我國制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的實施路徑探析★

馬瀟璨

（安徽省工業(yè)和信息化研究院， 安徽 合肥 230001）

0 引言

近年來，隨著國際政治經(jīng)濟(jì)的變化，我國制造業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢呈現(xiàn)出新特征，不僅在國內(nèi)各區(qū)域制造業(yè)之間發(fā)生轉(zhuǎn)移，也承接國際制造業(yè)的轉(zhuǎn)移，同樣有部分制造業(yè)出現(xiàn)向國外轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，這就需要合理規(guī)劃我國制造業(yè)重點轉(zhuǎn)移方向、重點轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步提升地區(qū)承接制 造業(yè)轉(zhuǎn)移能力，優(yōu)化制造業(yè)布局，增強區(qū)域協(xié)同能力。2022 年工信部、發(fā)改委等十部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見》（工信部聯(lián)政法〔2021〕215 號）[1]，從“轉(zhuǎn)什么”“誰承接”“如何承接”等三個角度闡述不同產(chǎn)業(yè)、不同地區(qū)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的重點方向、重點產(chǎn)業(yè)和保障措施，這表明我國對制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的高度重視。此外，2023 年中國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移發(fā)展對接活動先后在河南、內(nèi)蒙古、廣西、云南、陜西、新疆等地舉辦，旨在通過此次多區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對接活動深入貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局，積極應(yīng)對低端制造業(yè)外流、高端制造業(yè)回流等困難與挑戰(zhàn)，緊緊抓住國際國內(nèi)產(chǎn)業(yè)分工調(diào)整的重大機遇，立足國內(nèi)各地區(qū)資源稟賦和地理區(qū)位優(yōu)勢，有效推動制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移，優(yōu)化生產(chǎn)力布局、平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，助力全國工業(yè)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。

面對國內(nèi)外政治經(jīng)濟(jì)格局出現(xiàn)的新變化，資源環(huán)境雙重約束的新要求，立足新發(fā)展階段，我國應(yīng)根據(jù)東部沿海和中西部及東北地區(qū)資源稟賦情況、地理區(qū)位情況、不同制造業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)情況和現(xiàn)有制造業(yè)轉(zhuǎn)移趨勢特點，明確東中西部及東北地區(qū)制造業(yè)發(fā)展的優(yōu)劣勢和轉(zhuǎn)移的重點方向、重點產(chǎn)業(yè)等，針對不同制造業(yè)、不同區(qū)域特色精準(zhǔn)施策、分類指導(dǎo)，提出制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的精準(zhǔn)實施路徑，差異化推進(jìn)制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移，推動制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)東中西部及東北地區(qū)等區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。

1 制造業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

改革開放以來，我國東部沿海地區(qū)、中西部和東北地區(qū)與國外之間制造業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)象越來越頻繁，國家之間、地區(qū)之間都存在制造業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢，而且轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)移重點、轉(zhuǎn)移方向都會根據(jù)國家或地區(qū)資源稟賦、地理區(qū)位、生產(chǎn)要素等不同呈現(xiàn)出不同特點。

1.1 國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

我國作為轉(zhuǎn)出方，主要轉(zhuǎn)出低端制造業(yè)和部分低附加值環(huán)節(jié)[2]。由于我國勞動力要素成本的上升，少部分紡織服裝和電子制造業(yè)的下游環(huán)節(jié)、冰箱、空調(diào)等家電制造業(yè)和家具制造業(yè)等出現(xiàn)向東南亞、南亞等地轉(zhuǎn)出的態(tài)勢。

我國作為承接方，主要承接中高端制造業(yè)和部分高附加值環(huán)節(jié)。我國東部沿海地區(qū)自身地理區(qū)位等優(yōu)勢，主動承接國外資本、技術(shù)密集型中高端制造業(yè)和部分技術(shù)水平要求較高的研發(fā)環(huán)節(jié)；此外，隨著國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移規(guī)模的不斷擴(kuò)大和東部沿海地區(qū)資源環(huán)境的雙重制約，勞動力成本較東北沿海地區(qū)低，具有良好營商環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施、人才優(yōu)勢、交通便利的部分中西部省份和東北地區(qū)重要城市也成為國外中高端制造業(yè)轉(zhuǎn)移的新目標(biāo)。

1.2 國內(nèi)制造業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀

東部沿海地區(qū)作為轉(zhuǎn)出方：有較強的制造業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)，制造業(yè)從規(guī)?？焖贁U(kuò)張進(jìn)入調(diào)整優(yōu)化升級發(fā)展階段，但由于資源環(huán)境等的雙重約束，主要轉(zhuǎn)出資源能源依賴度較高的重化工業(yè)和勞動密集型的加工制造業(yè)；同時，也逐步出現(xiàn)以勞動密集型為主轉(zhuǎn)向電子信息等部分資本、技術(shù)密集型行業(yè)轉(zhuǎn)移的趨勢。轉(zhuǎn)移方式也逐漸從小規(guī)模轉(zhuǎn)移發(fā)展為整條產(chǎn)業(yè)鏈的轉(zhuǎn)移。

中西部和東北地區(qū)作為承接方：擁有豐富原材料和礦產(chǎn)資源，開放程度不斷提升，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度不斷加快，勞動力優(yōu)勢明顯、環(huán)境承載容量較大，吸引越來越多的東部沿海地區(qū)企業(yè)向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移，主要包括低端制造業(yè)和勞動密集型產(chǎn)業(yè)，在環(huán)境要求內(nèi)的高耗能制造業(yè)等。

呈現(xiàn)雙向產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移態(tài)勢：不僅東部沿海地區(qū)部分制造業(yè)逐步向中西部和東北地區(qū)轉(zhuǎn)移，中西部和東北地區(qū)重點研發(fā)環(huán)節(jié)出現(xiàn)小規(guī)模向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象，呈現(xiàn)了雙向轉(zhuǎn)移態(tài)勢。

2 制造業(yè)轉(zhuǎn)移面臨的新形勢

近幾年我國制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移在各方共同努力取得了一定成效，轉(zhuǎn)移規(guī)模大幅增加、質(zhì)量水平持續(xù)提升、方法模式不斷創(chuàng)新，隨著我國構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的戰(zhàn)略部署和“雙碳”目標(biāo)的加快實施，對推動制造業(yè)轉(zhuǎn)移提出了新的更高要求。

2.1 制造業(yè)外遷帶來的機遇和挑戰(zhàn)

目前，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則發(fā)生深刻變革，各國制造業(yè)競爭不斷加劇，隨著我國各種生產(chǎn)要素成本的持續(xù)上升，我國制造業(yè)面臨的發(fā)達(dá)國家高端“回流”和發(fā)展中國家低端“外流”形勢越來越嚴(yán)峻[3]。從機遇看，低端制造業(yè)的流出可以促進(jìn)我國制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不斷優(yōu)化升級，進(jìn)一步推進(jìn)東部沿海地區(qū)中高端制造業(yè)向中西部和東北地區(qū)梯度轉(zhuǎn)移。從挑戰(zhàn)看，中西部和東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)不完備，導(dǎo)致其不足以完全承接?xùn)|部沿海地區(qū)制造業(yè)的轉(zhuǎn)移，長期就可能會帶來制造業(yè)“空心化”的風(fēng)險，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)安全問題的出現(xiàn)。

2.2 “雙循環(huán)”新發(fā)展格局帶來的機遇和挑戰(zhàn)

我國加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，給制造業(yè)轉(zhuǎn)移帶來了新機遇和新挑戰(zhàn)。從機遇看，“雙循環(huán)”給勞動力、資本、技術(shù)等各種生產(chǎn)要素的流動提供了條件，有利于地區(qū)間制造業(yè)轉(zhuǎn)移的發(fā)生，使各種生產(chǎn)要素得以充分有效利用，生產(chǎn)效率不斷提高，從而促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)間差距。從挑戰(zhàn)看，全球局勢復(fù)雜多變，全球和區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與價值鏈加速重構(gòu)，使得對我國外國直接投資和對外直接投資的重點產(chǎn)業(yè)、重點地區(qū)、重點方式等發(fā)生變化；加上中美貿(mào)易摩擦不斷升級，許多國家加大制造業(yè)“回流”力度，不斷減少對華投資，給我國承接國外中高端制造業(yè)帶來較大的影響。

2.3 “雙碳”目標(biāo)要求帶來的機遇和挑戰(zhàn)

在“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn)下，我國制造業(yè)發(fā)展面臨資源和環(huán)境的雙重約束明顯增強，碳排放量成為制造業(yè)發(fā)展的重要制約因素之一，不僅給制造業(yè)轉(zhuǎn)移和發(fā)展升級帶來新機遇，也帶來了不小挑戰(zhàn)。從機遇看，東部沿海地區(qū)制造業(yè)發(fā)展較快，資源和環(huán)境壓力較大，碳排放的限制會加快部分高耗能產(chǎn)業(yè)向原材料豐富、新能源富集的中西部地區(qū)疏散轉(zhuǎn)移。從挑戰(zhàn)上看，中西部地區(qū)承接的這部分高耗能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會帶來更多制約，必須符合生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求和環(huán)保、能效、安全生產(chǎn)等標(biāo)準(zhǔn)要求，保證在不犧牲制造業(yè)發(fā)展的前提下實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)[4]。

3 制造業(yè)有序轉(zhuǎn)移的實施路徑

針對我國制造業(yè)轉(zhuǎn)移現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢和面臨的問題與挑戰(zhàn)，從精準(zhǔn)布局不同產(chǎn)業(yè)特性制造業(yè)、依托優(yōu)勢優(yōu)勢培育差異化制造業(yè)新增長極、積極有效應(yīng)對國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移等方面提出促進(jìn)制造業(yè)轉(zhuǎn)移助力經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的實施路徑。

3.1 精準(zhǔn)布局不同產(chǎn)業(yè)特性制造業(yè)

支持國內(nèi)不同類型制造業(yè)實現(xiàn)梯度轉(zhuǎn)移，更加緊密地連接?xùn)|中西部及東北地區(qū)，促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。

勞動密集型：優(yōu)先引導(dǎo)勞動密集型制造業(yè)逐步向勞動力豐富、交通便利、基礎(chǔ)設(shè)施較完善的中西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。

技術(shù)密集型：積極促進(jìn)技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)向產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)雄厚、創(chuàng)新資源豐富、產(chǎn)業(yè)配套完善的中西部和東北地區(qū)中心城市、省城副中心城市等地區(qū)有序轉(zhuǎn)移。

高載能制造業(yè)：在滿足“雙碳”目標(biāo)的前提下，有力驅(qū)動符合要求的高載能行業(yè)和資源加工行業(yè)向新能源富集和礦產(chǎn)資源豐富的西部地區(qū)有序轉(zhuǎn)移集聚。

生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)：推動新一代信息技術(shù)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)深度融合、協(xié)同轉(zhuǎn)移，根據(jù)不同行業(yè)特點，探索合適的融合發(fā)展道路，加強生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高產(chǎn)業(yè)配套和公共服務(wù)設(shè)施保障水平，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)協(xié)同發(fā)展。

3.2 依托優(yōu)勢培育差異化制造業(yè)新增長極

引導(dǎo)各地區(qū)發(fā)揮現(xiàn)有制造業(yè)的比較優(yōu)勢，差異化承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，構(gòu)建梯度合理、錯位聯(lián)動、互補互進(jìn)的制造業(yè)發(fā)展格局。通過產(chǎn)業(yè)聯(lián)動、供應(yīng)互動、就業(yè)帶動，促進(jìn)更多地區(qū)實現(xiàn)錯位協(xié)同和高質(zhì)量發(fā)展。

東部地區(qū)：沿海優(yōu)勢突出，科技、金融、人才等創(chuàng)新要素資源豐富，注重強化關(guān)鍵核心技術(shù)向高端邁進(jìn)，提升產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定性和核心競爭力，加快培育世界級先進(jìn)制造業(yè)集群。

中部地區(qū)：勞動力優(yōu)勢明顯、區(qū)位交通便利、消費市場潛力巨大，分工協(xié)作便利、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好，建設(shè)一批以高端裝備、汽車、電子信息等為主導(dǎo)的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基地[5]，提高區(qū)域間配套協(xié)作能力。

西部地區(qū)：擁有豐富的礦產(chǎn)資源和清潔能源，有序承接?xùn)|部沿海地區(qū)高耗能等制造業(yè)的轉(zhuǎn)移，積極優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)新能源、新材料、輕工產(chǎn)品等勞動密集型基地建設(shè)，提升承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的軟環(huán)境和硬實力，充分發(fā)揮能源和資源雙重優(yōu)勢。

東北地區(qū)：資源、產(chǎn)業(yè)、科教、基礎(chǔ)設(shè)施等支撐能力較強，推動制造業(yè)競爭優(yōu)勢重構(gòu)和工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)利用，積極引進(jìn)和開發(fā)新技術(shù)，提高關(guān)鍵核心技術(shù)水平，加快高端裝備、航空、能源化工、可再生能源等傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)改造升級。

3.3 有效應(yīng)對國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移

針對我國高端制造業(yè)回流和低端制造業(yè)外流的現(xiàn)狀，應(yīng)根據(jù)各地區(qū)不同資源稟賦和地理區(qū)位優(yōu)勢，積極引導(dǎo)國內(nèi)各地區(qū)企業(yè)融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、價值鏈，同時，加大外資引進(jìn)力度，更好地利用國際國內(nèi)兩個市場、兩種資源，實現(xiàn)共同發(fā)展的共贏局面。

以高技術(shù)水平承接國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移：建立健全外資服務(wù)體系，提高東部沿海地區(qū)開放發(fā)展水平，鞏固其承接國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的先導(dǎo)地位；加快內(nèi)陸地區(qū)對外開放步伐，吸引外來企業(yè)投資，提高外資利用水平，成為承接國際制造業(yè)轉(zhuǎn)移的新戰(zhàn)場；鼓勵有條件的邊境地區(qū)以邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)為載體，加快與境外接壤地區(qū)產(chǎn)業(yè)合作，打造高水平中外合作園區(qū)，為全球發(fā)展開辟新空間、為國際經(jīng)濟(jì)合作打造新平臺。

防止勞動密集型制造業(yè)過快流失：我國應(yīng)充分保障勞動密集型企業(yè)的土地供應(yīng)和資金保障，防止勞動密集型制造業(yè)過快流向東南亞、南亞等地。既要提高勞動密集型制造業(yè)自動化和智能化水平，促進(jìn)勞動密集型制造業(yè)向集約化和自動化發(fā)展；又要加快中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高基本公共服務(wù)水平，優(yōu)先推動?xùn)|部沿海地區(qū)勞動密集型制造業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。