風(fēng)險(xiǎn)為本理念的反洗錢監(jiān)管思路

荀雨杰　于暢　魏景茹

在國際反洗錢金融行動(dòng)特別工作組（FATF）新《40項(xiàng)建議》和《風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管指引》倡導(dǎo)下，風(fēng)險(xiǎn)為本的理念已成為各國開展反洗錢工作的重要遵循。第四輪互評(píng)估后，我國依據(jù)FATF互評(píng)估建議持續(xù)強(qiáng)化反洗錢法規(guī)體系建設(shè)，新的監(jiān)管法規(guī)中風(fēng)險(xiǎn)為本理念不斷深入。隨著國內(nèi)金融業(yè)務(wù)的發(fā)展創(chuàng)新和國際反洗錢標(biāo)準(zhǔn)的不斷變化，反洗錢監(jiān)管和履職工作正在向縱深發(fā)展。如何推動(dòng)義務(wù)機(jī)構(gòu)由規(guī)則為本向風(fēng)險(xiǎn)為本轉(zhuǎn)型，是當(dāng)前監(jiān)管工作的關(guān)鍵。

FATF新《40項(xiàng)建議》

FATF成立于1989年，是西方七國為研究和預(yù)防洗錢犯罪及協(xié)調(diào)國際反洗錢行動(dòng)而成立的國際組織，也是當(dāng)今全球最具權(quán)威和影響力的國際反洗錢和反恐怖融資的組織之一，其制定的建議被公認(rèn)為國際標(biāo)準(zhǔn)。我國于2007年正式成為FATF成員。

2012年2月，F(xiàn)ATF出臺(tái)《打擊洗錢、恐怖融資、擴(kuò)散融資國際標(biāo)準(zhǔn)：FATF建議》，以此取代2003年的《40+9項(xiàng)建議》，被稱為新《40項(xiàng)建議》。新標(biāo)準(zhǔn)著重強(qiáng)調(diào)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)為本的方法識(shí)別和評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)、政治公眾人物和代理行及高風(fēng)險(xiǎn)國家采取的控制措施、恐怖融資及擴(kuò)散融資及定向金融制裁、特定非金融機(jī)構(gòu)盡職調(diào)查及監(jiān)管措施、法人和法律安排的受益所有權(quán)信息透明度、推進(jìn)國際合作等，相較之前的建議更為細(xì)致具體，具有很強(qiáng)的可執(zhí)行性和指導(dǎo)性，也是推動(dòng)我國貫徹風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢監(jiān)管操作指南。

我國以風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢監(jiān)管實(shí)踐

當(dāng)前，以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管理念已成為國際反洗錢監(jiān)管工作的重要方法和原則，有些發(fā)達(dá)國家已有成熟實(shí)踐。我國以風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管體系也正逐步形成，但在監(jiān)管思維轉(zhuǎn)變和監(jiān)管效能方面還不盡如人意，現(xiàn)階段推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢監(jiān)管仍面臨挑戰(zhàn)。

近年來，基于風(fēng)險(xiǎn)為本原則，我國充分發(fā)揮洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和執(zhí)法檢查兩大監(jiān)管手段，持續(xù)加大監(jiān)管懲戒力度。中國人民銀行官網(wǎng)公布的《2020年中國反洗錢報(bào)告》和《2021年人民銀行反洗錢監(jiān)督管理工作總體情況》顯示，2020年，共對(duì)614家金融機(jī)構(gòu)、支付機(jī)構(gòu)等反洗錢金融機(jī)構(gòu)開展了專項(xiàng)和綜合執(zhí)法檢查，依法完成對(duì)537家金融機(jī)構(gòu)的行政處罰，處罰金額為5.26億元；處罰違規(guī)個(gè)人1000人，處罰金額為2468萬元。2021年檢查638家，處罰401家，處罰金額為3.21億元；處罰違規(guī)個(gè)人759名，罰款1936萬元。近兩年檢查數(shù)量的上升和處罰量的下降，表明隨著我國反洗錢監(jiān)管趨嚴(yán)，金融機(jī)構(gòu)的反洗錢工作已呈規(guī)范化發(fā)展趨勢(shì)。

國際標(biāo)準(zhǔn)及國外經(jīng)驗(yàn)

FATF要求各國運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)為本的方法評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)程度采取有效措施規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，合理分配監(jiān)管資源，注重發(fā)揮高素質(zhì)監(jiān)管人員的監(jiān)管效能。FATF認(rèn)為應(yīng)采用科技手段開展洗錢風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，通過設(shè)定評(píng)估因素、修訂評(píng)估指標(biāo)、加強(qiáng)與執(zhí)法部門溝通交流等方式評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)程度，采取靈活的監(jiān)管措施以應(yīng)對(duì)不斷變化的風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)。

美國金融執(zhí)法局以風(fēng)險(xiǎn)為本為導(dǎo)向開展反洗錢監(jiān)管，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)狀況確定監(jiān)管資源投入，對(duì)于洗錢風(fēng)險(xiǎn)較高的領(lǐng)域投入的監(jiān)管資源也較多，并要求義務(wù)機(jī)構(gòu)能夠科學(xué)有效地評(píng)估自身洗錢風(fēng)險(xiǎn)，視不同領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)程度采取與之相適應(yīng)的監(jiān)管措施。另外，該局匯集金融機(jī)構(gòu)及執(zhí)法部門的情報(bào)和信息，構(gòu)建大情報(bào)網(wǎng)絡(luò)，由法律、金融、科技等多領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)可疑信息進(jìn)行采集、分析和傳遞。

丹麥的情報(bào)信息體系比較完備，反洗錢情報(bào)中心與多個(gè)公共部門建立網(wǎng)絡(luò)連接，可直接訪問其信息數(shù)據(jù)庫，各部門之間能夠共享信息，有效提升了案件辦理效率。丹麥打擊洗錢犯罪懲處流程也比較完善，懲罰力度較大，執(zhí)法機(jī)構(gòu)基于風(fēng)險(xiǎn)為本和降低損失的考量，必要時(shí)可先收繳犯罪嫌疑人的財(cái)物，然后再實(shí)施立案和起訴。

推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)為本理念的制約因素

實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)為本的理念缺乏主動(dòng)性。當(dāng)前形勢(shì)下，義務(wù)機(jī)構(gòu)建立了洗錢風(fēng)險(xiǎn)防控制度和措施，受監(jiān)管驅(qū)動(dòng)能夠按照法規(guī)要求完成基本工作，但由于多年來固有的合規(guī)理念影響深遠(yuǎn)，對(duì)自身客戶資源和業(yè)務(wù)產(chǎn)品潛在的風(fēng)險(xiǎn)了解不深，對(duì)洗錢風(fēng)險(xiǎn)的危害性和警惕性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)管理策略構(gòu)建和實(shí)施缺乏主動(dòng)性。另外，義務(wù)機(jī)構(gòu)由合規(guī)向風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變需要逐漸適應(yīng)，目前義務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)為本理念尚處于初步的認(rèn)知階段，認(rèn)識(shí)停留在表面階段，日常工作滿足于監(jiān)管表面合規(guī)，資源投入以能夠應(yīng)對(duì)當(dāng)前工作為主，風(fēng)險(xiǎn)為本的理念引領(lǐng)反洗錢工作的意識(shí)不強(qiáng)。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量有待提高。實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢監(jiān)管，首要任務(wù)是對(duì)自身存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。部分金融機(jī)構(gòu)由于政策傳導(dǎo)和接受緩慢，技術(shù)層面和人員專業(yè)能力不具備有效完成風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的能力，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系仍處于規(guī)則為本的階段，無法有效開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。加之國內(nèi)外洗錢風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)、行業(yè)洗錢風(fēng)險(xiǎn)信息等外部信息獲得渠道受限，義務(wù)機(jī)構(gòu)無法全面認(rèn)知洗錢風(fēng)險(xiǎn)，一定程度上影響評(píng)估質(zhì)量，制約了風(fēng)險(xiǎn)防控有效實(shí)施。

啟示及建議

我國監(jiān)管部門和義務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況采取符合本國國情的風(fēng)險(xiǎn)控制措施，積極借鑒FATF標(biāo)準(zhǔn)和國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷推動(dòng)我國反洗錢監(jiān)管理念與國際接軌。

構(gòu)建信息化平臺(tái)，為義務(wù)機(jī)構(gòu)提供信息支持。科學(xué)有效的信息系統(tǒng)是做好風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢監(jiān)管工作的基礎(chǔ)，因此應(yīng)暢通反洗錢信息傳導(dǎo)渠道，通過大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈技術(shù)構(gòu)建反洗錢信息共享網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，監(jiān)管部門將最新制度和監(jiān)管要求投放到平臺(tái)，并根據(jù)形勢(shì)發(fā)展變化不斷豐富，實(shí)現(xiàn)信息共享；在提供信息支持的同時(shí)，促進(jìn)義務(wù)機(jī)構(gòu)有效評(píng)估和防控洗錢風(fēng)險(xiǎn)，使監(jiān)管更具針對(duì)性、全面性和便捷性，提升洗錢風(fēng)險(xiǎn)管理能力。

注重發(fā)揮導(dǎo)向型監(jiān)管，對(duì)義務(wù)機(jī)構(gòu)加以指導(dǎo)。評(píng)估和執(zhí)法檢查作為監(jiān)管和防范風(fēng)險(xiǎn)的“雙支柱”，突出了風(fēng)險(xiǎn)為本的導(dǎo)向作用。監(jiān)管部門在實(shí)施執(zhí)法檢查的同時(shí)，應(yīng)推進(jìn)洗錢風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向型監(jiān)管，以風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估為核心，將防范風(fēng)險(xiǎn)和指導(dǎo)約束作為評(píng)估立腳點(diǎn)，根據(jù)不同行業(yè)、不同機(jī)構(gòu)特點(diǎn)按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果實(shí)施分類監(jiān)管，為義務(wù)機(jī)構(gòu)深入貫徹風(fēng)險(xiǎn)為本的理念提供靶向指導(dǎo)，有效提升義務(wù)機(jī)構(gòu)對(duì)自身風(fēng)險(xiǎn)因素的理性認(rèn)識(shí)，以便更好地將風(fēng)險(xiǎn)為本原則運(yùn)用于反洗錢戰(zhàn)略。同時(shí)，為切實(shí)發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的質(zhì)效，使評(píng)估更具全面性和客觀性，應(yīng)積極開發(fā)智能化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)，在信息采集、處理、校驗(yàn)、判斷及監(jiān)管決策等方面實(shí)現(xiàn)電子化，提高非現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的有效性和現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估的針對(duì)性，并針對(duì)評(píng)估結(jié)果采取適當(dāng)?shù)谋O(jiān)管措施，提升義務(wù)機(jī)構(gòu)反洗錢主體意識(shí)。另外，要積極指導(dǎo)義務(wù)機(jī)構(gòu)開展洗錢風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估和專項(xiàng)評(píng)估工作，根據(jù)評(píng)估結(jié)果合理分配監(jiān)管資源，豐富義務(wù)機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)為本的監(jiān)管實(shí)踐。

倡導(dǎo)合規(guī)文化建設(shè)，提升風(fēng)險(xiǎn)為本監(jiān)管的內(nèi)生動(dòng)力。合規(guī)文化建設(shè)能夠增強(qiáng)義務(wù)機(jī)構(gòu)的自律性，提升監(jiān)管政策執(zhí)行力度。對(duì)洗錢風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)局限和操作偏差會(huì)引發(fā)洗錢風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)義務(wù)機(jī)構(gòu)合規(guī)文化建設(shè)有助于提高其風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，增強(qiáng)其反洗錢工作的主動(dòng)性。監(jiān)管部門應(yīng)以倡導(dǎo)構(gòu)建合規(guī)文化體系為切入點(diǎn)，采取合理的監(jiān)管措施推動(dòng)義務(wù)機(jī)構(gòu)合規(guī)文化建設(shè)，激發(fā)其風(fēng)險(xiǎn)防控的認(rèn)同感和內(nèi)生動(dòng)力，將制度約束內(nèi)化為自覺行動(dòng)，提升義務(wù)機(jī)構(gòu)貫徹風(fēng)險(xiǎn)為本理念的主動(dòng)性，從被動(dòng)履職轉(zhuǎn)向主動(dòng)構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)適配策略。同時(shí)，督促義務(wù)機(jī)構(gòu)積極培育合規(guī)文化和合規(guī)價(jià)值觀，通過合規(guī)經(jīng)營與合規(guī)文化融合共建，切實(shí)發(fā)揮義務(wù)機(jī)構(gòu)的自主性，筑牢洗錢風(fēng)險(xiǎn)防范根基。

強(qiáng)化激勵(lì)約束機(jī)制，推動(dòng)義務(wù)機(jī)構(gòu)深入貫徹風(fēng)險(xiǎn)為本理念。監(jiān)管部門與義務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)以風(fēng)險(xiǎn)為本作為導(dǎo)向，強(qiáng)化溝通聯(lián)動(dòng)，突破監(jiān)管壁壘，采取信息公示、監(jiān)管聯(lián)動(dòng)等措施，提高反洗錢監(jiān)管威懾力，促使義務(wù)機(jī)構(gòu)提升對(duì)反洗錢監(jiān)管的重視程度，按照風(fēng)險(xiǎn)為本原則積極采取措施做好反洗錢義務(wù)工作。同時(shí)，根據(jù)獨(dú)自監(jiān)管和聯(lián)合監(jiān)管情況，對(duì)義務(wù)機(jī)構(gòu)采取反洗錢激勵(lì)與約束相結(jié)合的管理模式，對(duì)能夠采取有效措施防控風(fēng)險(xiǎn)的義務(wù)機(jī)構(gòu)給予合理的政策或監(jiān)管預(yù)期，通過獎(jiǎng)勵(lì)通報(bào)、政策補(bǔ)償、責(zé)任豁免、期限免檢等措施，激勵(lì)義務(wù)機(jī)構(gòu)積極貫徹風(fēng)險(xiǎn)為本的反洗錢監(jiān)管方針，促使義務(wù)機(jī)構(gòu)由被動(dòng)履行義務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)承擔(dān)義務(wù)；對(duì)反洗錢工作失職、失責(zé)，后果嚴(yán)重，加大懲戒力度，提升其違規(guī)成本，以法律手段促使其勤勉盡責(zé)地履行反洗錢義務(wù)。

（作者單位：中國人民銀行長春中心支行，中國人民銀行松原市中心支行）

責(zé)任編輯：楊生恒