強化智慧應急建設 提升防災減災能力

鄭琛 李穎 邱銳 唐瑋

[摘要] 北京市在實施智慧應急建設三年行動計劃過程中，始終堅持“全災種、大應急”理念，以健全應急管理體系、提高防災減災救災能力為目標，以智慧應急建設為抓手，減少城市發(fā)展的不確定性和脆弱性，努力提升城市自適應能力?！笆奈濉逼陂g，需要在不斷適應新形勢新挑戰(zhàn)的過程中，將韌性理念融入城市發(fā)展，在監(jiān)測預警感知、應急指揮調(diào)度、社會有序動員等方面持續(xù)發(fā)力，助力建設宜居、韌性城市，推動首都包容性增長和高質(zhì)量安全發(fā)展。

[關鍵詞] 智慧應急建設；? 韌性城市；? 安全管理；? 減災救災

[中圖分類號] D035.29； F492? ? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 0529-1445（2023）10-0044-03

城市在承載經(jīng)濟社會活動的同時，面臨著諸多潛在危機與風險，極端天氣、地質(zhì)災害、傳染病疫情等不確定風險給城市發(fā)展帶來多方面挑戰(zhàn)?！侗本┏鞘锌傮w規(guī)劃（2016年—2035年）》提出“加強城市防災減災能力，提高城市韌性”的目標。《北京市“智慧應急”三年行動計劃》提出要積極適應“全災種、大應急”的任務，加強信息匯聚、態(tài)勢推演與綜合分析研判能力，提升輔助決策智能化水平。今年，北京遭遇百年罕見的極端強降雨，如何提升超大城市在逆變環(huán)境中應對風險挑戰(zhàn)和處理危機的能力，特別是增強現(xiàn)代科技支撐保障能力，提高應急管理的科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平，通過智慧應急建設完善城市功能，不斷增強城市抵御危機風險的韌性，保障首都高質(zhì)量安全發(fā)展，是當前社會各界高度關注的議題。

著力提升監(jiān)測預警和應急通訊能力

北京市在實施智慧應急三年行動計劃過程中，投入大量專項資金用于風險監(jiān)測預警系統(tǒng)建設，建成了?；?、危險源及尾礦庫風險監(jiān)測預警系統(tǒng)，現(xiàn)已接入全市所有四級以上危險源、三等以上尾礦庫及全市加油站6000余路視頻和傳感數(shù)據(jù)。然而，近年來，北京市自然災害、事故災難時有發(fā)生，尤其是持續(xù)強降雨造成受災區(qū)域電力供應中斷、通信設施損毀，加之各級各類應急救援隊伍配備的通訊裝備型號、制式、頻段各異，不利于在抗洪搶險救災現(xiàn)場迅速實現(xiàn)互聯(lián)互通、協(xié)同作戰(zhàn)，安全生產(chǎn)和自然災害防治的監(jiān)測預警能力難以滿足全域感知、全面監(jiān)測、及時預警、充分共享的要求，市區(qū)一體化的應急通訊保障機制亟待整合統(tǒng)一。為此，需要不斷健全風險防范化解機制，提高風險監(jiān)測系統(tǒng)的“視力”和“聽力”，對氣象、地質(zhì)等進行綜合監(jiān)測，開展風險早期識別和預報預警，著力把問題解決在萌芽之時、成災之前。

提高“視力”，構(gòu)建信息中樞，全面提升綜合監(jiān)測和預報預警能力。學習浙江省“整體智治、唯實惟先”理念，在搶險救援、人員轉(zhuǎn)移等場景中廣泛應用“安全碼”等先進經(jīng)驗，充分依托北京市感知體系建設，基于“長安鏈”和“城市碼”的統(tǒng)一基礎標識，完成自然災害、安全生產(chǎn)等行業(yè)感知數(shù)據(jù)的接入?yún)R聚，推動視頻圖像數(shù)據(jù)和視頻解析結(jié)果數(shù)據(jù)的共享應用，確保信息及時準確獲取。探索全市應急體系、智能感知“云、邊、端”體系協(xié)同，提升多災種和災害鏈綜合監(jiān)測、風險早期識別和預報預警能力。尤其在汛期，更要發(fā)揮風險監(jiān)測的“千里眼”作用，嚴密監(jiān)測天氣變化，加強氣象預警與災害預報聯(lián)動，不斷提升氣象、地質(zhì)等領域災害風險評估能力，以便快速完成自然災害風險動態(tài)評估、災害演變分析研判，不斷健全完善包括快速感知、實時監(jiān)測、提前預警、聯(lián)動處置、系統(tǒng)評估等環(huán)節(jié)在內(nèi)的監(jiān)測預警體系。

提高“聽力”，建設應急“一張網(wǎng)”，統(tǒng)籌建立互聯(lián)互通應急通信網(wǎng)絡。通信通暢、穩(wěn)定關乎重要信息的傳遞，是應對各類突發(fā)災情、防止事態(tài)惡化的重要基礎，也能夠為保障人民生命財產(chǎn)安全提供有力支撐?？梢砸劳斜本┦薪y(tǒng)一的智慧城市專網(wǎng)數(shù)據(jù)底座，將多主體、多制式、多頻段的寬窄帶政務專網(wǎng)逐步納入“一張網(wǎng)”統(tǒng)籌管理，切實解決有限空間、無公網(wǎng)覆蓋、斷網(wǎng)斷電等復雜極端環(huán)境下的通訊信號傳輸問題，實現(xiàn)模擬電話、數(shù)字電話、集群對講、監(jiān)控視頻、視頻會議等終端設備的統(tǒng)一接入和調(diào)度，構(gòu)建“全市統(tǒng)一、公專結(jié)合、寬窄融合、空天地一體”的應急通信網(wǎng)絡，推進多種通信終端融合聯(lián)通管理，打造應急管理的“順風耳”，切實保障各支救援隊伍在突發(fā)事件現(xiàn)場形成戰(zhàn)斗合力。研制和開發(fā)機動應急救援指揮平臺，增強衛(wèi)星通信、視頻會議、圖像采集、網(wǎng)絡辦公等系統(tǒng)功能，實現(xiàn)“隨時可看、隨處可看、看得清楚、處置果斷、決策快速”的應急救援組織指揮要求。

系統(tǒng)優(yōu)化科學決策和指揮調(diào)度能力

2022年，北京市完成了視頻會議系統(tǒng)升級改造，依托應急視頻會議系統(tǒng)搭建了應急單兵系統(tǒng)，在市、區(qū)兩級應急指揮中心部署終端設備，構(gòu)建了高效順暢的指揮協(xié)調(diào)體系。然而，在分辨力和戰(zhàn)斗力方面，系統(tǒng)依然存在數(shù)據(jù)資源共享不夠、并行指揮綜合研判不足等問題。加強應急管理建設，需要水務、園林綠化、住建等十余個部門提供300多項各類數(shù)據(jù)，由于部門之間缺乏高效的溝通機制，應急指揮需要了解的隊伍、物資、裝備等基礎數(shù)據(jù)尚未實現(xiàn)全面共享，“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的驅(qū)動模式尚未全面建立，依托二三維地圖實現(xiàn)要素齊全、反應迅速、一目了然的“掛圖作戰(zhàn)”模式尚未完全形成，應急指揮決策輔助能力尚待加強。為此，需要加強數(shù)據(jù)共享，構(gòu)建應急指揮態(tài)勢分析調(diào)度系統(tǒng)，強化應急指揮體系建設，提高應急處置的分辨力和戰(zhàn)斗力，確保應急決策智慧科學、救援處置精準有力。

增強分辨力，構(gòu)建決策中樞，加快推進應急決策數(shù)據(jù)化、精細化、智能化進程。智慧嵌入使得快速決策、精準決策成為可能。要充分利用北京市已有大數(shù)據(jù)平臺，強化應急管理數(shù)據(jù)時空一體化、及時更新等功能，加強部門之間多源異構(gòu)數(shù)據(jù)共享交換，依托智慧城市“月報季評”指標體系加大數(shù)據(jù)共享考核力度。在災害普查等相關數(shù)據(jù)充分共享的基礎上，逐一分析應急場景，借助智慧大腦的算力模型和智力資源，強化數(shù)據(jù)實時接入、智能處理功能，實現(xiàn)對各類數(shù)據(jù)資源自動識別、關聯(lián)和融合，智能生成針對不同事故災害場景下的決策參考模型，提升應急全維度數(shù)據(jù)治理能力，支撐信息發(fā)布、資源保障、現(xiàn)場處置、輿情引導等策略優(yōu)化，加快形成數(shù)據(jù)化、精細化、智能化決策模式?；诖髷?shù)據(jù)、人工智能、公共安全決策模型等技術(shù)，挖掘歷史案例經(jīng)驗，分析處置現(xiàn)場態(tài)勢和預案關聯(lián)要素，總結(jié)正反兩方面的經(jīng)驗教訓，綜合形成輔助決策建議，持續(xù)提升應急決策能力。

增強戰(zhàn)斗力，構(gòu)建指揮中樞，全面提升應急指揮支撐能力。加強應急指揮體系建設是提升應急管理能力現(xiàn)代化的重要舉措，需要多方發(fā)力、握指成拳，提供強力支撐。本著“集約化建設、融合式發(fā)展、扁平化應用”的原則，構(gòu)建全域覆蓋、全面融合、全程貫通的應急指揮態(tài)勢分析調(diào)度系統(tǒng)，以指揮業(yè)務流程為主線，完善應急指揮“寬窄融合一張網(wǎng)、科學撲救一幅圖”建設。建立實物儲備、協(xié)議儲備、生產(chǎn)能力儲備相結(jié)合的“三級覆蓋”應急物資裝備資源庫，推進應急物資裝備采購、儲備、管理、調(diào)配、運輸和使用回收各環(huán)節(jié)實現(xiàn)全流程信息化管理，對隊伍、物資、裝備等應急資源實現(xiàn)實景化統(tǒng)一指揮調(diào)度。進一步發(fā)揮移動指揮平臺的作用，逐步形成單兵數(shù)字化、戰(zhàn)場網(wǎng)絡化、指揮可視化、救援智能化的新型應急救援模式。構(gòu)建橫向聯(lián)通、縱向貫通、協(xié)同高效、平戰(zhàn)結(jié)合的指揮中樞，實現(xiàn)救援處置在最短時間內(nèi)調(diào)度最大資源，確保應急決策迅速全面落實，不斷提升應對突發(fā)事件的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、快速響應和科學處置能力。

推動各類應急救援力量形成合力

社會動員作為應急管理的有效途徑和重要方式，已在應急救援實踐中得到充分證明。本次京冀暴雨洪澇災害中，共有70支藍天品牌授權(quán)隊伍參與救援，轉(zhuǎn)移人員3.6萬人，為抗災救援作出了積極貢獻。然而，社會力量靈活度較高，如何與政府部門層級式組織協(xié)調(diào)機制建立起有效聯(lián)系，仍有不少問題亟待解決，如加入應急救援組織的方式、保持高效溝通的渠道等。此外，城市居民面對各類重大突發(fā)災害或社會安全事件時，盲目無措、不會自救、不敢互救、因救致殘的情況也時有發(fā)生。為更好發(fā)揮社會力量在應急救援中的作用，形成“政府+民間”的應急管理格局，需要進一步動員協(xié)調(diào)各方資源，加大應急教育科普培訓力度，提高社會各方力量的參與熱情和參與能力。

建立統(tǒng)一管理平臺，引導社會救援力量規(guī)范發(fā)展。社會救援力量是專業(yè)救援力量的重要補充，政府部門需要整合應急管理相關企業(yè)、團體、社會各界力量，通過加強組織引導、規(guī)范救援行為，推動他們發(fā)揮更大作用。在管理方面，引導社會救援力量在官方平臺登記注冊，由平臺按照專業(yè)領域和特長對社會組織、社會工作者、志愿者等不同群體進行分類統(tǒng)計和資質(zhì)認定，以備在不同的應急領域和應急階段調(diào)用；實行差異化管理，針對存在的不同問題，引導社會救援力量健全管理制度，加強自身管理。在信息方面，搭建資源信息共享平臺，建立常態(tài)化聯(lián)動機制，引導社會救援力量主動對接救災需求，共同提高對事故災難的防范處置能力，共同推動救災減災事業(yè)發(fā)展。

加強宣傳教育培訓，提升公眾科學救災避險能力。應急管理需要在危機發(fā)生的短時間內(nèi)迅速作出反應和決策，要求各參與主體具備一定的認知水平和專業(yè)能力。應大力普及應急文化，利用智慧應急的應用場景構(gòu)建公眾應急教育界面，宣傳自救互救、應急管理常識，增強公眾在遭遇自然災害和突發(fā)險情時的緊急避險能力和防災救災能力。常態(tài)化開展防災減災及應急宣傳教育活動，打造全時在線、渠道多元的數(shù)字化教育平臺，重點宣傳公眾科學合法參與應急救援的渠道和方式，筑牢聯(lián)防聯(lián)控群防群治“安全墻”。泛在可及的數(shù)字化培訓資源不僅對防災減災至關重要，也是風險社會全面提升城市韌性的有力保障。

（本文是2023年北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心市委黨校研究基地重大項目“數(shù)字中國戰(zhàn)略背景下數(shù)字政府建設及其實踐創(chuàng)新研究”〈項目編號：23JZDA001〉、重點項目“網(wǎng)絡強國戰(zhàn)略背景下智慧社區(qū)建設的問題與路徑研究”〈項目編號：23JZDN005〉階段性成果）

[參考文獻]

[1]張鑫.智慧賦能應急管理決策的范式轉(zhuǎn)變與使能創(chuàng)新[J].江蘇社會科學，2021，318（05）.

（作者簡介：鄭琛，中共北京市委黨校（北京行政學院）公共管理教研部講師、北京韌性城市建設研究中心研究員；李穎，中共北京市委黨校（北京行政學院）公共管理教研部副教授；邱銳，中共北京市委黨校（北京行政學院）公共管理教研部教授；唐瑋，北京市應急管理局科技信息化處處長）

責任編輯 /陳? ?思