我國育兒假政策實施現(xiàn)狀及影響因素研究
——兼與相關國家的比較分析

陳 紅,米 紅

(1.寧波工程學院 “一老一小”發(fā)展研究院,浙江 寧波 315211;2.浙江大學 公共管理學院,浙江 杭州 310058)

一、問題的提出

(一)育兒假的重要意義

生育率持續(xù)下滑已成為影響我國社會發(fā)展的突出問題。第七次全國人口普查數(shù)據顯示,2020年我國育齡婦女總和生育率降至1.3,低于國際社會1.5的警戒線。2019年國務院辦公廳發(fā)布《關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發(fā)展的指導意見》,首次提出鼓勵地方政府探索試行與嬰幼兒照護服務配套銜接的育兒假。2021年中共中央、國務院《關于優(yōu)化生育政策促進人口長期均衡發(fā)展的決定》(以下簡稱《決定》)進一步提出支持、鼓勵有條件的地方建立父母育兒假試點。在這樣的背景下,各地紛紛修改《人口與計劃生育條例》等。截至2022年8月,全國已有30個省(區(qū)、市)設立父母育兒假。黨的二十大報告提出:“建立生育支持政策體系,實施積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略”,體現(xiàn)了黨中央對人口發(fā)展形勢的高度重視,也說明生育配套支持政策的出臺、完善是大勢所趨。

父母育兒假,指有孩子的職工不分性別均可享受的假期,滿足在職職工照顧年幼子女的需求,在國際上被廣泛實施。在全球面臨“低生育率陷阱”的背景下,育兒假政策也越來越受到關注。作為近年來我國新增的生育配套支持政策,育兒假在落實黨中央和國務院部署、促進兒童健康成長、推進女性平等就業(yè)、傳達男女平等育兒價值取向、構建生育友好型社會等方面意義重大。

(二)育兒假實施的難點

育兒假的設立符合我國現(xiàn)階段“少子化”和“老齡化”并存的國情,但在落地實施過程中存在諸多難點。《人民日報》評論育兒假“聽起來好、休起來難”,引發(fā)網友強烈共鳴。有學者對各地育兒假落實情況進行梳理后發(fā)現(xiàn),育兒假在現(xiàn)實中存在有假不能休、有假不敢休、有假不知休的普遍現(xiàn)象[1]?？傮w而言,我國育兒假起步晚、發(fā)展慢,存在休假制度系統(tǒng)性不強、缺乏相關法規(guī)政策文件指導、企業(yè)積極性不高、休假內容和方式單一、家庭支持政策薄弱、相關配套設施建設不足、服務監(jiān)管有待完善、父親參與育兒較少等問題[2],亟待相關研究進一步探討和完善。本文就育兒假的成本負擔和如何平等育兒兩個重難點問題展開論述。

1.育兒假的全部成本由用人單位承擔,企業(yè)積極性不高是難點

從當前各省(區(qū)、市)育兒假的成本負擔模式來看,育兒假期間的全部成本均由用人單位承擔,合理性有待商榷。從全國來看,符合休育兒假條件的每對夫妻所在用人單位平均需要為每個孩子承擔1.8萬元的育兒假休假直接成本[1]。企業(yè)作為市場主體,出于減少人力成本的考慮,自然會缺乏落實育兒假的積極性,育兒假陷入政策“請客”,企業(yè)“買單”的窘境。雖然育兒假首次以法律的形式確立下來,但均為地方性法規(guī),缺乏實施細則和相關配套措施,用人單位一般不會主動落實。政策的生命在于執(zhí)行,各地育兒假施行的強制性不足,一些民營企業(yè)員工很難享受育兒假。

2.育兒假的初衷之一是平等育兒,如何讓父親更多地參與育兒是難點

一直以來,我國家庭中的育兒責任主要落在母親身上。2020年,由全國婦聯(lián)和國家統(tǒng)計局開展的第四期中國婦女社會地位調查顯示,盡管近年來夫妻家庭地位更加平等,但女性還是承擔了家庭照料的主要責任。要求男性共同承擔家務和育兒責任的女性越來越多,育兒也已成為家庭照料的重要內容,育兒帶來的責任與壓力也是制約女性生育意愿的主要因素之一。在其他國家的實踐中,受到傳統(tǒng)性別偏見影響,男性育兒假“有權不用”現(xiàn)象比較普遍?？梢灶A見的是,我國育兒假的休假人群仍主要為女性。如果育兒假不能促進父親更多地參與育兒,那么休假時間的延長不僅沒有減輕女性的育兒壓力,而且可能造成更為嚴重的母職懲罰。

二、發(fā)達國家育兒假經驗啟示

根據國際勞工組織數(shù)據,目前全球至少已有66個國家在全國層面實施了育兒假政策。我們以經濟合作與發(fā)展組織國家(簡稱OECD國家)為例,對這些國家的育兒假政策實施情況進行梳理總結(見表1),可以了解這些國家施行育兒假的經驗。

表1 OECD國家育兒假政策一覽表

OECD國家的育兒假制度經過半個世紀的實踐,各方面均比較成熟和完善,對其政策進行梳理,發(fā)現(xiàn)主要呈現(xiàn)以下特點:一是強調國家責任,有合理的成本分擔機制,能保障幼兒父母在享受育兒假期間仍有一定的經濟收入;二是強調性別平等,重視家庭中兩性合理的育兒分工,如德國、日本等國為鼓勵父母共同休假,會提供額外獎勵;三是強調靈活休假,包括推遲休假、分次休假、“半休假”等,實現(xiàn)休假方式人性化并提供就業(yè)保護。本文重點就育兒成本分擔、育兒假配額制等經驗展開論述,并討論環(huán)境和文化對OECD國家育兒假實施效果的影響。

(一)合理的成本分擔

國際上公認的法定生育假期一般包括產假、父親假(男性護理假)和育兒假(父母假)。生育假期成本分擔,從各國經驗來看主要有三種:一是通過政府補貼分擔;二是通過生育保險分擔;三是通過稅收方式調節(jié)。通過政府現(xiàn)金補貼直接分擔生育成本的,一般是經濟發(fā)達、社會保障體系完善的國家,如北歐五國這樣的高福利國家?？紤]到我國“未富先老”的國情,政策的可持續(xù)性有難度,所以現(xiàn)金補貼政策要審慎使用。通過生育保險分擔生育假期成本的國家主要是日本、法國、德國,他們是采用社會保險型保障模式的國家,生育假期成本實行政府、雇主(企業(yè))和雇員(個人)三方責任共擔機制。我國現(xiàn)行保障模式屬于社會保險模式,因此在生育成本分擔上宜借鑒這一類型國家的做法。通過稅收方式調節(jié)用人單位和個人所承擔的生育成本,主要包括法定生育假期間用人單位的替代用工成本免稅、父母的個人稅收返還等。

(二)從父母假到配額制

1974年,瑞典創(chuàng)立了父母育兒假,初衷是為了改善育兒性別分工情況,但政策實施并沒有達到預期效果,各國仍以母親休假為主。1993年,挪威在父母假中創(chuàng)造性地增添了配額制,父親不休假視為放棄權利,不可轉讓。配額制平衡了兩性在家庭中的育兒分工。受挪威政策啟發(fā),北歐其他幾國也相繼采用這一做法。瑞典1995年推行育兒假配額制,父親休假比例從新政出臺前的46%迅速上升到82%[3]。育兒假配額制不僅快速提升了父親的休假比例,而且通過父親休假培養(yǎng)了一批合格的“奶爸”,有效減輕了母親的育兒壓力。使用陪產假或育兒假的男性更愿意照料孩子,育兒假配額制因此更具有長期效應。

(三)環(huán)境和文化的力量

一些學者發(fā)現(xiàn),歐洲國家的育兒假政策實施效果明顯,而日本、韓國等東亞國家的育兒假雖然政策支持力度很大,實施效果卻有限。根據聯(lián)合國兒童基金會(UNICEF)報告,日本幾乎擁有世界上最完善的帶薪育兒休假制度,但2019年日本男性休假率僅為7.5%,報告指出,日本男性獲得陪產假和育兒假“需要社會環(huán)境認同”。日本、韓國等國家育兒假政策實施效果有限,和東亞地區(qū)“男主外、女主內”的傳統(tǒng)文化有較大關聯(lián)?！暗诙稳丝谵D變理論”提出,工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等現(xiàn)代化進程使人們的婚姻和生育觀念呈現(xiàn)個體化和多元化特征,傳統(tǒng)家庭性別觀念(男尊女卑)和性別角色分工(男主外、女主內)不斷弱化[4]。雖說近年來日本、韓國女性的性別平等意識不斷增強,但現(xiàn)實環(huán)境中性別歧視依然存在。因此,受過良好教育的現(xiàn)代日韓女性選擇不婚不育的比例持續(xù)上升,這是日本、韓國生育支持政策實施效果不佳的更深層次原因。

三、我國育兒假實施的影響因素兼與相關國家的比較分析

(一)政策方面

在中國,育兒假首次以法律形式確立下來是可喜的進步,除西藏自治區(qū)外,我國目前已有30個省(區(qū)、市)設立了父母育兒假(本研究的調查不涉及我國港澳臺地區(qū),具體情況見表2)。但我國育兒假均為地方性法規(guī),對比全部OECD國家都有全國性育兒假制度,我國亟須出臺全國性政策和實施細則。

表2 中國各省(區(qū)、市)設“育兒假”情況

我們再從假期時長、津貼標準、支付主體、休假方式等方面,和OECD國家的育兒假政策進行比較分析。

從育兒假假期時長看,我國各省(區(qū)、市)之間差異不大,有21個省(區(qū)、市)都規(guī)定子女3周歲前每年夫妻雙方各休假10天。分別對照OECD國家父親、母親的平均休假時長,我國父親休育兒假的時長差距不算太大,母親的休假時長則差距非常大?？紤]到我國女性的高就業(yè)率和用人單位的承受能力,過長的假期反而不利于女性就業(yè),再加上我國育兒假政策實施剛處于起步階段,目前我國各省(區(qū)、市)的育兒假休假時間還是比較合理的。

從津貼標準看,我國目前各省(市、區(qū))出臺的育兒假均明確規(guī)定職工休育兒假期間工資照發(fā),按照正常出勤支付,對比OECD國家的收入補償率,我國育兒假的津貼標準還是比較高的,這和我國育兒假休假時長相對較短也有一定關系。OECD各國育兒假收入補償差距較大,最低的收入補償率往往在休假時間最長的國家[5]。

從支付主體看,80%的OECD國家的育兒假成本全部或部分來自社會保障或者公共基金,較常見的做法是政府、雇主和雇員都有所貢獻[6]。我國育兒假休假期間雖然工資照發(fā),但是支付主體全部為用人單位,既不合理也不現(xiàn)實,如果支付主體不調整的話,育兒假可能會淪為“紙面福利”。

從休假方式看,OECD大多數(shù)國家都允許采取部分時間工作的彈性休假、分散時間段的間歇性休假,以及推遲休假、延長休假等方式,非常人性化。我國各省(區(qū)、市)只對休假時長有規(guī)定,關于休假方式等無明確規(guī)定,建議借鑒發(fā)達國家靈活的休假方式,以滿足家庭多樣化、個性化需要。

(二)文化方面

1.中國家庭文化和日韓接近,女性平衡工作和家庭的難度較大

中國社會環(huán)境、家庭文化和日韓比較接近,“男主外、女主內”的思想觀念在很多人心中仍然根深蒂固。近年來,中國女性受教育程度不斷提升,對結婚率和生育率也產生了較大影響。七普數(shù)據顯示,在30～44歲的女性中,?？萍耙陨蠈W歷的女性占比超過了男性。將15～64歲女性按受教育程度區(qū)分,擁有專科、本科、碩士、博士學歷的女性平均生育孩子數(shù)(活產子女數(shù))分別為0.76、0.61、0.56、0.62個,可見,女性受教育程度確實會影響生育率。世界經濟論壇(WEF)發(fā)布的2022年度全球性別平等指數(shù)中,東亞國家及地區(qū)排名均不理想,韓國排名第99位,中國排名第102位,日本則是第116位。在工作與家庭的矛盾難以解決的情況下,中國也會有越來越多受過高等教育的女性和日本、韓國的部分女性一樣,選擇不婚不育。而且,中國實行了多年的計劃生育政策,低生育文化已經基本形成,生育文化的力量要強于生育政策的力量[7]。所以,如要提高生育率,除了應加強生育政策支持力度外,更要通過長期努力營造生育友好的社會文化環(huán)境。

2.中國“父職”內涵正悄然改變,強化父親育兒責任漸成趨勢

第四期中國婦女社會地位調查顯示,我國婦女社會地位發(fā)生了顯著變化。中國“男主外、女主內”的傳統(tǒng)觀念雖然有著廣泛的社會基礎和影響力,但在飛速發(fā)展的現(xiàn)代社會,中國“父職”內涵正悄然發(fā)生改變:“責任型父親”“照料型父親”等“新父職”話語開始流行[8],學界普遍認為有必要強化父親的育兒責任、讓父親更多地參與育兒。中央黨校婦女研究中心在我國四個城市進行了相關調查,其結果也顯示多數(shù)男性是有護理嬰幼兒的愿望和內心需求的,并不像人們想象的那樣不情愿[9]。隨著現(xiàn)代社會婚姻成本和生活成本激增,經濟地位較高的女性在婚姻中也具有了更強的吸引力[10]。隨著“男高女低”的傳統(tǒng)婚配文化發(fā)生改變,“女高男低”的家庭中,男方也會在家務和育兒方面付出更多時間和精力。前文提到,七普數(shù)據顯示女博士平均生育孩子數(shù)高于擁有碩士和本科學歷的女性,也許可以從側面印證這一點。

四、思考及建議

(一)探索科學合理的社會共擔機制,讓育兒假落地

通過在育兒假假期時長、津貼標準、支付主體、休假方式等方面和相關發(fā)達國家的對比,發(fā)現(xiàn)我國育兒假制度最大的短板是支付主體不合理。建議國家層面盡快出臺指導意見,在家庭、用人單位和政府之間構建一套合理的休假成本分擔機制?？梢越梃b發(fā)達國家經驗,并結合我國國情,育兒假休假成本由生育保險基金支付。

1.育兒假休假成本由生育保險基金支付具有可行性

我國生育保險提供保障的法定生育假期只有產假。在國際上,各國生育保險基金不僅覆蓋了產假,也包括了男性護理假、育兒假等。要提升家庭生育意愿,就必須切實解決育兒假休假成本分擔問題,讓用人單位愿意配合。

我國現(xiàn)行的生育保險制度,參保對象是城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工,實行社會統(tǒng)籌模式。2019年,國家全面實施生育保險、職工基本醫(yī)療保險兩險合并政策。如果育兒假休假成本由生育保險基金支付,雖然會增加基金支出壓力,但我國基本醫(yī)療保險基金(含生育保險)歷年累計結余較多(《2021年醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示,截至2021年底累計結存3.6萬億),實際享受生育保險待遇的人數(shù)遠低于參保人數(shù),近十年(2012—2021年)享受生育保險待遇人次占參保人數(shù)平均比重僅為4.58%(具體見表3),參保人數(shù)還有較大增長空間。加之我國出生率可能長期處于較低水平,因此生育保險基金支付的可持續(xù)性是有保障的。由于全國各地區(qū)生育保險基金差距較大,生育保險基金還應充分考慮地區(qū)發(fā)展不平衡問題。

表3 2012—2021年中國享受生育保險待遇人次占參保人數(shù)比重

2.生育保險基金應拓寬籌資渠道和保險覆蓋面

《中華人民共和國社會保險法》規(guī)定,生育保險只能由用人單位繳納,如果沒有穩(wěn)定的勞動關系,即使城鎮(zhèn)居民也無法以個人身份參加生育保險。生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并后打通使用,生育保險部分的來源并沒有改變,依然全部來自用人單位。因此,我國目前的生育保險覆蓋面僅限于城鎮(zhèn)女職工。近年來雖然浙江、廣東等地將靈活就業(yè)人員也納入了生育保險覆蓋范圍,但全國各地政策差別較大。建議在精算平衡的基礎上逐步擴大生育保險覆蓋面,保障女性生育權益,提升女性生育意愿。同時,拓寬生育保險籌資渠道,政府、用人單位和職工應三方共擔:一是中央和地方財政向生育保險基金投入適當經費;二是適度下調用人單位生育保險繳費比例;三是按照適當比例確定職工生育保險繳費標準。在休假成本分擔機制還沒有建立起來之前,要保證育兒假政策落地,必須加強對用人單位的監(jiān)管。建議采用積分制來跟蹤用人單位的育兒假執(zhí)行情況,對積分進行分析、評估后,給予積分高的企業(yè)稅收減免或者補貼等優(yōu)惠政策;對積分低的企業(yè),人社部門、工會等要加強監(jiān)管并及時跟進,保障女性合法權益,促進女性生育與就業(yè)良性互動。

(二)鼓勵父母共享育兒假,構建家庭友好的育兒文化

父母育兒假設立的重要意義在于傳達男女平等育兒的價值取向,如果不能激勵父親更多參與育兒,那么育兒假的初衷便沒有達到。因此,我們必須從政策層面和文化層面促進不同性別間勞動分工的平衡。

1.完善育兒假法規(guī),從政策層面激勵父親更多參與育兒

一是出臺全國性法規(guī),提升育兒假政策的權威性和可操作性。目前各省(區(qū)、市)的育兒假均為地方性法規(guī),不僅立法層次低,而且起到的更多是政策宣示與導向作用,建議國家層面出臺育兒假法規(guī)提升立法層次,并制定實施細則增強可操作性。二是實行育兒假配額制,明確“父親配額”不可轉讓。前文提及的部分發(fā)達國家育兒假的成功經驗主要包括強制性休假、實行配額制、采取激勵措施等。雖然我國各省(區(qū)、市)在計生條例中明確規(guī)定每年夫妻雙方各擁有5～20天的育兒假,但抱有不休假或者讓妻子多休假想法的男性很多,建議育兒假政策明確父親的育兒假配額,避免男性選擇性休假。三是實行靈活休假,為父母休育兒假創(chuàng)造客觀條件。建議借鑒發(fā)達國家相關經驗,實行間歇性休假、錯時工作制、不定時工作制等,解決好用人單位承受能力和勞動者合法權益之間的矛盾。

2.提倡男女平等育兒,從文化層面營造父親育兒的良好社會環(huán)境

首先,加強輿論宣傳引導,激發(fā)父親育兒意愿。通過媒體加強育兒假宣傳、樹立“責任型父親”“照料型父親”等榜樣,營造夫妻共擔生育責任的家庭文化,并重構新型生育文化,為父親育兒營造良好的輿論環(huán)境。在激發(fā)父親育兒意愿的同時,還要提升父親育兒的能力,將家庭育兒指導服務納入公共服務體系,加強育兒技能培訓,讓父親參與并承擔“第一育兒者”責任,真正減輕女性的育兒負擔。

其次,處理好家庭中兩性之間和代際之間的育兒分工。根據國家衛(wèi)健委指示,2022年8月,國家優(yōu)化生育政策浙江省調研組赴仙居縣和余姚市開展調研。調研組駐點調研0～3歲嬰幼兒托育情況,發(fā)現(xiàn)18個月以下嬰兒全部為家庭照料,且基本由祖輩協(xié)助嬰兒母親照料;2～3歲幼兒至少80%仍在家中照護,其中祖輩協(xié)助照料的占70%～80%[11]。中國有隔代照料的文化傳統(tǒng),調研結果也印證了這一點。因此,如果家庭中的祖父母參與育兒,父親可將育兒重點放在情感撫慰上。我國“少子化”“老齡化”問題并存,可將家庭中的“一老一小”統(tǒng)籌規(guī)劃,加強對代際支持的政策激勵,如借鑒日本的“帶孫子假期”、韓國和新加坡發(fā)放“祖父母照顧者津貼”等,還可探索將祖輩照顧嬰幼兒時間計入養(yǎng)老服務中的“時間銀行”。

(三)推動育兒假政策與相關經濟社會政策配套銜接

《決定》提出“實施三孩生育政策及配套支持措施,促進生育政策與相關經濟社會政策同向發(fā)力”。國家“十四五”規(guī)劃綱要提出“增強生育政策包容性,推動生育政策與經濟社會政策配套銜接”。從國際經驗看,育兒假對促進生育是有效的,但僅靠育兒假也不能在提升生育率方面取得顯著效果,必須要有配套政策。

1.育兒假政策與其他生育支持政策多點發(fā)力

北歐福利國家除提供育兒假外,還提供了配套的經濟補貼、減稅福利、兒童照料服務等,一整套生育支持政策落實下來才阻止了生育率下降。我國生育支持政策主要包括時間支持、經濟支持和服務支持等。時間支持主要包括產假、護理假、育兒假等政策;經濟支持主要包括生育保險、育兒補貼等社會保障政策;服務支持主要包括兒童托育等社會化育兒服務[12-13]。目前最具實質性進展的是時間支持,經濟支持各地相對謹慎,服務支持發(fā)展比較緩慢,需形成整體聯(lián)動效應。三孩政策出臺后,各地政府紛紛出臺育兒補貼、住房補貼等生育支持配套政策,但很多是針對二孩、三孩家庭。對一孩的生育支持其實也很重要,應實施覆蓋所有孩次的生育支持政策。

2.生育支持政策與相關經濟社會政策同向發(fā)力

生育支持政策必須和住房、教育、醫(yī)療、就業(yè)、稅收、社保等政策配套銜接,建議將育兒假與親子游、父母探親假、分時度假等相結合,可以同時激活多項產業(yè)。育兒假針對的是3～6周歲兒童的父母,休假期間非常適合親子游,在優(yōu)惠政策設計上,除了門票免費、酒店打折等常規(guī)政策外,還可嘗試給予父親單獨帶孩子休假的更大優(yōu)惠,以利益導向來配合價值導向。父母探親假實施多年,大眾知曉率卻很低,可嘗試將育兒假和父母探親假相結合,通過三代親子游進一步激活文旅產業(yè)。分時度假,最重要的特征是分時和交換,隨著我國居民的度假理念逐步成熟,我國發(fā)展分時度假已具備諸多有利條件,育兒假在休假時間上的靈活性正好可以很好地適應分時度假的消費模式。