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    金融支持公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)模式研究

    2023-04-18 15:34:36陳輝
    經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊 2023年6期
    關(guān)鍵詞:價值實現(xiàn)綠色金融

    陳輝

    摘? ?要:通過分類分析不同生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑和探索實踐提出,國內(nèi)公共性生態(tài)產(chǎn)品供給進(jìn)展緩慢、規(guī)模偏小,主要是因為其具有公益性較強、信用結(jié)構(gòu)搭建難等融資特征,缺乏市場化融資渠道,導(dǎo)致其過于依賴有限的財政補償資金。通過借鑒國內(nèi)公共性生態(tài)產(chǎn)品多元化價值,實現(xiàn)創(chuàng)新案例,提出“生態(tài)建設(shè)+區(qū)域綜合開發(fā)” “生態(tài)建設(shè)+產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營” “生態(tài)建設(shè)+指標(biāo)交易”三類公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資模式,助力打通融資堵點。建議金融機構(gòu)深化與地方政府合作,參與項目開發(fā)前期設(shè)計,培育壯大項目實施主體,創(chuàng)新豐富金融產(chǎn)品。建議地方政府加快建立健全公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制,并為金融支持提供相應(yīng)配套政策。

    關(guān)鍵詞:生態(tài)產(chǎn)品;價值實現(xiàn);綠色金融

    中圖分類號:F062.2? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A? ? ? 文章編號:1673-291X(2023)06-0069-03

    所謂生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn),就是將綠水青山的生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為金山銀山的經(jīng)濟(jì)價值,是踐行“兩山”理論的關(guān)鍵路徑。2019年,《關(guān)于支持浙江麗水開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點的意見》印發(fā),并率先在浙江省麗水市開展試點。2021年,《關(guān)于建立健全生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制的意見》印發(fā),在總結(jié)國內(nèi)探索生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,提出系統(tǒng)性指導(dǎo)意見。從國內(nèi)實踐看,由于生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理等項目公益性較強,生態(tài)產(chǎn)品提供方難以通過市場化方式實現(xiàn)融資,而僅依靠財政補償難以滿足項目資金需求,導(dǎo)致全國范圍內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品供給進(jìn)展緩慢、規(guī)模偏小,生態(tài)價值的實現(xiàn)存在融資梗阻。因此,通過創(chuàng)新綠色金融模式打通生態(tài)產(chǎn)品市場化融資路徑,引導(dǎo)金融資源支持生態(tài)產(chǎn)品供給,擴(kuò)大產(chǎn)品規(guī)模,助力生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有重要意義。

    一、生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)主要路徑及融資難題

    生態(tài)產(chǎn)品按照價值實現(xiàn)的市場化程度,可分為公共性生態(tài)產(chǎn)品、準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品和經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品。

    (一)主要路徑

    公共性生態(tài)產(chǎn)品指無法通過市場化交易方式實現(xiàn)生態(tài)價值的產(chǎn)品,如區(qū)域環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等。其價值實現(xiàn)最基本的路徑是生態(tài)保護(hù)補償,根據(jù)補償資金來源不同,可分為縱向生態(tài)保護(hù)補償和橫向生態(tài)保護(hù)補償??v向生態(tài)保護(hù)補償指中央和省級財政對重點生態(tài)功能區(qū)進(jìn)行財政轉(zhuǎn)移支付。橫向生態(tài)保護(hù)補償指按照自愿協(xié)商原則,由生態(tài)產(chǎn)品受益方向供給方提供資金補償。經(jīng)過多年實踐,生態(tài)保護(hù)補償機制不斷完善,已成為環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等項目主要補償方式。

    準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品指通過由政府主導(dǎo)搭建的市場實現(xiàn)價值的生態(tài)產(chǎn)品,如碳排放權(quán)、排污權(quán)等生態(tài)權(quán)益以及耕地占補平衡、林業(yè)碳匯等指標(biāo)。其價值實現(xiàn)路徑即通過政府搭建的市場進(jìn)行產(chǎn)品交易。2021年全國碳排放交易市場啟動,國內(nèi)指標(biāo)交易種類和規(guī)模不斷增加,交易機制逐步完善。

    經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品可通過市場化方式實現(xiàn)生態(tài)價值,如依托林業(yè)生態(tài)資源發(fā)展木材加工、林下經(jīng)濟(jì)、康養(yǎng)旅游等產(chǎn)業(yè)。目前國內(nèi)經(jīng)營性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制已非常成熟。

    (二)融資難題及原因分析

    生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資難題主要表現(xiàn)在公共性生態(tài)產(chǎn)品融資方面。作為公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)主要路徑,生態(tài)保護(hù)補償對財政有較大依賴。近幾年,隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大,地方財政支出空間趨緊,大規(guī)模、可持續(xù)的財政補貼難以為繼。以新安江流域生態(tài)補償為例,新安江流域環(huán)境治理資金主要來源于生態(tài)補償試點專項資金,以及規(guī)模為20億元的新安江綠色發(fā)展基金。截至2020年4月,財政資金已累計補償近50億元,目前中央財政資金已完全退出。黃山市已投入資金超170億元,遠(yuǎn)超財政補償專項資金規(guī)模。而新安江流域環(huán)境治理仍存在巨大資金缺口,目前正在探索多渠道、多元化融資路徑。

    公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資困難主要緣于兩方面原因。一是大多數(shù)生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理類項目自身不產(chǎn)生收益,沒有收益的項目就無法吸引金融機構(gòu)。二是部分生態(tài)產(chǎn)品供給方以個體戶為主,缺少易變現(xiàn)的抵押資產(chǎn),難以獲得金融機構(gòu)支持。例如,農(nóng)村個體戶承包的林場、耕地,項目“小而散”特點顯著,融資難度大。

    二、公共性生態(tài)產(chǎn)品多元化價值實現(xiàn)路徑探索

    為破解公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資難題,國內(nèi)進(jìn)行了一系列探索,形成了若干種模式,對金融支持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)具有借鑒意義。

    (一)順昌縣“森林生態(tài)銀行”案例

    福建省順昌縣森林覆蓋率超80%。自集體林權(quán)制度改革以來,林權(quán)分到林農(nóng)的模式導(dǎo)致順昌縣林區(qū)規(guī)?;?jīng)營水平處于較低水平,林農(nóng)通過金融機構(gòu)融資做強林業(yè)難度較大,林地生態(tài)價值實現(xiàn)存在瓶頸。為解決以上難題,順昌縣探索了“森林生態(tài)銀行”模式,即借鑒銀行零存整貸模式。首先,成立林區(qū)統(tǒng)一收儲運營主體——綠昌運營公司對林農(nóng)的林地流轉(zhuǎn)收儲,形成規(guī)?;謽I(yè)資產(chǎn),解決項目“小而散”問題。其次,引進(jìn)南平市融橋擔(dān)保公司,共同出資成立綠昌林業(yè)融資擔(dān)保公司,并與商業(yè)銀行約定貸款風(fēng)險分擔(dān)比例,解決了項目融資信用結(jié)構(gòu)搭建難問題。最后,將流轉(zhuǎn)后的林業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一開發(fā),發(fā)展林木加工、林業(yè)碳匯、森林旅游等產(chǎn)業(yè),從而獲得商業(yè)銀行融資逾2億元。該案例表明,通過成立項目公司作為統(tǒng)一融資主體,對分散林地進(jìn)行流轉(zhuǎn)、收儲、一體化開發(fā),引進(jìn)擔(dān)保公司解決信用結(jié)構(gòu)難題,是實現(xiàn)銀行貸款融資的關(guān)鍵一環(huán)。

    (二)廈門市五緣灣“生態(tài)修復(fù)+綜合開發(fā)”案例

    廈門市五緣灣片區(qū)曾是灘涂、鹽田和野生林地,由于過度養(yǎng)殖、垃圾傾倒等原因,環(huán)境破壞嚴(yán)重。該片區(qū)通過“生態(tài)修復(fù)+綜合開發(fā)”,收儲改造當(dāng)?shù)卮迩f,建成綠地公園;修復(fù)岸線生態(tài)環(huán)境,建成集多種自然資源于一體的生態(tài)空間。截至2019年底,五緣灣片區(qū)建成了100公頃城市綠地公園和89公頃濕地公園,使城市綠地率從5.4%升至13.8%。該片區(qū)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值達(dá)2.4億元,推動周邊土地價值大幅提升。開發(fā)商通過統(tǒng)籌實施村莊土地收儲、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理、周邊地產(chǎn)開發(fā),以地產(chǎn)增值收益彌補生態(tài)環(huán)境治理成本,推動五緣灣片區(qū)整體開發(fā)。該案例表明,通過對片區(qū)環(huán)境治理和綜合開發(fā),公共性生態(tài)產(chǎn)品價值可轉(zhuǎn)移到土地價值之上,并通過市場化方式實現(xiàn)。

    (三)徐州市采煤塌陷地“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營”案例

    徐州市賈汪區(qū)由于長期進(jìn)行煤炭開采,致使采煤塌陷地約占全區(qū)總面積的12%,土地資源和生態(tài)環(huán)境均遭到嚴(yán)重破壞。2009年,賈汪區(qū)實施潘安湖綜合整治項目,通過“生態(tài)修復(fù)+產(chǎn)業(yè)經(jīng)營”模式,特許開發(fā)商在完成潘安湖片區(qū)生態(tài)修復(fù)后,有權(quán)經(jīng)營周邊餐飲、旅游等服務(wù)業(yè)。開發(fā)商通過獲得特許經(jīng)營權(quán),保證了經(jīng)營利潤,彌補了環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)成本,實現(xiàn)了潘安湖片區(qū)環(huán)境綜合治理和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級,使該區(qū)人均GDP從3萬元增長至8萬余元。該案例表明,通過將區(qū)域生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營相結(jié)合,推動生態(tài)和產(chǎn)業(yè)項目一體化開發(fā),是公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的一條可行路徑。

    (四)重慶市森林面積指標(biāo)交易案例

    2018年,重慶市印發(fā)《國土綠化提升行動實施方案》,提出到2022年重慶市森林覆蓋率達(dá)到55%,并根據(jù)產(chǎn)業(yè)定位、天然稟賦,向各區(qū)縣下達(dá)森林覆蓋率約束性指標(biāo)。同時,印發(fā)《重慶市提高森林覆蓋率工作方案》,允許森林面積指標(biāo)不足的區(qū)縣可向市域內(nèi)其他區(qū)縣購買。2019年,重慶市江北區(qū)向酋陽縣購買7.5萬畝森林面積指標(biāo),交易金額1.9億元;其他主城區(qū)也先后向周邊縣域購買指標(biāo),交易金額合計6 250萬元。通過建立森林面積指標(biāo)交易機制,森林稟賦較好的縣域可向主城區(qū)出售多余指標(biāo),打通公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)渠道。除了森林面積指標(biāo),城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)和耕地占補平衡指標(biāo)交易也在全國范圍內(nèi)開展實踐,如浙江省嘉興市、山西省28個貧困縣等市縣均通過政府搭建的交易平臺完成指標(biāo)交易。上述案例表明,在生態(tài)權(quán)益指標(biāo)交易機制下,開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品,并通過政府搭建的市場銷售權(quán)益指標(biāo)獲取回報,也是公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的一條有效路徑。

    三、金融支持公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)對策

    (一)總體思路

    上述案例表明,要使通過公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)融資難題,核心是為公共性生態(tài)產(chǎn)品找到價值實現(xiàn)的載體,使生態(tài)價值的正外部性轉(zhuǎn)化為收益,打通融資堵點。主要有兩條思路:一是讓公共性生態(tài)產(chǎn)品的價值附著于其他商品,從而提升商品價值,并與商品價值一同通過市場化方式實現(xiàn);二是用好政府搭建的交易平臺,通過出售相關(guān)指標(biāo)實現(xiàn)生態(tài)價值。此外,針對生態(tài)產(chǎn)品供給分散等難題,需要通過打造統(tǒng)一的融資主體,規(guī)模化提供生態(tài)產(chǎn)品,以提升融資可獲得性。

    (二)融資模式

    根據(jù)上述思路,金融支持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)可參考以下三種模式。

    1.“生態(tài)建設(shè)+區(qū)域綜合開發(fā)”模式。按照“算綜合賬”思路,將片區(qū)生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)開發(fā)作為整體項目立項,以片區(qū)整體作為生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)載體,由開發(fā)商對片區(qū)進(jìn)行綜合開發(fā),通過環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)使片區(qū)土地價值得到提升。開發(fā)商以地產(chǎn)租售收入作為還款來源、地產(chǎn)作為抵押,向金融機構(gòu)融資,推動片區(qū)經(jīng)濟(jì)價值與生態(tài)價值一同實現(xiàn)。

    2.“生態(tài)建設(shè)+產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營”模式。首先,由地方政府建立生態(tài)項目開發(fā)機制,批準(zhǔn)生態(tài)項目實施主體在項目建成后擁有一部分土地使用權(quán),特許經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)業(yè),如產(chǎn)銷農(nóng)林產(chǎn)品、打造康養(yǎng)、旅游、研學(xué)基地等,從而保障項目實施主體合理的經(jīng)營利潤,以彌補公共性生態(tài)產(chǎn)品提供成本。以產(chǎn)業(yè)特許經(jīng)營收益作為還款來源,以土地使用權(quán)為抵押,金融機構(gòu)可貸款支持項目實施主體,助力生態(tài)建設(shè)項目實施和價值實現(xiàn)。

    3.“生態(tài)建設(shè)+指標(biāo)交易”模式。用好城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)、耕地占補平衡指標(biāo)和碳排放權(quán)、排污權(quán)等生態(tài)權(quán)益指標(biāo)交易機制,項目實施主體可向金融機構(gòu)融資開發(fā)耕地、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、造林等,并向需求方出售產(chǎn)生的耕地、碳匯等指標(biāo),相關(guān)收益作為融資還款資金,實現(xiàn)生態(tài)建設(shè)項目開發(fā)。

    (三)具體舉措

    1.參與項目開發(fā)前期設(shè)計。一是積極對接地方生態(tài)建設(shè)相關(guān)規(guī)劃和重點項目安排,提前參與項目融資方案設(shè)計,支持地方將生態(tài)建設(shè)項目融入城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展,實現(xiàn)一體化開發(fā)實施。二是支持地方政府因地制宜構(gòu)建特色生態(tài)項目,建立特許經(jīng)營機制,批準(zhǔn)公共性生態(tài)產(chǎn)品供給主體經(jīng)營相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目。三是支持地方政府通過設(shè)定限額、搭建交易平臺等方式建立健全權(quán)益指標(biāo)交易機制,支持以指標(biāo)交易作為還款來源的公共性生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。

    2.培育壯大項目實施主體。一是深化與地方政府合作,推動地方國企市場化轉(zhuǎn)型,建立現(xiàn)代企業(yè)治理機制。二是推動地方政府盤活整合生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域相關(guān)資產(chǎn)、資源,依法依規(guī)統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)補償資金及其他獎補資金注入項目實施主體,提升融資信用水平。三是通過特許經(jīng)營、重組兼并等方式,提升項目實施主體產(chǎn)業(yè)經(jīng)營能力和收益水平,培育打造生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域市場化綜合開發(fā)運營商。

    3.不斷創(chuàng)新豐富金融產(chǎn)品。一是探索構(gòu)建合法有效的銀行貸款信用結(jié)構(gòu)。在生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制成熟的地區(qū),開展以生態(tài)價值核算結(jié)果為基礎(chǔ)的生態(tài)資產(chǎn)抵押貸款;在生態(tài)權(quán)益交易機制成熟地區(qū),開展生態(tài)權(quán)益抵押貸款。加強銀擔(dān)、銀保合作,充分發(fā)揮政策性銀行、政策性融資擔(dān)保機構(gòu)和政策性保險機構(gòu)作用,搭建合法有效信用結(jié)構(gòu)。二是按照“大金融”思路,多機構(gòu)協(xié)同、跨領(lǐng)域合作推進(jìn)綠色投資、綠色債券、綠色信貸、綠色租賃、綠色保險、綠色基金、綠色資產(chǎn)證券化等綠色金融產(chǎn)品創(chuàng)新,滿足多元化融資需求,豐富生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的市場化路徑和模式。

    四、政策建議

    (一)加快生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制建設(shè)

    將生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制建設(shè)納入地方發(fā)展規(guī)劃并制訂工作方案。一是開展生態(tài)產(chǎn)品信息普查與統(tǒng)一確權(quán)登記,明確自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體,構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品價值核算和評價體系。二是完善地方城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補平衡指標(biāo)交易機制,健全排污權(quán)有償使用制度。三是探索綠化、清水、森林等生態(tài)資源增量指標(biāo)交易機制,以及碳匯、用能權(quán)、水權(quán)等權(quán)益交易機制。

    (二)將金融機構(gòu)納入重大項目開發(fā)工作小組

    用好金融資源,會同金融機構(gòu)共同設(shè)計生態(tài)建設(shè)項目方案并配套制訂融資方案。一是將公益性較強的生態(tài)建設(shè)項目納入片區(qū)整體開發(fā),由金融機構(gòu)提供一攬子融資方案。二是將生態(tài)建設(shè)與相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營開發(fā)權(quán)益掛鉤,對于開展環(huán)境綜合整治的社會主體,在保障生態(tài)效益和依法依規(guī)前提下,允許其利用一定比例的土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游獲取收益,并由金融機構(gòu)對項目實施主體提供融資保障。

    (三)為金融支持生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)提供配套政策

    一是協(xié)調(diào)成立生態(tài)領(lǐng)域市場化融資主體。推動地方國企市場化改革,建立現(xiàn)代企業(yè)制度;盤活土地、房屋等鄉(xiāng)村存量資產(chǎn)并協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)注入融資主體,提升資產(chǎn)質(zhì)量;特許經(jīng)營林業(yè)碳匯、鄉(xiāng)村旅游等項目,提升融資主體經(jīng)營能力。二是出臺相關(guān)制度,明確將項目實施主體開發(fā)耕地等產(chǎn)生的指標(biāo)收益不經(jīng)財政賬戶歸集于政府指定賬戶,其收益可作為對金融機構(gòu)的還款來源,不涉及地方政府隱債。

    參考文獻(xiàn):

    [1]? ?羅愛明,等.對金融支持生態(tài)示范區(qū)生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的思考[J].西南金融,2021,(11):77-88.

    [2]? ?虞慧怡,等.生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的國內(nèi)外實踐與啟示[J].環(huán)境科學(xué)研究,2020,(33):685-690.

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