新標(biāo)桿：浦東新區(qū)法規(guī)立法賦能作用凸顯

源乘 燕卿

上海是中國改革開放的窗口，浦東則是上?，F(xiàn)代化建設(shè)的縮影。推動浦東高水平改革開放，打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，是習(xí)近平總書記親自關(guān)心、親自謀劃、親自推動的國家重大戰(zhàn)略。對此，2021年4月，黨中央決定支持浦東新區(qū)打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)，全國人大于同年6月授權(quán)上海市人大的浦東立法，著力打造上?！拔鍌€(gè)中心（國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)和科技創(chuàng)新）”。這預(yù)示著浦東立法將開啟新一輪改革創(chuàng)新歷程，依托法治來驅(qū)動城市管理、社會治理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多維度的善治善理，不斷提升上海城市能級和核心競爭力，為全國發(fā)展樹立新標(biāo)桿。

作為中國最大的中心城市和改革開放的前沿陣地，作為世界觀察中國的一扇窗口，上海這座城市必須始終葆有服務(wù)全國改革發(fā)展大局的自覺，保持代表國家參與全球合作競爭的志氣，以浦東更高水平改革開放為引領(lǐng)，在長三角一體化發(fā)展中更好發(fā)揮龍頭輻射作用，打造全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的窗口。

2021年4月23日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》（以下簡稱：《引領(lǐng)區(qū)意見》）。其第26條提出，“強(qiáng)化法治保障。建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系”。根據(jù)該條，上海市人大及其常委會可以比照經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)，立足浦東改革創(chuàng)新實(shí)踐需要，在憲法、法律、行政法規(guī)的框架下制定法規(guī)；可以對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等作變通規(guī)定，在浦東實(shí)施；對暫無法律法規(guī)或明確規(guī)定的領(lǐng)域，可以先行制定相關(guān)管理措施。2021年6月10日，全國人大常委會發(fā)布了《關(guān)于授權(quán)上海市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》（以下簡稱：《授權(quán)決定》）。

據(jù)此，《引領(lǐng)區(qū)意見》《授權(quán)決定》成為浦東引領(lǐng)區(qū)立法的政策依據(jù)，是建立完善與浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系的現(xiàn)實(shí)需要，是鼓勵(lì)浦東將探索形成的好經(jīng)驗(yàn)、好做法適時(shí)以法規(guī)、規(guī)章等形式固化下來。

記者從“上海市人大常委會貫徹落實(shí)全國人大常委會授權(quán)決定積極推進(jìn)浦東新區(qū)法規(guī)立法工作新聞發(fā)布會”上了解到，上海市人大常委會在中共上海市委的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)和全國人大常委會有關(guān)委員的支持領(lǐng)導(dǎo)下，截至2023年1月7日，先后頒布了15部浦東新區(qū)法規(guī)，實(shí)現(xiàn)了浦東新區(qū)法規(guī)的開創(chuàng)性制定。

在這15部法規(guī)起草、制定、發(fā)布的過程中，上海市人大常委會與浦東新區(qū)人大常委會不斷完善法規(guī)選題立項(xiàng)和組織協(xié)調(diào)機(jī)制，形成了一套可復(fù)制、可推廣的工作機(jī)制——

一方面，建立健全浦東法治的頂層設(shè)計(jì)：上海市人大常委會制定了《關(guān)于加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，以法律性問題決定的形式對浦東法規(guī)的制定依據(jù)和原則遵循、浦東法規(guī)立法的工作流程及浦東管理措施的轉(zhuǎn)化機(jī)制等作出規(guī)定。浦東新區(qū)人大常委會制定了《關(guān)于打造社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)加強(qiáng)浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障的決定》，推動并支持與大膽試、大膽闖、自主改相適應(yīng)的法治保障體系在浦東落地生根。

另一方面，優(yōu)化完善浦東立法的流程管控：上海市人大常委會主任會議討論通過《關(guān)于制定浦東新區(qū)法規(guī)相關(guān)立法工作規(guī)程的規(guī)定》，對浦東法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、表決、報(bào)送備案等環(huán)節(jié)分別作出細(xì)化安排。浦東新區(qū)專門成立了“推進(jìn)浦東新區(qū)法規(guī)立法工作小組”，區(qū)委主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，區(qū)人大、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副組長和成員，統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)立法工作。同時(shí)，浦東新區(qū)人大、區(qū)政府還分別制定了相關(guān)立法工作規(guī)程，對法規(guī)的立項(xiàng)、起草、審議、表決、報(bào)送備案等環(huán)節(jié)作出進(jìn)一步細(xì)化安排。從而，形成了一套全生命周期的立法工作流程。

2022年的浦東經(jīng)濟(jì)增長快于上海全市2個(gè)百分點(diǎn)左右（圖為俯瞰浦東）

此外，精心設(shè)置征集意見的平臺渠道。浦東新區(qū)區(qū)委專門制定了《關(guān)于做好浦東新區(qū)法規(guī)、管理措施貫徹實(shí)施工作的意見》，通過區(qū)委深改委會議專題聽取具體立法推進(jìn)情況、區(qū)委依法治區(qū)辦將法規(guī)貫徹實(shí)施納入法治建設(shè)責(zé)任制考核問效等多種手段，扎實(shí)推動立法取得成效。在每一部浦東新區(qū)法規(guī)的起草、審議和修改過程中，我們都可以看到職能部門堅(jiān)持“開門立法”的工作舉措，廣泛聽取了來自社會、企業(yè)、智庫等各方面的意見建議，在立法工作中走深走實(shí)了群眾路線。

回顧15部浦東新區(qū)法規(guī)，我們可以發(fā)現(xiàn)，其主要涵蓋了5大主題，即：優(yōu)化營商環(huán)境、推動產(chǎn)業(yè)升級、促進(jìn)自主創(chuàng)新、發(fā)展綠色生態(tài)、深化城市治理。在優(yōu)化營商環(huán)境方面，浦東新區(qū)聚焦企業(yè)的全生命周期管理，主要有《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》等5部法規(guī)；在推動產(chǎn)業(yè)升級方面，主要有《上海市浦東新區(qū)促進(jìn)張江生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定》（以下簡稱“生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定”）等3部法規(guī)；在促進(jìn)自主創(chuàng)新方面，主要有《上海市浦東新區(qū)建立高水平知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度若干規(guī)定》等2部法規(guī)；在發(fā)展綠色生態(tài)方面，主要有《上海市浦東新區(qū)綠色金融發(fā)展若干規(guī)定》等2部法規(guī)；在深化城市治理方面，主要有《上海市浦東新區(qū)推進(jìn)住宅小區(qū)治理創(chuàng)新若干規(guī)定》（以下簡稱“住宅小區(qū)治理創(chuàng)新規(guī)定”）等3部法規(guī)。

對標(biāo)中共中央國務(wù)院《引領(lǐng)區(qū)意見》提出的三項(xiàng)立法賦權(quán)——改革創(chuàng)新、先行先試、審慎變通，浦東新區(qū)均有所嘗試——

在搭建揭榜掛帥新平臺方面，2022年10月28日通過的《上海市浦東新區(qū)優(yōu)化揭榜掛帥機(jī)制促進(jìn)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)發(fā)展若干規(guī)定》遵循“英雄不問出處”“看能力、不唯資歷”的要求，推動浦東依法設(shè)立揭榜掛帥公共服務(wù)平臺，運(yùn)用市場化、專業(yè)化機(jī)制配置科創(chuàng)資源，充分激發(fā)全社會科技創(chuàng)新活力，推動“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，更好服務(wù)高水平科技自立自強(qiáng)和科創(chuàng)中心核心區(qū)建設(shè)。目前，浦東揭榜掛帥公共服務(wù)平臺已經(jīng)正式揭牌，首批發(fā)榜項(xiàng)目已正式對外推出。

在推進(jìn)建立健全企業(yè)破產(chǎn)辦理新機(jī)制方面，2021年11月25日通過的《上海市浦東新區(qū)完善市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)制度若干規(guī)定》（以下簡稱“市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)規(guī)定”）從破產(chǎn)審判機(jī)制、府院協(xié)調(diào)機(jī)制、破產(chǎn)重整制度等方面著手，有力推動解決企業(yè)“破產(chǎn)難”。2022年1月，最高人民法院批復(fù)同意上海市浦東新區(qū)人民法院設(shè)立“破產(chǎn)審判庭”，形成了在浦東行政區(qū)域內(nèi)相關(guān)破產(chǎn)案件歸浦東集中管轄的格局，為浦東提升企業(yè)破產(chǎn)辦理質(zhì)效和優(yōu)化營商環(huán)境提供了重要支撐。

從首創(chuàng)性角度來看，市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)規(guī)定自2022年1月1日起施行后，浦東新區(qū)人民法院成立了“全國首個(gè)”直轄市基層法院破產(chǎn)審判內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，截至2022年12月31日共受理破產(chǎn)清算、強(qiáng)制清算、衍生訴訟案件864件，涉及債務(wù)人及被申請人注冊資本76.6億元，確認(rèn)債權(quán)總額138.9億元；依法適用簡易程序?qū)徖硇∥⑵髽I(yè)破產(chǎn)清算案件，破產(chǎn)費(fèi)用最低為1.3萬元，審理周期最短為57天。

從制度成效來看，市場化法治化企業(yè)破產(chǎn)規(guī)定深入貫徹“破產(chǎn)重整就是新一輪招商引資”的理念，系統(tǒng)性地優(yōu)化了“困境企業(yè)救治機(jī)制”，率先全面打造支持破產(chǎn)重整的全流程制度鏈條——在救治路徑上，開拓性地構(gòu)建了“庭外重組”“預(yù)重整”“破產(chǎn)重整”有效銜接配合的救治體系；在救治程序上，創(chuàng)新性地規(guī)定了“簡易重整”，降低危困企業(yè)尋求重整挽救的門檻；在救治保障上，首創(chuàng)性地推出了“重整保護(hù)期”和“惡意不申報(bào)債權(quán)失權(quán)制度”，以更好地保護(hù)重整企業(yè)恢復(fù)正常生產(chǎn)經(jīng)營。

比如，住宅小區(qū)治理創(chuàng)新規(guī)定充分貫徹民法典中“小區(qū)重大事項(xiàng)由業(yè)主共同決定”的立法精神，在住宅小區(qū)治理機(jī)制和居民訴求響應(yīng)機(jī)制方面作出創(chuàng)新。

又如，2022年11月23日《上海市浦東新區(qū)促進(jìn)無駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新應(yīng)用規(guī)定》是全國首部專門為無駕駛?cè)酥悄芫W(wǎng)聯(lián)汽車創(chuàng)新應(yīng)用作出保障的法規(guī)，其系統(tǒng)性地建立起了無駕駛?cè)塑囕v上道路運(yùn)行的條件和標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定安全運(yùn)行的監(jiān)管規(guī)則，對業(yè)界期盼已久的網(wǎng)聯(lián)車商業(yè)化運(yùn)營問題作出明確，為這一新興產(chǎn)業(yè)規(guī)范有序發(fā)展開辟了法治化的新賽道。

再如，《上海市浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定》自2021年11月1日起施行后，簡易注銷、承諾制注銷、強(qiáng)制除名、強(qiáng)制注銷4種創(chuàng)新制度運(yùn)行良好，企業(yè)退出成本進(jìn)一步降低，市場出清效率得到提高。以簡易注銷制度為例，該制度在變通公司法規(guī)定的45日公告期基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步將當(dāng)時(shí)剛剛發(fā)布但尚未施行的《上海市浦東新區(qū)市場主體確認(rèn)登記制若干規(guī)定》（2022年2月18日通過）所規(guī)定的20日公示期縮減為10日。截至2022年9月30日，浦東新區(qū)和臨港新片區(qū)分別有1839戶和1127戶企業(yè)通過簡易注銷程序高效退出，平均辦理時(shí)間較原來程序需要的45日公示和5個(gè)工作日壓縮了80%。

2021年9月28日通過的《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》堅(jiān)持行政許可法規(guī)定的實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)遵循便民原則、提高辦事效率的要求，明確了行業(yè)綜合許可“一證準(zhǔn)營”，大幅降低了行業(yè)準(zhǔn)入成本。該規(guī)定自2021年10月1日起施行后，浦東新區(qū)已在餐飲、便利店、健身房等10個(gè)行業(yè)試點(diǎn)實(shí)行綜合許可單軌制和統(tǒng)一有效期制度。截至2022年9月30日，共辦理行業(yè)綜合許可證1241張，包括單軌制行業(yè)綜合許可證438張。相較改革前，辦理時(shí)限從95個(gè)工作日壓縮至5個(gè)工作日，減少95%；申請材料從53份壓縮到10份，壓減81%；填報(bào)要素從313項(xiàng)壓縮到98項(xiàng)，壓減69%，辦證效率大幅提升。

在生物醫(yī)藥領(lǐng)域，浦東新區(qū)法規(guī)同樣有新的探索。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定落實(shí)《引領(lǐng)區(qū)意見》中“建立企業(yè)研發(fā)進(jìn)口微量耗材管理服務(wù)平臺，在進(jìn)口許可、通關(guān)便利、允許分銷等方面研究予以支持”的要求，適度變通生物醫(yī)藥特殊物品和研發(fā)用物品出入境制度，優(yōu)化藥品生產(chǎn)企業(yè)委托生產(chǎn)制度，推動企業(yè)迅速穩(wěn)產(chǎn)達(dá)產(chǎn)、擴(kuò)能擴(kuò)產(chǎn)。自2022年1月1日起施行后，該規(guī)定已成功吸引一批高能級企業(yè)在浦東選址入駐或加大投資：外資方面，羅氏制藥在浦東設(shè)立大企業(yè)開放創(chuàng)新中心，勃林格殷格翰生物加大“遠(yuǎn)東計(jì)劃”在浦東投資力度；內(nèi)資方面，齊魯制藥、東方基因等工業(yè)百強(qiáng)企業(yè)、細(xì)分領(lǐng)域頭部企業(yè)紛紛選址在浦東設(shè)立研發(fā)中心和商業(yè)化總部。生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新高地建設(shè)規(guī)定為浦東生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)在創(chuàng)新能級、產(chǎn)業(yè)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)生態(tài)、產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)方面的突破提供了法治保障，預(yù)計(jì)2024年浦東生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)規(guī)模將達(dá)到4000億元，生物醫(yī)藥制造業(yè)產(chǎn)值將突破1000億元。

近期，按照習(xí)近平總書記的要求，上海正全力以赴打造浦東社會主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)。2022年，浦東經(jīng)濟(jì)增長快于上海全市2個(gè)百分點(diǎn)左右，作為全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓艙石、穩(wěn)定器的作用充分彰顯。當(dāng)前，上海正在配合國家相關(guān)部門，推動綜合改革試點(diǎn)方案加快出臺。該試點(diǎn)將在市場準(zhǔn)入、投資建設(shè)、要素流動和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新等領(lǐng)域，賦予浦東更大的改革自主權(quán)。上海將對國家授權(quán)的事項(xiàng)形成“一項(xiàng)一方案”，打好組合拳，實(shí)現(xiàn)新突破，在以下幾個(gè)方面持續(xù)推進(jìn)——一是深入推進(jìn)首創(chuàng)性改革，堅(jiān)持系統(tǒng)集成，協(xié)同高效配合，制定實(shí)施補(bǔ)充，放寬市場準(zhǔn)入特別措施清單，更大程度地激發(fā)各類市場主體的活力；二是深入推進(jìn)引領(lǐng)型開放，堅(jiān)持開展更大程度的壓力測試，穩(wěn)步擴(kuò)大規(guī)則規(guī)制、管理標(biāo)準(zhǔn)等制度性開放，爭取在服務(wù)業(yè)開放、離岸貿(mào)易、數(shù)字貿(mào)易等領(lǐng)域率先取得突破；三是深入推進(jìn)集成化創(chuàng)新，堅(jiān)持以體制機(jī)制創(chuàng)新為核心，率先實(shí)施更加便利高效的人才引進(jìn)政策，健全高水平知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)和運(yùn)用秩序，加快建設(shè)自主創(chuàng)新的新高地。