河長制對錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理水平的影響機(jī)制與路徑研究★

徐雅城

（吉首大學(xué) 商學(xué)院， 湖南 吉首 416000）

0 引言

國務(wù)院在《水污染防治行動計劃》中指出，要嚴(yán)格治理水污染問題。同時，生態(tài)環(huán)境部等17 部門在《深入打好長江保護(hù)修復(fù)攻堅戰(zhàn)行動方案》中強(qiáng)調(diào)，長江流域需重點(diǎn)控制“錳三角”區(qū)域清水江等水體的重金屬污染[1-3]。在此背景下，各級政府認(rèn)真部署，全面推行河長制，將河長制作為打好水污染防治攻堅戰(zhàn)的重要抓手[4-6]。錳三角地區(qū)作為目前世界上最大的錳礦石和電解錳的生產(chǎn)基地，以生產(chǎn)加工電解鋅和電解錳產(chǎn)品為主，是各縣財政收入的主要來源，帶動了當(dāng)?shù)氐腉DP 增長。但是，在礦業(yè)企業(yè)經(jīng)濟(jì)得到快速發(fā)展的同時，也造成了長期嚴(yán)重的水環(huán)境污染問題。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計，來自于礦業(yè)企業(yè)廢水直接排放達(dá)到12～15 億t，占有色金屬工業(yè)廢水總量的30%。礦業(yè)企業(yè)是水污染環(huán)境治理的責(zé)任主體，也是河長制對水污染治理的重點(diǎn)整治對象。

1 錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理現(xiàn)狀

2021 年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中指出，要加強(qiáng)渝湘黔交界武陵山區(qū)“錳三角”污染綜合整治[7-8]。在省、州、縣三方面的共同努力下，在環(huán)境治理方面取得了階段性重要成果。但是，錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理問題仍然尚未解決。目前，錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理主要受到以下方面的限制：礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理參與度不足、礦業(yè)企業(yè)內(nèi)部缺乏資金保障和技術(shù)支持以及礦業(yè)企業(yè)外部的監(jiān)督和執(zhí)法機(jī)制尚未完善。

1.1 錳三角礦業(yè)地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理參與度不足

錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理水平的提高受企業(yè)對環(huán)境治理參與度不足的制約。

1）錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)在環(huán)境治理方面缺乏足夠的環(huán)境意識和環(huán)境保護(hù)責(zé)任感。錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)不重視減少污染和排放問題。以位于錳三角地區(qū)的南方錳業(yè)公司為例，該公司曾將礦井排水直接排到河流中。

2）錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)在環(huán)境治理方面缺乏明確的目標(biāo)和規(guī)劃。錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)在高利潤的刺激之下，采取無證開采、關(guān)閉礦山前未履行生態(tài)修復(fù)和土地復(fù)墾義務(wù)等不當(dāng)方式，對礦源過度開發(fā)，且后續(xù)沒有采用如污染治理技術(shù)等環(huán)境治理方法，從而導(dǎo)致錳三角地區(qū)環(huán)境污染較嚴(yán)重。

3）錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)缺乏參與合作意識。礦業(yè)企業(yè)缺乏與環(huán)境保護(hù)部門和利益相關(guān)方的有效溝通與合作，導(dǎo)致環(huán)境治理問題由政府承擔(dān)。以秀山縣為例，秀山縣共有23 個錳渣場，除了在用的渣場由生產(chǎn)企業(yè)承擔(dān)治理外，其余無主或無治理能力的渣場，全部由政府承擔(dān)治理責(zé)任。

1.2 錳三角礦業(yè)地區(qū)礦業(yè)企業(yè)資金不足和技術(shù)缺乏

錳三角礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理水平的提升受環(huán)境治理成本高和技術(shù)缺乏的影響。

1）礦業(yè)企業(yè)污染治理設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營成本較大。錳三角地區(qū)屬于武陵山欠發(fā)達(dá)地區(qū)，武陵山地區(qū)因地勢陡峭、交通不便等地理?xiàng)l件限制，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的成本較高，從而導(dǎo)致礦業(yè)企業(yè)運(yùn)營成本高，影響內(nèi)部資金的充分利用。錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)在環(huán)境治理時外部融資環(huán)境較差。以錳三角地區(qū)湖南湘西州為例，截至2022 年末，湖南省綠色貸款余額超62 351.5 億元，其中，湘西州綠色貸款僅109.4 億元。錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)內(nèi)部資金流動不足，還沒有充足的綠色貸款等外部資金的支援。在此背景之下，錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)在節(jié)能環(huán)保、降污排減上的投入資金將會更少，從而影響環(huán)境治理水平的提高。

2）錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理水平的提高受企業(yè)缺乏技術(shù)的創(chuàng)新和高新技術(shù)專業(yè)人才的影響。錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)缺乏有效的清潔生產(chǎn)、“三廢”利用的新技術(shù)、新工藝，礦業(yè)企業(yè)無法從源頭上進(jìn)行防污減排。據(jù)人民資訊網(wǎng)報道，錳三角地區(qū)存量錳渣約4 000多萬t，每年新增數(shù)百萬噸。錳渣含有硫酸、重金屬等有害物質(zhì)，會嚴(yán)重污染當(dāng)?shù)氐乃春屯寥?。另外，錳三角地區(qū)地處武陵山欠發(fā)達(dá)地區(qū)，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力與薪資待遇，導(dǎo)致企業(yè)難以留住高科技人才，企業(yè)自主創(chuàng)新的能力不強(qiáng)。

1.3 對錳三角礦業(yè)地區(qū)的監(jiān)督與執(zhí)行力度不足

政府、媒體和公眾對礦業(yè)企業(yè)的環(huán)境治理監(jiān)督和執(zhí)行力度不足，為錳三角礦業(yè)企業(yè)逃避環(huán)境治理責(zé)任打開了方便之門。

1）錳三角礦業(yè)企業(yè)地跨三省，政府的監(jiān)督和執(zhí)行能力不足。錳三角地區(qū)位于湖南（湘）、重慶（渝）和貴州（黔）三省市交界地區(qū)，由于地區(qū)橫跨三省，傳統(tǒng)的行政區(qū)行政理論主張，每個行政轄區(qū)由不同的治理主體管理，單個地方政府不能跨越行政轄區(qū)的邊界對另一轄區(qū)的公共事務(wù)行使管轄權(quán)。各地方政府處于自身立場，對其地方礦業(yè)企業(yè)污染排放和環(huán)境治理的監(jiān)督力度不同，甚至個別政府缺乏該地礦業(yè)企業(yè)的監(jiān)督。由于錳三角地區(qū)的特殊地理位置，導(dǎo)致上游礦業(yè)企業(yè)的污染流入下游的礦業(yè)企業(yè)，出現(xiàn)同行企業(yè)在水污染治理過程中的甩鍋避責(zé)現(xiàn)象。

2）公眾和媒體對錳三角礦業(yè)企業(yè)的監(jiān)督存在不足。媒體對錳三角礦業(yè)環(huán)境污染問題和環(huán)境處罰的報道一定程度上將提高錳三角礦業(yè)企業(yè)對環(huán)境的重視程度。然而，通過網(wǎng)絡(luò)搜索發(fā)現(xiàn)，有關(guān)對礦業(yè)企業(yè)污染環(huán)境進(jìn)行相關(guān)處罰的報道較少。由于媒體對錳三角礦業(yè)企業(yè)環(huán)境問題的報道較少，導(dǎo)致公眾忽略了礦業(yè)企業(yè)污染所帶來的危害。

2 對錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理的河長制管理機(jī)制

2.1 法律法規(guī)機(jī)制

河長制是一項(xiàng)環(huán)境管理制度。實(shí)施河長制后，從中央到地方政府，紛紛采取相關(guān)法律措施來明確礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理責(zé)任[9-10]?！吨腥A人民共和國水污染防治》中明確指出，礦業(yè)企業(yè)需要采取有效的措施，較少排放或防止污染排放。礦業(yè)企業(yè)在礦山開采過程中必須進(jìn)行生態(tài)環(huán)境修復(fù)，保障礦區(qū)水環(huán)境的恢復(fù)和改善。湘西人民政府在關(guān)于印發(fā)《湘西自治州“十四五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的通知中明確指出，要嚴(yán)格實(shí)行礦業(yè)企業(yè)排污總量控制和許可制度，落實(shí)企業(yè)危險廢物污染防治主體責(zé)任。河長制相關(guān)法律法規(guī)明確指出了企業(yè)在環(huán)境治理中的重要地位，礦業(yè)企業(yè)只有提高自身環(huán)境治理意識，遵守相關(guān)法律法規(guī)，確保自身的合法性，才能避免不必要的法律糾紛和監(jiān)管風(fēng)險。

1）河長制賦予了河長在水資源管理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任和權(quán)力。河長們可以要求錳三角礦業(yè)企業(yè)制定環(huán)境保護(hù)方案和工作計劃，并核查其執(zhí)行情況，確保錳三角礦業(yè)企業(yè)按照要求采取必要的環(huán)保措施。礦業(yè)企業(yè)將對運(yùn)營過程進(jìn)行全面的環(huán)境評估，并建立有效的環(huán)境監(jiān)測體系。通過定期監(jiān)測環(huán)境因素，及時發(fā)現(xiàn)和糾正潛在的環(huán)境問題，從而解決錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)在環(huán)境治理上缺乏明確目標(biāo)和規(guī)劃的問題。

2）河長制管理機(jī)制明確了環(huán)境保護(hù)職責(zé)的分工和管理機(jī)構(gòu)。環(huán)境評審部門有權(quán)對環(huán)境影響較大的項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境評估和審批。環(huán)境權(quán)益部門有權(quán)對于破壞河流環(huán)境和水資源的行為進(jìn)行調(diào)查、取證，相關(guān)責(zé)任單位和個人將承提相應(yīng)的法律責(zé)任。明確的環(huán)境保護(hù)職責(zé)分工在處理污染企業(yè)方面發(fā)揮著監(jiān)督、指導(dǎo)和約束的作用，有利于企業(yè)遵守環(huán)保法律法規(guī)，減少污染物排放，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2.2 科技融資機(jī)制

科技融資機(jī)制是指在河長制實(shí)施過程中，政府、銀行和融資機(jī)構(gòu)對礦業(yè)企業(yè)在環(huán)境治理方面所提供的技術(shù)和資金支持，以達(dá)到錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)提高環(huán)境治理水平的目的，從而實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理[11-12]。

1）從資金來看，一方面，中央政府希望地方政府通過設(shè)立環(huán)境治理專項(xiàng)基金和出臺稅收減免政策，對礦業(yè)企業(yè)投資和研發(fā)環(huán)境治理相關(guān)設(shè)備等方面給予一定比例的稅收減免，從而減輕錳三角礦業(yè)企業(yè)的內(nèi)部資金負(fù)擔(dān)，鼓勵企業(yè)加大對環(huán)境治理的投入。另一方面，地方政府鼓勵銀行和金融機(jī)構(gòu)為環(huán)境治理的企業(yè)提供優(yōu)惠貸款。政府與金融機(jī)構(gòu)合作，設(shè)立專門的環(huán)境治理貸款項(xiàng)目，以較低的利率、較長的貸款期限為企業(yè)提供外部資金支持。以貴州省為例，貴州省設(shè)立生態(tài)環(huán)境專項(xiàng)資金147 億元，并與國家綠色發(fā)展基金股份有限公司簽署了融資協(xié)議。

2）從技術(shù)來看，河長制要求錳三角地區(qū)政府部門提供技術(shù)指南，幫助錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)了解和應(yīng)用先進(jìn)的環(huán)境保護(hù)技術(shù)。在河長制實(shí)施下，鼓勵錳三角地區(qū)技術(shù)創(chuàng)新，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域推動科技進(jìn)步。錳三角地區(qū)政府通過設(shè)立科研項(xiàng)目、組織技術(shù)交流和合作等方式，吸引外部人才流入錳三角地區(qū)，推動企業(yè)和科研機(jī)構(gòu)開展環(huán)境治理技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新。以重慶市為例，一方面，重慶市人民政府建立技術(shù)支撐體系并發(fā)布水污染防治等實(shí)用環(huán)保技術(shù)指南，幫助企業(yè)了解環(huán)境保護(hù)技術(shù)。另一方面，重慶市礦業(yè)企業(yè)與國家級環(huán)科院、市環(huán)科院以及國內(nèi)專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)合作，開展電解錳企業(yè)生產(chǎn)工藝改造、污水處理和錳渣綜合利用等方面的專項(xiàng)研究，最大限度控污、減污。

2.3 協(xié)同治理機(jī)制

協(xié)同治理機(jī)制是指在河長制中，通過建立跨部門、跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)制，使相關(guān)部門能夠共同參與礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理工作[13-14]。

1）在協(xié)同治理機(jī)制下，河長制要求各政府部門加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)行力度。各級河長組織、環(huán)保部門、水利部門和礦業(yè)主管部門等形成工作聯(lián)動，加強(qiáng)對礦業(yè)企業(yè)的監(jiān)管和執(zhí)法力度，避免各部門之間存在信息孤島和監(jiān)管漏洞，促進(jìn)了環(huán)境治理的全面性和連續(xù)性。各政府跨部門、跨區(qū)域?qū)﹀i三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理進(jìn)行監(jiān)管，將會打破原有的單個地方政府不能跨越行政轄區(qū)邊界對另一轄區(qū)的公共事務(wù)行使管轄權(quán)的原則，實(shí)現(xiàn)錳三角地區(qū)礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理由跨區(qū)域聯(lián)合部門共同治理。

2）河長制要求建立水環(huán)境監(jiān)測和信息發(fā)布機(jī)制。各級河長組織需要收集和發(fā)布與河流水環(huán)境有關(guān)的數(shù)據(jù)和信息。礦業(yè)企業(yè)在環(huán)評審批、排污許可等環(huán)節(jié)需要向相關(guān)部門申報信息。通過河長制，礦業(yè)企業(yè)的環(huán)境信息可以及時、全面地匯集到河長組織，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管部門與企業(yè)間的信息共享，對企業(yè)環(huán)境治理提供了更多的數(shù)據(jù)支持。在實(shí)現(xiàn)信息監(jiān)管部門與企業(yè)間的信息共享后，就可以明確是上游的企業(yè)污染還是下游企業(yè)污染，從而避免礦業(yè)企業(yè)互相推卸責(zé)任。

3）在河長制的影響下，社會組織、媒體和公眾共同參與對礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理的監(jiān)督。社會組織和媒體通過輿論監(jiān)督，推動礦業(yè)企業(yè)提高環(huán)境治理意識。公眾作為礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理的利益相關(guān)者和最終受益者，參與對礦業(yè)企業(yè)環(huán)境治理監(jiān)督，有助于建立更加公正公平的環(huán)境治理機(jī)制。政府、社會組織和公眾共同參與，將促進(jìn)錳三角礦業(yè)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多方共贏。