保護農民財產權　推進宅基地改革

楊璐璐　趙衛(wèi)衛(wèi)

宅基地制度改革是繼承包地“三權分置”改革之后，深化農村土地制度改革的又一重大變革。當前，宅基地制度改革進入攻堅期，面對不斷深化的農村改革，習近平總書記在講話中多次強調，要“堅持農民主體地位不動搖”“把保護農民利益作為工作的出發(fā)點和落腳點”。

深化宅基地“三權分置”改革必須農民點頭、農民決定、農民獲益。應圍繞“發(fā)展中保障和改善民生”“堅持人民主體地位”“增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感”的核心要求，圍繞民生、民意、民權穩(wěn)慎推進、攻堅克難，交出一份“農民的事情農民辦，農村宅改農民改，改革的紅利農民享”的答卷。

湖南汨羅是農業(yè)農村部確定的第二輪宅基地制度改革試點單位，堅持高位推進、做實人員、財物保障，規(guī)劃為綱，做細宅基地基礎信息調查，做好政策宣傳工作，運用“黨員帶頭、能人帶動”工作機制，發(fā)動群眾參與。在宅基地有償使用、有償退出、閑置宅基地盤活利用、實現(xiàn)多樣化住房保障等方面積極探索。

改革實施第一年，就收取存量超面積有償使用費372.9萬元，騰退宅基地面積近7800平方米，為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展提供土地，盤活閑置宅基地和農房117宗，宅基地制度改革實施首年增加村集體經濟組織收入421萬元；在住房保障方面探索了村內集中居住、多種形式退出、做好宅基地退出配套補償?shù)榷喾N形式，保障進城村民住得下、無后顧之憂，留村居民住得好、環(huán)境設施得到改善。

汨羅市宅基地制度改革為中部傳統(tǒng)農業(yè)區(qū)宅基地制度改革提供了經驗借鑒，關鍵就是充分尊重群眾主體地位，以“農民的事情農民辦”為宗旨，充分保障農民的知情權、參與權、決策權，主要做法可以歸納為重民生、順民意、惠民權。

做好資格權保障。宅改以資格權認定和多樣化實現(xiàn)形式為新的產權突破。資格權獨立成權，強化了農民專門獲得宅基地的福利通道，明確了“物物流轉”的市場邊界，提供了宅基地實物退出和權利退出的不同選擇條件，使農戶流轉行為趨于理性，有利于防止使用權放活后出現(xiàn)宅基地買賣、農民土地權益流失。

資格權認定工作應是各地宅改探索的規(guī)定動作，重點不在于“專門制證”和“登記造冊”之爭，而是認定標準、動態(tài)管理標準、資格權多樣化實現(xiàn)形式。認定標準上，對于轉為非農戶，未辦理自愿放棄土地承包經營權手續(xù)、未經相關部門辦理招工招干手續(xù)、未納入城鎮(zhèn)居民社會保障體系的人員都應該認定資格權。在動態(tài)管理上，注重離婚婦女、返鄉(xiāng)落戶士官的補充，離婚婦女區(qū)分“離婚不離家”“離婚后未遷出婆家”“戶籍遷回娘家”等情況分類考量，保障在農村或者城鎮(zhèn)享受一次分配宅基地建房或者福利性購房。

在資格權多樣化實現(xiàn)形式上，探索適合區(qū)域特點的資格權保障途徑，如規(guī)劃“小集中”“大集中”的居住用地以滿足留守村民新增宅基地需求，以貨幣、股權券證為宅基地退出補償滿足進城村民的需求，給了農民更多的選擇，結合城鄉(xiāng)融合，為進城農民開通就業(yè)、教育等綠色通道，擴充了農民城鎮(zhèn)化的渠道。

做好住房保障。宅改重點不僅是解決閑置問題，盤活是手段，保障、規(guī)范、增收才是目的，應該以農民居住條件滿足和改善為基本。通過閑置宅基地和農房退出、整體連片開發(fā)、指標交易、集中規(guī)劃新區(qū)等制度創(chuàng)新路徑解決剛需矛盾，改善居住環(huán)境、提升居住品質。

擴大對“保障”內涵的理解，體現(xiàn)為“保居住、保環(huán)境、保長久、保合法”。共同富裕研究院2022年對全國14個縣（市、區(qū)）40個村600個農戶的意愿調查顯示：在住房、貨幣、股權券證三類資格權實現(xiàn)方式中，農民的主要選擇是住房類，其中農村公寓的選擇比例遠高于產業(yè)房、養(yǎng)老公寓、城市公租選項。農村住房需求依然是農民對宅基地的主要訴求。汨羅市抓住統(tǒng)、宜、節(jié)3個關鍵點，結合多樣化的住房保障形式和土地騰退效益，集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建，配合統(tǒng)一規(guī)劃管理、現(xiàn)代化物業(yè)、休閑設施提升宜居環(huán)境，節(jié)約建設用地指標，實現(xiàn)“新居美、農民樂、效益高”。

做好閑置宅基地退出補償。有償退出重在“有償”的標準符合農民基本生活需求，退出的選擇是農民自愿。從農民對宅基地的利用“活動”和“機會”出發(fā)，在居住、輔助生產、集體成員享有的權益、承載私有財產、“根”的情結和返鄉(xiāng)歸宿五個方面界定農民退出的權益損失，補償價值不僅僅是標的物的物權、使用價值和財產價值，還包括城鎮(zhèn)化的機會成本、資產長期持有的投資收益（個人流轉、抵押或集體資產分紅）、社會保障性價值和心理幸福價值。

汨羅市在宅基地有償退出補償設置中，設置永久退出和暫時退出的不同補償形式，輔之以就業(yè)、教育、社會保障等政策，以市場價格確定居住權、使用權喪失的補償標準；以優(yōu)惠政策確定保障權益喪失的補償標準；以資格權固化機制補償發(fā)展權益的喪失；協(xié)同農地承包權和利用情況確定“城鎮(zhèn)化激勵補償”方式的可行性。

要充分尊重群眾的意愿，讓農民群眾成為宅基地制度改革的支持者。宅改涉及農民群眾切身利益，要讓農民了解改革，支持改革，成為改革的推動者。利用多種宣傳方式，廣泛宣傳宅改的相關政策、“一戶一宅”“先批后建”等法律法規(guī)，改變村民固有的錯誤想法。

汨羅市桃林寺鎮(zhèn)三新村村民理事會理事長率先拆除自家圍墻、騰退超占土地，引導農民支持閑置舊宅和圍墻“拆、改、建”，營造主動改革的濃厚氛圍。摸底測量、建房申請審批、有償使用費使用等基本信息公開透明，切實讓群眾行使知情權、監(jiān)督權，讓規(guī)范管理有理有據，村民明明白白。

暢通民意表達渠道，通過召開村民代表會議、戶主會、村民小組會議等多種形式，搭建與群眾平等對話的平臺。

要調動群眾力量，讓農民群眾成為宅基地制度改革的參與者。發(fā)揮黨員、村莊帶頭人、“五老”、道德模范等帶動作用，汨羅市堅持支部引領、市場引導、黨員帶頭、能人帶動“雙引雙帶”模式，帶頭宣傳宅改政策、帶頭退出多占宅基地、帶頭拆除超出面積、帶頭繳納有償使用費、帶頭做好親朋好友思想工作，解決改革“動能不足”的問題。

充分發(fā)揮村民民主自治在農村改革中的積極作用，構建基層自治網絡，汨羅市創(chuàng)新鄉(xiāng)村“五治”方案，形成“政治+帶頭人、法治+明白人、德治+好模范、自治+志愿者、智治+互聯(lián)網”的鄉(xiāng)村治理網絡，以“黨建+社團”為引領，形成村民“人人進社團、事事有人管”的良好氛圍。

要汲取群眾智慧，讓農民群眾成為宅基地制度改革的決策者。改革方案村民共同決策，對于群眾關心的試點有償使用方案的制定、退出補償?shù)脑O置等，根據地方實際情況，制定多套方案備選，其中桃林寺鎮(zhèn)和羅江鎮(zhèn)均制定4種以上的有償使用收費方案供村民選擇，杜絕“一言堂”、減少地方政府“替民做主”的情形，給農民自由理性決策的空間。

規(guī)范自治行動，制定明確的議事協(xié)商流程。規(guī)范議事協(xié)商流程，程序民主與實質民主并重，指導村民有序參與宅基地制度改革的各項工作。制定各種公示牌、流程圖、明白紙，宅改信息公開透明，接受群眾監(jiān)督。完善村規(guī)民約和村級宅基地管理章程，以村規(guī)民約的形式明確宅基地管理的村級原則規(guī)范，幫助村民轉變錯誤觀念，樹立正確認識，促使村民自覺遵守宅基地申請和審批的規(guī)則要求，規(guī)范建房行為，互相監(jiān)督，共同構建良好的居住環(huán)境。

不能把農民的地和房搞沒了。無論是空心村整治、“四房改造”，還是土地指標騰退交易，都必須確實保障農民宅基地合法占有和使用權益。堅持保障農民基本居住權，空心村改造騰退的土地優(yōu)先用于滿足農民新增宅基地需求。堅持先審批后，嚴格審批監(jiān)管制度，保障農民土地權益公平，構建良好市場秩序基礎。

打破城鄉(xiāng)發(fā)展制度壁壘，對于自愿農轉非永久退出宅基地的，以成員權保留和資格權重獲作為兜底保障；對于暫緩退出的，資格權的實現(xiàn)形式要留有農村住房的選擇空間。發(fā)揮使用權放活的市場配置優(yōu)勢，擴大使用權跨村組流轉范圍，全市配置宅基地資源滿足建房剛需。通過閑置宅基地和農房整治與騰退，改善村容村貌，提升村莊基礎設施建設。建設“四小園”，提升村莊綠化覆蓋率，改善村容村貌；建設公共停車場、休閑廣場等，提升村莊公共服務水平，增強農民群眾的幸福感。

不能把農民排斥在土地產業(yè)開發(fā)之外。放活宅基地使用權，不是低價從農民手中拿房拿地，為資本單方面獲利，而要走與城市土地供給和房地產開發(fā)不同的道路，使農民享受土地物權化、財產權化的制度紅利。鼓勵村民利用閑置宅基地和農房以入股、出租等形式流轉給經營主體，增加資產收益。鼓勵集體經濟組織發(fā)揮好統(tǒng)籌管理、集體資產抽收儲運營和農戶流轉中介的作用，利用集體產權制度改革結果，壯大集體經濟，保障農民股民分紅權益。

借助宅基地盤活的土地供給制度紅利，結合村莊資源稟賦、產業(yè)特色，挖掘村莊增收潛力，拓展農業(yè)功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價值，定位產業(yè)類型，發(fā)展休閑旅游、農產品加工、農村電商等產業(yè)，促進農文旅產業(yè)融合。產業(yè)帶動就業(yè)，村民就近就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)，增加勞動收入。充分利用流轉土地資產性收入、合作經營入股分紅、集體經營收益集體內部分紅、就業(yè)收入、餐飲民宿自營5個路徑，搭上鄉(xiāng)村振興共同富裕的快車。

不能把農民對政府的信任和安全感搞沒了。堅守底線防止侵害農民權益，增強農民群眾的安全感。通過確權頒證為村民賦權、增能，將宅基地所有權、資格權、使用權分別以不同形式明確給相應的主體，明細法律權屬，保障村民合法的權益，尤其要保障婦女、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人群等特殊群體的合法權益。

禁止城里人到農村買宅基地，防止侵害農民群眾合法權益的現(xiàn)象發(fā)生。尊重群眾意見，防止不顧群眾意愿強迫農民上樓。避免增加農民負擔，實現(xiàn)信息“一張網”，優(yōu)化農村基層政務數(shù)據管理，打通部門數(shù)據壁壘，精簡政務APP，減輕農民建房審批平臺使用難度，避免規(guī)范管理、信息管理成為農民的負擔。完善資格權保留和重獲機制，為退出宅基地進城的村民保留回鄉(xiāng)通道，讓村民在城鄉(xiāng)間可進可退。

汨羅宅基地制度改革做到以農民為本，基層政府做好全方位保障，尊重農民主體地位，改革實施中注重保障村民的知情權、參與權、表決權，不斷完善制度設計，鏈接好中央制定的改革目標和農民需求，做好民生保障、實現(xiàn)好全過程民主、發(fā)展好農村經濟，以宅基地制度改革撬動產業(yè)振興，助力鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化和共同富裕齊頭并進。