吉林省財政支持黑土地保護(hù)現(xiàn)狀及面臨挑戰(zhàn)

沈東明 金雪

摘要：本文結(jié)合吉林省黑土地區(qū)域優(yōu)勢特點(diǎn)，闡述了黑土地保護(hù)的重要意義，分析了吉林省黑土地保護(hù)的現(xiàn)狀以及存在的問題，并從財政支持視角探析了關(guān)于吉林省黑土地保護(hù)的路徑，旨在提高對黑土地保護(hù)的重視程度，并針對難點(diǎn)問題提出相關(guān)建議，以期能夠為吉林省實(shí)現(xiàn)扛穩(wěn)維護(hù)國家糧食安全重任并守護(hù)好“黑土糧倉”提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞：吉林省 黑土地保護(hù) 財政支持

吉林省是農(nóng)業(yè)大省、糧食大省、全國重要的商品糧生產(chǎn)基地，位于東北平原黑土地的核心區(qū)。區(qū)域內(nèi)的黑土地資源豐富，全省黑土地耕地面積達(dá)9811.01萬畝，占比達(dá)到全省耕地總面積的87.23%，其中典型的黑土區(qū)耕地面積約達(dá)7202.4萬畝，占比達(dá)到全省耕地總面積的64.04%，覆蓋26個市、縣。全省80%左右的糧食產(chǎn)量均來源于此。吉林省不僅是全國13個糧食主產(chǎn)區(qū)之一，還是全國5個能調(diào)出500億斤糧食的省份之一。

一、吉林省黑土地保護(hù)現(xiàn)狀分析

（一）吉林省黑土地保護(hù)的主要模式

以“梨樹模式”為樣本，用養(yǎng)結(jié)合，實(shí)施保護(hù)性耕作。其主要模式有四種：農(nóng)家肥積造施用技術(shù)模式、玉米—大豆輪作模式、玉米秸稈粉碎翻壓還田技術(shù)模式以及秸稈還田水肥一體化模式。

為了進(jìn)一步解決黑土地“變薄、變瘦、變硬”等突出問題，吉林省與中國科學(xué)院整合資源力量，攜手開展科技攻關(guān)，奮力提升黑土地保護(hù)科技水平支撐。在深入總結(jié)“梨樹模式”的基礎(chǔ)上，研發(fā)并推廣了高產(chǎn)增效保護(hù)性耕作綜合技術(shù)“梨樹模式2.0”。2021年在梨樹示范基地應(yīng)用取得了突出成效，玉米產(chǎn)量達(dá)到了每畝地1077.97公斤，創(chuàng)造了東北地區(qū)玉米高產(chǎn)的紀(jì)錄。2021年，吉林省總體糧食產(chǎn)量達(dá)到807.84億斤，比上年增加了47.24億斤。糧食的增產(chǎn)，離不開對黑土地的保護(hù)等科學(xué)技術(shù)的支撐。

（二）吉林省黑土地保護(hù)政策支持情況

1.吉林省黑土地保護(hù)制度和法規(guī)不斷完善

吉林省在黑土地資源保護(hù)方面，制定和出臺了《吉林省黑土地保護(hù)條例》《關(guān)于全面加強(qiáng)黑土地保護(hù)的實(shí)施意見》；在黑土地保護(hù)技術(shù)方面，先后出臺了《建設(shè)占用耕地表土剝離技術(shù)規(guī)范》《旱作農(nóng)田耕層創(chuàng)建技術(shù)規(guī)范》以及《玉米秸稈全量原位還田技術(shù)規(guī)范》等一系列關(guān)于黑土地保護(hù)的相關(guān)制度和法規(guī)。

2.財政政策多方面扶持黑土地保護(hù)

一是吉林省嚴(yán)格遵守并執(zhí)行國家提出的關(guān)于黑土地保護(hù)補(bǔ)貼要求，貫徹落實(shí)《關(guān)于調(diào)整完善農(nóng)業(yè)三項補(bǔ)貼政策的指導(dǎo)意見》。其中包括對農(nóng)民的補(bǔ)助、對農(nóng)具的補(bǔ)助以及對土地的補(bǔ)助?！都质?021年保護(hù)性耕作實(shí)施方案》中明確提出，對實(shí)施保護(hù)性耕作的農(nóng)機(jī)作業(yè)者或者種植戶提供補(bǔ)助，根據(jù)各地的任務(wù)面積，按照平均每畝40元的標(biāo)準(zhǔn)下達(dá)補(bǔ)助資金，對秸稈還田量大、動土少的可以適當(dāng)提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。對于高標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用基地建設(shè)補(bǔ)助，每畝補(bǔ)助不超過80元，為保護(hù)性耕作提供了堅實(shí)保障，進(jìn)一步加快了黑土地保護(hù)工作的落實(shí)。二是吉林省將中央給地方劃撥的促發(fā)展專項資金基本投入到黑土地資源的開發(fā)和利用中，意在挖掘出更豐富的黑土地資源。三是財政資金具體支持保護(hù)性耕作，2022年，吉林全省落實(shí)資金12.2億元，在46個縣（市、區(qū)）實(shí)行“梨樹模式”，實(shí)施保護(hù)性耕作，推廣面積達(dá)到3283萬畝；設(shè)立了米豆輪作推廣專項資金2.55億元，實(shí)施面積170萬畝；設(shè)立深翻+有機(jī)肥技術(shù)推廣資金2.2億元，在22個縣市推廣面積達(dá)到110萬畝；開展退化耕地治理試點(diǎn)，落實(shí)資金1500萬元，在5個縣市推廣面積近12萬畝；設(shè)立侵蝕溝治理專項資金8580萬元，治理中小型侵蝕溝640條。

二、吉林省黑土地保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)

（一）黑土區(qū)鄉(xiāng)村常住人口迅速減少，老齡化嚴(yán)重，黑土地保護(hù)動力嚴(yán)重不足

隨著城鎮(zhèn)化程度的加深，農(nóng)村年輕人口明顯外流，使農(nóng)村人口老齡化占比逐漸增加，黑土區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營依賴群體依然是老齡化群體，受傳統(tǒng)因素影響，他們習(xí)慣選擇采用傳統(tǒng)耕作方式，其自身對黑土地保護(hù)意識嚴(yán)重缺乏。此外，鄉(xiāng)村主要勞動力缺失導(dǎo)致農(nóng)戶之間土地流轉(zhuǎn)承包現(xiàn)象十分普遍，大多數(shù)土地承包主體都是以追求短期土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出最大化作為主要目標(biāo)，高強(qiáng)度地對黑土地進(jìn)行利用，而土地直接經(jīng)營者拿不到耕地保護(hù)及糧食補(bǔ)貼，這就導(dǎo)致了他們之間存在矛盾，也就是黑土地保護(hù)的責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致了對黑土地保護(hù)的責(zé)任不實(shí)與動力不足等情況的出現(xiàn)。

（二）輪作休耕模式對黑土地保護(hù)有至關(guān)重要的意義，但實(shí)施成本高，補(bǔ)貼不明確

東北地區(qū)輪作休耕模式主要是以大豆和玉米輪作為主，輔以雜糧、油料等農(nóng)作物輪作的“一主多輔”種植模式。根據(jù)種植不同農(nóng)作物收益的變化以及土地經(jīng)營者生產(chǎn)成本的投入等因素，2018年，財政部制定出了較為合理的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，具體為：在東北選擇進(jìn)行試點(diǎn)時，計算出大豆與玉米的收入平衡比例，最終根據(jù)這個比例，確定對輪作試點(diǎn)區(qū)域的補(bǔ)助為150元/hm2；同時綜合考慮各省的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等實(shí)際情況，對休耕試點(diǎn)區(qū)域的補(bǔ)助為500—800元/hm2。實(shí)際上，現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是確保農(nóng)民收入不減少的同時做到生活有所保障，即政府在制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)時，不僅應(yīng)該充分考慮到參與輪作耕休的土地經(jīng)營者的農(nóng)業(yè)收入與往常相比不降低，還要保障生活水平不會因此受到影響。但是在具體的實(shí)施過程中，輪作耕休的成本較高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對該模式的接受程度并不高，加之補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)沒有特別細(xì)化，尤其是落實(shí)到農(nóng)戶個人的標(biāo)準(zhǔn)似乎并沒有具體化，輪作休耕作為保護(hù)黑土地的重要模式之一，實(shí)際上并沒有大面積推廣。

（三）黑土地保護(hù)財政支持的主要來源是中央向下轉(zhuǎn)移支付，但支撐力度明顯不夠（商品糧基地建設(shè)中央投入少，地方積極性不強(qiáng)）

2015—2017年，中央財政每年安排5億元支持東北黑土地保護(hù)，2018—2019年資金投入規(guī)模擴(kuò)大到8億元，2020年增加到16億元。盡管扶持力度在逐漸加大，但是落實(shí)到各省份時仍存在一定的偏差，實(shí)際得到的扶持資金沒有辦法進(jìn)行準(zhǔn)確衡量，導(dǎo)致與黑土地保護(hù)相關(guān)的各項資金和補(bǔ)貼比較零散，尤其是在涉及保護(hù)性耕作以及秸稈綜合利用等內(nèi)容的項目資金存在交叉的情況，導(dǎo)致各項資金使用的具體過程中存在難度。另外，“梨樹模式”所實(shí)行的秸稈歸行、條帶旋耕、免耕播種等費(fèi)用每畝超過60元，而國家指定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是每畝40元，這中間存在的差額需要地方財政自行承擔(dān)。吉林省作為國家重點(diǎn)商品糧基地，是糧食輸出大省，商品糧基地的建設(shè)對資金的需求較大，尤其是在糧食生產(chǎn)利潤低、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的狀況下，地方財政負(fù)擔(dān)較重。但是，中央財政對有利于黑土地保護(hù)的各項活動中參與程度都不夠高，補(bǔ)貼力度不強(qiáng)，很容易影響地方政府積極性，從而對糧食安全造成威脅，這也在一定程度上阻礙了黑土地保護(hù)進(jìn)程。

此外，輪作休耕模式雖然是保護(hù)黑土地的重要模式之一，但目前的輪作休耕體系仍然是將政府作為主體，在財政補(bǔ)貼方面類似于一般的農(nóng)業(yè)生態(tài)補(bǔ)償資金配置模式，即仍將中央財政作為其財政資金的唯一來源，具體來講，首先由中央財政向省級撥付，然后再由省級根據(jù)試點(diǎn)的完成情況向縣鄉(xiāng)發(fā)放，最后再發(fā)放到參與試點(diǎn)的農(nóng)戶。通過從自然資源部獲取的數(shù)據(jù)來看，2016年至2020年，輪作休耕的試點(diǎn)面積一直在不斷擴(kuò)大，中央財政安排的補(bǔ)貼資金也由14.36億元增加到63.1億元。2020年初，由于受到新冠肺炎疫情對經(jīng)濟(jì)造成的影響，試點(diǎn)面積在增大，而補(bǔ)貼金額卻減少到了60.2億元，這顯然對輪作休耕模式產(chǎn)生了一定的影響。

三、財政視角下進(jìn)一步加快推進(jìn)吉林省黑土地保護(hù)進(jìn)程的建議

（一）明確和細(xì)化黑土地保護(hù)各項補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確保資金有效落實(shí)，激發(fā)農(nóng)戶參與的主動性

黑土地之所以被過度利用，究其根本原因在于保護(hù)體系不夠完善，缺乏制度保障。不論是正面的激勵效應(yīng)還是反面的懲戒措施，都沒有嚴(yán)格細(xì)化的標(biāo)準(zhǔn)可以執(zhí)行，政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定有效的應(yīng)用模式。一是應(yīng)注重宣傳和引導(dǎo)，幫助農(nóng)戶提升黑土地保護(hù)意識，并從解決農(nóng)村人口老齡化，主要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體向城市遷移等根本問題的角度出發(fā)，制定科學(xué)系統(tǒng)的制度體系。二是在制定各項制度時要充分考慮明確和細(xì)化各項資金補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，包括具體補(bǔ)貼類目以及補(bǔ)貼對象等，真正將補(bǔ)貼落實(shí)到受益主體手中，從而推動農(nóng)戶保護(hù)性耕作的意識，積極參與到黑土地保護(hù)中去。三是對黑土地保護(hù)的執(zhí)行情況要有一個比較科學(xué)的評價體系，對于嚴(yán)格落實(shí)并符合標(biāo)準(zhǔn)的給予適當(dāng)獎勵，以此為樣本，帶動更多農(nóng)戶的積極性。

（二）加大對黑土地保護(hù)的財政支持力度，保障黑土地可持續(xù)發(fā)展

一是涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼種類繁多，有存在交叉的可能，應(yīng)該成立有關(guān)黑土地保護(hù)的專項基金，該資金專門用于黑土地保護(hù)，而且針對保護(hù)性耕作的各個分支，如秸稈還田、施用有機(jī)肥、輪作休耕等模式，要有分別的激勵政策，并適當(dāng)提高補(bǔ)貼的力度。二是針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的不確定因素，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況推出糧食目標(biāo)價格保險，如果實(shí)施黑土地保護(hù)的農(nóng)戶因不利因素，如自然災(zāi)害減產(chǎn)或者糧食價格不穩(wěn)定而造成經(jīng)濟(jì)損失的，要對農(nóng)戶給予適當(dāng)補(bǔ)償，有效保障其切身利益。只有充分考慮到農(nóng)戶利益，才能形成政府與農(nóng)戶之間的相互協(xié)作，共同承擔(dān)起黑土地保護(hù)的重任，形成良性循環(huán)。

（三）引導(dǎo)社會各類資本積極參與，為黑土地保護(hù)提供進(jìn)一步的資金保障

黑土地保護(hù)是一項長期的、持續(xù)性的工作，一味地靠中央向下轉(zhuǎn)移支付，必然會造成財政壓力過大的情形，盡管大部分的來源還是中央財政，但地方政府也要想辦法自謀出路，利用多方力量擴(kuò)大資金的來源和融資渠道?？梢酝苿颖ｋU公司與擔(dān)保機(jī)構(gòu)或農(nóng)業(yè)銀行等開展有關(guān)于實(shí)施黑土地保護(hù)的農(nóng)戶貸款保險合作，以期能夠幫助其拓寬融資渠道，對于合作的商業(yè)銀行及擔(dān)保機(jī)構(gòu)給予適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策，互惠互利。此舉措可以借鑒哈爾濱銀行推出的專門針對黑土地保護(hù)性耕作的“黑土貸”，從貸款的期限、利率以及擔(dān)保方式等多個方面進(jìn)行了優(yōu)化。政府應(yīng)鼓勵金融產(chǎn)品創(chuàng)新，撬動政策性金融資本投入，引導(dǎo)商業(yè)性經(jīng)營資本進(jìn)入，調(diào)動社會化組織和專業(yè)化企業(yè)等多方社會力量積極參與黑土地保護(hù)。

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（作者單位：長春市財政科學(xué)研究所）

責(zé)任編輯：李麗君