國際刑事法院如何避免成為大國博弈工具

葉強

位于荷蘭海牙的國際刑事法院。

3月17日，國際刑事法院（International Criminal Court，ICC）以在烏克蘭犯“戰(zhàn)爭罪”為由，對俄羅斯總統(tǒng)普京發(fā)出逮捕令，引發(fā)國際社會關(guān)注。自2002年成立以來，國際刑事法院已多次成為國際輿論焦點：2009年向時任蘇丹總統(tǒng)巴希爾發(fā)出逮捕令；2014年針對2003～2008年伊拉克戰(zhàn)爭和占領(lǐng)期間可能存在的戰(zhàn)爭罪行啟動對英軍的調(diào)查，使英國成為首個被該法院調(diào)查的西方國家；2020年在有明確證據(jù)表明英軍在伊拉克犯有故意殺人、酷刑、強奸等嚴(yán)重戰(zhàn)爭罪行的情況下決定終止調(diào)查不予起訴。也是在2020年，美國總統(tǒng)特朗普以國際刑事法院對美國及其盟友進(jìn)行“非法”調(diào)查為由簽署行政令，宣布對法院工作人員實施財產(chǎn)凍結(jié)和入境限制等制裁措施。

美國始終在抵制、干涉國際刑事法院司法工作。就在法院成立同年，美國國會通過《美國服役人員保護(hù)法》，授權(quán)總統(tǒng)使用“一切必要手段釋放任何被國際刑事法院拘禁的美國或盟國人員”，禁止聯(lián)邦和州政府協(xié)助國際刑事法院開展任何調(diào)查工作，禁止將美國人引渡到國際刑事法院，禁止向國際刑事法院轉(zhuǎn)移國家安全信息和執(zhí)法信息，甚至禁止美國向國際刑事法院締約國提供軍事援助。尤具諷刺意味的是，該法案并未禁止美國扣押被國際刑事法院逮捕令通緝的外國人。美國公然把國際刑事法院視為可資利用的政治工具，而不是懲治國際罪行、維護(hù)國際正義的機構(gòu)。

現(xiàn)代國際法的首要價值始終是維護(hù)構(gòu)成國際政治體系的主權(quán)國家的獨立性，保護(hù)每個主權(quán)國家免遭其他國家或國家集團(tuán)干涉。然而，國際政治體系的現(xiàn)實表明，永久和平仍是難以企及的夢想。在各種沖擊主權(quán)國家獨立性的情形中，侵略是武力干涉的最嚴(yán)重形式。

現(xiàn)代國際法誕生后至第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束前，國際政治體系及國際法反對侵略的努力幾乎是徒勞的，亦未產(chǎn)生對侵略者施加刑事制裁的國際刑法規(guī)范。這主要是由于以歐洲為中心的國際法思想的局限性、以民族國家為主體的政治體系的局限性所共同造成的。一方面，正如美國國際法學(xué)者路易斯·亨金所指出：戰(zhàn)爭在西方被認(rèn)為是源于人的本性、民族的本性，歐洲政治思想史中的各種“正義”戰(zhàn)爭學(xué)說非但不認(rèn)為戰(zhàn)爭非法，還經(jīng)常推動戰(zhàn)爭的爆發(fā)。另一方面，作為國際法主體的國家乃抽象的概念，國家所具備的法律人格是國際法的擬制，國際法規(guī)制下的國家無法像國內(nèi)法規(guī)制下的自然人、法人那樣作為一個實體來承擔(dān)刑事責(zé)任。此外，傳統(tǒng)國際法上國家元首和政府首腦的行為被認(rèn)為是國家行為，個人不應(yīng)負(fù)刑事責(zé)任。例如，1907年《海牙陸戰(zhàn)法規(guī)和慣例公約》第3條規(guī)定，交戰(zhàn)方（即國家）對它的軍隊所屬個人的一切行為負(fù)責(zé)。換句話說，在傳統(tǒng)國際法上個人對其所代表的國家行為是不需承擔(dān)刑事責(zé)任的。

然而，兩次世界大戰(zhàn)的慘痛經(jīng)歷和國際體系的深度調(diào)整使國際法意義上的個人刑事責(zé)任理論和實踐開始發(fā)生變化。在國際刑法史上，首次起訴和審判國家元首的嘗試發(fā)生在一戰(zhàn)結(jié)束時。1919年《凡爾賽和約》第227條規(guī)定，協(xié)約國建立特別法庭審判德皇威廉二世。雖然威廉二世由于荷蘭的庇護(hù)沒有受到法律制裁，但《凡爾賽和約》的條款表明國際社會已經(jīng)開始初步探索懲治侵略戰(zhàn)爭發(fā)動者的可能性。

二戰(zhàn)后，紐倫堡國際軍事法庭和遠(yuǎn)東國際軍事法庭對發(fā)動侵略戰(zhàn)爭的德國和日本主要戰(zhàn)犯進(jìn)行審判和懲處，在國際法與國際關(guān)系史上具有重要里程碑意義。此后，國際社會進(jìn)一步認(rèn)識到有必要建立一種常設(shè)機制，對屠殺平民的戰(zhàn)犯進(jìn)行起訴。盡管當(dāng)時建立了國際法院作為聯(lián)合國的主要司法機關(guān)，但其主要功能是處理國家間爭端，對個人的國際刑事責(zé)任問題不具管轄權(quán)。因此，1948年聯(lián)合國大會第260號決議提請國際法委員會研究設(shè)立審判滅絕種族罪的國際司法機構(gòu)的可能性。國際法委員會于1951年起草了規(guī)約草案，但因聯(lián)合國未能就侵略定義達(dá)成一致，該問題被擱置。1993年前南斯拉夫國際刑事法庭和1994年盧旺達(dá)國際刑事法庭的設(shè)立加速了國際刑事法院的組建進(jìn)程。國際法委員會遂于1994年完成《國際刑事法院規(guī)約》草案，并提交聯(lián)大特設(shè)委員會討論。1998年6月，聯(lián)合國關(guān)于設(shè)立國際刑事法院的外交會議在羅馬舉行，會上表決通過了《國際刑事法院羅馬規(guī)約》（以下簡稱《羅馬規(guī)約》）。《羅馬規(guī)約》于2002年7月1日生效，國際刑事法院正式成立，院址位于荷蘭海牙。至2023年2月，《羅馬規(guī)約》締約國達(dá)123個，但中、美、俄等大國均不是締約國。

2022年4月13日，國際刑事法院首席檢察官卡里姆·汗（右二）訪問烏克蘭基輔郊外的布查鎮(zhèn)。

國際刑事法院的職能是防范和懲治《羅馬規(guī)約》生效后發(fā)生的滅絕種族罪、危害人類罪、戰(zhàn)爭罪和侵略罪，從而最大限度地保護(hù)人權(quán)。法院由上訴分庭、審判分庭、預(yù)審分庭以及檢察官辦公室和書記官處構(gòu)成。在國家接受法院管轄權(quán)的方式上，《羅馬規(guī)約》規(guī)定只要成為締約國就意味著接受了國際刑事法院的管轄權(quán)；此外，《羅馬規(guī)約》第12條第2款的規(guī)定還會導(dǎo)致法院的管轄權(quán)及于非《羅馬規(guī)約》締約國及其國民。依照規(guī)約，法院在三種條件下可對非締約國行使管轄權(quán)：一是在締約國境內(nèi)實施犯罪的非締約國國民；二是在非締約國境內(nèi)實施犯罪的締約國國民；三是非締約國自愿接受法院管轄。此外，規(guī)約為法院創(chuàng)設(shè)了三種對非締約國行使管轄權(quán)的方式：一是締約國向檢察官提交涉及非締約國的犯罪情勢；二是安理會向檢察官提交涉及非締約國的犯罪情勢；三是檢察官自行調(diào)查非締約國有關(guān)情勢。

《羅馬規(guī)約》以上規(guī)定中最具爭議的問題是，法院對非締約國國民行使管轄權(quán)情況下如何協(xié)調(diào)與國際法上管轄豁免規(guī)則的潛在沖突。

2009年3月4日，國際刑事法院對蘇丹總統(tǒng)巴希爾發(fā)出逮捕令。這是國際刑事法院成立以來首次向在任國家元首發(fā)布逮捕令，且蘇丹并非《羅馬規(guī)約》締約國。該逮捕令一經(jīng)發(fā)出，即引起巨大爭議。非洲聯(lián)盟、阿拉伯國家聯(lián)盟、伊斯蘭合作組織等國際組織都表示反對。更多國家則擔(dān)心逮捕令的發(fā)布不但會給蘇丹脆弱的和平進(jìn)程造成負(fù)面影響，更會導(dǎo)致國際社會質(zhì)疑法院的中立性，擔(dān)心它成為西方大國的政治工具。

在任國家元首享有絕對的身份豁免，即使在涉嫌犯有國際罪行的情況下也不受任何外國法庭的管轄，這已被國際法院2002年“逮捕令案”的判決所確認(rèn)。在該案中，比利時法院以違反《日內(nèi)瓦公約》及其附加議定書為由對時任剛果（金）外長發(fā)布了國際通緝令。剛果（金）遂以比利時違反習(xí)慣國際法下在任外交部長享有絕對刑事豁免為由，向國際法院起訴。國際法院指出在任外交部長在外國法庭享有絕對的刑事豁免，認(rèn)定比利時的行為違反了習(xí)慣法下的豁免原則。

國家元首、政府首腦和外交部長等享有豁免，是國際法的理論根基：既是“平等者之間無管轄權(quán)”這一基本原則的體現(xiàn)，又是保障主權(quán)國家對外交往的根本需要。一戰(zhàn)結(jié)束時，荷蘭之所以拒絕協(xié)約國提出引渡德皇威廉二世的請求，正是基于“歷史傳統(tǒng)”，即國際法上國家元首享有司法豁免的習(xí)慣和原則。

與此同時，國際法院也指出，這種豁免權(quán)并不意味著政府高級官員可以完全免于刑事追究。例如，在某些國際刑事司法機構(gòu)有管轄權(quán)的情況下，這種豁免受制于該司法機構(gòu)的管轄權(quán)。國際法院并沒有明確這一例外適用于哪些國際刑事司法機構(gòu)，但列舉了前南國際刑事法庭、盧旺達(dá)國際刑事法庭以及國際刑事法院。

國際刑事法院應(yīng)全面理解、善意適用國際法

《羅馬規(guī)約》第27條明確規(guī)定了“官方身份的無關(guān)性”，即任何被指控犯有國際刑事法院管轄范圍內(nèi)罪行的國家官員，都不能享有豁免權(quán)。這是對管轄豁免的巨大突破。

然而，國際法的一個顯著特征是缺乏強制執(zhí)行的能力，國際刑法也不例外。國際刑事法院自身并沒有執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)法人員，它只能依靠國家的配合來完成對嫌疑人的逮捕和移送。也就是說，法院要行使管轄權(quán)，就必須在逮捕和移送程序中以發(fā)布請求書的形式獲得有關(guān)國家的支持。在實踐中，法院可以發(fā)布逮捕令，但卻并不意味著可以向各國發(fā)布逮捕和移送的請求書。根據(jù)《羅馬規(guī)約》第98條第1款，如果被請求國執(zhí)行國際刑事法院的一項移交請求會導(dǎo)致該國違背對第三國國家或外交豁免權(quán)所承擔(dān)的國際法義務(wù)，則法院不得提出該項請求，除非法院能夠首先取得該第三國的合作，由該第三國首先放棄豁免權(quán)。顯然，該條款與前述第27條之間存在著現(xiàn)實與理想的差距。在缺乏有效請求書的情況下，法院無法執(zhí)行逮捕令。而法院發(fā)出的無法執(zhí)行的逮捕令越多，其權(quán)威性越受損。在當(dāng)前大國博弈越發(fā)激烈，西方國家和廣大發(fā)展中國家對武力使用的合法性依據(jù)分歧越發(fā)對立的情況下，法院應(yīng)更加節(jié)制管轄權(quán)。

獲得信任不能利用大國博弈選邊站，樹立權(quán)威不能依靠恣意擴(kuò)張管轄權(quán)。作為國際司法機構(gòu)，國際刑事法院唯有秉持客觀公正立場，依法審慎行使職權(quán)，特別是尊重國家元首和政府首腦依據(jù)國際法享有的管轄豁免，善意解釋和適用國際法，避免政治化和雙重標(biāo)準(zhǔn)，才能不斷樹立司法權(quán)威，促進(jìn)國際正義，為國際刑法的完善發(fā)揮應(yīng)有作用。