用一個制度覆蓋所有人群
——廣東東莞推進(jìn)社會養(yǎng)老保險制度改革的追憶

■文／梁冰

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記始終心系民生、情牽百姓。今年7 月，習(xí)近平總書記在四川省考察時強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)社會保障體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。社會保障制度是實現(xiàn)廣大人民群眾共享改革發(fā)展成果的重要制度，回顧廣東省東莞市社會養(yǎng)老保險改革歷程，有助于深入學(xué)習(xí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，把貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)共同富裕貫穿經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展各方面全過程，使開創(chuàng)高質(zhì)量發(fā)展新局面真正落實到具體行動上。

順應(yīng)時代，改革迫在眉睫

乘著改革開放的東風(fēng)，創(chuàng)業(yè)熱潮在東莞市涌動，農(nóng)民所依靠的土地，已變成了一幢幢廠房。雖然得到了一定補償，但仍有部分年紀(jì)較大、文化程度較低的農(nóng)民不能適應(yīng)工業(yè)化生產(chǎn)的要求，如何保障這部分群體的生活呢？

1984 年，東莞市建立并實施職工基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“職?！保笥执蚱坡毠艏拗?，于1994 年完成了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并將外來務(wù)工人員納入養(yǎng)老保險體系。2001 年，農(nóng)（居）民基本養(yǎng)老保險制度（以下簡稱“農(nóng)保”）破繭而出，通過打破城鄉(xiāng)居民戶籍界限，在全國地級市中率先建立同職保制度基本相同的農(nóng)保制度，實現(xiàn)了農(nóng)村和城鎮(zhèn)戶籍居民在養(yǎng)老保障上的統(tǒng)一。自此，農(nóng)民的養(yǎng)老保障邁出了第一步。

2006 年，通過進(jìn)一步深化改革，農(nóng)民晚年的基本生活在一定程度上得到了保障，但隨著東莞市城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，農(nóng)保制度的可持續(xù)性逐步下降，主要體現(xiàn)在以下3 個方面：

一是農(nóng)（居）民的養(yǎng)老金水平較低。截至2009 年12 月，農(nóng)（居）民月人均基本養(yǎng)老金僅為231 元。二是按不同群體來建立養(yǎng)老保險制度和兩種制度的分設(shè)運行，既不便于參保人銜接其養(yǎng)老保險關(guān)系，又增加了社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理難度。三是隨著戶籍人口老齡化、部分農(nóng)民由于各種原因轉(zhuǎn)入職保，農(nóng)保參保繳費人數(shù)逐年減少，導(dǎo)致基金統(tǒng)籌能力逐步下降，可持續(xù)發(fā)展能力不足。

2007 年，我調(diào)入當(dāng)時的東莞市社會保障局任職，隨之而來的是一項重大挑戰(zhàn)——構(gòu)建統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的社會養(yǎng)老保險制度。

破題創(chuàng)新，制度惠及全民

順利實現(xiàn)改革，首先需要把蛋糕分好，形成人人享有的分配格局，以更大的力度、更實的舉措讓人民群眾擁有更多的獲得感。黨的十七大報告指出，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，讓廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。如何使農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)企業(yè)職工同等的養(yǎng)老待遇，是擺在東莞市民生保障工作面前的頭等大事。對此，東莞市委、市政府高度重視，以大膽改革創(chuàng)新的精神建立惠及全民、城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保險體系，邁出破解全民養(yǎng)老難題的關(guān)鍵一步。

2010 年，東莞市人民政府正式發(fā)布《關(guān)于建立全市城鄉(xiāng)一體社會養(yǎng)老保險制度的通知》。在新的社會養(yǎng)老保險制度下，制度框架、基金、繳費、待遇、經(jīng)辦等方面都同職保制度保持一致，并按照職保基本養(yǎng)老金的調(diào)整辦法參與養(yǎng)老金年度調(diào)整，使養(yǎng)老保障水平明顯提高，兩個群體的養(yǎng)老待遇差距逐步縮小。

這個全國首創(chuàng)的養(yǎng)老保險制度范本，在學(xué)術(shù)界也曾引起熱議。很多專家認(rèn)為農(nóng)民沒有能力承受該制度的繳費，地方財政也無力承擔(dān)相應(yīng)資金。但我們覺得，要實現(xiàn)共同富裕，實現(xiàn)城鄉(xiāng)高質(zhì)量發(fā)展，就必須腳踏實地、久久為功，根據(jù)本地區(qū)實際情況，以人民為中心，一步一個腳印地去做。

我們在整合職保和農(nóng)保過程中，堅持“工農(nóng)互補、縮小差距、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互補”，經(jīng)過反復(fù)調(diào)研，爭取上級業(yè)務(wù)部門的理解與支持，并取得各方面一致認(rèn)可，順利實現(xiàn)目標(biāo)。概括來看，東莞市城鄉(xiāng)一體社會養(yǎng)老保險制度的優(yōu)勢與特點主要體現(xiàn)在以下3 個方面：

一是分類辦理。將71 萬名農(nóng)保體系內(nèi)人員進(jìn)行分類，對從未繳費的老齡農(nóng)保居民，采取獨立保障的辦法，不納入社會養(yǎng)老保險制度，改為政府籌集資金以養(yǎng)老金形式發(fā)放待遇。對有繳費記錄但不足15 年的以及正在參保繳費但達(dá)到領(lǐng)取待遇年齡時繳費不足15 年的老齡農(nóng)居人員，采取補繳政策，統(tǒng)一轉(zhuǎn)入社會養(yǎng)老保險制度。

二是完全依照城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度框架建立。整合后的社會養(yǎng)老保險制度，不論是制度框架，還是在繳費費率設(shè)定、繳費基數(shù)設(shè)定、基金管理使用、個人賬戶構(gòu)成、養(yǎng)老保險待遇計發(fā)標(biāo)準(zhǔn)等方面，都保持同城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度一致。

三是實行市、鎮(zhèn)（街）和村（社區(qū)）三級籌資分擔(dān)機(jī)制。東莞市能夠順利實施這項舉措，關(guān)鍵得益于經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展。東莞市、鎮(zhèn)（街）、村（社區(qū)）各級財政實力雄厚，這樣穩(wěn)定的三級收入形成了養(yǎng)老制度籌資的渠道，保證發(fā)展的成果惠及民生。2010 年，實施農(nóng)保、職保制度整合后，單位繳費仍由市、鎮(zhèn)（街）和村（社區(qū)）按3∶3∶4 比例承擔(dān)。2015 年1 月以后，市、鎮(zhèn)（街）和村（社區(qū)）的分擔(dān)比例調(diào)整為4∶4∶2。各級財政還將改革所需的專項資金列入其年度預(yù)算項目。2010 年，為推進(jìn)制度改革，全市投入15.4 億元，其后5 年年分期投入約6.6 億元，有力保障了養(yǎng)老保險基金的良性運行。2016 年，我們實現(xiàn)用一個制度覆蓋所有人群，有力促進(jìn)了社會的公正和諧，讓人民群眾實實在在地獲得了幸福感。

成效顯著，形成示范經(jīng)驗

自2010 年以來，東莞市城鄉(xiāng)一體社會養(yǎng)老保險制度運行平穩(wěn)，取得了良好的成效。

一是在制度上消除了養(yǎng)老保障的城鄉(xiāng)差別，有效化解了不同類別參保人在養(yǎng)老保險城鄉(xiāng)制度之間頻繁轉(zhuǎn)換的矛盾，形成了不分單位性質(zhì)、不分城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村、不分戶籍歸屬的人員均可享受統(tǒng)一政策的養(yǎng)老保險參保繳費新格局。

二是通過制度整合實現(xiàn)基金的統(tǒng)籌調(diào)劑使用，更好發(fā)揮基金的互助共濟(jì)功能，增強(qiáng)基金的保障能力，用活用好職保的結(jié)余基金，促進(jìn)全市養(yǎng)老保險事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

三是制度整合之初，參加社會養(yǎng)老保險的農(nóng)（居）民人數(shù)達(dá)45.7 萬人，月人均養(yǎng)老金從制度整合前的234 元提升到385 元。

參照全省企業(yè)職工養(yǎng)老保險基本養(yǎng)老金調(diào)整方案，經(jīng)過連續(xù)12 年的調(diào)整，截至2022 年底，全市32 萬名戶籍老齡農(nóng)（居）民月人均養(yǎng)老金已達(dá)1488 元，社會養(yǎng)老保險基金滾存結(jié)余2116.66 億元。

健全體系，筑牢安全屏障

東莞市通過城鄉(xiāng)一體的社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)，打破了城鄉(xiāng)二元分割，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，有效保障了農(nóng)民的老有所養(yǎng)，真正實現(xiàn)了發(fā)展成果由人民共享。東莞市用最小的改革代價取得了較大的社會效益，在促進(jìn)社會和諧的同時，也為全力以赴拼經(jīng)濟(jì)、促發(fā)展奠定堅實基礎(chǔ)。2021 年，東莞市邁上“雙萬”新起點，成為地區(qū)生產(chǎn)總值過萬億元、人口超千萬的城市，一個城鄉(xiāng)一體、市鎮(zhèn)村高質(zhì)量全面發(fā)展的良好局面正在形成。這正是東莞市始終堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，貫徹“加強(qiáng)社會保障體系城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推動基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化”的生動實踐。

回憶往昔，時常想起當(dāng)年農(nóng)（居）民養(yǎng)老金首發(fā)儀式上，老齡農(nóng)（居）民代表將嶄新的存折捧在手里反復(fù)端詳，大家臉上都洋溢著喜悅的笑容。2022 年秋天，我再次見到了當(dāng)年的老齡農(nóng)（居）民代表，在歡聲笑語中一起回憶當(dāng)時的盛況與喜悅，暢談十余年間的變化。他們從起初為了老年有保障咬咬牙補繳社保費，到如今每月準(zhǔn)時領(lǐng)取1400 多元的養(yǎng)老金，收獲的是一份“從人人有到人人好”的獲得感。

黨的二十大報告指出，要健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系。在高質(zhì)量發(fā)展要求下，除深化社會保險制度改革，應(yīng)更多增進(jìn)與商業(yè)保險的互動融合，構(gòu)建社會保險保基本、商業(yè)保險上品質(zhì)的格局，不斷筑牢社會保障安全網(wǎng)。未來，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感一定更加充實、更有保障、更可持續(xù)，我們的生活一定會更甜！■