新時(shí)代國(guó)家金融安全保障體系的構(gòu)建

耿 志 強(qiáng)

(嶺南師范學(xué)院 法政學(xué)院,廣東 湛江 524048)

國(guó)家金融安全作為國(guó)家安全體系的重要組成部分,經(jīng)歷了從歸屬于經(jīng)濟(jì)安全再到相對(duì)獨(dú)立強(qiáng)化的過程。國(guó)家金融安全地位的變化過程,一方面體現(xiàn)了金融在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的重要功能和基礎(chǔ)性地位,另一方面也與國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)政治等諸多現(xiàn)實(shí)約束條件變化有著緊密聯(lián)系。從國(guó)內(nèi)情況看,新時(shí)代我國(guó)金融領(lǐng)域的改革開放將持續(xù)推進(jìn)并進(jìn)入全面深化階段,其核心特點(diǎn)是建立完善現(xiàn)代金融體系和金融雙向開放。對(duì)于前者,我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)模式等方面尚需不斷創(chuàng)新和加強(qiáng)。對(duì)于后者,一則要繼續(xù)吸引外資進(jìn)入我國(guó)金融業(yè),且占股比例、經(jīng)營(yíng)范圍等方面限制將逐步放開,甚至在證券、基金、保險(xiǎn)等領(lǐng)域已取消外資持股限制;二則我國(guó)銀行等金融機(jī)構(gòu)也要配合“一帶一路”倡議中的“走出去”,通過持股、收購(gòu)、兼并、設(shè)立分支機(jī)構(gòu)等方式向國(guó)外進(jìn)行資本輸出。金融創(chuàng)新發(fā)展、金融開放的雙向性與“雙刃劍”特質(zhì)的交叉,會(huì)增加更加隱蔽的內(nèi)生性和輸入性金融風(fēng)險(xiǎn)。這一點(diǎn)在黨的二十大報(bào)告中多次被強(qiáng)調(diào)。同時(shí),《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》和黨的二十大報(bào)告中明確提出要建立健全國(guó)家安全法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系、人才體系和運(yùn)行機(jī)制,并要求維護(hù)金融等重要基礎(chǔ)設(shè)施安全。從全球范圍看,在“特朗普主義”及其“后特朗普主義”時(shí)代,美國(guó)的金融霸權(quán)以及以此為代表的金融領(lǐng)域矛盾和摩擦甚至“金融戰(zhàn)”風(fēng)險(xiǎn)依然可能發(fā)生,而這些行為或措施的主要目標(biāo)就是針對(duì)中國(guó)、俄羅斯等。在金融全球化的大趨勢(shì)下,國(guó)家之間的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易戰(zhàn)、技術(shù)壁壘和貿(mào)易保護(hù)主義等層面更多的是金融戰(zhàn)或金融因素的較量,作為國(guó)家安全核心和重要組成部分的金融安全更需要特別關(guān)注。更為關(guān)鍵之處在于,當(dāng)前國(guó)際社會(huì)的總體趨勢(shì)仍然是和平與發(fā)展,但局部性安全風(fēng)險(xiǎn)和非傳統(tǒng)安全隱患仍在增加,并且各種非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)成為國(guó)家穩(wěn)定繁榮的重要威脅來源[1]27。

中國(guó)共產(chǎn)黨第二十次全國(guó)代表大會(huì)作為我國(guó)進(jìn)軍第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)和全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的一次承前啟后的大會(huì),具有特別重要的里程碑意義。黨的二十大報(bào)告提出了“推進(jìn)國(guó)家安全體系和能力現(xiàn)代化”并再次將金融等安全保障體系建設(shè)作為重點(diǎn)領(lǐng)域予以強(qiáng)化。黨的二十大對(duì)國(guó)家金融安全的新定位、新要求,不僅是對(duì)總體國(guó)家安全觀內(nèi)容在特定領(lǐng)域的豐富和發(fā)展,更是對(duì)過去十年中國(guó)特色社會(huì)主義金融現(xiàn)代化實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)?；诖?維護(hù)國(guó)家金融安全、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)就需要在新精神、新理念的引領(lǐng)下,通過制度機(jī)制建設(shè)不斷完善國(guó)家金融安全保障體系,以服務(wù)于新時(shí)代新征程上黨和國(guó)家?guī)ьI(lǐng)中國(guó)人民繼續(xù)奮斗、砥礪前行的重大使命和重大任務(wù)。

一、建立國(guó)家金融安全保障體系的客觀必要性

(一)國(guó)家金融安全在國(guó)家安全體系中的戰(zhàn)略性地位愈發(fā)突出

國(guó)家金融安全在國(guó)家安全體系中具有重要地位。當(dāng)今時(shí)代,國(guó)際利益金融化趨勢(shì)愈發(fā)明顯,金融實(shí)力日益成為經(jīng)濟(jì)全球化下一國(guó)綜合國(guó)力的重要表征,同時(shí)金融安全穩(wěn)定和發(fā)展也是避免國(guó)家進(jìn)入“中等收入陷阱”和“修昔底德陷阱”的關(guān)鍵[2]1-4。我國(guó)自新中國(guó)成立以來歷來重視金融及其安全問題,尤其是黨的十八大以來,包括金融安全在內(nèi)的國(guó)家安全內(nèi)容體系、保障體系日益完善。

國(guó)家金融安全作為國(guó)家安全體系的重要組成部分具有基礎(chǔ)性地位,被黨和國(guó)家政策的多次強(qiáng)調(diào)。習(xí)近平總書記在2017年4月中央政治局以國(guó)家金融安全為專題的集體學(xué)習(xí)上強(qiáng)調(diào),“維護(hù)金融安全是治國(guó)理政的一件大事”。習(xí)近平總書記在2017年5月的全國(guó)金融工作會(huì)議以及以后的多次會(huì)議或?qū)W習(xí)上強(qiáng)調(diào)“金融是國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力”“金融活則經(jīng)濟(jì)活、金融穩(wěn)則經(jīng)濟(jì)穩(wěn)”等。2022年黨的二十大決議中更是再次強(qiáng)調(diào)“金融安全保障體系”是國(guó)家安全體系的重點(diǎn),并將“防范金融風(fēng)險(xiǎn)”作為未來繼續(xù)深化解決的重大問題之一。

國(guó)家金融安全作為國(guó)家安全的重要組成部分也得到我國(guó)法律法規(guī)的多次確認(rèn)。《國(guó)家安全法》(2015)的出臺(tái)確立了國(guó)家金融安全的地位,規(guī)定了金融為關(guān)鍵領(lǐng)域和重要行業(yè),防范金融風(fēng)險(xiǎn)是維護(hù)國(guó)家安全的重要任務(wù)之一?！毒W(wǎng)絡(luò)安全法》(2016)以及配套規(guī)則中,再次明確了“金融作為重要行業(yè)或領(lǐng)域”并適用網(wǎng)絡(luò)安全審查機(jī)制?！锻馍掏顿Y法》(2019)及其配套制度中更是確立外國(guó)投資我國(guó)金融領(lǐng)域并涉及國(guó)家安全情況下適用外國(guó)投資安全審查機(jī)制?！稊?shù)據(jù)安全法》(2021)以及《關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施安全保護(hù)條例》(2021)再次明確了金融是關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施并作為國(guó)家數(shù)據(jù)安全保護(hù)的重點(diǎn)。這些國(guó)家法律法規(guī)的出臺(tái)和明確,不僅夯實(shí)了國(guó)家金融安全的重要地位,更是將國(guó)家金融安全的地位法律化、規(guī)范化。

國(guó)家金融安全作為國(guó)家安全體系的關(guān)鍵構(gòu)成還需要繼續(xù)深化理論研究并認(rèn)真踐行。國(guó)家金融安全作為國(guó)家安全的關(guān)鍵組成部分,已經(jīng)成為理論界關(guān)注和研究的對(duì)象。一者,人民出版社出版的,由中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、發(fā)改委等部門組織編寫的《總體國(guó)家安全觀普及叢書——國(guó)家金融安全知識(shí)百問》已經(jīng)面世,對(duì)國(guó)家金融安全的諸多問題和重點(diǎn)難點(diǎn)加以明確和細(xì)化。再者,以宏觀審慎管理和貨幣政策為雙支柱的金融穩(wěn)定架構(gòu)從黨的十九大報(bào)告確立以來加速完善并正在發(fā)力,也為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高質(zhì)量發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化提供重要的制度支撐。最后,隨著國(guó)家金融安全被理論和實(shí)務(wù)界重視,配套的制度完善也在穩(wěn)步推進(jìn)。例如《金融穩(wěn)定法草案》《中國(guó)人民銀行法修訂草案》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法修訂草案》《地方金融監(jiān)管條例(草案征求意見稿)》等已進(jìn)入征求意見階段并被列入全國(guó)人大或常委會(huì)和國(guó)務(wù)院立法規(guī)劃,其中有關(guān)金融安全的內(nèi)容和制度得到了細(xì)化和強(qiáng)化。概言之,國(guó)家金融安全在國(guó)家安全體系的重要地位和戰(zhàn)略屬性已得到了各界認(rèn)同、被法律確認(rèn),并顯著增加了維護(hù)國(guó)家金融安全的可操作性。

(二)維護(hù)國(guó)家金融安全是落實(shí)總體國(guó)家安全觀的重要途徑

總體國(guó)家安全觀作為新時(shí)代國(guó)家安全治理體系和治理能力現(xiàn)代化的指導(dǎo)思想和價(jià)值指引,也是中國(guó)式現(xiàn)代化深入推進(jìn)的關(guān)鍵基礎(chǔ)和重要保障?？傮w國(guó)家安全觀作為國(guó)家安全理論的創(chuàng)新和發(fā)展,不僅關(guān)注包括政治、軍事等傳統(tǒng)安全,還包括金融、能源等非傳統(tǒng)安全;不僅關(guān)注國(guó)內(nèi)安全還關(guān)注涉外安全;不僅關(guān)注整體安全還關(guān)注個(gè)體安全等。這種安全觀具有綜合性、系統(tǒng)性、辯證性、底線性、開放性、協(xié)同性、可持續(xù)性等特征。因此,以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo),健全各領(lǐng)域安全制度體系、建設(shè)具體層面安全能力就具有現(xiàn)實(shí)意義和實(shí)踐價(jià)值。反之,深入研究并健全國(guó)家金融安全的各項(xiàng)制度機(jī)制、諸多保障體系,并強(qiáng)化國(guó)家金融安全能力建設(shè)就是深入落實(shí)和貫徹總體國(guó)家安全觀的重要途徑。國(guó)家金融安全作為國(guó)家安全的重要組成部分,不斷夯實(shí)其治理體系、保障體系和制度機(jī)制建設(shè),根本目的還是維護(hù)國(guó)家安全。這一基本判斷是由我國(guó)現(xiàn)代金融的自身特點(diǎn)和國(guó)際金融秩序現(xiàn)狀以及金融全球化基本趨勢(shì)與某些國(guó)家金融保護(hù)主義和逆全球化等之間的矛盾決定的。正是基于現(xiàn)實(shí)約束條件,準(zhǔn)確把握總體國(guó)家安全觀的精神內(nèi)核、落實(shí)總體國(guó)家安全就要堅(jiān)持三個(gè)結(jié)合,即總體觀與辯證思維的結(jié)合、實(shí)踐觀與底線思維的結(jié)合、法治觀與系統(tǒng)思維的結(jié)合。

從現(xiàn)代金融自身特點(diǎn)看,現(xiàn)代金融的重要地位與金融風(fēng)險(xiǎn)存在的實(shí)際、特點(diǎn)等客觀因素決定了維護(hù)國(guó)家金融安全不能采取“頭疼醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”的簡(jiǎn)單方式。再加上我國(guó)金融體系的特殊情況和某些有目的的國(guó)家或地區(qū)的胡作非為和隨意挑起爭(zhēng)端,也就決定了國(guó)家金融安全面臨著復(fù)雜形勢(shì)和綜合風(fēng)險(xiǎn)。基于此,維護(hù)國(guó)家金融安全的可行途徑應(yīng)從三個(gè)方面著手和發(fā)力。一是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義基本制度與黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);二是堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)與底線思維相結(jié)合;三是大力推進(jìn)與深化經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域改革開放[3]。具體到我國(guó)的金融發(fā)展實(shí)際,我們正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期,防范金融風(fēng)險(xiǎn)、確保金融安全是貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀的重要方面[4]。國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融的不穩(wěn)定因素隨著經(jīng)濟(jì)增速調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)陣痛等現(xiàn)實(shí),呈現(xiàn)增強(qiáng)和多發(fā)態(tài)勢(shì)。而國(guó)際層面,美國(guó)等國(guó)家或地區(qū)從貿(mào)易、投資、金融、規(guī)則等多個(gè)方面向中國(guó)全面施壓,給中國(guó)的外貿(mào)安全、產(chǎn)業(yè)安全、金融安全等領(lǐng)域帶來了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。美國(guó)濫用美元霸權(quán),恣意調(diào)整金融政策和貨幣政策,吸納全球資本特別是在華外資流向美國(guó),并欲“做空”人民幣,攪亂中國(guó)金融市場(chǎng),使得中國(guó)面臨系統(tǒng)性金融動(dòng)蕩的風(fēng)險(xiǎn)[5]。上述現(xiàn)實(shí)情形非常明顯地體現(xiàn)了總體觀和辯證思維結(jié)合的必要性,并需要將國(guó)家金融安全領(lǐng)域的治理理念和治理能力建設(shè)提升到更高層次。

從當(dāng)前國(guó)際金融發(fā)展和秩序看,雖然金融經(jīng)濟(jì)全球化是基本趨勢(shì),但以美國(guó)、英國(guó)等國(guó)家為代表的金融發(fā)達(dá)國(guó)家逆全球化、貿(mào)易保護(hù)主義,金融霸權(quán)等政策的實(shí)施,實(shí)際造成金融全球化與逆全球化間的緊張和矛盾關(guān)系,這就加重了國(guó)際金融不穩(wěn)定因素對(duì)我國(guó)金融安全的影響。作為非傳統(tǒng)安全重要組成部分的金融安全,是經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展進(jìn)步的關(guān)鍵和基礎(chǔ),在和平與發(fā)展為時(shí)代主題的大背景下更值得特別關(guān)注。當(dāng)前,美歐金融壟斷資本主導(dǎo)的統(tǒng)治精英階層無視危機(jī)破壞,不顧金融衍生品泡沫具有摧毀全球經(jīng)濟(jì)的巨大能量,出于貪婪本性不愿意將天文數(shù)字的金融賭債凍結(jié)、注銷,反而謀劃通過政府反復(fù)救市和濫發(fā)貨幣將金融賭債兌現(xiàn),這實(shí)際上是打著救市幌子掠奪全球民眾的殘酷金融戰(zhàn)爭(zhēng)[6]3。從戰(zhàn)略定位上分析,總體國(guó)家安全觀下國(guó)家金融制度是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要的關(guān)鍵的基礎(chǔ)性制度,尤其是后危機(jī)時(shí)代和后疫情時(shí)代的現(xiàn)代金融活動(dòng),早已深入滲透到了社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)軍事的各個(gè)層面,成為維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。面對(duì)維護(hù)國(guó)家金融安全的現(xiàn)實(shí)制度需求和國(guó)內(nèi)外金融發(fā)展形勢(shì),以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)能夠使得監(jiān)管者、制度設(shè)計(jì)者更注重制度機(jī)制的科學(xué)配置、實(shí)踐理性和運(yùn)行實(shí)效,更注重國(guó)家金融安全戰(zhàn)略的制定與落實(shí)。

從系統(tǒng)思維和法治角度看,國(guó)家金融制度作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性制度,不僅需要考慮經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展層面的因素,還要充分考慮到國(guó)際治理和安全、國(guó)家核心競(jìng)爭(zhēng)力等國(guó)際因素。以法學(xué)范式來說,總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下的國(guó)家安全治理需要制度體系和治理能力的協(xié)同配合,要從國(guó)家安全的法治化要求出發(fā),加強(qiáng)法治建設(shè),轉(zhuǎn)變國(guó)家安全治理方式,以法制和法治來保障國(guó)家安全成為實(shí)現(xiàn)國(guó)家安全觀的關(guān)鍵舉措[7]。法律是治國(guó)之重器,法治是國(guó)家治理體系和治理能力的重要依托。國(guó)家金融安全的依法治理需要堅(jiān)持法治觀和系統(tǒng)思維,將制度建設(shè)、法律完善作為重要載體來平衡金融領(lǐng)域各方利益、調(diào)節(jié)金融領(lǐng)域各種關(guān)系、規(guī)范金融市場(chǎng)各主體行為。在具體制度層面,國(guó)家金融安全需要圍繞《國(guó)家安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》等法律規(guī)定展開系統(tǒng)性健全,結(jié)合國(guó)家金融安全的重點(diǎn)領(lǐng)域、重要層面進(jìn)行體系化制度配置,其中金融基礎(chǔ)設(shè)施法律制度、金融宏觀審慎管理制度、金融科技安全保障制度等方面急需建立完善。

二、我國(guó)國(guó)家金融安全保障體系的實(shí)踐考察

國(guó)家金融安全是中國(guó)式現(xiàn)代化深入發(fā)展的重要基礎(chǔ),也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)健康發(fā)展的重要保障。在20世紀(jì)90年代的亞洲金融危機(jī)之后,金融安全成為黨和國(guó)家的關(guān)注重點(diǎn),并在不斷完善國(guó)家金融安全的法律制度。尤其是改革開放四十多年以來,我國(guó)金融法律制度建設(shè)不斷加強(qiáng),基本建立了既符合國(guó)情又與國(guó)際接軌的多層次的現(xiàn)代金融法律體系,即以中國(guó)人民銀行法、商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法、證券法、保險(xiǎn)法、證券投資基金法、信托法、票據(jù)法、反洗錢法共九部基礎(chǔ)金融法律為主體,以金融行政法規(guī)、金融管理部門規(guī)章為重要內(nèi)容,以貨幣政策、監(jiān)管政策等為補(bǔ)充的制度體系。另一方面,我國(guó)基本建立了以信息數(shù)據(jù)保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)、分類分級(jí)等為主體的標(biāo)準(zhǔn)體系,為國(guó)家金融安全提供了可靠的操作依據(jù)。但整體上看,我國(guó)金融安全保障體系還存在諸多缺陷。這些缺陷主要包括但不限于如下方面。

(一)國(guó)家金融安全的基礎(chǔ)性制度尚需要補(bǔ)齊與完善

國(guó)家金融安全因?yàn)檎涡浴⒔?jīng)濟(jì)性等特征,金融安全這一上位概念缺乏法律界定而存在含義界定難題(1)金融安全本身并非嚴(yán)格意義上的法律概念,但在司法實(shí)踐中卻被廣泛使用。有學(xué)者對(duì)最高人民法院已公開的司法文件檢索發(fā)現(xiàn),含有“金融安全”的司法文件有32份,其中司法解釋5份,《通知》《意見》等正式司法文件12份,《會(huì)議紀(jì)要》《工作報(bào)告》等非正式意義的“類司法文件”3份,司法官員講話8份,其他文件4份。而這些文件中的“金融安全”更多的是一種公共政策而非嚴(yán)格法律概念。參見:黃韜《“金融安全”的司法表達(dá)》,刊于《法學(xué)家》2020年第4期第70頁。。由此所產(chǎn)生的問題是對(duì)國(guó)家金融安全的法律界定、價(jià)值定位、基本原則、制度框架等方面認(rèn)識(shí)無法形成一致意見,而更多的是用金融安全來替代國(guó)家金融安全(2)金融安全與國(guó)家金融安全的關(guān)系可以歸納為包含關(guān)系或等同關(guān)系。前者主要以區(qū)域范圍大小為主要標(biāo)準(zhǔn)的劃分,包括國(guó)際金融安全、國(guó)家金融安全、區(qū)域金融安全等。后者則認(rèn)為金融安全就是國(guó)家金融安全,注重強(qiáng)調(diào)金融體系的穩(wěn)健與可控,而差別僅僅是角度的不同。。但無論如何,維護(hù)國(guó)家金融安全的基礎(chǔ)性制度尚需要完善,突出表現(xiàn)在如下方面:

第一,國(guó)家金融安全的統(tǒng)領(lǐng)性制度尚未真正建立。國(guó)家金融安全作為國(guó)家安全的一部分,其當(dāng)然可以適用《國(guó)家安全法》的相關(guān)規(guī)定,但由于國(guó)家安全的政治性特質(zhì)決定了在經(jīng)濟(jì)、金融領(lǐng)域無法作為常規(guī)手段應(yīng)用。為此,國(guó)家金融安全所涉及的事項(xiàng)、重點(diǎn)等具有更多的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性,應(yīng)避免將經(jīng)濟(jì)問題或金融問題政治化。也正是基于此,“金融穩(wěn)定法”就成為保障國(guó)家金融安全,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和金融良性循環(huán)的關(guān)鍵[8]。同時(shí),“金融穩(wěn)定法”作為金融調(diào)控和金融監(jiān)管的頭部立法或統(tǒng)領(lǐng)性立法,至今尚未真正建立(3)《金融穩(wěn)定法(草案)》正在征求意見,并在學(xué)界引起很多討論,其中也包括對(duì)該立法草案的批評(píng)。。此方面,在《金融穩(wěn)定法(草案)》征求意見過程中,有多位學(xué)者指出,該法應(yīng)該是有我國(guó)金融基本法地位,其功能和性質(zhì)應(yīng)該是統(tǒng)領(lǐng)性的。這些學(xué)界觀點(diǎn)也恰恰佐證了我國(guó)金融安全保障制度中統(tǒng)領(lǐng)性制度的缺失。

第二,維護(hù)國(guó)家金融安全的制度層級(jí)尚需提升。以全球范圍金融安全實(shí)踐看,在成熟的市場(chǎng)環(huán)境下,實(shí)現(xiàn)金融安全目標(biāo)一般以國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制、行業(yè)自律和社會(huì)監(jiān)督“四位一體”的安全體系為保障。在此方面,我國(guó)的制度配置還存在較大差距。一是金融監(jiān)管部門間有效的協(xié)調(diào)機(jī)制尚需完善,也缺乏制度保障;二是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理尚需要繼續(xù)完善,尤其是對(duì)金融機(jī)構(gòu)的控股股東、實(shí)際控制人、高級(jí)管理人員等人的權(quán)力約束和依法嚴(yán)格追責(zé)機(jī)制還需要健全等;三是金融安全領(lǐng)域的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制尚未真正建立,無法形成有效的信息反饋機(jī)制。此方面,2023年中央和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中國(guó)家金融監(jiān)管總局的組建和職責(zé)劃分就是例證,其中新成立的國(guó)家金融監(jiān)管總局的職能之一是金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù),而金融消費(fèi)者本身就是重要的社會(huì)監(jiān)督主體。

第三,國(guó)家金融安全的關(guān)鍵領(lǐng)域制度配置尚需完善。在明確提出國(guó)家金融安全概念的成文立法文獻(xiàn)中,以部門規(guī)章為主,并集中體現(xiàn)在2017年銀保監(jiān)會(huì)頒行的《中國(guó)進(jìn)出口銀行監(jiān)督管理辦法》《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行監(jiān)督管理辦法》《國(guó)家開發(fā)銀行監(jiān)督管理辦法》之中(4)這三個(gè)部門規(guī)章分別在第33條、第32條、第27條規(guī)定了要求三家政策性/開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)建立滿足國(guó)家金融安全要求的信息科技架構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)”。。但國(guó)家金融安全相關(guān)的金融基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)、金融數(shù)據(jù)安全保障等方面制度保障尚需要完善,尤其是大數(shù)據(jù)背景下金融數(shù)據(jù)出境方面的可操作性制度尚未建立。此方面,“滴滴”公司在美國(guó)上市而所伴隨的數(shù)據(jù)出境事件就是典型例證。

(二)已有制度缺乏協(xié)調(diào)且較為滯后

維護(hù)國(guó)家金融安全的現(xiàn)有制度基本來自20世紀(jì)90年代的金融立法,并不斷通過小修小改來完善。同時(shí),我國(guó)金融安全制度存在比較嚴(yán)重的行業(yè)立法特征,并在很多方面缺乏制度規(guī)則協(xié)調(diào)。比如分業(yè)監(jiān)管模式下,我國(guó)金融領(lǐng)域立法的分別進(jìn)行,這就造成應(yīng)對(duì)金融深度融合、維護(hù)金融安全、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)制度變革和體制改革在分業(yè)立法中難以找到對(duì)應(yīng)位置[9]。另外,隨著我國(guó)金融機(jī)構(gòu)之間合作的強(qiáng)化、輸入性風(fēng)險(xiǎn)的增多、人民幣國(guó)際化進(jìn)程、金融科技的廣泛應(yīng)用等因素的影響,國(guó)家金融安全保障體系越來越需要基于金融發(fā)展實(shí)際來完善制度機(jī)制、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)等。這就決定了現(xiàn)有的制度規(guī)則必須統(tǒng)一、協(xié)調(diào),而此方面尚需要通過立法、修法、釋法和廢止的協(xié)同推進(jìn)。

現(xiàn)有立法未與宏觀審慎管理法律有效銜接。自2008年以后,我國(guó)逐步建立并完善了金融宏觀審慎管理的制度規(guī)則和指標(biāo)體系,并通過微觀審慎指標(biāo)體系的完善、評(píng)估、考核、問責(zé)等機(jī)制加大對(duì)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。但作為政策目標(biāo)的防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家金融安全的法制化尚未真正建立[10]。同時(shí),我國(guó)已有的以銀行、證券、保險(xiǎn)等行業(yè)為主體的立法也缺乏對(duì)宏觀審慎管理法律的協(xié)調(diào)與銜接,并更多表現(xiàn)為過分關(guān)注個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)防范,缺乏將金融業(yè)視為一個(gè)有機(jī)整體的系統(tǒng)觀。

現(xiàn)有立法缺乏協(xié)同修改、協(xié)同推進(jìn)的法律依據(jù)和完善機(jī)制?！敖鹑诜€(wěn)定法”的出臺(tái)能夠有效解決我國(guó)金融業(yè)法律修改的價(jià)值定位統(tǒng)一、監(jiān)管協(xié)調(diào)規(guī)則統(tǒng)一等問題。但債權(quán)市場(chǎng)存在的多頭審批、規(guī)則不統(tǒng)一問題依然嚴(yán)重。從制度協(xié)同性角度看,金融法律制度還需要與公司法、數(shù)據(jù)法等形成互動(dòng)和呼應(yīng),并有效解決金融安全的微觀基礎(chǔ)問題。從我國(guó)現(xiàn)有的金融領(lǐng)域立法和公司法間的聯(lián)動(dòng)修改層面看,金融領(lǐng)域法律的修改嚴(yán)重滯后于公司法律的完善進(jìn)程,并呈現(xiàn)了金融領(lǐng)域立法之間的協(xié)調(diào)性不足、規(guī)則不一致等缺陷。比如我國(guó)《公司法》先后進(jìn)行了四次修改并于2021年啟動(dòng)第五次修改,而我國(guó)《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》等法律的修訂卻遲遲未同步跟進(jìn),也就造成了金融機(jī)構(gòu)公司治理的秩序失調(diào)[11]。

現(xiàn)有國(guó)家金融安全保障制度滯后于我國(guó)金融安全需求。制度尤其是法律制度滯后于金融發(fā)展實(shí)際是一般規(guī)律,并表現(xiàn)為“實(shí)踐—制度—完善”的基本邏輯。進(jìn)入新時(shí)代,我國(guó)金融發(fā)展面臨的新問題、新形勢(shì)、新情況決定了金融安全保障體系需要不斷完善,補(bǔ)齊制度短板,統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則。這些新情況集中表現(xiàn)在國(guó)內(nèi)金融改革尚需要繼續(xù)深化、金融亂象依然存在,并且可能誘發(fā)局部性區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn);域外事件尤其是美國(guó)挑起的貿(mào)易摩擦、技術(shù)戰(zhàn)等問題都會(huì)引起國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的負(fù)效應(yīng)[12]。另外,大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能、區(qū)塊鏈等技術(shù)與金融的深度融合,也需要建立更加全面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警信息系統(tǒng)、金融安全保障核心指標(biāo)體系等以守住國(guó)家金融安全的底線。此方面,2018年螞蟻金服擬在美國(guó)上市,因其可能“危及國(guó)家安全”被拒等事件中得到佐證。

(三)符合現(xiàn)代金融發(fā)展的安全保障人才及能力建設(shè)尚需加強(qiáng)

黨的二十大報(bào)告第四部分明確提出要“深化金融體制改革,加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管,強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系,依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管,守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)底線”。同時(shí),要加強(qiáng)黨在金融機(jī)構(gòu)公司治理中的領(lǐng)導(dǎo)。這一基本精神為建立和完善國(guó)家金融安全保障體系提出了更高的要求,即要在安全底線下注重各種制度機(jī)制、技術(shù)規(guī)則和人才體系等層面的不斷強(qiáng)化。此方面,我國(guó)金融安全的人才體系和能力建設(shè)還有很多工作要做,主要體現(xiàn)在以下層面。

在金融安全的特殊領(lǐng)域的人才配置尚且缺失,無法維護(hù)國(guó)家利益。人才配置和培養(yǎng)是落實(shí)國(guó)家金融安全的重要保障,也是保證各項(xiàng)法律、制度和規(guī)則有效實(shí)施的重要途徑。隨著宏觀審慎監(jiān)管作為維護(hù)金融安全的核心理念,需要從宏觀角度、底線思維、法治理念等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和貫徹落實(shí)。從現(xiàn)實(shí)情況看,我國(guó)金融管理部門紛紛建立了風(fēng)險(xiǎn)官制度,對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、預(yù)判等并使防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)更加體現(xiàn)專業(yè)性和長(zhǎng)效性。但在中資金融機(jī)構(gòu)海外經(jīng)營(yíng)合規(guī)審查、金融數(shù)據(jù)出境等層面的風(fēng)險(xiǎn)官配置尚缺少以我為主、管理有效、治理有效的人才隊(duì)伍體系。此方面,中資金融機(jī)構(gòu)等境外經(jīng)營(yíng)中的反洗錢合規(guī)官或風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)官往往被外國(guó)籍人士把持,總行或母公司人員對(duì)該機(jī)構(gòu)視察時(shí),該合規(guī)官聲稱在工作上其首先要對(duì)自己所在國(guó)的監(jiān)管機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法院、情報(bào)部門等負(fù)責(zé),這是一個(gè)非常無奈而又必須重視的問題。

實(shí)現(xiàn)國(guó)家金融安全的能力建設(shè)尚需加強(qiáng)。黨的二十大報(bào)告明確指出,應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)還需解決重大問題等,其中人的因素是關(guān)鍵。從新一代科技對(duì)金融體系的影響看,現(xiàn)代金融體系已經(jīng)突破了傳統(tǒng)金融模式,需要從技術(shù)、數(shù)據(jù)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多個(gè)層面展開風(fēng)險(xiǎn)分析,這就需要防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)國(guó)家金融安全的能力從單純的指標(biāo)識(shí)別與計(jì)算、制度規(guī)則的把握等方面,加入技術(shù)手段的應(yīng)用、金融外交的技巧等層面因素。這就要求國(guó)家金融安全的治理能力要提到新的高度,需要團(tuán)隊(duì)合作和綜合能力提升。但此方面,我國(guó)金融安全治理能力建設(shè)還存在人員配置較為薄弱、能力建設(shè)較為落后等問題。

三、新時(shí)代國(guó)家金融安全保障體系的科學(xué)構(gòu)建:一個(gè)框架性視角

中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展需要強(qiáng)有力的制度保障和機(jī)制支撐。其中國(guó)家金融安全保障制度、運(yùn)行機(jī)制、人才配置等是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化深化發(fā)展的關(guān)鍵基礎(chǔ),也是通過普惠金融等方式實(shí)現(xiàn)共同富裕和擴(kuò)大內(nèi)需的重要保證。黨的二十大報(bào)告對(duì)中國(guó)式現(xiàn)代化科學(xué)內(nèi)涵進(jìn)行了明確,并對(duì)國(guó)家金融安全保障體系的構(gòu)建提出了更高的要求。同時(shí),黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)全面依法治國(guó)是國(guó)家治理的一場(chǎng)深刻革命,關(guān)系黨執(zhí)政興國(guó)、關(guān)系人民幸福安全、關(guān)系黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安。這就意味著,國(guó)家金融安全保障體系的科學(xué)構(gòu)建也應(yīng)以黨的二十大精神為遵循,通過價(jià)值理念錨定、基本命題和架構(gòu)配置、關(guān)鍵制度補(bǔ)齊完善等方面的協(xié)同推進(jìn),才能真正使得金融穩(wěn)定與創(chuàng)新發(fā)展之間動(dòng)態(tài)協(xié)同,并有效服務(wù)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國(guó)式現(xiàn)代化?；诖?國(guó)家金融安全保障體系的構(gòu)建和完善需要在價(jià)值目標(biāo)定位、核心理念貫徹、基礎(chǔ)制度支撐、運(yùn)行保障機(jī)制配置等方面進(jìn)行系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì),同時(shí)也需要地方政府尤其是省級(jí)政府建立起地方性配套制度機(jī)制、操作規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn),以此建立起分層分級(jí)的國(guó)家金融安全保障體系。

(一)國(guó)家金融安全保障體系的價(jià)值目標(biāo)錨定

價(jià)值目標(biāo)的設(shè)定是制度機(jī)制、規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)、工具措施等保障體系健全的關(guān)鍵前提和邏輯起點(diǎn)。從國(guó)家金融安全這一核心概念角度看,理論上還存在較大爭(zhēng)議,大體可以歸納為政治、經(jīng)濟(jì)等學(xué)科角度的界定,但不影響法律等正式制度的構(gòu)建與完善。從價(jià)值定位角度看,任何制度的設(shè)計(jì)和完善都需要核心價(jià)值定位或多重價(jià)值的平衡。以銀行監(jiān)管法為例,為了維護(hù)金融秩序需要在安全(穩(wěn)健)與發(fā)展兩大層面進(jìn)行適當(dāng)平衡,但安全(穩(wěn)健)是第一位的。以國(guó)家金融安全的定位看,金融安全作為國(guó)家安全的重要部分已得到理論和法律的確認(rèn),并作為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)和社會(huì)共同富裕與公平的保障。同時(shí),金融又因其所具有的保障政權(quán)穩(wěn)固、社會(huì)穩(wěn)定、科技創(chuàng)新、生物安全等基礎(chǔ)功能,以及可促進(jìn)國(guó)家利益的對(duì)外擴(kuò)展尤其是海外利益安全和參與國(guó)際金融治理方面的獨(dú)特作用,具有了隱含性的政治特征?；趪?guó)家金融安全所具有的上述特質(zhì),需要從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等角度展開分析,以拓展金融安全的外延和理論框架,秉持底線思維、系統(tǒng)觀念和法治意識(shí)。因此,國(guó)家金融安全保障體系的價(jià)值目標(biāo)應(yīng)定位于安全前提下的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范與化解。以當(dāng)前我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段來看,這一價(jià)值目標(biāo)可以細(xì)化為運(yùn)用市場(chǎng)化法治化手段防范和化解重大系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、平衡金融創(chuàng)新與穩(wěn)定、推動(dòng)人民幣國(guó)際化、積極參與國(guó)際金融治理等等[13]23-24。而這些價(jià)值目標(biāo)的錨定,得到了黨的二十大報(bào)告中所強(qiáng)調(diào)“防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的重大問題尚需解決”等現(xiàn)實(shí)問題的佐證。

(二)國(guó)家金融安全保障體系的核心理念貫徹

國(guó)家金融安全保障體系作為國(guó)家安全治理體系的關(guān)鍵部分,自然受到總體國(guó)家安全觀的指導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)。但國(guó)家金融安全又因特殊性而需要建立符合金融特點(diǎn)的保障體系,兼顧一般和特殊、發(fā)展與安全、國(guó)內(nèi)安全與國(guó)際安全、個(gè)體安全與共同安全、金融民主與共同富裕等諸多因素。這就需要在科學(xué)構(gòu)建國(guó)家金融安全保障體系時(shí),在總體國(guó)家安全觀指導(dǎo)下將法治、底線、系統(tǒng)等一般性理念轉(zhuǎn)化為具體化的核心理念。具體來說,這些核心理念主要包括以下方面。

1.金融安全法治理念

金融安全法治理念是依法治國(guó)理念的具體化,也是國(guó)家安全法治體系的重要體現(xiàn)。黨的二十大報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了依法治國(guó)的重要性,同時(shí)特別強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全法治體系是黨的十八大以來治國(guó)理政的重要經(jīng)驗(yàn)。一方面,國(guó)家金融安全作為國(guó)家安全的重要組成部分,其功能和效應(yīng)早已突破了西方金融安全理論所強(qiáng)調(diào)的市場(chǎng)安全定位,需要從法治、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等多層面治理的角度來分析。另一方面,我國(guó)金融安全的治理模式方面更多依賴政策驅(qū)動(dòng),而國(guó)家金融安全保障的法律化程度尚需提高,這與依法治國(guó)的理念、依法治理金融的宗旨還存在較大距離。基于此,國(guó)家金融安全保障體系的建立就需要堅(jiān)持法治理念,從政策驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向法治保障,從以政策為主轉(zhuǎn)向以法律主導(dǎo),只有這樣才符合依法治國(guó)和國(guó)家安全法治體系的要求。在此方面,美國(guó)、法國(guó)等金融發(fā)達(dá)國(guó)家已有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和法律配置,如法國(guó)《金融安全法》的出臺(tái),統(tǒng)合了本國(guó)金融領(lǐng)域的多項(xiàng)立法并以安全為價(jià)值定位和核心理念系統(tǒng)性地安排了相關(guān)制度。

2.總體金融安全理念

總體金融安全理念是總體國(guó)家安全觀的具體顯現(xiàn),也是總體國(guó)家安全觀在金融領(lǐng)域?qū)嵺`化的表現(xiàn)。在總體國(guó)家安全框架下,金融安全需要處理好安全與創(chuàng)新、內(nèi)部與外部、改革與開放、個(gè)體與共同等諸多關(guān)系。從金融安全與金融創(chuàng)新發(fā)展、金融改革與金融開放來看,重點(diǎn)在于完善金融宏觀審慎管理機(jī)制和系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范與處置機(jī)制,通過深化金融改革促進(jìn)我國(guó)多層次現(xiàn)代化金融體系建設(shè),通過包容性微觀審慎監(jiān)管制度機(jī)制的完善來激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提高經(jīng)營(yíng)能力和創(chuàng)新能力,通過正向激勵(lì)促進(jìn)中資金融機(jī)構(gòu)“走出去”并優(yōu)化國(guó)內(nèi)營(yíng)商環(huán)境、積極引進(jìn)外資進(jìn)入我國(guó)金融市場(chǎng)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等。從國(guó)家金融安全的影響因素角度看,國(guó)內(nèi)金融發(fā)展的不足等因素與域外因素的傳播影響可能造成系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),需要以總體金融安全理念為指導(dǎo)建立涉外金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,抵御外部風(fēng)險(xiǎn)的沖擊。同時(shí),總體金融安全理念要求我們關(guān)注我國(guó)金融體系的穩(wěn)定與安全,也關(guān)注國(guó)際金融安全,并形成國(guó)家之間的共同金融安全及其保障體系。從經(jīng)濟(jì)金融發(fā)展與社會(huì)發(fā)展角度看,注重金融發(fā)展的普惠性和民主性是實(shí)現(xiàn)人民個(gè)體安全的重要保證,也為國(guó)家金融安全治理體系和治理能力建設(shè)提供厚重基礎(chǔ)。

3.金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展理念

金融的本質(zhì)就是服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。金融作為實(shí)體經(jīng)濟(jì)的“血液”,能夠?yàn)楹笳叩膭?chuàng)新發(fā)展提供資金支持,并為市場(chǎng)主體的支付清算、風(fēng)險(xiǎn)管理提供可靠途徑;實(shí)體經(jīng)濟(jì)是金融長(zhǎng)久發(fā)展的根基,也為金融機(jī)構(gòu)商業(yè)可持續(xù)提供資金來源。國(guó)家金融安全保障體系的建立和完善,需要透過經(jīng)濟(jì)理論通常界定的金融本質(zhì)即資金融通來觀察分析金融與實(shí)體經(jīng)濟(jì)的關(guān)系。在現(xiàn)代金融體系下,一國(guó)的經(jīng)濟(jì)過度金融化會(huì)造成制造業(yè)等工業(yè)嚴(yán)重空心化,進(jìn)而形成金融泡沫甚至是金融危機(jī)。這一點(diǎn)在英國(guó)的沒落和現(xiàn)代美國(guó)經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛的現(xiàn)狀中得到證明。我國(guó)作為后起大國(guó),需要特別防止經(jīng)濟(jì)脫實(shí)向虛,通過金融創(chuàng)新支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展,并不斷完善金融監(jiān)管制度機(jī)制對(duì)金融市場(chǎng)加以適當(dāng)干預(yù),防止金融過熱和脫實(shí)向虛、有效管控國(guó)際金融資本的無序擴(kuò)張。

(三)保障國(guó)家金融安全關(guān)鍵性制度的建立與完善

國(guó)家金融安全作為國(guó)家安全的重要組成部分,其保障體系也當(dāng)然屬于國(guó)家安全保障體系的一部分。同時(shí),國(guó)家金融安全又因與經(jīng)濟(jì)社會(huì)有著直接性的相互作用關(guān)系,更多地需要從經(jīng)濟(jì)性、社會(huì)性等要素加以考量。因此,國(guó)家金融安全保障體系就具有了與國(guó)家安全保障體系不同的特點(diǎn)、特殊的制度機(jī)制。這些制度機(jī)制中,關(guān)鍵性基礎(chǔ)性的制度居于重要地位,也直接決定了制度體系能否建立、價(jià)值定位是否準(zhǔn)確、體系是否科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)确矫妗?/p>

第一,建立以《國(guó)家安全法》為統(tǒng)領(lǐng)的金融安全法律制度。從我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)家安全法律體系中,《國(guó)家安全法》是由第十二屆全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過,根據(jù)我國(guó)《立法法》的精神和規(guī)定,該法還不屬于基本法范疇。而國(guó)家安全領(lǐng)域的其他立法如《反分裂國(guó)家法》《外商投資法》則是由全國(guó)人大通過,其他立法如《國(guó)家情報(bào)法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》等由全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)通過(5)《反分裂國(guó)家法》由第十屆全國(guó)人大第三次會(huì)議通過,《外商投資法》由十三屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過。。從效力層級(jí)上看,《國(guó)家安全法》的效力低于《反分裂國(guó)家法》而與《數(shù)據(jù)安全法》《網(wǎng)絡(luò)安全法》《反恐怖主義法》《核安全法》等立法效力相同。適時(shí)修訂《國(guó)家安全法》并由全國(guó)人大通過,提高《國(guó)家安全法》的效力等級(jí),并以此來統(tǒng)領(lǐng)各領(lǐng)域、具體行業(yè)或關(guān)鍵層面的安全法律制度。

第二,盡快出臺(tái)《金融穩(wěn)定法》,并以此為主導(dǎo)統(tǒng)籌完善金融安全法律體系頂層設(shè)計(jì)。我國(guó)《金融穩(wěn)定法》作為金融領(lǐng)域的統(tǒng)領(lǐng)性立法,在社會(huì)上尤其是征求各層面專家和實(shí)踐部門意見的基礎(chǔ)上已經(jīng)進(jìn)入了可以提交一審的階段。在這一過程中,需要繼續(xù)對(duì)立法草案的關(guān)鍵性、爭(zhēng)議性問題進(jìn)行理論上研討和制度上調(diào)整,真正做到科學(xué)立法、民主立法。同時(shí),該立法草案的核心價(jià)值定位和根本目標(biāo)是建立我國(guó)金融穩(wěn)定的長(zhǎng)效機(jī)制,守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線,依法治理和維護(hù)國(guó)家金融安全?！督鹑诜€(wěn)定法》作為維護(hù)國(guó)家金融安全的基本法,建議還是全國(guó)人大審議通過,并能夠統(tǒng)領(lǐng)金融領(lǐng)域其他立法,避免從法律效力層級(jí)上出現(xiàn)不匹配、錯(cuò)位等情形。

第三,建立完善新型金融業(yè)態(tài)下的金融基礎(chǔ)設(shè)施安全保障制度。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來,人工智能、區(qū)塊鏈、大數(shù)據(jù)等新科技與金融深度融合,并“破壞性創(chuàng)新”地改造和重塑著金融業(yè)。數(shù)字金融、智能金融、數(shù)字人民幣、數(shù)字銀行卡等虛擬性的金融產(chǎn)品或工具不斷出現(xiàn),金融科技平臺(tái)與傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)的深度合作,金融機(jī)構(gòu)實(shí)際中的混業(yè)經(jīng)營(yíng)模式等,這些都在影響著傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)構(gòu)架、監(jiān)管制度和金融基礎(chǔ)設(shè)施。在此背景下,金融基礎(chǔ)設(shè)施安全保障和配套制度的健全就顯得特別重要?；诖?需要從新型金融基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管、金融基礎(chǔ)設(shè)施科技風(fēng)險(xiǎn)防范等方面建立健全風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)評(píng)估制度、風(fēng)險(xiǎn)協(xié)同共治機(jī)制[14]。

第四,以金融安全為價(jià)值主導(dǎo)健全金融監(jiān)管法律制度,并逐步推進(jìn)金融法典化。金融安全作為價(jià)值主導(dǎo),在域外已有很多經(jīng)驗(yàn)可循,如英國(guó)在2008年金融危機(jī)后通過《銀行法案》來統(tǒng)合本國(guó)的金融安全立法,美國(guó)更是將金融安全納入到國(guó)家安全保障體系之中并不斷擴(kuò)張?；诖?我國(guó)金融安全保障制度的建立應(yīng)以法治化為導(dǎo)向,以安全為主線,同步修訂《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等金融立法,并適時(shí)整理相應(yīng)法律,研究推進(jìn)金融法典化。具體來說,一是要根據(jù)我國(guó)金融安全的實(shí)際需要實(shí)時(shí)對(duì)相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行審查,對(duì)不適應(yīng)金融安全形勢(shì)和立法規(guī)范要求的部分法律條款,以適當(dāng)方式予以廢止或修正;二是對(duì)照金融安全需要對(duì)出現(xiàn)缺位的法律規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充和完善;三是金融管理部門應(yīng)結(jié)合金融系統(tǒng)具體分業(yè)、具體領(lǐng)域強(qiáng)化金融安全的立法理念,補(bǔ)充完善金融安全相關(guān)法律規(guī)定;四是強(qiáng)化金融安全在監(jiān)管立法中的價(jià)值錨定,在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候研究制定統(tǒng)一的金融監(jiān)管法,以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一和有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)等目標(biāo)。

第五,建立專門性協(xié)同性的涉外金融安全保障制度?，F(xiàn)代金融安全是涉及國(guó)內(nèi)影響因素和國(guó)外影響因素、國(guó)內(nèi)金融安全和國(guó)際金融安全的統(tǒng)一體。以我國(guó)金融發(fā)展階段和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看,金融對(duì)外開放是促進(jìn)金融經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要途徑,也是實(shí)現(xiàn)有效防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要基點(diǎn)。因此,需要結(jié)合我國(guó)金融安全需要建立健全專門性協(xié)調(diào)性的涉外金融安全保障制度,主要包括如下層面:一是建立和完善我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)部門與金融服務(wù)相協(xié)同的安全保障機(jī)制,重點(diǎn)在實(shí)體企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)合規(guī)等方面建立審查制度,預(yù)防海外利益損失;二是建立包括金融在內(nèi)的數(shù)據(jù)出境的安全審查制度,有效防止我國(guó)關(guān)鍵數(shù)據(jù)、敏感數(shù)據(jù)被境外機(jī)構(gòu)甚至是政府控制和利用;三是建立有效的域外因素影響國(guó)內(nèi)金融安全隔離機(jī)制,通過建立域外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)和評(píng)估機(jī)制、域外風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)化分擔(dān)機(jī)制等實(shí)現(xiàn)包括中資金融機(jī)構(gòu)在內(nèi)的安全和利益保護(hù)提供保障;四是健全我國(guó)金融安全保障制度機(jī)制的域外適用,以雙邊或多邊協(xié)議為主體構(gòu)建國(guó)家或地區(qū)之間金融風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制,建立健全區(qū)域性金融安全網(wǎng)并著力推進(jìn)完善國(guó)際金融安全網(wǎng);五是完善和細(xì)化國(guó)家金融安全審查制度,明確國(guó)家金融安全審查的主體與責(zé)任、審查的范圍與對(duì)象、審查的標(biāo)準(zhǔn)與程序等。

(四)國(guó)家金融安全保障制度的實(shí)施保障機(jī)制健全

國(guó)家金融安全及其保障體系的建立健全事關(guān)國(guó)家重大利益和社會(huì)公共秩序。從中央事權(quán)和地方經(jīng)濟(jì)管理的角度看,國(guó)家金融安全保障制度有效落實(shí)的關(guān)鍵在于建立和完善實(shí)施保障機(jī)制,使國(guó)家金融安全的各項(xiàng)制度能夠落地,使防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)制度發(fā)揮應(yīng)有的效應(yīng)。

建立和完善維護(hù)金融安全的問責(zé)機(jī)制,壓實(shí)維護(hù)金融安全相關(guān)主體的責(zé)任。2017年國(guó)務(wù)院金融穩(wěn)定與發(fā)展委員會(huì)(以下簡(jiǎn)稱金穩(wěn)委)的成立并實(shí)際運(yùn)行為金融安全提供了重要協(xié)調(diào)機(jī)制。同時(shí),金穩(wěn)委的另一項(xiàng)職責(zé)是問責(zé),這就需要建立健全明晰的國(guó)家金融安全問責(zé)機(jī)制。一是要明確維護(hù)國(guó)家金融安全的中央政府及主管部門、省級(jí)政府的安全維護(hù)任務(wù)和職責(zé)。此方面隨著《金融穩(wěn)定法》《地方金融監(jiān)管條例》的最終出臺(tái)以及配套制度的制定能夠在一定程度上解決;二是明確問責(zé)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),明確維護(hù)國(guó)家金融安全各主體的責(zé)任范圍。這一點(diǎn)在目前的《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行法》等立法修訂草案征求意見稿中已有體現(xiàn),需要的是最終正式出臺(tái)確定并有效實(shí)施;三是加大黨在維護(hù)金融穩(wěn)定、防范和處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)中的責(zé)任,強(qiáng)化政治追責(zé)和依法問責(zé)的有機(jī)結(jié)合。

完善維護(hù)國(guó)家金融安全的現(xiàn)有機(jī)制,實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)的早期識(shí)別、判斷和評(píng)估以及有效處置和化解相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)等目標(biāo)。系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)往往是演變而來的,需要金融信息共享和互通機(jī)制、早期風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別判斷和評(píng)估機(jī)制等協(xié)同發(fā)揮作用。一是要完善我國(guó)現(xiàn)有信息系統(tǒng),專門建立綜合性的國(guó)家金融安全信息識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)體系,作為金融信息系統(tǒng)的關(guān)鍵部分并加以運(yùn)行;二是完善市場(chǎng)化、法治化的債務(wù)違約處置機(jī)制,堅(jiān)持中央和地方政府在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任,堅(jiān)持“中央不救助”原則,有效化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);三是統(tǒng)合和健全金融穩(wěn)定基金機(jī)制,完善金融穩(wěn)定保障基金管理和使用方式,創(chuàng)新金融穩(wěn)定保障基金資金來源,制定金融穩(wěn)定保障基金運(yùn)用細(xì)則,形成與現(xiàn)有存款保障基金和行業(yè)保障基金相互補(bǔ)充、協(xié)同配合的高效金融安全網(wǎng)。

健全專項(xiàng)的國(guó)家金融安全人才培養(yǎng)機(jī)制,為維護(hù)金融安全提供可靠的專業(yè)人才隊(duì)伍。國(guó)家金融安全制度實(shí)施和機(jī)制運(yùn)行需要大量高水平的專業(yè)人才,這些專業(yè)人才需要以長(zhǎng)效培養(yǎng)機(jī)制為載體通過長(zhǎng)時(shí)間的理論學(xué)習(xí)和實(shí)踐操作方可配置完備。同時(shí),專業(yè)人才需要從不同專業(yè)、技術(shù)和層面展開學(xué)習(xí)培訓(xùn)。這一培訓(xùn)機(jī)制的主要載體是建立國(guó)家層面和省級(jí)政府層面的專門的安全官或風(fēng)險(xiǎn)官培訓(xùn)組織,建立由金融管理部門專業(yè)資源和精通法學(xué)、金融學(xué)、金融科技、計(jì)算機(jī)科學(xué)等領(lǐng)域知識(shí)和技能的專家組成的培訓(xùn)專家?guī)?將安全官或風(fēng)險(xiǎn)官培訓(xùn)作為長(zhǎng)期計(jì)劃并提供專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保證等等?？傮w來說需要做好以下層面的工作:一是專門培養(yǎng)國(guó)家金融安全方面的科技人才,針對(duì)當(dāng)前金融科技風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別和評(píng)估,并通過建立監(jiān)管科技工具箱來防范科技信息風(fēng)險(xiǎn);二是培養(yǎng)我國(guó)金融機(jī)構(gòu)分層次、分領(lǐng)域的合規(guī)官,并以國(guó)內(nèi)業(yè)務(wù)和國(guó)際業(yè)務(wù)為主要標(biāo)準(zhǔn),培養(yǎng)出自己的中資金融機(jī)構(gòu)境外經(jīng)營(yíng)的合規(guī)官,以維護(hù)中資金融機(jī)構(gòu)以及中資企業(yè)的海外利益和海外安全;三是建立安全官或風(fēng)險(xiǎn)官的輪訓(xùn)機(jī)制,健全監(jiān)管工作人員與金融機(jī)構(gòu)安全管理高級(jí)管理人員的交流互動(dòng)機(jī)制,尤其是監(jiān)管部門的風(fēng)險(xiǎn)官可以到金融機(jī)構(gòu)掛職,通過金融機(jī)構(gòu)的安全管理實(shí)踐來提高自身的能力。四是建立安全官或風(fēng)險(xiǎn)官的長(zhǎng)期培訓(xùn)機(jī)制,以保障安全官或風(fēng)險(xiǎn)官能夠適應(yīng)金融創(chuàng)新發(fā)展的實(shí)際并能較為準(zhǔn)確地把握金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵點(diǎn)。

建立金融調(diào)控、金融監(jiān)管與金融司法的協(xié)同機(jī)制,形成國(guó)家金融安全的共治局面。國(guó)家金融安全是一個(gè)綜合問題,不僅涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素,還需要一定程度上的政治考量、金融外交和科技因素。從一國(guó)金融安全保障體系的落實(shí)來看,關(guān)鍵是要建立金融調(diào)控、金融監(jiān)管與金融司法的協(xié)同機(jī)制。這一機(jī)制主要包括如下內(nèi)容:一是建立金融調(diào)控對(duì)安全的影響反饋機(jī)制,及時(shí)有效地將金融市場(chǎng)信息反饋到調(diào)控部門,形成互動(dòng)性環(huán)閉的金融安全生態(tài);二是建立金融監(jiān)管與金融司法之間在規(guī)制上的階段銜接、證據(jù)上的互聯(lián)互認(rèn)、重大問題的信息共享等機(jī)制,保證重大金融風(fēng)險(xiǎn)事件能夠得到有效治理;三是除了前述兩點(diǎn)外,在事關(guān)涉外金融安全問題時(shí),還需要上述部門與金融情報(bào)部門等形成互動(dòng)機(jī)制,準(zhǔn)確把握影響國(guó)家金融安全的要素、關(guān)鍵和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。

鞏固和發(fā)展我國(guó)參與的國(guó)際性或區(qū)域性金融安全機(jī)制,以維護(hù)國(guó)際金融安全。隨著我國(guó)金融機(jī)構(gòu)和實(shí)體企業(yè)不斷“走出去”以及域外金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入我國(guó)金融市場(chǎng),金融穩(wěn)定和安全的影響因素更多具有涉外性?；诖?需要我國(guó)繼續(xù)鞏固和發(fā)展國(guó)際性或區(qū)域性金融安全保障機(jī)制。具體來說包括以下方面:一是繼續(xù)通過雙邊協(xié)議等方式鞏固與發(fā)展人民幣互換機(jī)制和備忘錄機(jī)制,協(xié)商處置相關(guān)合規(guī)風(fēng)險(xiǎn),不斷健全我國(guó)人民幣安全保護(hù)網(wǎng);二是繼續(xù)深化金磚國(guó)家應(yīng)急儲(chǔ)備安全機(jī)制,利用區(qū)域性金融安全網(wǎng)維護(hù)好我國(guó)金融安全和區(qū)域性金融安全;三是繼續(xù)利用好國(guó)際反洗錢等機(jī)制打擊境內(nèi)外資金威脅國(guó)家安全。

四、結(jié) 語

黨的二十大報(bào)告將“貫徹總體國(guó)家安全觀,國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制和法治體系、戰(zhàn)略體系、政策體系不斷完善”作為過去十年的重要成就之一,并將包含金融在內(nèi)的國(guó)家安全保障體系建設(shè)作為未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的重要任務(wù),這就需要我們持續(xù)對(duì)國(guó)家金融安全保障體系進(jìn)行構(gòu)建完善,以此來夯實(shí)國(guó)家安全法治體系的基礎(chǔ)并為中國(guó)式現(xiàn)代化提供良好生態(tài)。同時(shí),新時(shí)代我國(guó)將繼續(xù)推進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展和建設(shè)中國(guó)式現(xiàn)代化,其中需要補(bǔ)齊的短板如縮小城鄉(xiāng)差距、加強(qiáng)社會(huì)福利、擴(kuò)大內(nèi)需等內(nèi)容都和金融有著緊密聯(lián)系。從中國(guó)式現(xiàn)代化的本質(zhì)要求看,我國(guó)金融安全建設(shè)將圍繞貨幣政策正常化和金融結(jié)構(gòu)改革展開[15]209-210,這就需要建立科學(xué)有效的保障體系和治理機(jī)制。從我國(guó)現(xiàn)有的制度機(jī)制看,尚存在很多諸如關(guān)鍵部位立法缺失、審慎監(jiān)管規(guī)則不一致、立法定位不夠集中等問題。這些問題與我國(guó)過去一段時(shí)間以及當(dāng)前的系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范需求還有較大的距離。正是基于此,我們才需要建立和完善由金融安全為價(jià)值錨定、以防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)、以法治保障型為主的體系化制度。只有這樣,我國(guó)金融創(chuàng)新和發(fā)展才能在安全穩(wěn)定和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的軌道上不斷前進(jìn),也才能服務(wù)好中國(guó)式現(xiàn)代化的全面深化和中華民族偉大復(fù)興。