構(gòu)建完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制

張 圳

“綠水青山就是金山銀山。”習(xí)近平總書記這一生態(tài)文明命題的提出，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)與民生緊密聯(lián)系起來，揭示了生態(tài)文明形態(tài)中蘊(yùn)含的經(jīng)濟(jì)價值。在現(xiàn)實生活中，生態(tài)保護(hù)與民生發(fā)展并不是每時每刻同步的，生產(chǎn)活動通常會與生態(tài)損傷同時發(fā)生，此時就必須進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。為加快生態(tài)文明制度體系建設(shè)，進(jìn)一步深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》。2022 年，黨的二十大報告再次提出，“我們要堅持綠水青山就是金山銀山的理念”，促使“綠水青山”輸出“金山銀山”，讓“綠水青山”成為民生之泉。為達(dá)到這個目標(biāo)，構(gòu)建完善良好的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制是關(guān)鍵之舉。

一、我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的運行現(xiàn)狀

第一，建章立制，初步形成具有中國特色的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度框架。一是建立了中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度。早在 2007 年，財政部、國家林業(yè)局就印發(fā)了《中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，之后于 2009 年 11 月、2014 年 6 月對先頒文件進(jìn)行了修訂和迭代，緊密跟進(jìn)不斷變化的形勢和任務(wù)要求，逐步規(guī)范了森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金的使用及管理。二是建立了草原生態(tài)補(bǔ)償制度。自 2011 年起，國家在內(nèi)蒙古等 9 個主要牧區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制，實施 “保護(hù)草原生態(tài)，保障牛羊肉等特色畜產(chǎn)品供給，促進(jìn)牧民增收”的“兩保一促進(jìn)”保護(hù)補(bǔ)助獎勵政策，對不在禁牧區(qū)放牧、不超載放牧、使用良種牲畜牧草的牧民給予補(bǔ)貼。三是建立了水資源和水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2014 年 1 月，有關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)《水土保持補(bǔ)償費征收使用管理辦法》，對取土、采砂、采石，燒制磚、瓦、石灰，排放廢石渣棄土的行為征收補(bǔ)償費，用經(jīng)濟(jì)手段抑制或減少水土流失，征收的補(bǔ)償費主要用于被損壞水土保持設(shè)施和地貌植被恢復(fù)治理工程建設(shè)。四是建立了礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度。設(shè)立礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金，引入生產(chǎn)主體要素，強(qiáng)化企業(yè)環(huán)境保護(hù)責(zé)任，實施多元共治的生態(tài)恢復(fù)。五是建立了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度。2011 年 7 月，制定和發(fā)布《國家重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，為維護(hù)國家生態(tài)安全、推動和激勵地方政府加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)注入新活力。

第二，逐步提高資金投入，更加注重生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。當(dāng)前，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金的來源主要為政府財政資金。2007 年，中央財政設(shè)立了中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金。2011 年，國家對重點生態(tài)功能區(qū)實行轉(zhuǎn)移支付，同年，也實施了草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵的政策。2014 年，國家開始征收水土保持補(bǔ)償費。2017 年，為了將礦業(yè)生產(chǎn)中環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任落到實處，在國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》中，礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金取代了從 2006 年就設(shè)立的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金。隨著各界對生態(tài)保護(hù)認(rèn)識的不斷加深以及經(jīng)濟(jì)形勢的變化，生態(tài)補(bǔ)償資金的來源在逐漸擴(kuò)充。中央財政設(shè)立的中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金從 2007 年的每畝 5 元，提高至 2020 年的每畝 15.75 元；2011年國家實施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵標(biāo)準(zhǔn)，禁牧補(bǔ)貼為每畝 6 元，草畜平衡獎勵為每畝 1.5 元，到了2016 年，禁牧補(bǔ)貼每畝提高到 7.5 元，草畜平衡獎勵每畝為 2.5 元，并且補(bǔ)貼范圍在 9 個主要牧區(qū)省份的基礎(chǔ)上擴(kuò)容至 14 個。為深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革，加強(qiáng)重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付分配、使用和管理，國家制定了《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，并根據(jù)生態(tài)保護(hù)形勢的要求逐年修訂，支付費用逐年增長。國力的增強(qiáng)和人們對賴以生存的環(huán)境保護(hù)意識的提升，使得我國對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金投入的強(qiáng)度逐步增大。

第三，不斷完善基于區(qū)域發(fā)展的多要素保護(hù)，初步形成生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕靖窬?。在開展生態(tài)保護(hù)的實踐中，我國結(jié)合實施區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，根據(jù)當(dāng)?shù)刂虚L期發(fā)展規(guī)劃以及自然稟賦條件，以著力改善民生為目標(biāo)，促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。從 2007 年財政部、國家林業(yè)局制定《中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》，到 2011 年國家在內(nèi)蒙古等 9 個主要牧區(qū)建立草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎勵機(jī)制，從 2014 年 1 月發(fā)布《水土保持補(bǔ)償費征收使用管理辦法》到強(qiáng)化礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任，建立起礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金制度，并且于 2011 年建立重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，我國生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償范圍從林、草、水、礦到綜合生態(tài)功能區(qū)，實現(xiàn)了地表全覆蓋，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕靖窬忠呀?jīng)形成。此外，也在明確生態(tài)保護(hù)者與受益者的權(quán)責(zé)方面進(jìn)行了初步的探索。

二、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實施中存在的主要問題

第一，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償力度不夠。一是生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金來源渠道和方式單一，主要依賴中央財政轉(zhuǎn)移支付，市場化的其他資金來源渠道較少。二是補(bǔ)償資金支付和管理辦法不完善，導(dǎo)致資金出現(xiàn)被擠占、被挪用等現(xiàn)象。

第二，保護(hù)者和受益者的權(quán)責(zé)設(shè)定不到位。一是對生態(tài)保護(hù)者的合理補(bǔ)償不夠，特別是在重點生態(tài)區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)上存在著保護(hù)成本較高、補(bǔ)償偏低的現(xiàn)象。二是生態(tài)受益者普遍存在免費消費心理，履行補(bǔ)償義務(wù)的意識有待提高。

第三，多元化補(bǔ)償方式尚未形成?，F(xiàn)階段我國生態(tài)保護(hù)市場體系建設(shè)比較滯后，主要開展的是政府補(bǔ)償，一定程度上影響了市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實施。過度依靠政府補(bǔ)償會受到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的制約，導(dǎo)致難以對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償進(jìn)行長期大量投入，由此也帶來補(bǔ)償范圍的局限性。

第四，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法規(guī)建設(shè)滯后。我國目前頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國森林法》《中央財政森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》及各地方制定的森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度等，涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償條文表述過于原則，有一定的指導(dǎo)意義，但約束力不強(qiáng)，可操作性不夠。

三、構(gòu)建完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的對策

第一，明確生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。一是破壞者付費原則：明確規(guī)定行為主體對公益性生態(tài)環(huán)境有不良影響時，必須就導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能退化的行為進(jìn)行補(bǔ)償。二是使用者付費原則：生態(tài)資源屬于公共產(chǎn)品，具有稀缺性，應(yīng)該遵循使用者付費原則，由生態(tài)環(huán)境資源占用者向國家或公共利益代表機(jī)構(gòu)提供補(bǔ)償。三是受益者付費原則：受益者應(yīng)該對生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能提供者支付相應(yīng)的費用。四是保護(hù)者得到補(bǔ)償原則：針對生態(tài)保護(hù)作出貢獻(xiàn)的集體和個人，應(yīng)該對其投入的直接成本和失去的機(jī)會成本給予補(bǔ)償和獎勵。

第二，確立合理、科學(xué)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

在生態(tài)補(bǔ)償實踐中，由于地區(qū)之間的差異，具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)需要依照各個地區(qū)的實際情況來擬定，并充分考慮社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)等各方面因素。我們要做好生態(tài)產(chǎn)品價值核算，差異化制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?；贕EP 核算體系，綜合考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、財政支付能力和發(fā)展機(jī)會成本等因素，在國家或地方政府對生態(tài)保護(hù)重點區(qū)域?qū)嵤┭a(bǔ)償、自然資源使用者對國家或地方所有的自然資源使用實施補(bǔ)償、受益主體向保護(hù)主體開展補(bǔ)償?shù)目蚣芟拢靡蛩胤?、項目法等核算方法，?gòu)建差異化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系，建立嚴(yán)格的指標(biāo)體系，確立合理、科學(xué)的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

第三，逐步建立市場化、多元化的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式。為彌補(bǔ)生態(tài)補(bǔ)償資金的不足，當(dāng)務(wù)之急是要積極建立市場化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。黨的十九大報告中提出的要“建立市場化、多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，指明了未來市場化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建設(shè)的方向。2019 年，我國推進(jìn)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革為生態(tài)補(bǔ)償市場化創(chuàng)造了有利條件，接下來還應(yīng)在此基礎(chǔ)上積極創(chuàng)新生態(tài)產(chǎn)品市場化的交易方式，推動利益相關(guān)者和社會資本參與到生態(tài)補(bǔ)償中來，形成多元化的生態(tài)補(bǔ)償資金渠道。比如，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》中提出，基于水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等各類資源環(huán)境權(quán)益的融資工具，建立綠色股票指數(shù)，發(fā)展碳排放權(quán)期貨交易。擴(kuò)大綠色金融改革創(chuàng)新試驗區(qū)試點范圍，把生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償融資機(jī)制與模式創(chuàng)新作為重要試點內(nèi)容。推廣生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈金融模式，鼓勵銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供符合綠色項目融資特點的綠色信貸服務(wù)，鼓勵符合條件的非金融企業(yè)和機(jī)構(gòu)發(fā)行綠色債券，鼓勵保險機(jī)構(gòu)開發(fā)創(chuàng)新綠色保險產(chǎn)品參與生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。

第四，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆芍贫缺Ｕ?。針對目前我國尚未制定專門的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償法律，生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作缺乏有效制度保障的現(xiàn)狀，我們應(yīng)加快制定國家層面的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度，明確生態(tài)受益者和生態(tài)保護(hù)者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t、主要領(lǐng)域、補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償對象、資金來源、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、考核評估辦法、責(zé)任追究等，確保對生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償工作的剛性約束。

第五，提升全社會的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意識。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》，其中提出的“誰開發(fā)誰保護(hù)、誰受益誰補(bǔ)償”的“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償意識已經(jīng)深入人心。接下來應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄鹘逃Χ龋垢骷夘I(lǐng)導(dǎo)干部樹立提供生態(tài)公共產(chǎn)品也是促發(fā)展的理念，引導(dǎo)全社會形成生態(tài)產(chǎn)品有價、保護(hù)生態(tài)人人有責(zé)的理念，營造珍惜環(huán)境、保護(hù)生態(tài)的良好氛圍，推動合理共享生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)漠a(chǎn)品和利益。要將生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償作為加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)鄉(xiāng)村振興、踐行“兩山”理念的重要一環(huán)來抓，開展針對性宣傳引導(dǎo)，增強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償意識。同時，依據(jù) 《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》中明確的 2025 年和 2035 年生態(tài)補(bǔ)償制度改革目標(biāo)，從多個維度梳理生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的權(quán)責(zé)關(guān)系、補(bǔ)償方式、分配方法，推動全社會共同實施生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。