“以人為核心”理念在國土空間規(guī)劃體系下詳細(xì)規(guī)劃中的落實(shí)與運(yùn)用

曹 宇

(呂梁市規(guī)劃和自然資源局,山西 呂梁 033000)

0 引言

隨著我國各級(jí)國土空間總體規(guī)劃報(bào)批工作的推進(jìn)，各地國土空間規(guī)劃的工作重點(diǎn)已逐步轉(zhuǎn)向了詳細(xì)規(guī)劃編制，如何在詳細(xì)規(guī)劃中落實(shí)“以人為核心”的理念，成為多方關(guān)注的重點(diǎn)。根據(jù)自然資源部《關(guān)于加強(qiáng)國土空間詳細(xì)規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)[2023]43號(hào))，詳細(xì)規(guī)劃包括城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃及風(fēng)景名勝區(qū)詳細(xì)規(guī)劃等類型。本文中“以人為核心”理念的落實(shí)，主要是探討如何將該理念融入到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃中。在詳細(xì)規(guī)劃中融入“以人為核心”的理念，不僅是落實(shí)國土空間總體規(guī)劃要求的重要舉措，也是為人民群眾提供多元化的生活環(huán)境以及居住環(huán)境的必要保障。因此，充分論證“以人為核心”理念在國土空間規(guī)劃體系下詳細(xì)規(guī)劃中的具體體現(xiàn)方向以及實(shí)踐策略，對(duì)于樹立“以人為核心”的規(guī)劃理念、提高詳細(xì)規(guī)劃質(zhì)量、改善人居環(huán)境很有必要。

1 “以人為核心”理念的具體運(yùn)用要求及運(yùn)用原則

1.1 內(nèi)在要求分析

“以人為核心”理念是在一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基礎(chǔ)上，為進(jìn)一步適應(yīng)我國國情、滿足人民需求而延伸出來的可持續(xù)性發(fā)展理念。詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，在協(xié)調(diào)解決人、地、發(fā)展空間關(guān)系時(shí)，要著重考慮人民群眾的全面發(fā)展要求尤其是核心需求，創(chuàng)新性地利用詳細(xì)規(guī)劃為城鎮(zhèn)、村莊建設(shè)奠定良好的生存環(huán)境和發(fā)展基礎(chǔ)。具體來說，“以人為核心”理念的內(nèi)在要求主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

首先，“以人為核心”理念的落實(shí)，需要做好當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。發(fā)展是硬道理，也是開展一切工作的基礎(chǔ)。只有嚴(yán)格落實(shí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，才能因地制宜地推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，進(jìn)而為新時(shí)期的城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展奠定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)[1]。例如，某經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，其主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為白酒制造業(yè)，通過合理的產(chǎn)業(yè)布局，既能引導(dǎo)白酒產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展，同時(shí)促進(jìn)印刷、包裝、物流等配套產(chǎn)業(yè)和相關(guān)主題文旅產(chǎn)業(yè)的同步發(fā)展，從而形成良好的產(chǎn)業(yè)格局，又能為落實(shí)“以人為核心”的規(guī)劃理念奠定良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

其次，“以人為核心”理念的落實(shí)，需要提升空間規(guī)劃的科學(xué)性和合理性，同時(shí)使人民有更多的參與感和獲得感。堅(jiān)持引入“以人為核心”理念，使國家以及人民的需求成為國土空間規(guī)劃的主體目標(biāo)，能夠提高群眾對(duì)規(guī)劃編制的參與熱情。

再次，“以人為核心”理念的落實(shí)，需要充分利用城鎮(zhèn)的人口優(yōu)勢(shì)以及村莊的特色優(yōu)勢(shì)。詳細(xì)規(guī)劃編制中要著重考慮生態(tài)環(huán)境建設(shè)以及人居環(huán)境、人文環(huán)境的改善，以便為城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展提供更強(qiáng)的持續(xù)性發(fā)展動(dòng)力。

1.2 運(yùn)用原則

城鄉(xiāng)的規(guī)劃發(fā)展并不是一成不變的，需要結(jié)合不同場景下的需求進(jìn)行靈活調(diào)整，這也是打造多元化社會(huì)以及優(yōu)質(zhì)城鄉(xiāng)生活的根本保障。為了確?！耙匀藶楹诵摹崩砟羁梢猿浞秩谌氲皆敿?xì)規(guī)劃中，需要堅(jiān)持遵循以下兩方面原則。

一方面，要堅(jiān)持公平共享的原則，確保國土空間總體規(guī)劃的頂層設(shè)計(jì)滿足新時(shí)期的城市發(fā)展需求以及鄉(xiāng)村建設(shè)需求，做好公共資源配置的優(yōu)化，進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)內(nèi)部資源的使用效率[2]。這就要求全面優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局。例如，某市國土空間總體規(guī)劃，確定了兩組縣級(jí)市(每組縣級(jí)市彼此相鄰)，分別作為中部和東部城市發(fā)展平臺(tái)，設(shè)計(jì)了“雙核引領(lǐng)、多點(diǎn)支撐”的產(chǎn)業(yè)布局，同步規(guī)劃了較為完善的交通組織。在城市群的發(fā)展平臺(tái)規(guī)劃中，重點(diǎn)考慮區(qū)域創(chuàng)新服務(wù)和創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)發(fā)展；在周邊地區(qū)，則著重發(fā)展特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品、文化旅游業(yè)，通過產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)確保公共資源的合理配置，同步滿足城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展需求。

另一方面，要結(jié)合地域環(huán)境和發(fā)展特點(diǎn)，在詳細(xì)規(guī)劃層面進(jìn)行針對(duì)性調(diào)整和創(chuàng)新。國土空間規(guī)劃體系下的詳細(xì)規(guī)劃，必須要結(jié)合不同區(qū)域、不同城市、不同鄉(xiāng)村的發(fā)展現(xiàn)狀和潛在資源，對(duì)地區(qū)的發(fā)展方向、發(fā)展模式、地塊布局及開發(fā)強(qiáng)度、配套要求進(jìn)行針對(duì)性地設(shè)計(jì)，力求把人的需求和可持續(xù)發(fā)展放在規(guī)劃設(shè)計(jì)的首位。在這個(gè)過程中，要摒棄形式工程、面子工程，真正立足于解決城鄉(xiāng)發(fā)展過程中的實(shí)際問題。例如，某村莊位于山地丘陵地帶，為了進(jìn)一步提升村莊發(fā)展質(zhì)量，落實(shí)“以人為核心”的理念，在村莊規(guī)劃中提出了“暢交通、破阻隔、整合國土空間、改善人居環(huán)境”的概念，并且通過特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和交通體系的建設(shè)，做到經(jīng)濟(jì)蒸蒸日上、交通快捷便利[3]，打造出多元化的人居生活環(huán)境，為村莊的發(fā)展以及資源調(diào)控奠定了良好的基礎(chǔ)。

2 “以人為核心”理念在詳細(xì)規(guī)劃中的具體應(yīng)用

隨著我國社會(huì)發(fā)展水平的逐步提升，國土空間規(guī)劃的整體脈絡(luò)已經(jīng)發(fā)展成熟，部分地區(qū)在進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的過程中，也不同程度地融入了“以人為核心”理念。本文從理論分析以及案例探索的角度，著重介紹當(dāng)前詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)中較為常見的處理方式，進(jìn)而闡述如何在詳細(xì)規(guī)劃中踐行“以人為核心”理念。

2.1 詳細(xì)規(guī)劃與生態(tài)文明的融合

生態(tài)文明建設(shè)是新時(shí)期“以人為核心”理念的集中體現(xiàn)，堅(jiān)持在詳細(xì)規(guī)劃中落實(shí)低碳先行的目標(biāo)，不僅可以為人們的日常生活提供良好的能源保障，還可以最大限度的美化人居環(huán)境。要達(dá)到上述目標(biāo)，需在詳細(xì)規(guī)劃編制中把握以下兩個(gè)方向。

第一，要做到順應(yīng)城鎮(zhèn)、村莊的發(fā)展規(guī)律，合理地整合城鄉(xiāng)資源，將保護(hù)環(huán)境以及節(jié)能建設(shè)放置到詳細(xì)規(guī)劃的重要位置。例如嚴(yán)格落實(shí)國家關(guān)于“三區(qū)三線”的管控要求；合理布局工業(yè)用地，嚴(yán)格管理高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的落地；村莊要結(jié)合地方特色，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)；堅(jiān)決杜絕“唯GDP論”，確保人與自然、人與社會(huì)的和諧發(fā)展。

第二，要從長遠(yuǎn)角度出發(fā)，結(jié)合地方發(fā)展的歷史、鄉(xiāng)村文化、民生需求，基于生態(tài)文明建設(shè)打造生態(tài)環(huán)保、能源節(jié)約的新型城鎮(zhèn)、村莊[4]。城鎮(zhèn)著重推廣使用清潔能源，逐步調(diào)整現(xiàn)有能源結(jié)構(gòu)，提高可再生能源使用率；村莊著重探討如何將村莊文化發(fā)展與村莊建設(shè)融為一體，挖掘?qū)氋F的歷史文化資源、自然風(fēng)景資源，發(fā)展民俗旅游，推動(dòng)特色農(nóng)業(yè)及綠色生態(tài)旅游行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

2.2 詳細(xì)規(guī)劃與人文風(fēng)情的融合

融合“以人為核心”理念的詳細(xì)規(guī)劃，要滿足新時(shí)期人民群眾日益增長的文化需求。堅(jiān)持人文風(fēng)情以及地區(qū)文化，構(gòu)建獨(dú)具特色的風(fēng)景、文化發(fā)展主題，不僅可以豐富詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容和質(zhì)量，更可以使城鎮(zhèn)、村莊成為傳遞中國傳統(tǒng)文化、展現(xiàn)民風(fēng)民情的重要載體。

首先，詳細(xì)規(guī)劃在編制過程中要嚴(yán)格落實(shí)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》。城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細(xì)規(guī)劃編制過程中，要堅(jiān)持歷史文化建筑的保護(hù)與開發(fā)并重，地塊開發(fā)要符合相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范；城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外村莊規(guī)劃的編制，要著重考慮在符合法律法規(guī)規(guī)范要求的基礎(chǔ)上，適當(dāng)引導(dǎo)開發(fā)文化旅游產(chǎn)業(yè)。

其次，詳細(xì)規(guī)劃在編制過程中還應(yīng)考慮如何更好地發(fā)揮當(dāng)?shù)厝宋娘L(fēng)情價(jià)值，比如本土景觀、本土植被、本土美食以及民族民間文化，將其融入到景觀建設(shè)以及配套設(shè)施建設(shè)方面。例如，某村莊規(guī)劃在某區(qū)域打造“個(gè)性化農(nóng)耕實(shí)驗(yàn)園區(qū)”，該實(shí)驗(yàn)園區(qū)沒有建設(shè)獨(dú)立的園區(qū)大棚以及場所，而是將其分區(qū)塊地分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路景觀綠化中。村民可以選擇種植自己認(rèn)為具有民族特色的花草或農(nóng)作物，并且負(fù)責(zé)后期維護(hù)。這樣的規(guī)劃安排，既可以提升該區(qū)域景觀多樣化，也可以更全面地凸顯本土特色。

再次，詳細(xì)規(guī)劃在編制過程中要注重從居民的日常生產(chǎn)生活角度提取人文風(fēng)情元素并加以保護(hù)和推廣，以使詳細(xì)規(guī)劃體現(xiàn)“地方特性”，避免城鄉(xiāng)發(fā)展風(fēng)貌的千篇一律。比如某村莊保留了較為原始的農(nóng)村形態(tài)以及部落形態(tài)，那么可以挖掘村莊特色，比如雕花、壁畫、建筑結(jié)構(gòu)、院落形態(tài)，作為詳細(xì)規(guī)劃中踐行“以人為核心”理念的重要途徑。再如，在農(nóng)村房屋結(jié)構(gòu)改建的規(guī)劃中，將部分區(qū)域的民居房按照傳統(tǒng)“四合院制式”進(jìn)行改造，盡可能還原中國傳統(tǒng)民居特色，以營造溫馨傳統(tǒng)的居住環(huán)境；同時(shí)，這種具備極強(qiáng)中國傳統(tǒng)建筑風(fēng)格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為區(qū)域旅游業(yè)的發(fā)展提供了新的場所，有助于地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2.3 詳細(xì)規(guī)劃對(duì)特殊需求的響應(yīng)

在“以人為核心”理念的影響下，城鎮(zhèn)、村莊的規(guī)劃和建設(shè)，更需要注重滿足不同區(qū)域的人群分布特點(diǎn)，為老幼群體提供針對(duì)性的保障。

2.3.1 綜合性詳細(xì)規(guī)劃策略

將多元需求納入到綜合發(fā)展規(guī)劃中?！耙匀藶楹诵摹崩砟铙w現(xiàn)在提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、打造優(yōu)渥宜居環(huán)境方面，這時(shí)的詳細(xì)規(guī)劃以滿足區(qū)域發(fā)展建設(shè)需求為側(cè)重點(diǎn)，將“以人為核心”的理念融入到提升地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)中。比如，某城市詳細(xì)規(guī)劃致力于構(gòu)建“全功能創(chuàng)享中脊——多元人群共享”的城鎮(zhèn)體系，在保障不同群體需求的基礎(chǔ)上，綜合發(fā)展教育共享、科研服務(wù)、商業(yè)休閑等方面，對(duì)提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體水平起到推動(dòng)作用。

滿足不同群體通勤需求。另外，針對(duì)中青年聚集地城鄉(xiāng)區(qū)域，在詳細(xì)規(guī)劃的編制過程中，為了進(jìn)一步凸顯“以人為核心”理念，就要考慮工作群體日常通勤的需求，在類似于人才公寓、高檔小區(qū)等聚居區(qū)周邊合理地設(shè)置交通系統(tǒng)、公共服務(wù)設(shè)施，構(gòu)建多元化的街道步行空間以及立體化交通體系，以滿足中青年群體日常通勤的需求；同時(shí)在城鄉(xiāng)商業(yè)中心區(qū)域周邊也布局適當(dāng)?shù)膴蕵吩O(shè)施用地，以便為中青年群體在緊張的工作環(huán)境中提供休憩場所。

2.3.2 詳細(xì)規(guī)劃的適老性策略

針對(duì)老齡人口比例較大的城鄉(xiāng)地區(qū)，在詳細(xì)規(guī)劃的編制過程中要著重考慮老年人的居住需求，通常需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行規(guī)劃：

首先，要規(guī)劃較為完善便捷的養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施。比如，合理確定養(yǎng)老院、社區(qū)養(yǎng)老配套設(shè)施的用地規(guī)模，同時(shí)要進(jìn)行合理布局，以滿足區(qū)域養(yǎng)老需求；又如，規(guī)劃合理的居住區(qū)環(huán)境，建立起“同層不同戶、同樓不同層、同一小區(qū)不同樓”等“親情社區(qū)”模式，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)外空間的共享，為老年人的日常居住提供無障礙的保障；再如，提高居住區(qū)的通達(dá)性，優(yōu)化居住區(qū)內(nèi)外交通體系，既可以滿足不同年齡段使用者的實(shí)際需求，也可以增強(qiáng)住房本身的綜合價(jià)值。

其次，要為營造良好的代際關(guān)系創(chuàng)造條件。進(jìn)一步強(qiáng)化老年人和其他年齡階段人群之間的接觸質(zhì)量，但要避免過于干擾老年人的日常生活?；舅悸肥牵估夏耆巳后w可以接觸新時(shí)期的新產(chǎn)物、新娛樂、新項(xiàng)目，避免身體機(jī)能下降以及社會(huì)角色缺失導(dǎo)致的心理落差。

再次，從公共設(shè)施布局方面，強(qiáng)調(diào)以分布式的公共設(shè)施為主，以適應(yīng)老年人出行時(shí)間長、距離短的需求。在詳細(xì)規(guī)劃中也需要針對(duì)性地布置養(yǎng)老服務(wù)場所，特別是日常的照料管理、醫(yī)療護(hù)理等，例如采取組團(tuán)化的分布式設(shè)置方式，進(jìn)一步避免老年人出行不便造成的資源浪費(fèi)。

2.3.3 詳細(xì)規(guī)劃的適幼性策略

國家生育政策的調(diào)整，為新時(shí)期詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)踐提出了更高要求，特別是幼兒園的設(shè)置以及布局需要進(jìn)行科學(xué)考慮。在《城市建設(shè)分類和規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)中，幼兒園屬于居住用地的配套服務(wù)設(shè)施，在缺乏監(jiān)管的情況下，容易被開發(fā)商擠壓、忽視。《自然資源部國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南》中，幼兒園用地單獨(dú)設(shè)置，對(duì)于確保幼兒園的良性發(fā)展起到了關(guān)鍵作用。詳細(xì)規(guī)劃的編制過程中，要確保幼兒園用地的規(guī)模和布局的合理，按照國家的相關(guān)法律法規(guī)以及政策，進(jìn)一步體現(xiàn)“以人為核心”理念在幼兒園發(fā)展規(guī)劃中的重要性，嚴(yán)格按照規(guī)劃原理并結(jié)合幼兒教育要求分析幼兒園的用地規(guī)模、布局及與其他用地之間聯(lián)系等各項(xiàng)內(nèi)容，避免出現(xiàn)幼兒入學(xué)難、距離遠(yuǎn)、接送困難等現(xiàn)象。

3 結(jié) 語

在國土空間規(guī)劃體系下，如何將“以人為核心”理念在詳細(xì)規(guī)劃中的落實(shí)和運(yùn)用是今后一個(gè)時(shí)期各地規(guī)劃編制工作的重點(diǎn)，也是將“人民對(duì)美好生活的向往”逐步落到實(shí)處的根本保障。相關(guān)部門及責(zé)任人，在新一輪詳細(xì)規(guī)劃編制的過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以解決人民群眾的日常需求為核心，結(jié)合生態(tài)建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市規(guī)劃等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行綜合考量，為人民群眾提供適應(yīng)地方發(fā)展、具有地方特色的詳細(xì)規(guī)劃方案，為營造宜居的城鄉(xiāng)環(huán)境提供規(guī)劃保障。