關(guān)于提高水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能措施的思考

陳艷紅，孫瑞玲，卓利玲

（1.濮陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法支隊(duì)，河南 濮陽(yáng) 457000；2.濮陽(yáng)市生態(tài)環(huán)境局濮陽(yáng)縣綜合行政執(zhí)法大隊(duì)，河南 濮陽(yáng) 457000；3.濮陽(yáng)市濮陽(yáng)縣生態(tài)環(huán)境監(jiān)控監(jiān)測(cè)中心，河南 濮陽(yáng) 457000）

引言

在水環(huán)境保護(hù)工作中，水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法是非常重要的一個(gè)工作環(huán)節(jié)，其主要內(nèi)容是對(duì)水環(huán)境保護(hù)工作情況進(jìn)行監(jiān)督。提高水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能，不僅可以為水環(huán)境的穩(wěn)定凈化提供保障，還可以改善整個(gè)城市的水環(huán)境，為城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)打好基礎(chǔ)。但是，受到各方面因素的影響，水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中始終存在著一些問(wèn)題。只有對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行深入剖析，并根據(jù)我國(guó)相關(guān)環(huán)保法律法規(guī)的具體要求，借助強(qiáng)制性干預(yù)手段或制裁手段，消除各種水環(huán)境破壞行為，糾正各種水環(huán)境違法現(xiàn)象，有效增強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能。做好水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作，才能夠?yàn)榄h(huán)境友好型經(jīng)濟(jì)社會(huì)的建設(shè)提供保障。

1 水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能簡(jiǎn)述

1.1 水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的核心概念

水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，其實(shí)就是水環(huán)境管理部門嚴(yán)格按照國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)，做出的與水環(huán)境管理有關(guān)的活動(dòng)。水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法，不僅包含單純意義上的執(zhí)法行動(dòng)，還涉及到具有準(zhǔn)司法性特征的一般性行政行為。水環(huán)境管理部門在水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法過(guò)程中，需要重點(diǎn)遵循“有法可依”“有法必依”等基本原則，需要按照水環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律法規(guī)，對(duì)違法行為及相關(guān)責(zé)任人采取合理合法的控制措施或制裁措施[1]。

為了保證水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作落到實(shí)處，水環(huán)境管理部門與政府部門分別有著不同的工作職責(zé)。當(dāng)?shù)卣块T需要結(jié)合當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境保護(hù)現(xiàn)狀，制定出相應(yīng)的水環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)。而水環(huán)境管理部門則需要按照這些政策法規(guī)的相關(guān)要求，完成工作任務(wù)，履行工作職責(zé)。無(wú)論是相關(guān)檢查工作，還是水環(huán)境保護(hù)措施，都應(yīng)當(dāng)在政策法規(guī)的限定范圍內(nèi)實(shí)施。

1.2 水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的基本特征

水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作，表現(xiàn)出了兩大基本特征，即主導(dǎo)性和單一性。水環(huán)境管理部門在水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作中所擁有的權(quán)利和義務(wù)，都是由相關(guān)法律法規(guī)所賦予的。他們?cè)谛惺箼?quán)利、履行義務(wù)的時(shí)候，不容易受到人主觀因素的影響，且擁有一定的主導(dǎo)權(quán)。另外，我國(guó)水環(huán)境保護(hù)法律體系中，不僅給出了基本預(yù)防原則，還強(qiáng)調(diào)水環(huán)境保護(hù)工作與生產(chǎn)活動(dòng)的融合，指出：要在生產(chǎn)活動(dòng)之前做好相關(guān)預(yù)防工作，而不是在水環(huán)境污染問(wèn)題出現(xiàn)之后再采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施。

1.3 水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能

所謂水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能，其實(shí)就是政府部門為當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娞峁┑呐c水環(huán)境保護(hù)有關(guān)的行政服務(wù)。與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法相比，行政執(zhí)法效能注重的是行為本身的結(jié)果以及目標(biāo)是否達(dá)成。當(dāng)執(zhí)法人員在推進(jìn)相關(guān)行政執(zhí)法進(jìn)度之后，相應(yīng)的執(zhí)法結(jié)果也會(huì)受到群眾的關(guān)注。而水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門，是政府安排的為群眾提供相關(guān)服務(wù)的部門。水環(huán)境監(jiān)察部門在監(jiān)察執(zhí)法中的一系列行為和舉措，在群眾面前都是透明的，可以隨時(shí)接受群眾的監(jiān)督。

2 水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作中的常見(jiàn)問(wèn)題

2.1 相關(guān)法律法規(guī)有待完善

法律法規(guī)不夠完善，無(wú)法覆蓋所有的水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法面，就會(huì)對(duì)水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作質(zhì)量的提升產(chǎn)生影響。執(zhí)法效能不僅涉及到水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門的工作職責(zé)，還與政府部門向群眾提供的水環(huán)境保護(hù)服務(wù)等內(nèi)容息息相關(guān)。水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的質(zhì)量對(duì)于水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的后續(xù)工作有著直接的影響[2]。

目前，我國(guó)雖然已經(jīng)初步構(gòu)建了一套水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)體系，并對(duì)聯(lián)合執(zhí)法、移交執(zhí)法等特殊情況的工作要求進(jìn)行了明確，但是受到各地區(qū)水環(huán)境污染現(xiàn)狀及水環(huán)境管理需求的差異，這些水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的落實(shí)，依然存在著很多問(wèn)題。因?yàn)檫@一法律法規(guī)體系中的內(nèi)容，大多屬于宏觀管理層面的法律條款，很多規(guī)定和方法都不夠具體、不夠詳細(xì)、不夠量化。自由裁量權(quán)過(guò)大，就會(huì)影響相關(guān)行政處罰措施的有效落實(shí)。例如，這一法律法規(guī)體系中，并沒(méi)有針對(duì)執(zhí)法、整改等給出明確的意見(jiàn)，基層執(zhí)法人員在衡量某些企業(yè)或個(gè)人的違法行為時(shí)，缺乏具體的評(píng)估指標(biāo)，所以不敢輕易的給出評(píng)估結(jié)果。要想改善這一現(xiàn)狀，就需要對(duì)法律法規(guī)體系中的相關(guān)條款內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，確?；鶎訄?zhí)法人員能夠參照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行監(jiān)察執(zhí)法工作。

2.2 監(jiān)督管理工作落實(shí)不到位

水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法與監(jiān)督管理體制之間的聯(lián)系極為緊密?；鶎訄?zhí)法人員在對(duì)某企業(yè)或部門的水環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行全方位審核與調(diào)查之后，需要根據(jù)企業(yè)或部門的環(huán)境保護(hù)制度落實(shí)情況，進(jìn)行相關(guān)工作的監(jiān)督，并在整個(gè)執(zhí)法過(guò)程中，嚴(yán)格按照相關(guān)執(zhí)法要求做好相應(yīng)的記錄和評(píng)估工作，給出具體的處理意見(jiàn)。但是，近幾年來(lái)，基層執(zhí)法的地域差異問(wèn)題卻越來(lái)越突出[3]。例如，某些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平比較高，基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，人員配置比較充足，水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作也就比較順利。與之相對(duì)的，某些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平偏低，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，人員數(shù)量也較少，水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作就會(huì)面臨較大的阻礙。

2.3 執(zhí)法程序不完善

在水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作中，執(zhí)法程序不完善也是一個(gè)比較突出的問(wèn)題。首先，針對(duì)水環(huán)境保護(hù)和水環(huán)境污染的評(píng)估，需要基層執(zhí)法人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行取證調(diào)查。但是水環(huán)境條件處于持續(xù)的變化狀態(tài)，其相應(yīng)的現(xiàn)場(chǎng)取證難度也比較大。部分企業(yè)或個(gè)人在生產(chǎn)活動(dòng)中，經(jīng)常在明知相關(guān)部門要求水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作時(shí)“遵紀(jì)守法”，而在執(zhí)法人員離開(kāi)后，又會(huì)出現(xiàn)一些污染水環(huán)境的違規(guī)違法行為。這類行為的存在，會(huì)直接增大執(zhí)法人員在現(xiàn)場(chǎng)取證的難度。其次，水環(huán)境污染問(wèn)題的出現(xiàn)，是某些行為長(zhǎng)時(shí)間作用的杰作。很多企業(yè)或個(gè)人的不良行為，不一定在短時(shí)間內(nèi)顯現(xiàn)出其對(duì)水環(huán)境的危害。而基層執(zhí)法人員也因?yàn)槟承╊I(lǐng)域知識(shí)了解甚少，不能對(duì)企業(yè)生產(chǎn)中使用的生產(chǎn)設(shè)備進(jìn)行全面、細(xì)致的評(píng)估，不能對(duì)設(shè)備是否具備較強(qiáng)的污染處理能力進(jìn)行準(zhǔn)確判斷?，F(xiàn)場(chǎng)取證難度的持續(xù)增大，對(duì)于水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作產(chǎn)生了較大的影響。

根據(jù)我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)的相關(guān)要求，任何不利于水環(huán)境保護(hù)的行為，都應(yīng)當(dāng)?shù)玫较鄳?yīng)的懲罰。但是，行政處罰程序的不完善，造成了很多破壞水環(huán)境的違法違規(guī)行為沒(méi)有得到應(yīng)有的懲罰。對(duì)現(xiàn)階段與水環(huán)境污染問(wèn)題有關(guān)的案件進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法程序過(guò)于簡(jiǎn)單，即便是采取了行政處罰手段，也不能給到受罰者或其它企業(yè)、個(gè)人以警示。

另外，水環(huán)境保護(hù)的后續(xù)工作也沒(méi)有得到徹底的落實(shí)。很多整改文書雖然要求企業(yè)在限定的時(shí)間內(nèi)按照要求進(jìn)行整改，但是某些法律條文條款的內(nèi)容卻存在差異。這些差異的存在，使得基層執(zhí)法中很容易出現(xiàn)各種沖突。

2.4 執(zhí)法人員缺位

水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作的主體，是基層的執(zhí)法人員。在社會(huì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷加快的今天，水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的工作難度不斷增大，對(duì)于基層執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)要求也越來(lái)越苛刻[4]?；鶎訄?zhí)法人員只有不斷的優(yōu)化自身的執(zhí)法理念，提升自身的執(zhí)法水平，才能夠?qū)Ω黝愃h(huán)境違法事件進(jìn)行妥善的處理，減少各種紕漏的出現(xiàn)。但是，由于水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門的人員考核監(jiān)督機(jī)制不完善，政績(jī)考核指標(biāo)存在缺陷，導(dǎo)致很多執(zhí)法人員非常排斥水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法這項(xiàng)工作。而這，也會(huì)對(duì)水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的提升產(chǎn)生較大的影響。

3 提高水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能的措施

3.1 加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)體系建設(shè)

要想提升水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能，需要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)，確保能夠借助法律條款的強(qiáng)制約束力，加強(qiáng)各種違法違規(guī)行為的管控力度，使基層執(zhí)法者能夠在有法可依、有章可循的情況下，高質(zhì)量地完成各種水環(huán)境保護(hù)任務(wù)。與此同時(shí)，水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法部門，也要嚴(yán)格按照國(guó)家和地方政府制定的方針政策要求，對(duì)某些水環(huán)境污染問(wèn)題比較嚴(yán)重的企業(yè)或個(gè)人、經(jīng)常做出破壞水環(huán)境行為的企業(yè)或個(gè)人，采取行之有效的懲罰措施。

《新環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等法律法規(guī)的出臺(tái)，代表著我國(guó)加大水環(huán)境保護(hù)力度的決心，但是水環(huán)境污染治理中，卻依然存在著很多法律法規(guī)尚未覆蓋到的內(nèi)容[5]。水環(huán)境立法還不夠完善，一些與水環(huán)境維系或損害賠償方面的文件預(yù)案還有待制定，水環(huán)境質(zhì)量保障部門的合法權(quán)益還有待落實(shí)。在這種情況下，只有從立法之初就對(duì)各種破壞水環(huán)境的違法違規(guī)行為進(jìn)行嚴(yán)肅的處理，通過(guò)罰款、設(shè)備扣押、查封、拘留等各種法律手段對(duì)違法企業(yè)或個(gè)人以警示教育，才能夠從整體上提高水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能。

另外，在實(shí)際的水環(huán)境立法工作中，還需要對(duì)國(guó)內(nèi)的水環(huán)境保護(hù)形勢(shì)進(jìn)行分析，對(duì)國(guó)際的水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)進(jìn)行研究，在此基礎(chǔ)上制定出與時(shí)代要求相協(xié)調(diào)、與國(guó)際形勢(shì)相適應(yīng)的水環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，盡可能地縮短與國(guó)際水環(huán)境保護(hù)水平之間的差距，提高國(guó)內(nèi)的水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能。

3.2 重視相關(guān)監(jiān)督管理工作的推進(jìn)

要想提升水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能，還需要對(duì)相關(guān)監(jiān)督管理工作的推進(jìn)予以高度的重視，加強(qiáng)相關(guān)水環(huán)境保護(hù)責(zé)任落實(shí)體系的構(gòu)建，并保證政府部門追責(zé)權(quán)利的有效行使。

首先，在制定水環(huán)境保護(hù)措施的時(shí)候，要重點(diǎn)端正基層執(zhí)法人員的工作態(tài)度，激發(fā)基層執(zhí)法人員的工作積極性[6]。例如，我國(guó)某些地區(qū)將水環(huán)境保護(hù)督查與擾民問(wèn)題處理進(jìn)行了融合，水環(huán)境保護(hù)督查工作被納入政府部門的重點(diǎn)工作內(nèi)容，政府部門也與發(fā)改委等多個(gè)部門聯(lián)合成立了監(jiān)察隊(duì)伍，專門負(fù)責(zé)所轄區(qū)域內(nèi)各類水環(huán)境污染問(wèn)題，加大生態(tài)文明建設(shè)力度。

其次，各部門之間還要做好銜接與聯(lián)動(dòng)，確保在對(duì)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化的同時(shí)，加大新興產(chǎn)業(yè)的扶持力度，通過(guò)綠色環(huán)保型產(chǎn)業(yè)的崛起，降低企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的污染與破壞。在這一過(guò)程中，可以通過(guò)設(shè)立重點(diǎn)監(jiān)察項(xiàng)目，帶動(dòng)整個(gè)水環(huán)境監(jiān)察工作，基層執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)與當(dāng)?shù)鼐用襁M(jìn)行深入地溝通和交流，確保能夠在了解居民日常生活中各類水環(huán)境污染問(wèn)題的基礎(chǔ)上，制定出切實(shí)可行、合理的水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法方案和水環(huán)境保護(hù)措施。例如，針對(duì)一些污水排放不達(dá)標(biāo)的工廠企業(yè)，需要采取嚴(yán)格的管控措施，直至其排放的污水達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。

最后，隨著時(shí)代的進(jìn)步，水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作必然會(huì)與生態(tài)文明建設(shè)深度結(jié)合，人們的生態(tài)意識(shí)必然會(huì)越來(lái)越強(qiáng)，整個(gè)城市的水環(huán)境保護(hù)普及率也會(huì)越來(lái)越高。水環(huán)境監(jiān)察部門，還會(huì)與企業(yè)聯(lián)合在一起，構(gòu)建網(wǎng)格化監(jiān)督管理制度。針對(duì)企業(yè)在日常生產(chǎn)活動(dòng)中出現(xiàn)的潛在水環(huán)境污染問(wèn)題或者水環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)因素，進(jìn)行有效地控制[7]。同時(shí)，利用現(xiàn)代科技，構(gòu)建信息化管理制度，直接利用信息化手段對(duì)企業(yè)的廢水處理設(shè)施等進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，對(duì)水流區(qū)域和周圍生態(tài)環(huán)境區(qū)域進(jìn)行重點(diǎn)抽查。

3.3 提高水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的信息化水平

要想提升水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能，還需要加強(qiáng)水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法硬件基礎(chǔ)設(shè)施的完善，提升水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的信息化水平。

首先，日益復(fù)雜的水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法環(huán)境，決定了在采取相關(guān)執(zhí)法措施的時(shí)候，必須要對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的實(shí)際情況進(jìn)行深入的分析，在準(zhǔn)確把握污染源頭的基礎(chǔ)上，制定出切實(shí)可行的處理措施。例如，如果某一區(qū)域內(nèi)有重點(diǎn)稅源保護(hù)區(qū)，那么就必須要在準(zhǔn)確把握污染來(lái)源與周圍環(huán)境潛在風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)企業(yè)進(jìn)行調(diào)查，并作出是否采用執(zhí)法船只、執(zhí)法無(wú)人機(jī)設(shè)備等決定。如果企業(yè)屬于村縣級(jí)企業(yè)，那么還需要根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督檢查設(shè)備的配置，以確保突發(fā)環(huán)境事件能夠得到妥善的處理和解決。

其次，結(jié)合時(shí)代的進(jìn)步，對(duì)水環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)督的各項(xiàng)工作進(jìn)行優(yōu)化和改進(jìn)，借助信息化手段和智能化手段，將水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法措施落到實(shí)處。例如，我國(guó)很多地區(qū)已經(jīng)將網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，或APP應(yīng)用到具體的水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作當(dāng)中，通過(guò)相關(guān)水環(huán)境信息數(shù)據(jù)的高效收集、分析與處理，提高了基層執(zhí)法人員的違規(guī)事件處理能力和應(yīng)對(duì)能力[8]。再如，某些地區(qū)的環(huán)保部門，與當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)街道聯(lián)合起來(lái)，構(gòu)建起一個(gè)網(wǎng)格化監(jiān)管平臺(tái)。這樣一來(lái)，基層執(zhí)法人員就可以直接利用網(wǎng)格信息，對(duì)各種水環(huán)境污染問(wèn)題進(jìn)行及時(shí)的整合、評(píng)估，并將執(zhí)法過(guò)程中產(chǎn)生的各類數(shù)據(jù)信息進(jìn)行如實(shí)的記錄，提升執(zhí)法的公平公正性。

最后，水環(huán)境監(jiān)察管理部門，還需要做好基層執(zhí)法人員的法治教育，夯實(shí)基層執(zhí)法人員的法律基礎(chǔ)，然后借助基層執(zhí)法人員的力量，對(duì)當(dāng)?shù)厝罕娺M(jìn)行環(huán)保宣傳，引導(dǎo)當(dāng)?shù)厝罕姺e極參與到水環(huán)境保護(hù)工作當(dāng)中。

4 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，提高水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能，在加強(qiáng)城市生態(tài)文明建設(shè)等方面發(fā)揮著極為重要的作用。由于現(xiàn)階段的水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作中存在著一些問(wèn)題，要想從整體上提高水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法效能，不僅要加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)體系的建設(shè)和監(jiān)督管理工作的推進(jìn)，還要逐步提高水環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的信息化水平。