者進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果。一般而言，行政程序瑕疵的法律效果可分為不生效力、違法無(wú)效與違法有效，在違法有效中又可以分為可補(bǔ)正、可撤銷(xiāo)與無(wú)需撤銷(xiāo)三種類(lèi)型。

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《行政訴訟法》）中明確規(guī)定的行政程序瑕疵類(lèi)型有兩種，即“違反法定程序”與“程序輕微違法”，對(duì)應(yīng)的判決方式有確認(rèn)無(wú)效判決、撤銷(xiāo)判決與確認(rèn)違法判決。但是，這一瑕疵類(lèi)型劃分是從判決方式的角度對(duì)不同判決的適用情形所作出的列舉，并非對(duì)程序瑕疵類(lèi)型的系統(tǒng)分類(lèi)。所以，行政程序違法的瑕疵樣態(tài)需要進(jìn)一步從《行政訴訟法》前后條文以及司法判例中加以總結(jié)提煉。按照以違法程度劃分瑕疵后果的思路，對(duì)于比“程序輕微違法”程度還輕的情形，在《行政訴訟法》中并未明確。本文認(rèn)為，對(duì)瑕疵程度低于“程序輕微違法”以至于不需要在法律上予以評(píng)價(jià)的，可以歸結(jié)為“程序錯(cuò)誤”。故此，行政程序瑕疵類(lèi)型應(yīng)當(dāng)包含程序嚴(yán)重違法、程序一般違法、程序輕微違法和程序錯(cuò)誤四種。

首先，行政程序嚴(yán)重違法是指對(duì)于符合《行政訴訟法》第75條中“重大且明顯”標(biāo)準(zhǔn)的程序違法情形，應(yīng)給予其無(wú)效的法律后果。雖然該條未將程序嚴(yán)重違法明確列為無(wú)效判決的適用情形，但是從目的解釋的思路來(lái)看，行政行為無(wú)效制度是通過(guò)否定行政行為效力來(lái)建構(gòu)制約權(quán)力濫用、糾正權(quán)力恣意的法律機(jī)制。有學(xué)者認(rèn)為，在程序獨(dú)立價(jià)值日益彰顯的當(dāng)下，行政行為重大且明顯違法當(dāng)然包括行政程序的嚴(yán)重違法。［6］其次，本文為了將第70條中的“違反法定程序”與嚴(yán)重違法和輕微違法相區(qū)分，故稱(chēng)之為“程序一般違法”，對(duì)于該情形原則上應(yīng)當(dāng)宣布撤銷(xiāo)原行政行為，并可以責(zé)令重作。再次，程序輕微違法的判決結(jié)果是一種對(duì)原則上撤銷(xiāo)的例外，當(dāng)程度輕微而且不侵害原告權(quán)利的，由于行政行為的結(jié)果并無(wú)不當(dāng)，人民法院基于效率的考慮應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)違法并承認(rèn)協(xié)議有效，通過(guò)補(bǔ)救來(lái)治愈其違法性。最后，程序錯(cuò)誤是指諸如誤寫(xiě)、誤算等沒(méi)有必要撤銷(xiāo)的微小瑕疵，法院一般在審查后采用駁回判決。程序錯(cuò)誤作為一種附條件的“視為合法”，應(yīng)將其嚴(yán)格限定于不具有法律評(píng)價(jià)意義的程序缺陷中。以上對(duì)于行政程序瑕疵體系的歸納反映出我國(guó)行政程序瑕疵救濟(jì)的一般制度設(shè)定。而對(duì)于注入合意性要素的行政協(xié)議締約程序是否可以完全采取上述標(biāo)準(zhǔn)，以及在審查時(shí)需要納入何種特殊的考量要素，則需要從行政協(xié)議的締約過(guò)程切入并加以判斷。

（二）行政協(xié)議締約程序瑕疵司法審查的特殊性

作為行政行為的類(lèi)型之一，行政協(xié)議在締結(jié)時(shí)需要嚴(yán)格遵循法定的締約程序自不待言。締約程序在行政協(xié)議法律制度中發(fā)揮重要功能，行政協(xié)議補(bǔ)充及替代單方高權(quán)行為的功能以及形成雙方對(duì)等地位的功能都需要程序作為支撐。而行政協(xié)議締約程序相較于單方行政行為程序的特殊之處需要首先予以明確。

1．行政協(xié)議締約程序的再界定

“行政合同不同于民事合同，其締約權(quán)限和締約程序均受到一定規(guī)定限制?！保?］締約程序的嚴(yán)格遵守是確保行政協(xié)議成立、生效和實(shí)體結(jié)果合法正確的前提。然而行政協(xié)議“締約程序”這一概念范疇目前仍不明確，爭(zhēng)議主要在于締約程序和締結(jié)方式的關(guān)系問(wèn)題。締結(jié)方式是行政協(xié)議中的特別要求，一般包括招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、直接磋商、邀請(qǐng)發(fā)價(jià)等。［8］有觀點(diǎn)認(rèn)為行政協(xié)議的締約程序是指行政主體與相對(duì)人從協(xié)商到形成合意的過(guò)程，包括要約邀請(qǐng)、要約和承諾，［9］也有觀點(diǎn)認(rèn)為要約承諾程序應(yīng)當(dāng)屬于締結(jié)方式而非締約程序，并將締結(jié)方式和締約程序加以區(qū)分。［10］從行政協(xié)議締約行為的整體而言，第一種觀點(diǎn)將締約程序的范疇認(rèn)定得過(guò)于狹窄，僅著眼于協(xié)議的成立生效步驟，未將一般行政程序加入?yún)f(xié)議的締結(jié)過(guò)程，而第二種觀點(diǎn)將締結(jié)方式置于和締約程序并列的地位，將會(huì)造成救濟(jì)環(huán)節(jié)的后果不明，如果將招標(biāo)、拍賣(mài)看成要約承諾，則違反招標(biāo)程序的協(xié)議按照民事合同的規(guī)則就屬于不成立，無(wú)法通過(guò)程序瑕疵的后果體系加以判斷。

本文認(rèn)為，行政協(xié)議中招標(biāo)、磋商等締結(jié)方式只是行政法為行政協(xié)議設(shè)置的特定形式和要求，而其內(nèi)核實(shí)際上仍是雙方的合意過(guò)程。而“締約程序”應(yīng)當(dāng)是廣義的概念，包括了行政協(xié)議締結(jié)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、順序、方式和時(shí)限等內(nèi)容。所以締約程序與締結(jié)方式是前者包含后者的包含關(guān)系，而非并列關(guān)系。行政機(jī)關(guān)負(fù)有遵循法定的程序和方式締結(jié)協(xié)議的義務(wù)，若違反了行政協(xié)議的締結(jié)方式，如應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)方式而未采取，將會(huì)侵害競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人的權(quán)益和公共利益，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為行政訴訟法上的“違反法定程序”，如此才能對(duì)協(xié)議相對(duì)方的權(quán)利進(jìn)行無(wú)遺漏的保護(hù)。這種思路也得到了司法實(shí)踐的印證，法院在審查行政協(xié)議的締結(jié)環(huán)節(jié)時(shí)，一般不會(huì)區(qū)分締結(jié)方式和締約程序，而是將是否遵循行政協(xié)議的締結(jié)方式作為程序合法性審查的要件。

除了行政行為作出的一般程序要求，部分專(zhuān)門(mén)針對(duì)行政協(xié)議所作的規(guī)定中也設(shè)定了在行政協(xié)議締結(jié)階段行政機(jī)關(guān)應(yīng)遵循的特別程序義務(wù)，如《湖南省行政程序規(guī)定》將批準(zhǔn)和會(huì)同辦理程序作為行政合同的生效要件?！赌暇┦姓贤芾磙k法》還規(guī)定政府合同在締結(jié)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循對(duì)相對(duì)方的履約能力評(píng)估審核、調(diào)查相對(duì)方資產(chǎn)，以及審查政府合同的合法性等程序。這些規(guī)定也在《行政協(xié)議司法解釋》第13條“行政協(xié)議未履行內(nèi)部報(bào)批程序的應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該協(xié)議未生效”中得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。從以上規(guī)定可以看出，行政協(xié)議締結(jié)時(shí)的內(nèi)部程序是通過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)的縱向監(jiān)督與同級(jí)政府部門(mén)之間的橫向制衡從而達(dá)到行政自我規(guī)制的效果。所以，內(nèi)部批準(zhǔn)程序應(yīng)當(dāng)被作為判斷行政協(xié)議效力的重要程序內(nèi)容。

綜上，本文所稱(chēng)的“締約程序”的范疇包括三個(gè)方面：一是行政協(xié)議的締結(jié)方式要求，如招標(biāo)、拍賣(mài)等；二是行政法上行政行為作出的一般程序要求，這是所有行政行為作出時(shí)都必須遵循的，如公告程序、回避程序、說(shuō)明理由程序、聽(tīng)證程序等；三是行政協(xié)議的特別程序要求，如征收補(bǔ)償協(xié)議中基于保障特定相對(duì)人所設(shè)定的程序義務(wù)，或者國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議中主管部門(mén)的審批程序。以上三種類(lèi)型的程序要求共同組成本文所指的締約程序概念。

2．締約程序的評(píng)價(jià)結(jié)果直接影響協(xié)議整體判斷

由于行政協(xié)議是一個(gè)系列行為，［11］故對(duì)行政協(xié)議締約程序瑕疵的審查與單方行政行為程序瑕疵審查的最明顯不同之處在于，行政協(xié)議程序瑕疵審查中實(shí)際包含了兩類(lèi)對(duì)象：一是動(dòng)態(tài)交互的締結(jié)協(xié)議的行為，二是靜態(tài)存續(xù)的行政協(xié)議。在行政協(xié)議訂立過(guò)程中，法律法規(guī)為部分協(xié)議締結(jié)設(shè)定了競(jìng)爭(zhēng)程序、確權(quán)程序等前置程序。如果相對(duì)人因協(xié)議違反締約程序而請(qǐng)求法院確認(rèn)行政協(xié)議無(wú)效，勢(shì)必需要根據(jù)協(xié)議締約行為的瑕疵程度來(lái)判斷協(xié)議的效力，那么，協(xié)議的締約行為能否作為獨(dú)立的評(píng)價(jià)對(duì)象呢？

《行政協(xié)議司法解釋》第10條和第11條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對(duì)協(xié)議訂立程序合法的舉證責(zé)任以及法院對(duì)訂立程序的合法性審查義務(wù)，這是在傳統(tǒng)合法性審查思路下的一貫操作。與此相一致的是，在指導(dǎo)性案例“安吉展鵬金屬精密鑄造廠訴安吉縣人民政府案”中，法院指出一方面要審查締約行為的合法性，另一方面也要審查協(xié)議本身的效力狀態(tài)，［12］即雙重審查、雙重裁判原則。由此似乎可以認(rèn)為，行政協(xié)議訂立行為應(yīng)當(dāng)被單獨(dú)審查。然而，在單獨(dú)審查訂立行為時(shí)，如果認(rèn)定締約程序瑕疵產(chǎn)生了應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)的后果，那么此時(shí)應(yīng)當(dāng)僅撤銷(xiāo)該瑕疵的訂立行為。但是，行政協(xié)議本身在經(jīng)過(guò)雙方合意成立生效后具有法律效力，對(duì)訂立行為的撤銷(xiāo)不能理所當(dāng)然地認(rèn)為協(xié)議因此而被撤銷(xiāo)或因此失去效力。［13］此時(shí)如果僅撤銷(xiāo)訂立行為而協(xié)議仍有效，那么在法律上就會(huì)造成雙方仍有義務(wù)履行一份違法協(xié)議的尷尬局面。故此，本文認(rèn)為，法院應(yīng)整體審查行政協(xié)議，締約行為的合法性后果要反映在協(xié)議整體的評(píng)價(jià)之中。正如有學(xué)者所言，行政協(xié)議中締約行為是否合法僅屬于協(xié)議效力的一個(gè)判斷要素，并不能單獨(dú)成為司法審查與裁判的對(duì)象。［14］而且從后果上看，締約程序違法的后果也要通過(guò)協(xié)議的效力判斷來(lái)體現(xiàn)。對(duì)于締約行為和行政協(xié)議本身的關(guān)系的論證意義在于，將行政協(xié)議視作一個(gè)整體而非割裂地去審視，能夠?qū)⒊绦蜩Υ玫暮蠊袛嘧罱K歸結(jié)于行政協(xié)議的合法性和效力判斷之上，從而使雙方協(xié)議法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)得到妥善解決。這也是行政機(jī)關(guān)程序監(jiān)督和維護(hù)相對(duì)人權(quán)益的共同需要。所以，行政協(xié)議締結(jié)過(guò)程中的程序行為不能被單獨(dú)評(píng)價(jià)，而是應(yīng)當(dāng)被協(xié)議整體審查所包容。

3．法院在行政協(xié)議締約程序?qū)徖碇械奶厥饪剂烤S度

行政協(xié)議與單方行政行為的屬性差異，以及立法對(duì)行政協(xié)議締約程序后果規(guī)定的不明確，使得法院在個(gè)案裁判上相較于單方行政行為程序?qū)彶?，需納入更多的考量維度。第一，《行政協(xié)議司法解釋》中列舉的有名協(xié)議都存在于授益性的行政領(lǐng)域，與傳統(tǒng)單方行政行為相比，行政協(xié)議運(yùn)用的事項(xiàng)范圍具有明顯的授益性屬性，因此，對(duì)授益性的行政協(xié)議締約程序?qū)彶轱@現(xiàn)出與負(fù)擔(dān)性行政行為不同的特征，對(duì)于行政協(xié)議的效力否定需要納入更多的考量標(biāo)準(zhǔn)。一方面，現(xiàn)代法治國(guó)家的廣泛給付義務(wù)使得個(gè)人對(duì)授益性行政行為存續(xù)的依賴(lài)性越來(lái)越強(qiáng)，信賴(lài)?yán)娴谋Ｗo(hù)要求也越來(lái)越重要。所以在適用條件上，基于對(duì)相對(duì)人的權(quán)益保護(hù)，對(duì)授益性行為的撤銷(xiāo)應(yīng)當(dāng)設(shè)定比負(fù)擔(dān)性行為更為嚴(yán)格的條件。另一方面，在處理效果上，若通過(guò)撤銷(xiāo)判決糾正行政協(xié)議的程序違法性，將可能與預(yù)設(shè)的協(xié)議目標(biāo)背道而馳。例如，在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，協(xié)議涉及的事項(xiàng)往往關(guān)乎國(guó)計(jì)民生，一旦撤銷(xiāo)協(xié)議會(huì)造成公共服務(wù)的中斷和對(duì)相對(duì)人給付的消滅，同時(shí)會(huì)嚴(yán)重?fù)p害相對(duì)人的信賴(lài)?yán)?。?5］所以，在行政協(xié)議中撤銷(xiāo)判決的適用應(yīng)當(dāng)平衡協(xié)議的授益性、對(duì)行政程序的合法性監(jiān)督和撤銷(xiāo)協(xié)議后所保護(hù)的第三人利益與公共利益。第二，在法律適用上，法院可以參照民事法律規(guī)范中有關(guān)民事合同的規(guī)定審理協(xié)議案件，使得民事合同的效力狀態(tài)和無(wú)效的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)可以被用于判斷行政協(xié)議的效力。民事合同的效力狀態(tài)包括無(wú)效、可撤銷(xiāo)、效力待定和有效，而且對(duì)民事合同的無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)可以在多大程度上準(zhǔn)用于行政協(xié)議締約程序的審查也存在爭(zhēng)議，兩套規(guī)范體系的交織也進(jìn)一步增加了協(xié)議程序瑕疵審查的復(fù)雜性。故此，需要通過(guò)總結(jié)現(xiàn)有判決，以探尋行政協(xié)議締約程序?qū)彶榈木唧w說(shuō)理思路。

4．行政機(jī)關(guān)程序違法責(zé)任與締約過(guò)失責(zé)任的競(jìng)合

由于行政協(xié)議是行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人合意一致訂立的，尤其是在雙務(wù)合同中，締約相對(duì)方基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任而進(jìn)入契約關(guān)系，如果由于行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤而使協(xié)議無(wú)效或被撤銷(xiāo)，此時(shí)的重點(diǎn)在于對(duì)相對(duì)人信賴(lài)?yán)娴膿p失如何賠償?shù)膯?wèn)題。正是因?yàn)閰f(xié)議締約程序是行政程序義務(wù)和協(xié)議先合同義務(wù)的交集，此時(shí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任實(shí)際上是締約過(guò)失責(zé)任和程序違法責(zé)任的競(jìng)合。有學(xué)者指出，行政機(jī)關(guān)超越締約規(guī)則、違反締約義務(wù)給當(dāng)事人造成損害而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任為締約責(zé)任。［16］

民法上的締約過(guò)失責(zé)任指在合同的訂立過(guò)程中，一方違背誠(chéng)信原則等先合同義務(wù)造成相對(duì)人的損失時(shí)，對(duì)損失應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的損害賠償責(zé)任，正如耶林指出，“如果不想使任何締結(jié)合同的人都要承擔(dān)成為他人疏忽的犧牲品的風(fēng)險(xiǎn)，那么不僅僅合同的存在，而且合同的產(chǎn)生過(guò)程也應(yīng)當(dāng)置于過(guò)失規(guī)則的保護(hù)之下”。［17］而行政協(xié)議締約過(guò)失責(zé)任指行政協(xié)議的締約行為因違反行政訴訟法相關(guān)規(guī)定或不履行法律規(guī)定的義務(wù)，被確認(rèn)無(wú)效或被撤銷(xiāo)時(shí)對(duì)相對(duì)人的信賴(lài)?yán)嫠a(chǎn)生的責(zé)任。我國(guó)《行政協(xié)議司法解釋》回應(yīng)了行政協(xié)議締約程序瑕疵中產(chǎn)生的損害賠償問(wèn)題，其中第15條規(guī)定：“因被告的原因?qū)е滦姓f(xié)議被確認(rèn)無(wú)效或者被撤銷(xiāo)，給原告造成損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告予以賠償。”通過(guò)締約過(guò)失責(zé)任的視角可以將該條規(guī)定解釋為三個(gè)方面。一是行政機(jī)關(guān)的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任。行政機(jī)關(guān)作為享有公權(quán)力的主導(dǎo)機(jī)關(guān)，對(duì)于協(xié)議訂立的實(shí)體及程序條件要求更為了解，注意義務(wù)要求更高。如在因未取得批準(zhǔn)導(dǎo)致行政合同不成立、無(wú)效、被撤銷(xiāo)或確定不發(fā)生效力時(shí)，盡管行政主體可能沒(méi)有過(guò)錯(cuò)，但仍應(yīng)當(dāng)承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任。二是如果相對(duì)人不具有締約資格或者該締約程序瑕疵是協(xié)議相對(duì)人明知的，則不能產(chǎn)生行政機(jī)關(guān)的損害賠償責(zé)任。三是損害賠償?shù)姆秶窍鄬?duì)人的信賴(lài)?yán)?，包括協(xié)議相對(duì)人的直接損失和間接損失，排除預(yù)期利益的損失。所以，法院在審理行政協(xié)議締約程序瑕疵的責(zé)任承擔(dān)時(shí)，應(yīng)當(dāng)引入締約過(guò)失責(zé)任來(lái)認(rèn)定行政機(jī)關(guān)的賠償范圍。

三、行政協(xié)議締約程序瑕疵的判決檢視

行政協(xié)議締約程序瑕疵的司法審查具有超越了一般行政程序瑕疵的多維考量。這些特殊考量要件源于行政協(xié)議的特性，其與單方行政行為程序瑕疵體系之間的齟齬也在司法審查中進(jìn)一步凸顯。上述協(xié)議締約程序的特殊性畢竟是一種理論上的論證，而這些特殊性是否已經(jīng)被嵌入行政程序瑕疵的后果判斷體系中，以及在多大程度上被司法機(jī)關(guān)所確認(rèn)，則需要從司法實(shí)踐中加以總結(jié)。

（一）行政締約程序瑕疵判決的現(xiàn)實(shí)圖景

通過(guò)梳理行政協(xié)議締約程序瑕疵的司法裁判可以發(fā)現(xiàn)，該類(lèi)案件在實(shí)踐中爭(zhēng)議較多，而且從上訴案件數(shù)量居高不下也可以看出該類(lèi)案件在判決后并未很好地達(dá)到實(shí)質(zhì)性化解爭(zhēng)議的目的。法院在該類(lèi)案件中的判決主要有確認(rèn)協(xié)議無(wú)效、撤銷(xiāo)協(xié)議、確認(rèn)協(xié)議違法和認(rèn)為程序瑕疵不影響協(xié)議合法性四種類(lèi)型。

1．確認(rèn)協(xié)議無(wú)效的認(rèn)定情形與理由總結(jié)

對(duì)于行政協(xié)議的締約程序瑕疵，有法院在對(duì)瑕疵程度進(jìn)行審查后判決行政協(xié)議無(wú)效。該種判決集中于協(xié)議締結(jié)未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)程序選擇相對(duì)方的情形，在其他類(lèi)型的程序瑕疵中極少出現(xiàn)。在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議和政府與社會(huì)資本合作協(xié)議的締結(jié)中，以招投標(biāo)程序?yàn)榇淼墓礁?jìng)爭(zhēng)程序是協(xié)議締結(jié)的前置性程序，也是公共資源配置中的基本原則，目的在于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)確保甄選出最優(yōu)的相對(duì)方，從而保證協(xié)議的履行和公共利益的實(shí)現(xiàn)。行政協(xié)議未經(jīng)招投標(biāo)程序時(shí)，法院的論證思路基本遵循了《行政協(xié)議司法解釋》第12條規(guī)定的協(xié)議無(wú)效認(rèn)定的兩條路徑。一是依照行政行為無(wú)效的模式，認(rèn)為公平競(jìng)爭(zhēng)程序是法定的必經(jīng)程序，締結(jié)行政協(xié)議而未履行該程序無(wú)法保證相對(duì)方的最優(yōu)性，也嚴(yán)重?fù)p害了競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人的合法權(quán)益，因此該情形屬于重大且明顯違法。如在“靈石公司案”中，二審法院認(rèn)為行政協(xié)議的訂立未經(jīng)法定招標(biāo)程序，依法屬于無(wú)效行政協(xié)議。［18］這也是基于程序違法的嚴(yán)重程度作出的判決。二是通過(guò)合同無(wú)效的模式，將違反公平競(jìng)爭(zhēng)程序的情形參照適用民法規(guī)范中“違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”的轉(zhuǎn)介條款，認(rèn)為違反該規(guī)定的協(xié)議無(wú)效。按照通說(shuō)理解，此處的強(qiáng)制性規(guī)定僅指效力性強(qiáng)制性規(guī)定而排除管理性強(qiáng)制性規(guī)定。如在“凌志環(huán)保股份有限公司與登封市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、登封市人民政府特許經(jīng)營(yíng)合同糾紛案”中，［19］法院認(rèn)為該工程項(xiàng)目必須進(jìn)行招標(biāo)。故原被告簽訂的《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》因違反《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第52條規(guī)定應(yīng)認(rèn)定無(wú)效。也有法院認(rèn)為，采取政府常務(wù)會(huì)議討論來(lái)確定協(xié)議相對(duì)方的，同樣屬于違反強(qiáng)制性規(guī)定。［20］

然而，并非所有的法院都將未經(jīng)招投標(biāo)程序締結(jié)的行政協(xié)議賦予無(wú)效的法律后果，維持協(xié)議效力的思路同樣得到了一些法院的支持。一種理由認(rèn)為招投標(biāo)程序的規(guī)定不屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)定，如在“武漢昆侖燃?xì)庥邢薰景浮敝?，法院認(rèn)為招標(biāo)投標(biāo)的程序要求屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)定，故不能因此認(rèn)為協(xié)議無(wú)效；［21］另一種理由認(rèn)為違反該程序不屬于重大且明顯違法的無(wú)效情形。在“新山新能燃?xì)庥邢挢?zé)任公司案”中，二審法院認(rèn)為該協(xié)議的程序違法，應(yīng)當(dāng)通過(guò)撤銷(xiāo)解決，協(xié)議未經(jīng)撤銷(xiāo)仍有效，違反招投標(biāo)程序并不必然影響協(xié)議的效力。［22］以上對(duì)于協(xié)議效力認(rèn)定分歧主要在于是否可以將未經(jīng)招投標(biāo)程序認(rèn)定為重大且明顯違法，以及規(guī)定了招投標(biāo)程序的規(guī)范是否屬于效力性強(qiáng)制性規(guī)范的要件判斷之上。行政協(xié)議效力認(rèn)定的二分立場(chǎng)現(xiàn)象反映出該情形下司法機(jī)關(guān)享有一定程度的解釋空間，以及在程序監(jiān)督和維護(hù)協(xié)議效力之間的價(jià)值權(quán)衡，但是要件判斷標(biāo)準(zhǔn)的模糊性是導(dǎo)致在類(lèi)案中產(chǎn)生判決分歧的重要原因。

2．撤銷(xiāo)協(xié)議的情形與理由總結(jié)

從案例檢索的結(jié)果來(lái)看，撤銷(xiāo)判決在行政協(xié)議締約程序瑕疵判決方式中的比例較小，主要集中于房屋征收補(bǔ)償協(xié)議中。針對(duì)協(xié)議所涉及的房屋在沒(méi)有經(jīng)過(guò)主管機(jī)關(guān)的認(rèn)定就簽訂房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的，法院認(rèn)為該程序違法屬于一般違法，故應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)協(xié)議。如在“溫州市甌海區(qū)人民政府郭溪街道辦事處與翁國(guó)棟案”中，法院認(rèn)為，根據(jù)房屋征收相關(guān)法律法規(guī)要求，房屋征收決定前應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門(mén)對(duì)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理，并以該程序作為補(bǔ)償與否的判斷依據(jù)。該案中爭(zhēng)議的未經(jīng)登記建筑沒(méi)有經(jīng)過(guò)法定職能部門(mén)作出認(rèn)定，故簽訂協(xié)議的程序違法，應(yīng)當(dāng)判決撤銷(xiāo)行政協(xié)議。［23］此外，還有的法院將締約過(guò)程中雙方未形成合意解釋為程序違法，從而判決撤銷(xiāo)協(xié)議，如在“啟東市匯龍鎮(zhèn)人民政府與陳平、李真芬撤銷(xiāo)協(xié)議案”中，二審法院認(rèn)為行政機(jī)關(guān)采取脅迫締約的方式，使對(duì)方在違背真實(shí)意愿的情形下簽約，案涉行政協(xié)議的簽訂存在行政程序違法、協(xié)議的部分內(nèi)容系上訴人單方添加等違法情形，既屬于民法上的可撤銷(xiāo)合同情形，也屬于行政協(xié)議程序違法，依法應(yīng)予撤銷(xiāo)。［24］

以上案例中，法院在審查程序瑕疵后認(rèn)為該程序違法的程度不屬于“重大且明顯”違法，而是締約程序中的一般違法事項(xiàng)，即根據(jù)《行政訴訟法》第70條判決撤銷(xiāo)。在法律適用上，由于撤銷(xiāo)該行為是對(duì)于行政機(jī)關(guān)履行法定程序的監(jiān)督，故應(yīng)當(dāng)適用行政法律規(guī)范中的撤銷(xiāo)判決條款。而民事合同的可撤銷(xiāo)情形主要限于意思表示不真實(shí)自由，側(cè)重于締約過(guò)程的合意性的保障，二者的規(guī)范設(shè)定目的不同，所以不應(yīng)在行政協(xié)議締約程序瑕疵審查時(shí)準(zhǔn)用民事合同可撤銷(xiāo)條款。

3．確認(rèn)違法判決的情形與理由總結(jié)

確認(rèn)違法判決是締約程序?qū)彶橹凶顬槌Ｒ?jiàn)的判決類(lèi)型，指的是行為雖然不合法但是依舊可以存續(xù)。［25］目前司法裁判中確認(rèn)違法判決主要基于兩種思路作出。

其一是情況判決，即認(rèn)為協(xié)議締約程序瑕疵雖然屬于依法應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)協(xié)議的情形，但撤銷(xiāo)行政協(xié)議會(huì)導(dǎo)致公益受損，所以在不撤銷(xiāo)的情況下維持協(xié)議的效力。由于政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議項(xiàng)目對(duì)公益影響巨大，在糾紛處理中較多出現(xiàn)情況判決的結(jié)果，確認(rèn)違法的情形可以歸納為未經(jīng)招投標(biāo)程序和重復(fù)授權(quán)兩種情形。一是未經(jīng)招投標(biāo)程序。在“德惠市永盛兄弟公司案”中，市住建局未經(jīng)公平競(jìng)爭(zhēng)程序直接與永盛公司簽訂協(xié)議并授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，屬于違反法定程序。法院在衡量公共利益和當(dāng)事人利益后確認(rèn)該行政協(xié)議違法。［26］二是重復(fù)授權(quán)。在一些案件中，行政機(jī)關(guān)先將某區(qū)域的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予一方主體，后又將該特許經(jīng)營(yíng)權(quán)重復(fù)授予另外的主體，實(shí)際上一個(gè)項(xiàng)目中存在兩份特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。就其中的法律關(guān)系而言，后一個(gè)協(xié)議屬于違法應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)的情形，但是考慮到撤銷(xiāo)的損失，法院會(huì)酌情作出確認(rèn)違法判決。如在“南陽(yáng)華潤(rùn)燃?xì)夤景浮敝?，?7］南陽(yáng)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)與原南陽(yáng)鄭燃燃?xì)庥邢薰竞炇鸬奶卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議尚在有效的履行期內(nèi)，但區(qū)住建局又與中燃燃?xì)夤竞炇鹛卦S經(jīng)營(yíng)協(xié)議，協(xié)議的經(jīng)營(yíng)范圍與前一協(xié)議存在重合，侵犯了原告的獨(dú)占特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，具有違法性。但是考慮被訴的協(xié)議已經(jīng)履行，燃?xì)夤艿酪呀?jīng)實(shí)施鋪設(shè)，在多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了通氣供氣及用戶(hù)用氣，中燃燃?xì)夤緸閷?shí)施特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議已經(jīng)投入較大的成本，如果撤銷(xiāo)勢(shì)必?fù)p害公共利益。綜上，法院認(rèn)為被訴行政行為違法，但存在不宜撤銷(xiāo)的法定情形，故確認(rèn)后一個(gè)協(xié)議違法。同樣，在“英德市政府與英德市英紅工業(yè)園管理委員會(huì)特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議案”中，［28］法院的認(rèn)定思路基本相同，而且強(qiáng)調(diào)了在前后兩個(gè)協(xié)議都有效的情況下，不能讓相對(duì)方承擔(dān)不利后果，而是應(yīng)由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)違法責(zé)任，故確認(rèn)協(xié)議違法。除政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議之外，確認(rèn)違法判決在征收補(bǔ)償協(xié)議中出現(xiàn)的比例也較高。如在“許冬林訴湘潭市雨湖區(qū)優(yōu)化人居環(huán)境事務(wù)中心”案中，法院認(rèn)為，國(guó)家征收土地需要在依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上人民政府予以公告并組織實(shí)施，本案的被告未經(jīng)審批先行與協(xié)議相對(duì)方達(dá)成安置補(bǔ)償行政協(xié)議，系程序違法。但撤銷(xiāo)行政協(xié)議不利于保障被征收人的既得利益，也與維護(hù)公共利益的目的相違背，故判決確認(rèn)協(xié)議違法。［29］

其二是程序輕微違法。在程序輕微違法且不對(duì)原告權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響時(shí)，應(yīng)當(dāng)采取確認(rèn)違法判決。如在“徐飛龍案”中，［30］原被告共同選定評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)采石場(chǎng)的房屋、裝修、設(shè)備基礎(chǔ)及附屬物進(jìn)行清點(diǎn)核實(shí)和測(cè)繪，在此基礎(chǔ)上就房屋及其附屬設(shè)施拆遷補(bǔ)償達(dá)成《集體土地非住宅用房拆遷協(xié)議》，程序基本正當(dāng)。但在涉案行政處理過(guò)程中，沒(méi)有證據(jù)證明被告履行了對(duì)評(píng)估價(jià)格的告知、送達(dá)義務(wù)，侵害了原告的知情權(quán)，未履行正當(dāng)程序原則，應(yīng)確認(rèn)簽訂協(xié)議程序違法。最高人民法院也曾在判決中指出，對(duì)于未取得征地批準(zhǔn)先行征收的情形，如果被告在起訴前已經(jīng)獲得征地批準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)采取確認(rèn)違法判決而非否定協(xié)議效力。［31］

綜合司法解釋和上述案例的情形可知，對(duì)于行政協(xié)議程序瑕疵作出確認(rèn)違法判決的主要標(biāo)準(zhǔn)有二：一是個(gè)案中公共利益與原告利益的權(quán)衡，在撤銷(xiāo)行政協(xié)議所損害的公共利益大于所保護(hù)的原告利益時(shí)，方可作出確認(rèn)違法判決；二是在“程序輕微違法”的情形中，對(duì)該程序的重要性以及原告權(quán)利的影響性加以判斷，案例中可以被認(rèn)為屬于“非重要程序性權(quán)利”的情形，包括公示程序違法和締約時(shí)未經(jīng)批準(zhǔn)但事后已獲批準(zhǔn)的已補(bǔ)正情形等。

4．締約程序瑕疵視為合法的情形與理由總結(jié)

作為行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人雙方合意一致的產(chǎn)物，相比于單方行政行為，行政協(xié)議在效力審查和判斷上呈現(xiàn)出更強(qiáng)調(diào)尊重協(xié)議效力的特征。在這一思路下，法院在對(duì)程序瑕疵審查后如果認(rèn)為該瑕疵不具有法律評(píng)價(jià)的意義，則會(huì)選擇通過(guò)將協(xié)議視為合法來(lái)維持協(xié)議效力。如在“安徽吉諾公司與潛山縣國(guó)土資源局案”中，出讓人發(fā)布掛牌公告出讓國(guó)有土地使用權(quán)，競(jìng)得人按照要求履行了其作為競(jìng)買(mǎi)人所履行的全部義務(wù)，在掛牌程序完成后，被告主張掛牌程序違法從而不與原告簽訂協(xié)議。法院認(rèn)為，該種程序的瑕疵不能免除行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議的法定義務(wù)。［32］掛牌程序?qū)儆趨f(xié)議締約程序之一，該案在程序合法性審查之外增加了相對(duì)人信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)的維度，使得對(duì)相對(duì)人的保護(hù)更加周全。在“濰坊市高新區(qū)管理委員會(huì)與劉全福等土地出讓行政協(xié)議糾紛再審案”中，法院審查后發(fā)現(xiàn)土地出讓協(xié)議的訂立中存在未批先征的情形，但是該程序的違法性可以通過(guò)追認(rèn)以及補(bǔ)辦征地審批手續(xù)予以補(bǔ)正，此時(shí)該行政協(xié)議的效力可不受程序瑕疵的影響。［33］

除此之外，在一些情況下法院從“締約程序與協(xié)議的關(guān)聯(lián)程度”入手來(lái)論證行政協(xié)議的合法性。提出這一要件的理由在于，行政協(xié)議案件中審查的對(duì)象不僅是一個(gè)框架協(xié)議，除了作為主合同的框架協(xié)議，在政府特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目中還包括一系列諸如建設(shè)施工協(xié)議、融資協(xié)議、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)協(xié)議等從合同，組成了一個(gè)由眾多合同組成的協(xié)議束。一般的行政程序要求只存在于公法屬性較強(qiáng)的主合同的締結(jié)之中，而對(duì)于后續(xù)為履行主合同所締結(jié)的、較多體現(xiàn)民事屬性的從合同則不受該程序的約束。故此，在協(xié)議程序瑕疵程度認(rèn)定前，首先需要判定案涉的爭(zhēng)議協(xié)議到底是主合同還是從合同，以及存在瑕疵的程序與該協(xié)議之間的關(guān)聯(lián)程度。法院在某些案件中認(rèn)為行政協(xié)議的締約中雖然違反了法定程序，但是該程序與案涉協(xié)議的關(guān)聯(lián)性不大，不是案涉協(xié)議所應(yīng)遵循的程序要求，進(jìn)而認(rèn)定協(xié)議合法有效。如在“哈爾濱長(zhǎng)恒公司與安達(dá)市政府合同糾紛案”中，法院指出合同性質(zhì)應(yīng)根據(jù)合同權(quán)利義務(wù)內(nèi)容予以認(rèn)定。在特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)踐中，存在“名為特許經(jīng)營(yíng)實(shí)為墊資施工”的情況，合同中僅有建設(shè)施工內(nèi)容而無(wú)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的合同應(yīng)認(rèn)定為施工合同而不是特許經(jīng)營(yíng)合同，案涉的協(xié)議應(yīng)適用建設(shè)施工合同相關(guān)法律規(guī)定來(lái)確定合同當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，對(duì)協(xié)議的效力判斷不能適用未經(jīng)招投標(biāo)程序應(yīng)當(dāng)無(wú)效的條款，故協(xié)議合法有效。［34］同樣，在“重慶阜東科技發(fā)展有限公司與貴州省荔波縣人民政府特許經(jīng)營(yíng)行政協(xié)議及行政賠償上訴案”中，［35］荔波縣人民政府與重慶阜東公司簽訂的意向協(xié)議等三份協(xié)議雖在文本名稱(chēng)和內(nèi)容約定中涉及了特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，但協(xié)議實(shí)質(zhì)是天然氣項(xiàng)目前期合作的意向性約定，并非授予政府特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的協(xié)議，且其中涉及的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)取得條件均處于不確定狀態(tài)，故重慶阜東公司并未實(shí)際取得荔波縣境內(nèi)的天然氣特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。但是在三份行政協(xié)議中雙方就前期工作及取得條件達(dá)成合意，故協(xié)議合法有效?？梢?jiàn)，在以上兩個(gè)案例中締約程序的瑕疵對(duì)于協(xié)議合法性和有效性均不產(chǎn)生影響，判斷協(xié)議締約程序瑕疵的后果時(shí)首先要看程序要求是否為締結(jié)該協(xié)議所設(shè)定。而且，即使行政協(xié)議束中的某個(gè)協(xié)議被確認(rèn)無(wú)效，其他與其可分的、可以獨(dú)立存在的協(xié)議效力也應(yīng)當(dāng)分別進(jìn)行判斷。

（二）締約程序瑕疵審理現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)

對(duì)以上案件的梳理大致能夠描繪出司法實(shí)踐中認(rèn)定行政協(xié)議締約程序瑕疵的基本狀況，但是縱觀法院在說(shuō)理部分的認(rèn)定理由，對(duì)于該類(lèi)案件的判決也存在可檢討之處。首先，行政協(xié)議程序瑕疵的判斷未能充分體現(xiàn)行政協(xié)議的特殊性。從目前的判決理由來(lái)看，法院在審理行政協(xié)議締約程序瑕疵時(shí)主要還是遵循行政程序瑕疵的判斷思路。但是行政協(xié)議作為一種雙方行為，不能簡(jiǎn)單地套用單方行政行為的審理模式。單方行政行為程序監(jiān)督的目的在于糾正行政機(jī)關(guān)的違法給相對(duì)人帶來(lái)的不利后果，而行政協(xié)議雙方根據(jù)合意達(dá)成協(xié)議之后，如果還是按照原有的以撤銷(xiāo)之訴構(gòu)建程序瑕疵的后果體系，不僅會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人所投入的成本歸于消滅，而且協(xié)議的無(wú)效或撤銷(xiāo)也將最終導(dǎo)致公共利益的損害，行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的賠償也勢(shì)必會(huì)提升行政成本。所以，行政協(xié)議程序瑕疵判斷的特殊之處就在于平衡協(xié)議程序監(jiān)督與維護(hù)相對(duì)人的協(xié)議利益這兩大價(jià)值。德國(guó)在制定行政程序法時(shí)，以公法契約的存續(xù)以及保護(hù)當(dāng)事人信賴(lài)關(guān)系為前提，在行政協(xié)議的無(wú)效判斷上“僅對(duì)當(dāng)事人信賴(lài)關(guān)系不值得保護(hù)的情形，以限定列舉方式，明定行政契約無(wú)效事由”，［36］在其他情形下則盡量維持協(xié)議效力。這一立法思路啟示我們?cè)谛姓f(xié)議的程序?qū)彶樯蠎?yīng)當(dāng)更加重視行政協(xié)議中信賴(lài)?yán)娴谋Ｗo(hù)和行政協(xié)議無(wú)效判斷的條件限制。

其次，司法審查的要素缺少明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。法院在審理締約程序瑕疵的行政協(xié)議案件時(shí)，考量了程序的重要性、程序瑕疵的程度、對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的影響性、締約程序與協(xié)議的關(guān)聯(lián)性、公共利益與個(gè)人利益的權(quán)衡、程序價(jià)值與信賴(lài)?yán)娴臋?quán)衡、監(jiān)督行政機(jī)關(guān)與維護(hù)協(xié)議效力之間的權(quán)衡等方面。但是由于法院對(duì)于特定程序要件的后果沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致類(lèi)案判決的差異極大，例如，僅對(duì)于政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的“未經(jīng)招投標(biāo)程序”這一程序瑕疵，就有確認(rèn)無(wú)效、撤銷(xiāo)協(xié)議和確認(rèn)協(xié)議違法三種不同的判決結(jié)果。而且總體看來(lái)，確認(rèn)違法判決的比例較高，以公私益沖突的衡量作出的確認(rèn)違法判決實(shí)際上變相承認(rèn)了“違法但確符合公益”的情況可以存在，為公益的擴(kuò)大解釋提供了可能的空間。加之法院在判決中要求的補(bǔ)救措施較為籠統(tǒng)，沒(méi)有進(jìn)一步明確執(zhí)行期限、方式或數(shù)額等要求，使得爭(zhēng)議很難獲得實(shí)質(zhì)性化解。雖然法院在個(gè)案中享有裁量空間，可以根據(jù)個(gè)案的具體情況來(lái)判斷協(xié)議裁判后果，但是也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循程序瑕疵判斷的要素來(lái)論證，將個(gè)案背后的法律適用和案件的特殊考量在判決說(shuō)理部分詳細(xì)說(shuō)明，并將行政協(xié)議的特殊屬性納入考量范疇。

最后，法律適用的范圍和方式不明確。行政協(xié)議既可以適用行政法律規(guī)范，也可以參照適用民事法律規(guī)范，這是行政協(xié)議的特性使然。然而，上述判決中在認(rèn)定協(xié)議無(wú)效時(shí)，有的法院按照行政行為的無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)，有的按照民事行為的無(wú)效標(biāo)準(zhǔn)作出判決。由于無(wú)效判決是對(duì)行政協(xié)議最為嚴(yán)厲的制裁形式，所以在認(rèn)定行政協(xié)議無(wú)效時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格明確法律適用的范圍和順序。在行政法律規(guī)范的適用中，對(duì)于締約程序瑕疵能否屬于“重大且明顯”要件，法院在認(rèn)定中缺乏細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致裁判沖突；而通過(guò)民事法律規(guī)范認(rèn)定協(xié)議無(wú)效的思路，與締約程序的合法性監(jiān)督目的是否契合也存在爭(zhēng)議的空間。故此，應(yīng)當(dāng)在總結(jié)實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合行政協(xié)議的特殊性構(gòu)建行政協(xié)議締約程序瑕疵的司法審查方法，以實(shí)現(xiàn)判決的精細(xì)化。

四、行政協(xié)議締約程序瑕疵的判決要件優(yōu)化

行政協(xié)議中行政機(jī)關(guān)和協(xié)議相對(duì)人合意維度的嵌入，以及行政協(xié)議目標(biāo)指向的極強(qiáng)公益性，使得協(xié)議締約程序?qū)彶樾枰{入更多的考量要件，方能實(shí)現(xiàn)協(xié)議程序瑕疵審查的裁判正義。故此，針對(duì)上述締約程序瑕疵判決界限不明的情形，應(yīng)當(dāng)分類(lèi)細(xì)化各項(xiàng)判決類(lèi)型的構(gòu)成要件和適用情形。

（一）確認(rèn)無(wú)效判決：原則平衡下限縮協(xié)議無(wú)效情形

行政協(xié)議中合意要素的納入，導(dǎo)致其存續(xù)力比單方行政行為更強(qiáng)。［37］雖然在依法治國(guó)、依法行政原則下，任何行政行為的作出均毫無(wú)例外地不得違反程序規(guī)定，但這不代表行政行為一旦違反依法行政原則，該行政行為便只有歸于無(wú)效或予以撤銷(xiāo)的結(jié)果，行政訴訟法上針對(duì)違法行政行為所設(shè)計(jì)的多元法律效果無(wú)疑是最明顯的體現(xiàn)。而且，從行政協(xié)議的目的導(dǎo)向來(lái)看，行政協(xié)議的有效履行能夠直接或間接有助于公益，因此原則上應(yīng)盡量避免使協(xié)議無(wú)效。故此，行政協(xié)議締約程序瑕疵的審查規(guī)則設(shè)計(jì)必須考量法治國(guó)家的實(shí)質(zhì)正義要求和法安定性原則，［38］在個(gè)案中將各原則進(jìn)行價(jià)值權(quán)衡。法安定性原則的要求主要在于兩個(gè)方面：一是現(xiàn)存的法律關(guān)系避免受到公權(quán)力的隨意侵?jǐn)_；二是法定權(quán)利義務(wù)的安定性。［39］這一原則性要求在行政協(xié)議糾紛解決中體現(xiàn)得尤為明顯。例如，政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議所涉及的公用事業(yè)項(xiàng)目需要大量的投入，一旦協(xié)議被認(rèn)定為無(wú)效，將會(huì)使行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的合作歸零，嚴(yán)重影響生產(chǎn)生活；且法安定性原則的關(guān)鍵就在于法律的秩序價(jià)值以及因此產(chǎn)生的信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)，［40］如果因行政機(jī)關(guān)在締約過(guò)程中違反程序規(guī)定就導(dǎo)致行政協(xié)議無(wú)效，將嚴(yán)重?fù)p害協(xié)議相對(duì)人的信賴(lài)?yán)娌⑾拗菩姓f(xié)議的推廣應(yīng)用。所以，行政協(xié)議既經(jīng)當(dāng)事人合意而成立，在符合法定要件下，相對(duì)人的信賴(lài)和協(xié)議的存續(xù)應(yīng)受到較高的保護(hù)，［41］應(yīng)將行政協(xié)議無(wú)效的情形嚴(yán)格限縮。

無(wú)效的程序行為應(yīng)當(dāng)限于程序違法中的極端部分，如行政行為不表明行政主體、法律規(guī)定必須采取書(shū)面形式但不提供書(shū)面形式和作出行政行為前不為當(dāng)事人提供申辯和聽(tīng)證的機(jī)會(huì)等。［42］在行政協(xié)議無(wú)效的實(shí)際認(rèn)定上，作為無(wú)效要件的“重大且明顯違法”是一個(gè)相當(dāng)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)踐中真正能達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)的情形很少。而且，無(wú)效判決和撤銷(xiāo)判決的最終結(jié)果都是協(xié)議失去效力，但是行政協(xié)議在經(jīng)過(guò)有權(quán)機(jī)關(guān)依法定程序撤銷(xiāo)前，其效力是始終存在的，這一區(qū)別其實(shí)是將否定協(xié)議效力的判斷權(quán)交給法院，并且給予相對(duì)人選擇救濟(jì)方式的合理空間，更能體現(xiàn)對(duì)行政協(xié)議糾紛的靈活處理方式?！缎姓f(xié)議司法解釋》中規(guī)定了相對(duì)人有權(quán)提起撤銷(xiāo)行政協(xié)議的訴訟請(qǐng)求，實(shí)質(zhì)上就是授權(quán)相對(duì)人來(lái)選擇對(duì)自身最有利的救濟(jì)方式。如果相對(duì)人對(duì)實(shí)體決定無(wú)異議，否定協(xié)議效力再重開(kāi)締約程序是對(duì)行政資源的極大浪費(fèi)。除非該程序瑕疵嚴(yán)重?fù)p害公共利益，否則應(yīng)當(dāng)尊重協(xié)議相對(duì)人或第三人的選擇權(quán)，通過(guò)撤銷(xiāo)而非無(wú)效解決程序瑕疵。所以，基于協(xié)議安定性和依法行政原則的平衡，應(yīng)當(dāng)僅將通過(guò)形式審查就足以判定重大且明顯違法的締約瑕疵認(rèn)定為無(wú)效行政協(xié)議，從而達(dá)到限縮協(xié)議無(wú)效范圍的效果。行政協(xié)議之所以具有公定力，是因?yàn)橐Ｗo(hù)相對(duì)方和一般公眾的信賴(lài)。而對(duì)于締約程序重大且明顯的瑕疵，如果該程序瑕疵達(dá)到了在行為的外觀上、客觀上一目了然的程度，判定其無(wú)效也不至于損害相對(duì)方和一般公眾對(duì)行政協(xié)議的信賴(lài)。所謂“重大”應(yīng)當(dāng)是程序的嚴(yán)重違法將會(huì)導(dǎo)致實(shí)體結(jié)果的違法與不正確，并嚴(yán)重影響或損害相對(duì)人的程序和實(shí)體權(quán)利；而“明顯”的要件強(qiáng)調(diào)的是行為的瑕疵“如同寫(xiě)在額頭上一樣明顯”，［43］指的是根據(jù)一般人的理性判斷即認(rèn)為違法的情形。在行政協(xié)議無(wú)效的認(rèn)定上，應(yīng)當(dāng)遵循以下思路。

其一，如果特定的法律法規(guī)規(guī)定了行政協(xié)議締結(jié)過(guò)程中違反某些程序時(shí)協(xié)議應(yīng)屬無(wú)效，則直接適用該特殊規(guī)范認(rèn)定協(xié)議無(wú)效。例如，在國(guó)有土地使用權(quán)出讓協(xié)議中，為了明確協(xié)議締約程序違法的后果，最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》，其中規(guī)定了未經(jīng)批準(zhǔn)以劃撥土地作為投資訂立合同的應(yīng)當(dāng)認(rèn)定合同無(wú)效的情形。

其二，在協(xié)議程序瑕疵的法律后果上，如果除無(wú)效這一種后果之外還有其他的解釋結(jié)果，則不能直接作出確認(rèn)無(wú)效判決。只有締約程序違法的程度顯然符合行政訴訟法中“重大且明顯”的嚴(yán)重違反法定程序的情形時(shí)，才應(yīng)當(dāng)認(rèn)定協(xié)議無(wú)效。否則，當(dāng)存在多種法律后果的解釋和裁量空間時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮尊重協(xié)議效力和雙方協(xié)議關(guān)系的存續(xù)的裁判結(jié)果。

其三，認(rèn)定協(xié)議無(wú)效的范圍應(yīng)當(dāng)盡可能明確。從域外的行政協(xié)議瑕疵后果來(lái)看，德國(guó)行政程序法上對(duì)于行政協(xié)議瑕疵僅賦予“無(wú)效”和“違法但有效”兩種效果，［44］該規(guī)定蘊(yùn)含了兩層意義：一是行政協(xié)議的法律效果唯有“無(wú)效”一種制裁種類(lèi)，即所謂的“單一瑕疵法律效果”；二是行政協(xié)議的無(wú)效事由采取列舉規(guī)定，行政協(xié)議在有《聯(lián)邦行政程序法》第59條所羅列的違法情形下才屬于無(wú)效，反之仍屬有效。所以，德國(guó)行政協(xié)議的無(wú)效判斷遵循的該種嚴(yán)格立場(chǎng)，是立法者折中法治國(guó)家“依法行政原則”及“契約嚴(yán)格遵守原則”之立法形塑自由行使的結(jié)果。［45］在我國(guó)法律法規(guī)對(duì)行政協(xié)議無(wú)效情形缺少明確列舉的情況下，應(yīng)當(dāng)通過(guò)司法經(jīng)驗(yàn)總結(jié)歸納出締約程序瑕疵中認(rèn)定協(xié)議無(wú)效的典型情形，以作為后續(xù)司法審查的指引。至于何種程序瑕疵應(yīng)導(dǎo)致協(xié)議無(wú)效，取決于所違反程序規(guī)定的內(nèi)容、目的，尤其是其所保護(hù)的對(duì)象。當(dāng)瑕疵的種類(lèi)及程度已經(jīng)達(dá)到服從國(guó)家行為的義務(wù)在客觀上不再可以期待，以至于對(duì)行政決定的正確與合法性有重大且直接的影響時(shí)，則必須拒絕承認(rèn)國(guó)家行為的有效性。［46］

（二）撤銷(xiāo)判決與確認(rèn)違法判決的區(qū)分：細(xì)化區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

在將無(wú)效的協(xié)議情形排除之后，需要通過(guò)程序違法的程度來(lái)判斷該協(xié)議屬于一般違法還是輕微違法，并決定采取撤銷(xiāo)判決還是確認(rèn)違法判決。雖然二者都是對(duì)被訴行政行為一定程度的否定和對(duì)原告訴訟請(qǐng)求的回應(yīng)，但是撤銷(xiāo)判決是對(duì)行政協(xié)議效力的否定，而確認(rèn)違法判決僅是對(duì)其做違法性評(píng)價(jià)而不否定協(xié)議效力，所以二者對(duì)相對(duì)人的影響程度存在明顯差別。該環(huán)節(jié)可以從程序重要性、權(quán)益影響性和結(jié)果影響性三個(gè)要件展開(kāi)。

1．界定主要程序與次要程序

行政協(xié)議締結(jié)中不同程序的重要性差異直接影響了該程序出現(xiàn)瑕疵時(shí)的后果。在行政程序違法撤銷(xiāo)判決的認(rèn)定上發(fā)展出了“程序重要說(shuō)”，即“根據(jù)遺漏或形式上違法性對(duì)決定的影響而定”。［47］按照締約程序重要性的不同可以將締約程序分為主要程序和次要程序。［48］例如，在政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中，法律法規(guī)設(shè)定了行政機(jī)關(guān)在締約過(guò)程中必須采取招投標(biāo)的程序義務(wù)，該程序體現(xiàn)了憲法上的平等權(quán)，也是公私協(xié)力中維護(hù)公共利益的重要規(guī)則，只有通過(guò)正當(dāng)程序遴選出的相對(duì)人才能享有與行政機(jī)關(guān)締約的正當(dāng)資格，如果行政機(jī)關(guān)沒(méi)有經(jīng)過(guò)招投標(biāo)程序直接與相對(duì)人簽訂協(xié)議，就將嚴(yán)重侵害競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人的權(quán)利并對(duì)公共利益造成威脅，故該情形屬于主要法定程序。而若該瑕疵僅是對(duì)競(jìng)爭(zhēng)程序中的一些程序要素的違反，例如招投標(biāo)結(jié)果的送達(dá)時(shí)間遲延等，則應(yīng)當(dāng)屬于違反次要程序。行政協(xié)議締約環(huán)節(jié)違反主要程序和次要程序的后果不同。由于主要程序自身蘊(yùn)含了實(shí)現(xiàn)參與性統(tǒng)治、程序理性和人道性等效能，［49］《行政訴訟法》中“違反法定程序”一般是指違反主要法定程序的情形。而違反次要程序時(shí)程序的獨(dú)立價(jià)值未必落空，可以在撤銷(xiāo)判決之外采取補(bǔ)正的方式加以彌補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)形式合法的結(jié)果。所以，違反主要程序的應(yīng)結(jié)合其他要件判斷是否撤銷(xiāo)，違反次要程序時(shí)可以考慮判決確認(rèn)違法。

2．考察對(duì)權(quán)利的實(shí)際影響

行政程序制度功能的最終實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于行政主體程序義務(wù)的履行與相對(duì)人的程序權(quán)利的落實(shí)，所以行政程序違法的命題實(shí)質(zhì)上是對(duì)相對(duì)人程序權(quán)利的侵害。［50］故此，在締約程序瑕疵程度的判斷上，對(duì)相關(guān)主體權(quán)益的實(shí)際影響就成了重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也是相關(guān)主體對(duì)程序提起訴訟的權(quán)利基礎(chǔ)。行政協(xié)議締約環(huán)節(jié)的相關(guān)主體包括協(xié)議相對(duì)人和協(xié)議第三人，而受侵害的權(quán)利既包括實(shí)體性權(quán)利，也包括程序性權(quán)利。實(shí)體權(quán)利指協(xié)議目的實(shí)現(xiàn)的利益、確保協(xié)議內(nèi)容合法準(zhǔn)確的要求以及對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴(lài)?yán)?。但是，如果相?duì)人明知締約程序違法仍然與行政機(jī)關(guān)簽訂協(xié)議，則相對(duì)人的權(quán)利和信賴(lài)?yán)娌恢档帽Ｗo(hù)。而程序性權(quán)利不僅具有保障實(shí)體性權(quán)利的工具價(jià)值，而且具有保障當(dāng)事人在締約過(guò)程中受到公正、有尊嚴(yán)對(duì)待的獨(dú)立價(jià)值。締約程序中協(xié)議相對(duì)人的程序權(quán)利包括參與權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、知情權(quán)和表達(dá)權(quán)等，行政協(xié)議第三人的程序權(quán)利包括招、拍、掛程序中競(jìng)爭(zhēng)權(quán)人的公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，以及被征收不動(dòng)產(chǎn)的用益物權(quán)人等在協(xié)議締結(jié)中的參與權(quán)和意見(jiàn)表達(dá)權(quán)等。

故此，如果締約程序的瑕疵對(duì)相關(guān)主體的實(shí)體或程序權(quán)利產(chǎn)生實(shí)際影響，則該程序瑕疵屬于一般違法，應(yīng)當(dāng)判決撤銷(xiāo)；如果對(duì)相關(guān)主體的實(shí)體或程序權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響，則該瑕疵在程度上屬于輕微，可以判決確認(rèn)違法。

3．區(qū)分程序瑕疵對(duì)結(jié)果的影響

行政程序是保證結(jié)果正當(dāng)?shù)闹匾绞剑姓▽?duì)行政機(jī)關(guān)合乎程序管控的任務(wù)，目的就在于經(jīng)由程序達(dá)成正確性擔(dān)保。［51］在上述案例中，法院也將對(duì)締約結(jié)果的影響作為是否撤銷(xiāo)協(xié)議的重要依據(jù)。締約程序瑕疵對(duì)結(jié)果的影響程度可以從以下兩方面加以判斷。

其一，判斷行政機(jī)關(guān)程序義務(wù)與爭(zhēng)議協(xié)議的關(guān)聯(lián)性。如果行政協(xié)議的特別立法只是籠統(tǒng)地設(shè)定了協(xié)議締結(jié)中應(yīng)當(dāng)遵循的程序義務(wù)，但是爭(zhēng)議協(xié)議屬于框架協(xié)議的執(zhí)行性協(xié)議或其他對(duì)于程序要求尚未如此嚴(yán)格的協(xié)議，則應(yīng)當(dāng)認(rèn)為程序義務(wù)與該協(xié)議不具備明顯關(guān)聯(lián)性，不影響協(xié)議的效力。

其二，判斷程序瑕疵與締約結(jié)果之間的因果關(guān)聯(lián)。締約程序瑕疵的違法程度需要根據(jù)對(duì)實(shí)體結(jié)果的影響性來(lái)判斷，“如果遵守這種程序也不會(huì)對(duì)行政行為決定產(chǎn)生任何影響的話(huà)，那么一個(gè)行政決定不得因違反一個(gè)有關(guān)形式與程序的規(guī)定而被宣布無(wú)效”。［52］德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》也遵循同樣的思路，規(guī)定了不屬于無(wú)效的行政行為雖違反程序，但是顯然不影響實(shí)體決定時(shí)不能因此撤銷(xiāo)。從程序經(jīng)濟(jì)的角度而言，如果撤銷(xiāo)行政協(xié)議并命令行政機(jī)關(guān)重做也會(huì)得到相同的結(jié)果，那么此時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)為締約程序違法。但是，如果締約程序的重新進(jìn)行會(huì)導(dǎo)致締約結(jié)果的改變，如重新進(jìn)行招投標(biāo)程序會(huì)導(dǎo)致招標(biāo)結(jié)果的改變以及締約相對(duì)方的變更，則屬于嚴(yán)重違背程序義務(wù)和侵害程序利益，此時(shí)應(yīng)當(dāng)撤銷(xiāo)行政協(xié)議。

（三）情況判決的標(biāo)準(zhǔn)：利益衡量與損失補(bǔ)救

對(duì)于因撤銷(xiāo)行政行為導(dǎo)致公共利益重大損害而采取確認(rèn)違法判決的情形，又可被稱(chēng)為情況判決。在情況判決的發(fā)源地日本，最初設(shè)置情況判決時(shí)考量的因素一是尊重既成事實(shí)，二是維護(hù)公共利益。然而，由于情況判決是犧牲法治原則與原告權(quán)益來(lái)?yè)Q取公共利益的制度，若運(yùn)用不當(dāng)則會(huì)導(dǎo)致撤銷(xiāo)訴訟的功能喪失，故在適用時(shí)應(yīng)當(dāng)秉持嚴(yán)格限制和謹(jǐn)慎適用的態(tài)度。針對(duì)締約程序違法案件中情況判決的濫用，需要從以下兩個(gè)方面細(xì)化情況判決的適用條件。

1．優(yōu)化利益衡量環(huán)節(jié)

由于撤銷(xiāo)行政協(xié)議在后果上會(huì)導(dǎo)致行政協(xié)議法律關(guān)系消滅，因此存在損害公共利益的可能，需要引入利益衡量環(huán)節(jié)，考量原告損失、賠償范圍和補(bǔ)救方法等，在公共利益損害和原告權(quán)利保護(hù)之間作出衡量。利益衡量環(huán)節(jié)的關(guān)鍵在于“公共利益”和“重大損害”兩個(gè)要件的判斷。其一，為防止對(duì)公共利益概念解釋的不確定性，可以從公共利益的公共性、利益的重要性和利益的現(xiàn)實(shí)性三個(gè)方面對(duì)其加以界定。而且法院應(yīng)在說(shuō)理部分詳細(xì)說(shuō)明撤銷(xiāo)協(xié)議損害的是公共利益抑或是第三人的個(gè)人利益，［53］第三人的個(gè)人利益也應(yīng)當(dāng)列入所衡量的利益次序，在國(guó)家利益、公共利益和個(gè)人利益的沖突中實(shí)現(xiàn)最大限度的兼顧與平衡。［54］其二，在“重大損害”的認(rèn)定上應(yīng)當(dāng)由法院進(jìn)行合理的裁量，嚴(yán)格把握重大的標(biāo)準(zhǔn)，不得進(jìn)行擴(kuò)大解釋。［55］可以在重大損害的判斷上納入履行狀況的考量，對(duì)于尚未履行的行政協(xié)議，可以采取嚴(yán)格的依法行政立場(chǎng)，通過(guò)撤銷(xiāo)協(xié)議使協(xié)議的效力消滅；對(duì)于開(kāi)始履行或履行完畢的協(xié)議，則應(yīng)以維護(hù)公益為原則，在個(gè)案判斷中盡可能維護(hù)協(xié)議的效力，并通過(guò)確認(rèn)違法判決糾正行政機(jī)關(guān)的行為。對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)影響深遠(yuǎn)的ETC判決同樣體現(xiàn)了這一思路，該案判決指出情況判決一方面是法治主義與私權(quán)保護(hù)，另一方面是既成事實(shí)與公共利益。只有在二者沖突的情況下才能適用情況判決。ETC案中相關(guān)設(shè)施的建設(shè)尚處于初步階段，對(duì)公共利益影響不大，故不能采取情況判決。［56］該判決就是因行政協(xié)議的履行僅為初始狀態(tài)而不能認(rèn)定為公共利益重大損害。

2．強(qiáng)化補(bǔ)救措施

確認(rèn)違法判決僅是對(duì)行政協(xié)議合法性作出的宣告，相對(duì)人的訴求沒(méi)有得到滿(mǎn)足，并未實(shí)質(zhì)地解決爭(zhēng)議，需要法院在判決中進(jìn)一步明確具體的補(bǔ)救措施，以達(dá)到雙方訴訟利益的平衡。［57］由此，需要將補(bǔ)正判決作為確認(rèn)違法判決的必要補(bǔ)充。域外的情況判決中一般將補(bǔ)救措施作為必要條件，確認(rèn)違法判決實(shí)質(zhì)上是一種附條件的行政判決。［58］我國(guó)《行政訴訟法》在規(guī)定確認(rèn)違法判決補(bǔ)救措施時(shí)采取的是“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”的表述，這也是導(dǎo)致判決中的補(bǔ)救措施不到位的重要因素，嚴(yán)重影響了相對(duì)人的權(quán)益實(shí)現(xiàn)。為此，法院在對(duì)行政協(xié)議程序瑕疵作出確認(rèn)違法判決時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能地要求行政機(jī)關(guān)采取補(bǔ)救措施以修復(fù)行政協(xié)議的違法性，并明確相關(guān)補(bǔ)救措施的內(nèi)容和方式等。需要注意的是，在程序瑕疵案件中，有部分行政機(jī)關(guān)將補(bǔ)救措施片面理解為形式上的補(bǔ)足程序手續(xù)，這違背了情況判決的制度初衷，間接助長(zhǎng)了行政恣意。補(bǔ)救措施應(yīng)當(dāng)是對(duì)相對(duì)人所受的不利益的補(bǔ)救和損失的補(bǔ)償，如此才能通過(guò)補(bǔ)救措施的實(shí)質(zhì)化來(lái)實(shí)現(xiàn)原被告雙方的利益平衡。

（四）其他判決方式：行政協(xié)議中的駁回判決與確認(rèn)未生效判決

1．駁回訴訟請(qǐng)求判決

在法院對(duì)締約程序瑕疵作出審查之后，一般應(yīng)當(dāng)根據(jù)程序瑕疵的違法程度對(duì)協(xié)議效力進(jìn)行判斷。但是，若在審查后發(fā)現(xiàn)該瑕疵不會(huì)對(duì)權(quán)利產(chǎn)生損害以及不對(duì)締約結(jié)果產(chǎn)生影響時(shí)，或者該瑕疵已經(jīng)被行政機(jī)關(guān)補(bǔ)正的，應(yīng)當(dāng)駁回相對(duì)人訴請(qǐng)協(xié)議無(wú)效或者撤銷(xiāo)協(xié)議的請(qǐng)求。其一，當(dāng)行政協(xié)議案件中爭(zhēng)議的程序瑕疵屬于程序錯(cuò)誤時(shí)，應(yīng)當(dāng)在捍衛(wèi)程序價(jià)值與救濟(jì)成本之間作出衡量，將不影響實(shí)體結(jié)果的程序錯(cuò)誤有條件地視為合法，從而作出駁回訴訟請(qǐng)求的判決。按照行政訴訟法中駁回訴訟請(qǐng)求的條件，在程序方面僅有“符合法定程序的”才能作出駁回判決，故此，只有可以視為合法的程序瑕疵才能對(duì)原告作出駁回判決。此種情形包括對(duì)程序性權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)損害以及對(duì)結(jié)果不產(chǎn)生影響的瑕疵，典型的情形為行政機(jī)關(guān)在行政協(xié)議中的誤寫(xiě)、誤算等微小瑕疵。其二，對(duì)于程序上存在輕微瑕疵的行政行為，經(jīng)過(guò)補(bǔ)正之后同樣承認(rèn)有效。［59］允許程序瑕疵的補(bǔ)正體現(xiàn)了對(duì)行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的認(rèn)可和對(duì)瑕疵彌補(bǔ)的有條件容忍，而且程序瑕疵的補(bǔ)正具有事項(xiàng)范圍的限制。德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》第45條和46條對(duì)程序瑕疵的可補(bǔ)正情形作出了規(guī)定。［60］日本學(xué)者鹽野宏提出，在程序瑕疵輕微并且存在第三人的既存利益的情況下，該瑕疵有被補(bǔ)正的余地；而在其他情況下，基于依法行政原則，程序瑕疵不應(yīng)被輕易補(bǔ)正。［61］在行政協(xié)議締約程序中，程序瑕疵的補(bǔ)正應(yīng)當(dāng)限于次要程序中瑕疵輕微的情形，而對(duì)于招投標(biāo)程序、聽(tīng)證程序等不能補(bǔ)正。補(bǔ)正需要在相對(duì)人提起訴訟前完成，如果已經(jīng)補(bǔ)正，瑕疵被治愈，相對(duì)人的程序權(quán)利已獲實(shí)現(xiàn)，則可以視為程序合法。駁回訴訟請(qǐng)求判決中的補(bǔ)正情形應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)已經(jīng)作出補(bǔ)正的，對(duì)于可以補(bǔ)正但尚未補(bǔ)正的不能采取駁回判決。

2．確認(rèn)未生效判決

行政行為一般在成立時(shí)即生效，但與之不同的是，行政協(xié)議的生效要件要比單方行政行為更為復(fù)雜，體現(xiàn)出行政機(jī)關(guān)對(duì)行政協(xié)議的程序控制與層級(jí)監(jiān)督。對(duì)于涉及重大公共利益和重大影響的行政協(xié)議，當(dāng)行政法律規(guī)范中明確將“經(jīng)由上級(jí)機(jī)關(guān)審批”或“有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)”等作為協(xié)議的生效要件時(shí)，在行政協(xié)議已成立但未生效階段，行政機(jī)關(guān)與協(xié)議相對(duì)人亦應(yīng)當(dāng)信守合同約定，積極促成合同生效，并在誠(chéng)實(shí)信用原則下履行雙方互負(fù)的保密、通知義務(wù)等。若案涉行政協(xié)議的締約過(guò)程未履行該審批程序，則法院可以判決行政協(xié)議未生效，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)協(xié)議事項(xiàng)的合法性監(jiān)督。

五、行政協(xié)議締約程序瑕疵判決的法律適用

針對(duì)司法實(shí)踐中暴露出來(lái)的行政協(xié)議締約程序瑕疵認(rèn)定時(shí)法律適用混亂的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮法律原則的補(bǔ)充作用，引入正當(dāng)程序原則作為行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)來(lái)源，并且在判斷協(xié)議效力時(shí)限制民法典中民事合同無(wú)效情形的準(zhǔn)用，從而著重在行政法的規(guī)范框架內(nèi)判斷協(xié)議效力。

（一）正當(dāng)程序原則的引入

行政協(xié)議的締約程序是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)裁量權(quán)行使和確保行政協(xié)議達(dá)成合意的最主要控制方式。然而，由于我國(guó)缺少統(tǒng)一的行政程序立法，目前行政協(xié)議制度體系中對(duì)于締約程序的剛性要求較少，主要是一些省市的行政程序規(guī)定或者地方政府的行政合同管理辦法中存在零散的締約程序要求，立法的缺失難以有效規(guī)范協(xié)議的締約環(huán)節(jié)。為了彌補(bǔ)行政協(xié)議程序規(guī)范的不足，確保行政協(xié)議締結(jié)中最低限度的程序正義，應(yīng)當(dāng)將正當(dāng)程序原則引入行政協(xié)議締結(jié)過(guò)程，將其作為行政機(jī)關(guān)的程序義務(wù)來(lái)源和司法機(jī)關(guān)的審查依據(jù)，發(fā)揮補(bǔ)充法定程序缺失的功能。

將正當(dāng)程序作為行政法治的基本原則，體現(xiàn)了行政法制度設(shè)計(jì)上對(duì)于程序價(jià)值的尊重，以及對(duì)公民實(shí)體權(quán)利損害可能性的合理預(yù)防。行政機(jī)關(guān)在締結(jié)行政協(xié)議時(shí)同樣應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力行使的“理性原則”，限制程序自由裁量權(quán)的行使。［62］行政協(xié)議締約程序的合法性判斷應(yīng)將正當(dāng)程序原則納入考量范圍但不能隨意擴(kuò)張其適用情形，以防止對(duì)雙方合意的侵害。正當(dāng)程序原則在締約程序中主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，程序中立要求行政主體在行政協(xié)議締結(jié)環(huán)節(jié)中對(duì)相對(duì)人一視同仁而不采取差別對(duì)待；其二，程序公開(kāi)要求將行政協(xié)議的締結(jié)情況及時(shí)公告，使公眾知曉并接受監(jiān)督，以及通過(guò)聽(tīng)證程序等讓相關(guān)主體有效參與，［63］從而保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和意見(jiàn)表達(dá)權(quán)。行政協(xié)議締結(jié)應(yīng)當(dāng)通過(guò)充分的協(xié)商程序，協(xié)議雙方達(dá)成一致方可締結(jié)協(xié)議，不得脅迫相對(duì)方。程序效率要求行政機(jī)關(guān)采取最為節(jié)省行政成本的方式和嚴(yán)格遵循法律設(shè)定的期限要求，在法定期限內(nèi)實(shí)現(xiàn)合意一致與協(xié)議締結(jié)。行政機(jī)關(guān)如果在締約過(guò)程中違反了正當(dāng)程序原則，應(yīng)當(dāng)屬于存在締約程序瑕疵。目前，已有司法實(shí)踐將正當(dāng)性程序原則引入締約程序瑕疵的判斷環(huán)節(jié)。如在2022年最高人民法院發(fā)布的第二批行政協(xié)議訴訟典型案例中，有案件的二審法院就通過(guò)正當(dāng)程序原則進(jìn)行說(shuō)理，指出依據(jù)程序正當(dāng)原則，訂立行政協(xié)議前應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取相對(duì)人和利害關(guān)系人的意見(jiàn)，被告在未通知相關(guān)人員參與并聽(tīng)取其意見(jiàn)的情況下，直接訂立協(xié)議，屬于違反正當(dāng)程序。［64］在典型案例的示范性作用下，應(yīng)當(dāng)更多地通過(guò)正當(dāng)程序原則來(lái)檢視行政協(xié)議締約程序的合法性，使之與協(xié)議締約程序規(guī)范共同成為判斷締約程序是否存在瑕疵的依據(jù)。

（二）合同無(wú)效條款的適用限制

在判斷締約程序瑕疵協(xié)議的效力時(shí)，上述裁判中有法院準(zhǔn)用《民法典》153條第1款認(rèn)定行政協(xié)議無(wú)效，［65］該條款的認(rèn)定思路要求尋找“法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定”。若不存在效力性規(guī)定，則協(xié)議繼續(xù)有效。雖然《行政協(xié)議司法解釋》中認(rèn)可了對(duì)民法規(guī)范的參照適用，但是對(duì)于締約程序瑕疵的審查中參照適用民法規(guī)范仍需要注意以下三個(gè)方面。其一，在條款設(shè)置目的上，《民法典》第153條第1款主要強(qiáng)調(diào)私法自治中的個(gè)人意志應(yīng)當(dāng)受到強(qiáng)制秩序的限制，因?yàn)楣ㄉ系膹?qiáng)制規(guī)定是保障市民社會(huì)秩序穩(wěn)定的前提，不能被任何的私人約定所違反，［66］此時(shí)認(rèn)定合同無(wú)效是對(duì)雙方合意有效性的根本否定。而行政協(xié)議中締約程序的監(jiān)督目的是對(duì)依法行政原則的捍衛(wèi)，故兩者的規(guī)范目的不同，不能簡(jiǎn)單地在締約程序判斷中套用。其二，在適用順序上，民法規(guī)范本身就是在《行政訴訟法》對(duì)相關(guān)爭(zhēng)議沒(méi)有規(guī)定時(shí)參照適用的，處于一種補(bǔ)充性適用的地位。如果對(duì)于締約程序違法的判決適用該轉(zhuǎn)介條款，將會(huì)使原本的行政爭(zhēng)議轉(zhuǎn)介到私法規(guī)范后，又再次轉(zhuǎn)介到公法規(guī)范，會(huì)使締約程序的監(jiān)督過(guò)程復(fù)雜化。因?yàn)閰f(xié)議締約程序義務(wù)原本就是由最終被轉(zhuǎn)介的公法規(guī)范設(shè)定的，可以直接在公法規(guī)范體系內(nèi)部根據(jù)瑕疵程度尋找可能的解釋方案。其三，在結(jié)果意義上，如果適用該轉(zhuǎn)介條款，將會(huì)使行政協(xié)議無(wú)效的情形擴(kuò)張，對(duì)協(xié)議的安定性與目的實(shí)現(xiàn)造成傷害，也將背離限縮行政協(xié)議無(wú)效事由和盡量維持行政協(xié)議存續(xù)的思路，［67］屬于與公法原理相抵觸。故此，締約程序中的行政程序瑕疵應(yīng)當(dāng)主要適用行政法規(guī)范，而不能徑直擴(kuò)大民法規(guī)范的適用空間，以防過(guò)度地否認(rèn)協(xié)議效力。

六、結(jié)語(yǔ)

行政協(xié)議的締約程序承載著監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政、保障相對(duì)人的意思表達(dá)以及維護(hù)公共利益等多元價(jià)值。針對(duì)司法實(shí)踐中締約程序瑕疵情形與裁判結(jié)果的錯(cuò)位，在法教義學(xué)的方法下，通過(guò)判決方式的正確選擇，可以為其提供一個(gè)較為妥當(dāng)?shù)慕鉀Q視角，以實(shí)現(xiàn)協(xié)議的違法性糾正與相對(duì)人救濟(jì)之間的平衡。確認(rèn)協(xié)議無(wú)效判決僅針對(duì)重大且明顯的程序瑕疵作出，撤銷(xiāo)協(xié)議判決中應(yīng)考量程序重要性、程序瑕疵對(duì)結(jié)果的影響以及對(duì)相對(duì)人權(quán)益的影響，確認(rèn)違法判決的作出應(yīng)斟酌輕微違法的界定以及情況判決的適用，而對(duì)于程序錯(cuò)誤的情形應(yīng)當(dāng)維持協(xié)議效力，應(yīng)采取駁回訴訟請(qǐng)求并更正的方式，并對(duì)未經(jīng)審批的協(xié)議作出確認(rèn)未生效判決，從而調(diào)和剛性程序制度的刻板僵化，并有效實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序原則的價(jià)值目標(biāo)。

當(dāng)然，本文只是一個(gè)框架性的研究，在現(xiàn)有行政協(xié)議制度資源供給不足的情形下，還需要通過(guò)司法經(jīng)驗(yàn)的不斷積累以及出臺(tái)指導(dǎo)性案例的方式對(duì)行政協(xié)議締約程序瑕疵的裁判予以進(jìn)一步指引，實(shí)現(xiàn)程序權(quán)利保障和行政效率之間的平衡。在行政協(xié)議程序的未來(lái)研究中，采取精細(xì)化的研究模式，針對(duì)替代行政行為的行政協(xié)議和政府與社會(huì)資本合作協(xié)議等具體類(lèi)型的程序要求加以分類(lèi)研究，或許是一條較為可行的進(jìn)路。

【Abstract】The procedure for the administrative agreement is the basic way to achieve procedural control in the behavior of both parties. Different from the judgment of the consequences of defects in general administrative procedures， the procedures of an administrative agreement have particularities in terms of procedural connotations， review objects and court discretion. The current judicial practice fails to fully consider the characteristics of the procedure of administrative agreements， resulting in the misalignment of defect relief and judgment results， which is not conducive to the substantive resolution of disputes. We should start with the judgment method， balance the stability requirements of the agreement and the principle of legality supervision， and strictly confirm the application conditions of the judgment of invalid agreement. For the blurred boundary between revocation of judgment and confirmation of illegal judgment， it can be distinguished from three aspects： the importance of procedure， the influence of rights and the influence of results. The judgment of the situation needs to be made on the basis of the measure of interests and the remedy for the loss， and the reasoning of the judgment to reject the judgment and confirm the invalid judgment is further refined. In the application of law， the principle of due process should be applied and limit the use of invalid clauses in a contract， so as to realize the refinement of the judgment of defects in the contracting procedure.

【Keywords】administrative agreement; contracting procedure; procedural defect; agreement validity; judgment method